<< Пред.           стр. 3 (из 7)           След. >>

Список литературы по разделу

 По данным обследования трудовых отношений в 1999 г., 42 % опрошенных на новых частных предприятиях отметили заработок главным достоинством своего рабочего места, тогда как на государственных предприятиях - лишь 21 %<29>. В государственном секторе низкий уровень заработков в некоторой степени компенсируется льготами, режимом работы и стабильностью (наиболее часто эти факторы отмечались как достоинства работниками государственного сектора).
 Расчеты ЦИРТ ИЭ РАН, 2000.
 
 Поэтому несмотря на официальные данные, размер оплаты труда, несомненно, можно считать главным фактором перехода рабочей силы в частный сектор. Здесь работнику предоставляются более выгодные материальные условия, однако появляются факторы риска другого рода. Занятость и оплата труда в частном секторе в большинстве случаев не является для рядового работника гарантированной. Несмотря на то, что именно в частном секторе наиболее распространены контрактные отношения, эти контракты остаются во многом формальностью. В частности, фактическая заработная плата на порядок может отличаться от контрактной (видимо, в этом и кроется причина расхождений данных независимых обследований и официальной статистики). По данным обследования трудовых отношений в 1999 г. 36,6 % работников частного сектора получали "на руки" вознаграждение, превышающее оговоренную в контракте сумму, причем это превышение в среднем составляло 4,9 раза (для государственных предприятий данная практика имеет место в гораздо меньших масштабах).
 Стратегии работодателей при установлении заработной платы. Свобода предприятий в вопросах формирования собственной политики оплаты труда вполне закономерно ведет к разнообразию ее форм и методов. Однако очень важно представлять, какие критерии закладывают работодатели в основу этой политики и насколько эти критерии объективны. Приверженность тарифной системе наиболее характерна для промышленных предприятий, образованных задолго до начала рыночных преобразований. Однако от использования государственных тарифов "в чистом виде" отказались и промышленные предприятия, в большинстве своем перешедшие к своим системам, для которых государственная тарифная сетка служит ориентиром. Так, если в 1994 г. 56 % предприятий еще платили строго в соответствии с государственной тарифной сеткой, то в 2000 г. их осталось 22,7 %.
 Государственные и приватизированные предприятия больше стремятся использовать унифицированные схемы расчета заработков, максимально используя прошлые традиции и принципы политики оплаты труда. Тем не менее за годы реформ в России сформировался большой сектор частного предпринимательства, не имевшего за плечами опыта применения государственных тарифов. Наиболее ярким их отличием является большее разнообразие принципов и систем оплаты труда.
 Отсутствие каких-либо серьезных ограничений на оплату труда привело к использованию разнообразных критериев, закладываемых в основу определения размеров заработной платы. Поскольку большинство новых частных предприятий относится к малым предприятиям непроизводственной сферы (т.е. имеет небольшую численность работников и более быстрый оборот денежных объемов), для них характерна большая мобильность в принятии решений, что на практике выражается, во-первых, в более тесной связи оплаты труда с результатами финансовой деятельности этих предприятий, во-вторых, в большом значении субъективизма при принятии решений по вопросам оплаты труда.
 
 По данным обследования трудовых отношений 1999 г., для нового частного сектора финансовое положение предприятия служит критерием при установлении заработка работнику в 33 % случаев. Кроме того, "частников" отличает учет рыночной среды при установлении размера заработной платы, то есть ориентация на существующий в регионе или отрасли уровень оплаты.
 Расчеты ЦИРТ ИЭ РАН, 1999 г.
 
 Вместе с тем, несмотря на различия стратегий поведения работодателей частного и государственного сектора, при выборе схем оплаты труда для всех, при установлении размера оплаты труда конкретного работника на первом месте стоят объективные характеристики человеческого капитала. Квалификация работника является основным мерилом его заработка. При этом такие характеристики, как образование и стаж работы, используются в два раза реже в качестве критериев оценки работников в частном секторе по сравнению с государственным и приватизированным. И это во многом объясняет негативное отношение части молодежи к профессиональному образованию.
 Несмотря на приоритетность таких факторов, как объективные характеристики рабочей силы и финансовое положение предприятия, еще раз отметим возросшую значимость субъективизма при установлении уровня оплаты труда. Работодатели всех секторов довольно большое значение придают личным качествам работника, не поддающимся количественному измерению (инициатива, творческий подход, лояльность фирме, неконфликтность, умение расположить к себе, вызвать симпатию у руководителя, наличие полезных связей и т.п.). Похоже, что отсутствие реально действующих регулирующих механизмов делает процесс установления заработной платы во многом индивидуальным и в большей степени зависимым от особенностей конкретного работодателя.
 Рациональное поведение на рынке труда, с одной стороны, требует выработки работодателем внятных требований по отношению к конкретному рабочему месту, а с другой - работник должен четко представлять, какие качества увеличивают его шансы на высокую заработную плату, что является главным в определении оплаты труда. Субъективизм руководителей приводит к отсутствию у значительной части работников понимания критериев оплаты своего труда.
 
 Треть работающих приватизированных и частных предприятий (и четверть государственных) отметили зависимость своей оплаты труда от решения начальства<30>. В частном секторе только 7 % работников назвали условия контракта определяющими в установлении размеров заработной платы против 36,6 % в государственном секторе.
 Расчеты ЦИРТ ИЭ РАН, 1999 г.
 
 Следует также отметить, что наблюдается четкая зависимость схем оплаты труда от должностного статуса работников: чем ниже должностная позиция работника, тем менее его заработки зависят от результатов работы предприятия и более от решения начальства и, наоборот, чем выше статус работающего, тем более его вознаграждение зависит от степени успешности деятельности предприятия. Таким образом, для низкоквалифицированных работников высокий риск бедности связан не только с низким уровнем формально установленной оплаты труда, но и с более низкими гарантиями ее выплаты из-за возросшей значимости субъективных решений руководства при определении размера реально выплачиваемой заработной платы.
 2. 4. Меры содействия сокращению бедности в сфере оплаты труда
 
 Как уже отмечалось, в данной сфере основным фактором, стимулирующим рост бедности, стал низкий уровень оплаты труда: по данным Госкомстата начисленная заработная плата 44,7 % работников в 2001 г. не превышала уровня прожиточного минимума трудоспособного населения. Поэтому сокращение численности низкооплачиваемых работников здесь является главным приоритетом. Следует отметить, что этот приоритет может войти в противоречие с приоритетом роста занятости, поскольку сократить численность низкооплачиваемых работников можно как за счет роста оплаты их труда, так и за счет их увольнения. Здесь мы обратим внимание на то, что все меры стратегии содействия сокращению бедности должны работать на результирующий эффект. Даже если в изолированном виде конкретная мера может дать больший эффект при заданных стартовых экономических условиях, важно, чтобы она не повлекла за собой еще большие проблемы. Для увеличения объема средств, направляемых на рост заработной платы низкооплачиваемых работников, ресурсы могут быть получены за счет устойчивого экономического роста и за счет совершенствования распределительных отношений.
 
 Комплекс мер, направленных на сокращение численности низкооплачиваемых работников в условиях устойчивого экономического роста.
 - Рост заработной платы работников бюджетного сектора за счет увеличения расходов на оплату труда. Приоритетным инструментом здесь является рост минимальной заработной платы до величины прожиточного минимума трудоспособного.
 - Внедрение механизмов индексации заработной платы. Применение механизмов плавной, постепенной индексации заработной платы позволит избежать ситуаций, при которых одномоментное повышение заработной платы становится непосильной нагрузкой на бюджет.
 
 Меры, возможные за счет совершенствования системы распределительных отношений, в основном связаны с перераспределением ресурсов, направляемых на оплату труда, в пользу низкооплачиваемых работников и легализацией теневых доходов. К числу приоритетных среди них относятся следующие.
 - В условиях дефицита ресурсов для оплаты труда работников бюджетного сектора возможно сокращение в дифференциации тарифной сетки. В данном случае дифференциация может обеспечиваться за счет переменной части заработной платы, финансируемой не из бюджетных ресурсов.
 - Проведение политики, направленной на сокращение незаконных гибких форм оплаты труда, способствующих обеднению работающего населения (задержка выплаты заработной платы, выплата заработной платы в натуральном выражении, преобладание у низкооплачиваемых работников переменной части оплаты труда). В основном такая политика должна содержать меры экономического и административного характера, нацеленные, прежде всего, на работодателя.
 - Проведение политики, направленной на сокращение незаконных гибких форм оплаты труда, с целью легализации доходов и сокращения неадекватной экономическим результатам дифференциации в оплате труда. Меры такой политики должны быть адресованы работодателям, скрывающим фонд оплаты труда от налогообложения, и высокооплачиваемым работникам (менеждерам высшего звена и руководителям), перераспределяющим заработную плату в свою пользу на основе теневых схем оплаты труда.
 - Меры, стимулирующие всех работников к легализации заработков, связанные с реформой пенсионного обеспечения, развитием институтов ипотечного и потребительского кредитования.
 - Расширение институциональных возможностей учреждений бюджетной сферы по привлечению дополнительных ресурсов, направляемых на оплату труда. Прежде всего это относится к сфере образования, здравоохранения, науки и культуры.
 - Отказ от практики неравномерного финансирования из бюджета однотипных предприятий и учреждений.
 - Сокращение числа учреждений и предприятий, финансируемых за счет бюджетных средств. В первую очередь это относится к бюджетным учреждениям, на услуги которых уже сформировался определенный спрос на рынке платных услуг.
 
 3. Барьеры в доступе к системе социальных льгот и выплат
 
 3.1. Общая характеристика системы социальных льгот и выплат
 
 Социальные трансферты являются важным источником доходов российских граждан и предоставляются в форме денежных пособий, натуральных выплат и субсидий на оплату услуг. Социальные трансферты, выплачиваемые в денежной форме, составляют 13-15 % от денежных доходов, при этом 70-80 % их общего объема приходится на выплату пенсий (табл.3.1)
 
 Таблица 3. 1. Социальные трансферты
 
 
  1992 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Доля социальных трансфертов в ВВП (%)
 
 5.3
 
 7.5
 
 8.8
 
 9.9
 
 8.7
 
 8.0
 
 7.8 Доля социальных трансфертов в денежных доходах
 14.3
 13.1
 14.0
 14.8
 13.5
 13.4
 14.4 Из них:
 - пенсии
 12.2
 10.2
 10.0
 11.1
 10.1
 10.1
 9.4 - стипендии 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 - пособия 1.2 2.4 3.2 3.1 2.3 2.0 2.0
 
 Источник: Социальное положение и уровень жизни населения России. Москва, 2000. С. 154, 214.
 
 Все социальные пособия составляют 1-2 % в совокупных денежных доходах и не более 1 % ВВП. Структура их представлена на рис. 3.1. До 1997 г. очевидной была тенденция увеличения доли пособий в объеме денежных доходов, а начиная с 1998 г. наблюдается противоположная тенденция. При этом в 1998 г. было не выплачено 36,7 % общей суммы назначенных пособий, а в 1999 - 21,0 %. Большинство социальных пособий предоставляется по принципу принадлежности к определенной категории населения (ветераны войны, дети, инвалиды, пенсионеры и т.д.) без учета уровня доходов домохозяйств. Лишь два пособия - ежемесячное пособие на детей и пособие по нуждаемости назначаются при условии проверки доходов. Около 70 % всей суммы назначенных пособий приходится на три наиболее распространенных вида пособий:
 - пособие по временной нетрудоспособности;
 - ежемесячное пособие на каждого ребенка;
 - пособие по безработице.
 
 Рис.3.1. Распределние расходов на выплату социальных пособий по типампособий, % (2000 г.)
 
 
 Следует отметить сокращение доли семейных и материнских пособий<31> в общем объеме пособий: если в 1995 г. на данный вид пособий приходилось 54 % от общего объема пособий, то к 2001 г. этот показатель снизился до уровня 34,9 %. В основном такие изменения обусловлены тремя факторами. Во-первых, отказом от выплаты данного вида пособий всем детям и переход на адресный принцип выплаты только детям из бедных семей. Во-вторых, наличием задолженности по выплате данного пособия: по данным Министерства труда и социальной защиты РФ, на 1 апреля 2001 г. задолженность по пособиям составляла 22,3 млрд рублей. В-третьих, сохранением низкого размера пособий при абсолютном росте большинства основных видов доходов (зарплата, пенсия).
 Важным элементом социальной поддержки для российских граждан являются льготы на оплату социально значимых услуг и социальные выплаты в натуральном выражении. В России только на федеральном уровне установлено более 100 видов социальных льгот и дотаций. Основу данной системы натуральных социальных выплат составляют дотации на оплату:
 - жилья и коммунальных услуг<32>;
 - транспортных расходов;
 - отдыха;
 - медицинского обслуживания и медикаментов;
 - содержание детей в дошкольных учреждениях;
 - дотации на питание.
 
 Оценка общего объема средств, необходимых на финансирование всех социальных льгот и дотаций, сопряжена с большими трудностями, поскольку структура финансовых источников и система контроля их распределения непрозрачны и запутанны. Кроме того, законодательство, регулирующее назначение и предоставление социальных льгот и дотаций, противоречиво, повсеместно нарушается и не обеспечено финансовыми ресурсами.
 Статистика учета участия населения в программах социальных дотаций и льгот впервые появилась в 1997 г. и базируется на данных бюджетных обследований 147 тыс. домохозяйств, проводимых Госкомстатом. Согласно этим данным, какие-либо дотации и льготы получали: в 1997 г. - 31,1 % домохозяйств; в 1998 г. - 32,2 %; в 1999 г. - 33,8 %; в 2000 г. - 37,4 %; в 2001 г. - 43,6 %.
 В 2000 г. средний размер полученных дотаций и льгот на одно домохозяйство составил 107 рублей<33>, что позволяет нам оценить значимость данного материального ресурса в макроэкономических терминах: расходы на предоставление социальных дотаций и льгот составляют 1,1 % от ВВП и 2 % от объема денежных доходов населения. Согласно экспертным оценкам,<34> их финансирование в полном объеме потребовало бы порядка 5 % ВВП.
 В условиях кризисного состояния экономики многие государственные обязательства по данным выплатам не выполняются. При этом расходы на денежные и неденежные социальные выплаты населению формируются за счет трех источников: государственных внебюджетных фондов, федерального бюджета и консолидированных региональных бюджетов.
 Чтобы более четко обозначить контуры системы социальных льгот и выплат рассмотрим три ключевых вопроса, имеющих отношение к ее функционированию:
 - какова основная нормативно-законодательная база, регулирующая социальные программы, связанные с пособиями и льготами;
 - какова система финансирования отдельных программ социальных выплат и льгот;
 - кто является участником таких программ.
 
 3.2. Роль государственных внебюджетных фондов в финансировании социальных трансфертов
 
 Государственные внебюджетные фонды (ГВФ) являются одним из основных источником финансирования социальных выплат, гарантируемых федеральным законодательством. Государственные внебюджетные фонды определяются ст.13 Бюджетного кодекса Российской Федерации как фонды "денежных средств", образуемые "вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации" и предназначенные для "реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь".
 В соответствии со статьей 144 данного Кодекса в состав ГВФ были включены: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС)<35> и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (ГФЗН), сейчас прекративший свое существование.
 
 Таблица 3.2. Динамика доходов и расходов ГВФ, в % oт ВВП, 1994-2000 гг.
 
 
  1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000<36> Доходы 9 ,28 8 ,52 8 ,97 10 ,03 9 ,22 7 ,94 6 ,79 Расходы 8 ,50 8 ,22 8 ,66 9 ,71 8 ,88 7 ,87 6 ,73 Бюджетный профицит 0 ,78 0 ,30 0 ,31 0 ,32 0 ,34 0 ,07 0 ,05
 
 Активы государственных внебюджетных фондов формируются в основном из отчислений, производимых работодателями, работающими гражданами и государственным бюджетом. Основой расчета страховых взносов с работодателей служит фонд оплаты труда. Все ГВФ функционируют на основании сходных принципов, при этом каждый из них имеет свои специфические особенности, отражающиеся как на экономических и финансовых результатах их деятельности, так и на общей эффективности использования государственных финансовых средств.
 Табл. 3.2 показывает, что расходы и доходы государственных внебюджетных фондов, представленные в долях ВВП, начали снижаться с 1997 г. Данные о доле расходов на социальные выплаты показаны на рис.3.2.
 Чтобы понять, какие социальные программы финансируются за счет средств внебюджетных фондов, остановимся на краткой характеристике каждого из них.
 Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ) образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. ПФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФ не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.
 Деятельность Пенсионного фонда России осуществляется по следующим основным направлениям:
 
 Рис.3.2. Доля расходов государственных внебюджетных фондов на финансирование социальных выплат населению , %., 1998-2000
 
 
 - выплата трудовых пенсий в соответствии с Законом РФ
 "О государственных пенсиях в Российской Федерации";
 - компенсационные выплаты неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, получающими пенсии за счет страховых взносов;
 - выплата социальных пособий на погребение и оказание гарантированного перечня услуг по погребению получателям пенсий за счет страховых взносов;
 - доставка и пересылка государственных пенсий и пособий, финансируемых за счет страховых взносов, а также подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета и финансируемых Пенсионным фондом России на возвратной основе;
 - организация и ведение банка данных по застрахованным лицам и всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФ, а также поддержание автоматизированной информационной системы фонда;
 - содержание органов Пенсионного фонда России.
 
 Получатели пенсий из средств ПФ подразделяются на несколько категорий:
 - пенсионеры, получающие трудовые пенсии;
 - пенсионеры, получающие социальные пенсии;
 - пенсионеры-военнослужащие и их семьи, получающие пенсии в органах социального обеспечения;
 - пенсионеры по инвалидности вследствие военной травмы;-
 - трудоспособные лица, осуществляющие уход за нетрудоспособными гражданами.
 
 Средства ПФР формируются за счет:
 1. Страховых взносов работодателей<37>.
 2. Страховых взносов работающих граждан в размере 1 % от заработка (до реформы 2001 г.).
 3. Ассигнований из бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям; социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий.
 4. Средств, возмещаемых ПФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным, а также иных законодательно определенных источников (с 2001 г. эти средства возмещаются из федерального бюджета).
 Выплата пенсий - это самая дорогая и массовая социальная программа. Согласно данным органов социальной защиты, в 2001 г. численность пенсионеров составила 38,6 млн человек, а расходы по финансированию пенсий составили 482,6 млрд рублей в год.
  Фонд социального страхования (ФСС). Положение о ФСС было утверждено Постановлением Правительства РФ в феврале 1994 г. Средства ФСС направляются на следующие социальные пособия:
 - по временной нетрудоспособности;
 - беременности и родам;
 - при рождении ребенка;
 - по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;
 - на погребение;
 - на финансирование санаторно-курортного лечения работников;
 - частичное финансирование мероприятий по внешкольному обслуживанию детей (летние каникулы, новогодние подарки и т.п.).
 
 Система социального страхования в современном ее виде сложилась еще во времена существования Советского Союза и практически не претерпела кардинальных изменений. За исключением того, что до 90-х годов система социального страхования находилась в ведении профсоюзных организаций, после чего управление этой сферой было передано специально созданному для этого государственному органу, а именно, Фонду социального страхования.
 Основными источниками поступления средств в Фонд социального страхования являются:
 - взносы на государственное социальное страхование предприятий, учреждений и других организаций, а также предпринимателей и лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью;
 - суммы, полученные в установленном порядке от трудящихся, за выданные профсоюзными организациями путевки всех видов;
 - иные доходы, в том числе от возмещения расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности в связи с производственными травмами и профессиональными заболеваниями, произошедшими по вине администрации;
 - поступления от применения штрафных санкций, возмещения расходов, не принятых к зачету.
 
 В настоящее время направления деятельности и использования средств ФСС условно делят на четыре группы. В первую группу объединяют расходы, которые носят непосредственно страховой характер. Это, например, такие выплаты, как пособие по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Вторая группа представляет собой совокупность расходов, которые носят, скорее, характер социальной помощи. Сюда относят выплату пособия при рождении ребенка, по уходу за ребенком до 1,5 лет, по уходу за ребенком-инвалидом, пособие на погребение. Третья группа расходов объединяет расходы на финансирование санаторно-курортного лечения и оздоровления.<38> Четвертую группу составляют расходы, осуществляемые Фондом за счет средств федерального бюджета. Эта часть средств перечисляется для обеспечения выплаты пособий, санаторно-курортного лечения и оздоровления сверх установленных норм и обеспечения возмещения вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием или каким-либо другим повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей на ликвидируемых шахтах и разрезах угольной и сланцевой промышленности.
 Соотношение долей данных групп расходов в бюджете ФСС не носит постоянного характера. Так, например, основную массу расходов средств Фонда составляют выплаты пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Их доля за период с 1994 по 1998 гг. находилась в пределах 57-63 %, а в бюджете на 1999 г. составила уже 68 %.Несколько иное положение дел наблюдается в динамике доли второй группы расходов в бюджете ФС. С 1994 по 1998 гг. ее значение возросло в два раза: с 6 % до 12 %, а в бюджете 1999 г. выплаты пособий при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет и других пособий данной группы составили 9 % бюджета Фонда. Доля расходов третьей группы в бюджете ФСС с 1994 по 1998 гг. находилась в пределах 22-29 %. А в утвержденном бюджете на 1999 г. показатель доли этих расходов составил всего лишь 18 %, хотя фактические расходы за 9 месяцев практически в два раза превысили планируемые расходы на год и составили 32 %. Незначительную долю составляют расходы четвертой группы, финансируемые из федерального бюджета. В бюджете Фонда на 1999 г. доля этих расходов составляет 1,5 %.<39>
 С 2000 г. в сферу деятельности Фонда социального страхования было введено новое направление, а именно - социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. До принятия данного закона эти функции выполняла система индивидуального возмещения ущерба при утрате трудоспособности, которая сочетала использование как страховых, так и нестраховых методов работы.
 
 
 3.3. Федеральная система социальных пособий и льгот и роль федерального бюджета в их финансировании
 
 Основу данной федеральной системы социальных льгот и выплат составляют:
 1. Ежемесячное пособие на детей в возрасте до 16 лет из семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума. Оно финансируется из средств Федерального фонда компенсаций и является одним из наиболее значимых социальных пособий в Российской Федерации.<40> В 2000 г., несмотря на то, что среди детей в возрасте до 16 лет доля бедных оценивалась на уровне 36,4 %, получателями данного пособия были 68,8 % детей, что свидетельствует о весьма слабой работе процедур контроля доходов семей с детьми. В 3 квартале 2001 г. это пособие составило 85,4 рубля, что соответствовало 4,7 % от прожиточного минимума ребенка. По сути своей это пособие не решает проблемы бедности для семей с детьми.
 2. Целый ряд законов устанавливает льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг, транспортных расходов, телефона и т.д.<41> Что касается предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, то это одна из самых распространенных программ социальных льгот. Согласно данным Госкомстата РФ, полученным по результатам обследования бюджетов домашних хозяйств, в 2001 г. 25,6 % российских семей или 48,8 млн российских граждан имели такого рода льготы. Из них<42>:
 - 24 % получили данное право в соответствии с действующим законодательством об инвалидах;
 - 45 % пользуются данной льготой на основании Федерального закона №5-ФЗ "О ветеранах";
 - 3 % - по профессиональному признаку;
 - 23 % - на основе других законодательных актов;
 - 5 % - по другим основаниям.
 
 В 2001 г. средства, затраченные на предоставление гражданам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, составили
 27,4 млрд рублей или 47 рублей в расчете на душу в месяц, что соответствует 1,5 % от уровня среденедушевых денежных доходов.
 Кроме этого, существует программа жилищных субсидий для бедных<43>, согласно которой субсидии выплачиваются семьям, расходы которых на оплату жилищно-коммунальных услуг превышают установленный норматив доли расходов. В каждом регионе устанавливается свой норматив доли расходов на жилищно-коммунальные услуги. Численность участников программы жилищных субсидий для низкодоходных групп населения стремительно увеличивается: если в 2000 г. 7,7 % населения пользовались данной формой социальной поддержки, то к 2001 г. их число возросло до уровня 9,1 %, при этом стоимость данной программы оценивается на уровне 5,9 млрд рублей.
 Система льгот (скидок) на лекарства представляет собой категориальную систему. Значительное большинство льгот по приобретению лекарств предоставляются категориям граждан в качестве признания их заслуг перед государством, меньшая часть льгот предоставляется лицам с острыми и хроническими заболеваниями, требующими постоянного поддерживающего дорогостоящего лечения. Перечень льготных категорий населения, утвержденный Постановлением Правительства ‹ 890 от 30 июля 1994 г., охватывает значительную часть населения России, а в отдельных субъектах Российской Федерации - все население (северные территории, зона Чернобыля и т.д.).
 3. Законом РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (принятым в 1991 г. с поправками, внесенными в апреле 1996 г. и июне 1999 г.) предусматривается выплата пособия по безработице лицам, уволенным по любым основаниям, в размере 75 % среднемесячного заработка в течение 3 первых месяцев,
 60 % - в течение 4 следующих месяцев, далее 45 %, но не ниже МРОТ и не выше среднего заработка в данном регионе; гражданам, впервые ищущим работу, в размере МРОТ. Ранее это пособие выплачивалось за счет средств Фонда занятости. После его ликвидации финансирование программы пособий по безработице было возложено на федеральный бюджет. По данным регистра Государственной службы занятости на конец 2000 г. пособие по безработице было назначено 908,7 тыс. человек. В целом за год на выплату этого пособия было израсходовано 6,2 млрд рублей.
 Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 12.02.2001) "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Настоящий Закон направлен на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы. Он регулирует предоставление гражданам Российской Федерации денежных и других материальных компенсаций и льгот за вред, причиненный их здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также за риск радиационного ущерба вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате указанной катастрофы. В 2002 г. в соответствии с этим законом на пособия и социальную помощь гражданам было израсходовано более 5 млрд рублей, что составило 5,2 % от общей суммы расходов на все виды страховых и нестраховых федеральных пособий.
  Большая часть расходов федерального бюджета на социальные выплаты и льготы финансируется по отдельной статье (разделу) "Социальная политика". Этот раздел в функциональной классификации федерального бюджета был впервые введен в действие в 1995 г. Табл. 3.3. показывает долю расходов по разделу "Социальная политика" в общих расходах федерального бюджета в период с 1995 по 2001 гг. До 1998 г. расходы на социальную политику из федерального бюджета соответствовали 3-4 %, в 1998 г. их доля в общих расходах поднялась до 7 % и держалась на этом уровне до 2000 г., а в 2001 г. мы опять наблюдаем существенное увеличение статьи бюджета "Социальная политика".
 
 Таблица 3.3. Доля расходов по разделу " Социальная политика" в общих расходах федерального бюджета, % от расходов федерального бюджета
 
 Год Расходы по разделу "Социальная политика" в том числе Социальная помощь Пенсии и пособия военнослужащим и служащим правоохранительных органов Прочие меры социальной политики 1995 4.19 3.23 - 0.96 1996 3.33 2.56 - 0.77 1997 3.37 2.6 - 0.77 1998 7.01 3.23 3.0 0.78 1999 7.28 3.2 3.36 0.72 2000 6.58 2.83 3.3 0.45 2001 9.24 3.57 3.75 1.92
 Номинальный рост расходов на "Социальную политику" за приведенный период может в значительной степени объясняться изменением структуры данного раздела федерального бюджета, перерапределением финансирования внутри и между отдельными статьями и разделами федерального бюджета, а также другими источниками финансирования, например, внебюджетными фондами. Например, в 1998 г. двукратное увеличение данной статьи бюджета было связано с тем, что добавились ресурсы для финансирования пенсий военнослужащих и служащих правоохранительных органов, финансируемые ранее за счет средств пенсионного фонда. В 2001 г. в этот раздел также были включены средства на финансирование выплат пособий по безработице и расходов региональной сети службы занятости.
 Следует также отметить, что прекращение функционирования Фонда занятости - хотя и повлекло за собой существенное сокращение программ в области содействия занятости - не привело к их полной ликвидации. Поэтому, как уже отмечалось, и выплата пособий по безработице, и проведение активных мер содействия занятости - это значимые социальные программы в общей схеме проводимой в России социальной политики. Пассивные и активные программы в сфере занятости должны стать обязательной компонентой мониторинга участия населения в социальных программах.
 Отметим, что многие федеральные социальные программы финансируются и за счет региональных<44> бюджетов. Наиболее типичным примером являются жилищно-коммунальные льготы и жилищные субсидии, по которым региональные бюджеты несут максимальную нагрузку. Не исключением является правило, когда законодательные акты, регламентирующие социальные программы, принимаются на федеральном уровне, а источником финансирования являются региональные бюджеты. Для преодоления данного противоречия и решения проблемы недофинансирования социальных расходов, в составе федерального бюджета были образованы специальные фонды для целевого финансирования так называемых федеральных мандатов. В 2001 г. в составе федерального бюджета был образован Фонд компенсаций. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г.
 № 584, определила цель данного фонда как "финансирование федеральных законов (как правило, социальных пособий и льгот населению)".
 В 2001 г. из Фонда компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлялись средства на реализацию Федеральных законов "О социальной защите инвалидов в РФ" (31,7 % от всех финансовых ресурсов Фонда компенсаций) и "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (68,5 % ресурсов Фонда компенсаций). Средства Фонда компенсаций распределяются с использованием формулы "на основе численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи (льгот)", проживающих в данном регионе. Условием предоставления финансовой помощи из этого фонда является целевое использование средств регионом - получателем этих средств.
 В 2002 г. Фонд компенсаций в составе федерального бюджета был расширен по сравнению с 2001 г. В количественном выражении средства Фонда компенсаций были увеличены на 20 %. Помимо ранее принятых направлений расходования его средств, в 2002 г. предусмотрено выделение еще двух видов субвенций<45> субъектам Российской Федерации на реализацию следующих Федеральных законов (рис.3.3.):
 - "О реабилитации жертв политических репрессий";
 - "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы";
 - "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы".
 
 Кроме того, для финансирования из этого Фонда было введено два новых вида субсидий:
 - на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте городского и пригородного сообщения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк" и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
 - на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи военнослужащим, сотрудникам милиции, органов внутренних дел, налоговой полиции, должностным лицам таможенных органов.
 
 В составе федерального бюджета 2002 г. впервые сформирован фонд софинансирования социальных расходов. Цель этого фонда - "стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере", а распределяются его средства между регионами с использованием формулы "на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)".
 В бюджете 2002 г. средства фонда составляют 5012,1 млн рублей, или 2 % расходов федерального бюджета по разделу "финансовая помощь бюджетам других уровней". Их предполагалось направить на дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. В сочетании с действующим со второй половины 1990-х гг. механизмом ежегодного обновления федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг наличие этого фонда позволит стимулировать соблюдение этих стандартов в регионах. Отметим, однако, что вплоть до настоящего времени соответствующие стандарты на 2003 г. официально не приняты, что затрудняет экспертную оценку степени достаточности (недостаточности) средств этого фонда, а также его влияния на жилищно-коммунальную реформу.
 
 Вместе с тем, межбюджетные трансферты не решают проблемы финансирования описанных выше социальных программ за счет федерального бюджета, следовательно, регионы очень часто используют свои ресурсы для гарантии выплат по федеральным мандатам.
 
 
 
 3.4. Расходы бюджетов субъектов федерации на социальную политику и региональные социальные программы
 
 Помимо федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, финансирование интересующих нас социальных программ осуществляется за счет средств региональных бюджетов. До 1996 г. финансирование социальной политики в регионах Российской Федерации производилось большей частью из средств региональных бюджетов.
 В 1995 г. доля бюджетов территорий в суммарных расходах на социальную политику федерального и консолидированного бюджетов субъектов федерации составила 61 %, в 1996 г. - 69 % (рис. 3.4). С 1997 г. увеличивалась доля федерального бюджета, и к 1999 г. в общих расходах на социальную политику она составила 53,5 %.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Конституция РФ относит вопросы социальной защиты к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ч. 1, ст. 72). Вследствие этого федеральное законодательство предоставляет субъектам РФ право устанавливать дополнительные (к федеральным) категории лиц и выплаты, льготы, пособия, другие виды социальной помощи и защиты, финансируемые соответственно из бюджетов субъектов РФ. В свою очередь, органы местного самоуправления также обладают полномочиями устанавливать на своей территории дополнительные (к федеральным и региональным) категории лиц и виды социальной помощи и защиты, которые финансируются из местных бюджетов.
 Летом 1999 г. был принят Федеральный закон "О государственной социальной помощи", который в первоначальном варианте рассматривался как закон о перестройке всей системы социальной защиты на основе адресного принципа. В окончательной редакции этот закон сильно изменился, и сейчас он означает лишь появление на федеральном уровне нового пособия, которое можно назвать пособием по бедности. Право на это пособие предоставляется всем семьям, доходы которых не превышают прожиточного минимума. Источником финансирования данного пособия являются бюджеты субъектов федерации. Следует отметить, что до 1999 г. такое пособие уже существовало во многих регионах, но оно регламентировалось региональным законодательством. Сейчас, после принятия данного закона, недостаток средств для выплаты пособия по бедности может быть аргументом для обращения за трансфертами в федеральный бюджет.
 Региональные нормативно-правовые акты, как правило, следуют за федеральными, однако существует практика, когда они опережают федеральное законодательство, и в них закрепляются принципы, которые отсутствуют в законах федерального уровня.
 Несмотря на то, что недостаток ресурсов является основной проблемой финансирования расходов на социальную политику как на уровне федерального, так и региональных бюджетов, социальные программы не ограничиваются только теми, которые реализуются в соответствии с федеральным законодательством.
 Региональные социальные программы чаще всего либо расширяют круг участников федеральных социальных программ, либо вводят новые формы пособий, льгот и натуральных выплат.
 Согласно данным мониторинга программ адресной помощи, проводимого Минтруда РФ в 1999-2000 гг., в 52 субъектах Федерации социальная помощь малоимущим оказывается регулярно, в 12 регионах ее предоставляют при появлении финансовых ресурсов, в 9 регионах (Калужская, Курская, Рязанская, Тверская, Тульская области, Бурятский АО, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия и Республика Калмыкия) данный вид помощи не оказывается из-за отсутствия средств. В целом по России для финансирования программ социальной поддержки бедных используются средства региональных бюджетов (41 %), местных бюджетов (32 %), федерального бюджета (6 %) и прочих источников (21 %).
 Наиболее распространенные формы оказания социальной помощи бедным - это предоставление натуральной помощи в виде бесплатных обедов, продуктовых наборов, предоставления одежды и обуви (61 регион) и льгот на оплату жилья, товаров и услуг (53 региона). Непосредственно социальное пособие по бедности предоставляется в 21 регионе, при этом в денежной форме оно выплачивается только в 17 регионах. Получателями пособия в каждом регионе являются 5-6 % населения, несмотря на то, что во всех регионах, выплачивающих пособие, доля бедных превышает 25 %. Такие различия в численности потенциальных претендентов на пособие по бедности и реальных получателей обусловлены тем, что практически все регионы используют более "жесткую" черту бедности (50-70 % от прожиточного минимума) и допускают к получению пособия только определенные категории населения. Практически все регионы исключают из числа получателей пособия лиц в трудоспособном возрасте.
 Средний размер адресного социального пособия по бедности составляет 40-80 рублей на человека. В рамках отдельных методик поддержки бедного населения (например, в Республике Коми), применяется принцип подтягивания доходов бедного населения к фиксированному уровню минимального гарантированного дохода. В отдельных регионах устанавливается фиксированный размер пособия для всех заявителей.
 Большинство регионов серьезно озабочены проблемой большой численности потенциальных претендентов на адресные пособия по бедности и поэтому реализуют различные схемы, ограничивающие попадание в число получателей пособия не самых бедных семей. Помимо процедур контроля доходов большинство экспертов отмечают, что действенным элементом защиты от "фиктивных" бедных является непривлекательность форм адресной поддержки для небедных групп населения.
 
 
 3.4. Кто сегодня получает социальные льготы и выплаты?
 
 С началом рыночных преобразований основной задачей системы социальной защиты стало оперативное реагирование на обостряющиеся социально-экономические проблемы (рост числа бедных и безработных, появление беженцев и мигрантов, невыплаты заработной платы и пенсий и пр.). Как реакция на эти процессы возникли новые виды социальных пособий и льгот на федеральном, региональном и местном уровнях. Но еще раз отметим, что основные социальные обязательства и принципы социальной поддержки советского периода были сохранены. В результате стали появляться параллельные однотипные социальные программы для отдельных категорий населения и для бедных. Например, мы уже отмечали, что в настоящее время существуют две программы социальных дотаций на оплату жилищно-коммунальных услуг. Первая - это льготы для определенных категорий населения, предоставляемые без контроля доходов домохозяйств, вторая - это жилищные субсидии для бедных. При этом в 2001 г. расходы на оплату жилищных субсидий составили только 21,6 % от расходов на оплату льгот<46>.
 Кто сегодня представлен среди получателей льгот и какова численность льготников? Наиболее полную информацию по данному вопросу дают данные Установочного национального обследования благосостояния населения и его участия в социальных программах (НОБУС), позволившего учесть основные категории населения, которые в соответствии с установленным законодательством порядком имеют право на получение различных социальных льгот, и оценить концентрацию категорий льготополучателей в каждом домохозяйстве.
 По данным обследования, 38,4 % домохозяйств имеют в своем составе людей, получающих льготы на основе принадлежности к льготным категориям (табл.3.4). При этом особого внимания заслуживает тот факт, что в 14,6 % от общего числа домохозяйств (или 38 % от числа тех, кто имеет в своем составе представителей льготных категорий) одновременно два и более человека заявляют о принадлежности к льготным категориям населения.
 Анализ распределения домашних хозяйств по числу представителей льготных категорий в зависимости от демографического типа домохозяйства показывает, что в большей степени льготополучатели концентрируются в семьях, состоящих только из пенсионеров, пенсионеров с другими иждивенцами, а также в сложных семьях, в состав которых входят родственники старших возрастов.
 Это объясняется тем, что перечень основных категорий льготополучателей охватывает в основном пожилую часть населения страны, так как именно люди преклонного возраста имеют заслуги перед государством, которые дают право на получение определенного количества закрепленных в законодательном порядке льгот и услуг. Социальная помощь в виде льгот и дотаций в меньшей степени затрагивает молодое поколение: по данным НОБУС средний возраст льготополучателей - 62 г., в то время как средний возраст населения, не охваченного льготами, в два раза моложе.
 
 Таблица 3.4. Концентрация категорий льготополучателей в зависимости
 от демографического типа домохозяйства по данным установочного
 обследования НОБУС, %.
 
 
  Концентрация льготных категорий в домохозяйствах
  0 1 2 3 4 5 6 и больше Всего:
  100,0 61,6 23,8 11,1 2,1 1,1 0,2 0,1 В том числе по типам домохозяйств: Одиночки работоспособного возраста 100,0 89,7 9,5 0,7 0,1 0,0 0,0 0,0 Одинокие пенсионеры 100,0 29,2 55,0 15,0 0,8 0,0 0,0 0,0 Супружеская пара без детей работоспособного возраста 100,0 70,0 18,3 10,2 1,1 0,4 0,0 0,0 Супружеская пара пенсионного возраста 100,0 20,1 23,7 40,6 9,1 5,8 0,5 0,2 Супружеская пара с детьми до 18 лет 100,0 85,6 10,8 2,4 0,6 0,5 0,1 0,0 Супружеская пара с детьми старше 18 лет 100,0 65,1 18,2 11,8 3,0 1,5 0,3 0,1 Неполные семьи с детьми до 18 лет 100,0 92,8 6,0 0,8 0,4 0,0 0,0 0,0 Неполные семьи с детьми старше 18 лет 100,0 55,9 33,5 8,8 1,6 0,2 0,0 0,0 Сложные семьи
  100,0 50,0 30,6 13,9 3,2 1,4 0,5 0,4
 
 Принадлежность к разным льготным категориям подтверждает только право на получение различного количества льгот, но не отвечает на вопрос о реальном их получении. В этой связи более информативным является показатель "количество полученных видов льгот на домохозяйство", оценивающий реальную включенность в программу социальных льгот.
 Переход к показателю "количество полученных видов льгот на домохозяйство" позволил нам сделать ряд принципиально важных выводов. Во-первых, данный индикатор участия населения в социальных программах показывает, что реальное число домохозяйств, получивших хотя бы одну льготу, выше числа тех семей, которые имеют в своем составе представителей льготных категорий: 53,8 % против 38,4 %. При этом 17,8 % домохозяйств получают только одну льготу или дотацию; 24,4 % - две, а 11,6 % имели 3 льготы/дотации и более на домохозяйство (табл. 3.5).
 
 Таблица 3.5. Концентрация видов льгот в зависимости от демографического типа домохозяйства по данным установочного обследования НОБУС, %.
 
  Концентрация видов льгот в домохозяйствах 0 1 2 3 4 5 и больше Всего:
  100,0 46,2 17,8 24,4 9,2 2,0 0,4 В том числе по типам домохозяйств: Одиночки работоспособного возраста 100,0 77,9 10,6 7,6 3,1 0,6 0,2 Одинокие пенсионеры 100,0 19,7 19,7 43,8 14,2 2,5 0,1 Супружеская пара без детей работоспособного возраста 100,0 57,9 15,2 19,7 5,9 1,1 0,2 Супружеская пара пенсионного возраста 100,0 13,7 18,2 45,4 18,6 3,9 0,2 Супружеская пара с детьми до 18 лет 100,0 65,3 18,5 10,1 4,3 1,4 0,4 Супружеская пара с детьми старше 18 лет 100,0 50,5 16,4 22,8 8,3 1,7 0,3 Неполные семьи с детьми до 18 лет 100,0 65,3
  21,1 9,1 3,3 0,9 0,3 Неполные семьи с детьми старше 18 лет 100,0 40,9 17,4 29,2 10,3 1,9 0,3 Сложные семьи 100,0 33,1
  18,7 31,2 13,3 3,1 0,6
 
  Анализ функционирования программ социальных льгот показывает, что и реальными получателями льгот в основном являются семьи, в состав которых входят пенсионеры. Максимальное количество льгот концентрируется в семьях "чистых" пенсионеров: 80 % одиноких пенсионеров и 86 % супружеских пар пенсионеров получают хотя бы одну льготу, при этом более 20 % домохозяйств, состоящих из двух пенсионеров, пользуются одновременно тремя видами льгот и более. Поскольку именно пенсионеры являются основными льготополучателями, то и в сложных семьях, в состав которых, как правило, также входят пенсионеры, обеспеченность социальными льготами намного выше, чем семьях молодого и среднего поколения.
 Вместе с тем 16 % домохозяйств, не заявивших о наличии представителей льготных категорий, но реально участвующих в программе социальных льгот, имели льготы на:
 - оплату жилья, коммунальных услуг и телефона;
 - питание;
 - содержание детей в детских дошкольных учреждениях;
 - обучение детей и взрослых.
 
 У 70 % таких семей основным источником дохода являются заработки членов домохозяйства от работы по найму, в то время как среди всех домохозяйств, имеющих льготы, зарплату в качестве одного источника дохода имеют чуть больше 50 %. Это свидетельствует о том, что в основном данная группа представлена домохозяйствами с работниками. С социально-демографической точки зрения эти семьи в основном представлены полными семьями с детьми и одинокими матерями, проживающими без пожилых родственников.
 В то же время большая часть семей, имеющих высокую иждивенческую нагрузку и как следствие этого отличающихся более высоким риском бедности, остаются практически без государственной поддержки. По данным рассматриваемого нами обследования из системы социальных льгот оказываются исключенными 65 % неполных семей с детьми и почти 50 % многодетных семей, в то время как именно эти семьи имеют максимальный риск бедности. Это означает, что семьи с максимальным риском бедности (многодетные, неполные, семьи с детьми) ограничены в доступе к самой массовой российской социальной программе - программе социальных льгот.
 Наши расчеты на основе данных обследования Госкомстатом РФ бюджетов домашних хозяйств за 2001 г. показывают, что натуральные льготы, как и большинство социальных выплат, также в большей степени доступны для более обеспеченных слоев населения: 10 % самых бедных домохозяйств получают 2,6 % от общего объема натуральных льгот, а 10 % самых обеспеченных - 31,8 % (рис.3.5).
 Поскольку мы хотим посмотреть на данные о значимости социальных льгот для населения в контексте содействия сокращению бедности, то в дальнейшем будем рассматривать данные за 2000 г., так как более поздние базы данных не позволяют проанализировать распределение льгот в контексте "бедные - небедные" (табл.3.6).
 
 
 
 
 
 Таблица 3. 6. Доля получателей и средний размер натуральных льгот, по данным 2000 г.
 
 2000 г Все домохозяйства в том числе Домохозяйства со среднедушевыми располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума в городской местности в сельской местности Домохозяйства, имеющие в своем составе получателей дотаций и льгот, в % к числу домохозяйств 37,4 41,5 26,4 28,8 из них: на оплату транспортных расходов 20,3 25,6 6,0 13,6 на оплату жилья 20,0 22,7 12,5 15,2 на оплату отдыха 1,2 1,5 0,5 0,4 на медицинское обслуживание 1,2 1,3 0,8 0,8 Размер дотаций и льгот, в среднем на получателя в месяц, рублей: на питание 88,9 101,2 67,6 64,9 на оплату транспортных расходов 78,2 81,1 39,9 52,7 на оплату жилья 61,2 63,4 50,1 53,8 на оплату отдыха 892,7 925,9 623,2 336,0 на медицинское обслуживание 206,2 178,9 324,0 46,2
 Что показывают эти данные? Прежде всего, то, что в большей степени пользователями натуральных социальных льгот являются городские жители. Особенно рельефно это проявляется при анализе доступа к льготам на оплату транспортных расходов: в городской местности доля льготополучателей в 4 раза превышает уровень, наблюдаемый в сельской местности. В этом, с одной стороны, не наблюдается никаких противоречий, так как жизнь в городе требует более частого использования транспорта, но, с другой стороны, социально незащищенные жители села нередко оказываются отрезанными от социальных услуг, особенно медицинских, в том числе и в силу отсутствия возможности воспользоваться льготным проездом (еще и по причине отсутствия регулярного транспортного снабжения в отдаленных районах). Городские жители также имеют гораздо больший доступ к льготам на оплату жилья и коммунальных услуг. Следует заметить, что льготы на оплату транспорта и жилищно-коммунальных услуг являются самыми распространенными. Но средняя величина этих льгот невелика.
 Что же касается самых дорогостоящих льгот, например, на оплату отдыха (в расчете на одного получателя они в 10-15 раз больше льгот на оплату жилья), то их массовыми не назовешь: их получатели встречаются примерно в 1,5-2,0 % домохозяйств, и скорее всего это - не самые обездоленные. Вероятно, именно эти льготы станут предметом пристального внимания при реформировании системы. Аналогичным образом, лишь незначительная часть граждан может реализовать свое право на льготную оплату санаторно-курортного лечения. Хотя если проанализировать законодательство, то граждан, имеющих такое право без учета страховых путевок для работающих, примерно 5-10 %<47>. Это еще раз подтверждает тот факт, что на пути доступа к льготам существуют серьезные барьеры, ограничивающие доступ в первую очередь самым незащищенным.
 Каково положение бедных домохозяйств в общей иерархии доступа к социальным льготам? Поскольку мы уже отмечали ранее, что натуральные льготы в большей степени доступны более обеспеченным группам населения, то вполне предсказуемым оказался и результат обследования бюджетов домашних хозяйств: и по показателям доступа к льготам, и по размерам ресурсов, которые предоставляются, бедные семьи в меньшей степени включены в данную форму социальной поддержки. Такая тенденция наблюдается по всем льготам, как по самым распространенным, так и дорогим, в расчете на одного получателя.
 Таким образом, видно, что в России по-прежнему сохраняется обширная и разветвленная система льгот, но она крайне неэффективна ни в решении задачи выделения наиболее достойных и заслуженных членов общества, ни, тем более, в борьбе с бедностью. Как показывает практика, связанная с предоставлением населению различных мер социальной защиты, основными недостатками сложившейся системы социальных льгот являются:
 - предоставление льгот по категориальному принципу, независимо от материального положения их получателей, игнорирование экономических возможностей семей;
 - отсутствие четкого разграничения полномочий, ответственности и источников финансирования по предоставлению социальных пособий и льгот между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это приводит к размыванию ответственности за предоставление и финансовое обеспечение социальных выплат и льгот и дисбалансу между расходными обязательствами и возможностями их финансирования. В итоге межбюджетные отношения остаются неурегулированными.

<< Пред.           стр. 3 (из 7)           След. >>

Список литературы по разделу