4.2. Законодательная база территориального регулирования

Общие правовые основы регулирования. Система и механизм регулирования. Законодательное регламентирование в отдельных сферах территориального развития. Региональное нормотворчество. Недостатки системы регулирования.

Рационализация территориальной структуры хозяйства представляет важнейшую сферу его государственного регулирования при переходе к рынку и поэтому требует твердой и отлаженной законодательно-нормативной базы, регламентирующей его цели, задачи, механизмы1.

Ключевая группа вопросов — общие правовые основы регулирования, в которой можно выделить две подгруппы.

1.Задачи и условия территориального регулирования. Эти вопросы (за небольшим исключением) решаются не только в специальных законодательно-нормативных документах, а и в актах федерального уровня о стратегии социально-экономического развития, приватизации государственной собственности, задействовании регуляторов и инфраструктуры рынка и т. д.

Законодательно-нормативные документы федерального уровня официально публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете».

Прежде всего речь идет о правительственных программах развития экономических реформ. Последние из них - среднесрочные программы Правительства на 1997—2000 гг. и на 1999-2000 гг. и долгосрочная стратегия на 10-15 лет. Важное значение имеют Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия устойчивого развития, Энергетическая стратегия, Генеральная схема расселения и др. В них изложены принципиальные нормативные установки: о совершенствовании региональной политики; о повышении роли регионов в проведении реформ, переносе их центра тяжести на территории; о разработке прогнозов по территориям; об определении наиболее эффективных предприятий в регионах; об обязательном учете социальных последствий преобразования региональной экономики и т. д., а также параметры перспективного развития.

Важное значение имеют утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Территориальное развитие регулируется также Налоговым и Бюджетным кодексами и Государственным бюджетом. Федеральный закон о бюджете на очередной год исходит в качестве экономической основы из плановых целевых установок государства, вытекающих из народнохозяйственного прогноза, о росте ВВП, продукции промышленности и сельского хозяйства, повышении инвестиционной активности, росте реальных денежных доходов населения и т. д. Это правовая основа бюджетного регулирования как разновидности прямого экономического регулирования регионального развития, о котором уже говорилось.

Учет территориального принципа в руководстве экономикой вытекает из существа Конституции Российской Федерации, закрепляющей федеративное устройство государства. Активное воздействие на результативность хозяйствования, внутри- и межтерриториальных пропорций и связей оказывают формы собственности, регулируемые законодательством. Установлен классификационный перечень объектов и предприятий, относящихся к различным видам государственной собственности (федеральной, региональной). Фиксируются нормы, предусматривающие обеспечение органами власти и управления субъектов Федерации на всей территории России свободного перемещения товаров и услуг, капитала, денежных средств и т. д. (Указ Президента РСФСР от 12 декабря 1992 г. «О едином экономическом пространстве 94

рСФСР»и др.). Единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности гарантируются Конституцией РФ (ст. 8).

2. Полномочия, права и средства государственного регулирования и контроля за размещением и региональным развитием производительных сил, предоставленные федеральным, региональным и местным органам власти. Они вытекают из положений Конституции о единой системе государственной власти, о предметах ведения Федерации, о предметах совместной компетенции Федерации и ее субъектов, о статусе и полномочиях органов местного самоуправления (ст. 5, 71, 72, 130-133). Более конкретно эти вопросы решаются специальными законодательными актами.

Так, первоначально полномочия краевых и областных органов законодательной и исполнительной власти отражены в Федеральном законе от 5 марта 1992 г. Компетенция и права республик в составе Федерации закреплены «Федеративным договором» (1991 г.). Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены общие принципы решения вопроса. Введением закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (16 октября 1999 г.) определены система властных структур в регионах и принципы их

деятельности.

Федеральный закон от 11 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» определяет общие принципы и основные задачи функционирования этих организаций, их отношения с федеральными, региональными и местными органами власти.

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. образовал федеральные округа для государственного территориального управления.

На нижнем таксономическом уровне действуют Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и утвержденные 15 декабря 1999 г. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Вторая группа вопросов законодательного регламентирования — система и механизмы регулирования - включает три подгруппы:

1. Система научно-проектных обоснований и организация работ по региональному развитию производительных сил. Этот круг вопросов еще недостаточно подкреплен нормативно-законодательными документами. В частности, отсутствует Федеральный закон о территориальном регулировании (планировании). Отдельные решения Президента и Правительства касаются разработки Комплексного прогноза развития и размещения производительных сил, порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и т. д. К ним относятся: Федеральный закон о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития (20 июля 1995 г.), Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (1 апреля 1996 г.), постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г., утвердившее порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, и от 7 декабря 1996 г. о совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов, имеющие важное значение как документы по организационно-правовому обеспечению регионального прогнозирования и программирования.

Отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения регулирует Градостроительный кодекс Российской Федерации (от 7 мая 1998 г.). Градостроительная документация включает Генеральную схему расселения на территории РФ и схемы градостроительного планирования развития частей страны, комплексные схемы территории административных районов, генеральные планы городских и сельских поселений и т. д.

Решение ряда вопросов территориального и отраслевого проектирования регламентирует установленный Госстроем России порядок проведения государственной экспертизы градостроительной документации (29 октября 1993 г.).

2. Права и обязанности юридических и физических лиц при выборе вида и дислокации деятельности предприятий. Законом установлено, что каждый субъект предпринимательской деятельности имеет право начать и вести ее путем учреждения, приобретения или преобразования предприятия, а также заключения договора с собственником имущества предприятия, самостоятельно формировать производственную программу, выбирать поставщиков и потребителей своей продукции, устанавливать на нее цены в пределах, определенных законодательством и договорами, и т. д. При этом государство гарантирует право заниматься предпринимательством, равное право доступа всех субъектов хозяйствования на рынок, равные условия деятельности, независимо от вида собственности и организационно-правовых форм производства и т. п. (Закон РСФСР от 31 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности»).

Примерно так обстоит дело с правами и обязанностями по отношению к инвестиционной деятельности (Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Однако прямо и непосредственно о правах и обязанностях юридических и физических лиц при выборе места хозяйственной деятельности и размещении предприятия речь не идет; подразумевается, что неограниченность выбора вида хозяйствования автоматически означает свободу определения его местонахождения. На выбор влияет установленное законом наличие льгот и гарантий инвесторам (предоставленных не только федеральной, но и региональными властями). Новое законодательство в отличие от прежнего устанавливает такие льготы и гарантии по всей территории России, а не только выборочно (свободные экономические зоны). Использование иностранного капитала регулируется Федеральными законами от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции», а также Таможенным кодексом. Разрабатывается Закон «О концессиях».

В рассматриваемых документах установлены некоторые ограничения при создании и реорганизации предприятий. Так, все инвестиционные проекты, независимо от источников финансирования и форм собственности объектов, до их утверждения подлежат общей и экологической экспертизе. Она проводится в це лях предотвращения создания объектов, использование которых нарушает права физических и юридических лиц и интересы государства или не отвечает требованиям утвержденных стандартов (норм и правил), а также для оценки эффективности капиталовложений («Об инвестиционной деятельности...»). При возможных нежелательных экономических, социальных, демографических и иных последствиях, затрагивающих интересы населения территории, требуется согласование с соответствующим региональным органом власти.

3. Порядок и механизм решения вопросов регионального развития, регистрации и лицензирования хозяйственной деятельности. Законодательством установлены различные формы и методы такого регулирования: на основе государственных (федеральных, инвестиционных, региональных и т. д.) программ; прямого управления государственной собственностью; системы налогов с дифференцированием ставок и льгот и т. д., о чем говорилось в предыдущем параграфе.

За годы реформ принято множество решений о государственной поддержке отдельных отраслей, регионов и предприятий в специальных или общефедеральных программах, президентских указах, правительственных постановлениях. Законодательство сочетает принципы задействования рыночных регуляторов и директивно-распределительных документов - о целевом выделении централизованных капиталовложений, материальных и финансовых ресурсов государственным предприятиям, стройкам и т. д. Например, еще Закон РФ от 15 июля 1992 г. «О субвенциях регионам» регламентировал предоставление этого вида финансовой помощи территориям на покрытие из федерального бюджета и внебюджетных фондов доли текущих и инвестиционных расходов в целях сближения региональных уровней социально-экономического развития. Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены три формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации (см. главу 8).

Ряд правовых актов устанавливает режим благоприятствования в инвестиционной деятельности, развитии внешнеэкономических связей, при формировании межпроизводственных и межтерриториальных союзов и т. д. (Закон «Об инвестиционной деятельности...», «Положение о порядке лицензирования и квотирования экспорта и импорта товаров (работ и услуг) в Российской Федерации», утвержденное Правительством РФ от 6 ноября 1992 г. и)

К этой же группе относятся нормативные документы о компенсационных и стимулирующих мерах государственной поддержки хозяйственной и социальной сфер в районах Российского Севера (Закон РФ от 19 февраля 1993 г. и др.).

Имеющий прямое отношение к местонахождению хозяйственной деятельности и ее увязки с региональным комплексом порядок государственной регистрации предприятия регулируется Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (ст. 34), установившим, что это праводеяние осуществляется районными, городскими (районами в городах) органами власти по месту учреждения предприятия, для чего учредитель представляет необходимые документы (заявление, устав и пр.). Этим Законом (ст. 36) определяется и порядок выдачи теми же органами разрешения (лицензии) на участие в хозяйственной деятельности, когда оно требуется. Действует «Примерный порядок лицензирования отдельных видов деятельности на территориях краев, областей, автономных образований, городов федерального значения», введенный Постановлением Правительства от 27 мая 1993 г., согласно которому льготные условия лицензирования предоставляются на определенные виды деятельности, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения территорий.

Третья группа вопросов - законодательное регламентирование в отдельных сферах территориального развития охватывает огромное количество законодательно-нормативных актов, касающихся порядка эксплуатации природных ресурсов и охраны природы, использования трудовых ресурсов и социальной поддержки населения, реализации научно-технического и производственного потенциала, а также регулирования капитального строительства в связи с территориальным развитием.

Сюда, например, относятся: Закон «О недрах» (15 июля 1992 г.), Закон «О соглашениях о разделе продукции» (30 декабря 1995 г.), Водный кодекс Российской Федерации (16 ноября 1995 г.), Лесной кодекс Российской Федерации (29 января 1997 г.), Закон «Об охране окружающей природной среды» (19 декабря 1991 г.), Закон «Об охране атмосферного воздуха» (4 мая 1999 г.), Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000гг., новый Земельный кодекс Российской Федерации и др.

Наряду с общерегулирующими издано большое количество нормативных актов, относящихся к отдельным регионам.

Кроме федерального законодательства социально-экономическое развитие регионов регулируют законодательно-нормативные акты, принятые регионами — субъектами Федерации,, например: о системе органов управления на своей территории; о порядке подготовки, финансирования и реализации планов, проектов и программ регионального и местного значения; участии территориальных администраций в управлении собственностью предприятий и организаций (посредством контрольного пакета акций и т. п.); активизации в регионе инвестиционной деятельности; оказании финансовой поддержки предприятиям за счет территориального бюджета; адресной социальной помощи населению; организации местного самоуправления и его бюджетном устройстве и т. д.

Процесс формирования системы государственного регулирования регионов еще не завершен. В этой области не изжиты существенные недостатки, особенно в отношении косвенного регулирования. Налоги высоки, собираемость их неполная, не упорядочена система льгот, для регионов они вообще ликвидированы. Ввиду малочисленности налоговых льгот и распространенности их только на субъекты хозяйствования, а не на территории, роль основных налогов (НДС. налог на прибыль) в регулировании регионального развития невелика. Государственная поддержка слабо стимулирует развитие регионов. Кредиты коммерческих банков слишком дорогие, предприятия даже с нормальным финансовым положением с трудом могут ими воспользоваться. Долгосрочные кредиты, особенно необходимые под инвестиции, коммерческие банки, как правило, не предоставляют. Государство обременено огромным внутренним и внешним долгом. Все это пагубно отражается на программах развития регионов, не дает возможности быстро и надежно оживить хозяйство.

Система регионального и всего территориального (включая «размещенческое») регулирования имеет пробелы. Формы прямого и косвенного регулирования не привязаны жестко к типам регионов, не дифференцированы в зависимости от степени их депрессивности, отсталости и т. д. В поддержке развития нуждающихся регионов слабо используются меры структурно-производственной перестройки. Пример. Ежегодно большие сложности вызывает «северный завоз» товаров из-за его огромных объемов и затрат. Последние же вызваны значительным количеством «лишних людей» на Севере по причине гипертрофии отраслей, перерабатывающих добываемое сырье вместо вывоза в более благоприятные районы. Государство могло бы экономить немалые средства на создании на Севере инфраструктуры, если бы на договорной основе с фирмами проводило такую структурную реконструкцию.

Не отработаны механизмы регулирования межрайонных транспортных грузопотоков, выбора района и пункта размещения объектов хозяйствования, учета региональной специализации хозяйства и т. д., что нарушает интересы не только государства, но и производителей и потребителей товаров (связанные с этим обстоятельством дополнительные издержки обычно перелагаются на потребителей через цену товаров и услуг).

Так, ликвидация схем нормальных грузопотоков и отсутствие обоснованных железнодорожных тарифов приводит к тому, например, что уголь по договорам везут в Армению из Красноярского края, а «КамАЗ» получает металл из Караганды при крупном производстве проката нужных сортаментов по соседству на Урале. Если перерасход текущих транспортных затрат еще может возместить потребитель (у которого часто нет выбора при неналаженном рынке), то кто выделит капиталовложения на развитие железных дорог вследствие перегрузки из-за нерациональных рыночных грузопотоков? Получается, что государство.

Государственное регулирование экономики регионов до сих пор не имеет четкого, завершенного организационного механизма. Этот вопрос нуждается в серьезном изучении. Частично он решается созданием системы федерального межрегионального управления — федеральных округов

< Назад   Вперед >
Содержание