<< Пред.           стр. 1 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу

 
 
  Авторский коллектив
 
  Автономов Алексей Станиславович
  доктор юридических наук, профессор
 
  Бузин Андрей Юрьевич
  кандидат юридических наук
 
  Иванченко Александр Владимирович
  доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации
 
  Кривцов Владимир Ильич
 
  Кынев Александр Владимирович
  кандидат политических наук
 
  Любарев Аркадий Ефимович
  кандидат юридических наук
 
 
 
 
  Аналитический доклад подготовлен в Независимом институте выборов - российской некоммерческой научно-исследовательской организации, объединяющей ученых и специалистов в сфере публичного права.
  Институт основан в сентябре 1999 года для содействия развитию свободных демократических выборов в России, совершенствованию избирательных процедур, процедур проведения референдумов, укреплению их юридической основы, повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов.
  В своей деятельности Институт свободен от идеологических и политических пристрастий, независим от позиций органов власти, корпоративных или коммерческих интересов, следует принципам профессионализма и научной объективности.
  http:/www.vibory.ru; e-mail: niv@sovintel.ru
 
 СОДЕРЖАНИЕ
 1. Конституция РФ и международные избирательные стандарты об избирательных правах и свободах российских граждан 5
  1.1. Понятие международных избирательных стандартов 5
  1.2. Конституционные основы современного российского избирательного права 7
  1.3. Универсальные международные избирательные стандарты 9
  1.4. Региональные международные избирательные стандарты, имеющие значение для России 12
  1.5. Значение международных избирательных стандартов для российского законодательства 15
 2. Международные избирательные стандарты и их реализация в российском избирательном законодательстве и правоприменительной практике 16
  2.1. Всеобщее избирательное право 16
  2.2. Равное избирательное право 19
  2.3. Прямые выборы 21
  2.4. Обязательность и периодичность проведения выборов 26
  2.5. Свобода волеизъявления 29
  2.5.1. Тайное голосование 30
  2.5.2. Недопущение принуждения избирателей к участию в выборах 31
  2.5.3. Организация голосования вне помещения для голосования 33
  2.5.4. Досрочное голосование 35
  2.5.5. Голосование военнослужащих 36
  2.5.6. Недопущение принуждения к голосованию за определенных кандидатов 37
  2.6. Соответствие результатов выборов воле народа 37
  2.6.1. Заградительный барьер и представительность парламента 38
  2.6.2. Отказ избранных кандидатов от мандатов 40
  2.7. Политический нейтралитет государства 41
  2.8. Свободная конкуренция 45
  2.8.1. Свобода создания и участия в выборах политических партий 46
  2.8.2. Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов 47
  2.8.3. Равные условия состязания кандидатов и политических партий 57
  2.9. Право граждан добиваться государственных постов в личном качестве 64
  2.10. Честный и точный подсчет голосов 66
  2.10.1. Процедуры подсчета в участковых избирательных комиссиях и их соблюдение на практике 67
  2.10.2. Точность подсчета голосов 69
  2.10.3. Законодательные меры, препятствующие фальсификациям в участковых избирательных комиссиях 71
  2.10.4. Учет избирателей. Списки избирателей 72
  2.10.5. Обеспечение честного подсчета голосов при досрочном голосовании 73
  2.10.6. Процедуры подсчета в вышестоящих избирательных комиссиях и их соблюдение на практике. Составление повторных протоколов 74
  2.10.7. Обеспечение честного подсчета при автоматизированном подсчете голосов 77
  2.11. Открытость и гласность избирательных процедур, участие национальных и международных наблюдателей 78
  2.11.1. Участие национальных наблюдателей 79
  2.11.2. Участие международных наблюдателей 81
  2.11.3. Открытость деятельности избирательных комиссий. Доступность документов, связанных с выборами 81
  2.11.4. Опубликование итогов голосования 82
  2.12. Гарантии вступления в должность и сохранения полномочий избранных кандидатов 85
  2.12.1. Правовое регулирование процедуры отмены результатов выборов 85
  2.12.2. Правовое регулирование процедуры досрочного прекращения полномочий избранных лиц 91
  2.13. Возможность обжалования нарушений и ответственность за нарушения избирательных прав граждан 92
  2.13.1. Обжалование в избирательных комиссиях 93
  2.13.2. Обжалование в суде 94
  2.13.3 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан 98
 3. Выводы и предложения 101
  3.1. Выводы 101
  3.2. Предложения 103
 
 1. Конституция РФ и международные избирательные стандарты об избирательных правах и свободах российских граждан
  1.1. Понятие международных избирательных стандартов
  Непреходящая политико-правовая ценность международных избирательных стандартов стала особенно очевидна в новом XXI столетии, когда многие государства гармонизируют принципы, на которых строятся их правовые системы, признавая право граждан на равный доступ к информации, на участие в управлении страной, право избирать и быть избранными в качестве основных прав человека. Под международными избирательными стандартами понимают принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов. Принципы международного права как наиболее общие правила поведения участников международного общения в качестве таковых оказывают определенное влияние на установление международно-правовых норм как более конкретных правил поведения. Тот или иной принцип не только может предопределить возникновение более конкретных правил поведения, но и подчиняет их себе, что находит выражение в том, что более конкретные правила поведения согласуются между собой и в то же время согласуются с принципом как более общим правилом поведения.
  Нормы международного права закрепляют как принципы, так и конкретные правила поведения. При этом конкретные правила поведения всегда оформляются в виде норм международных актов или обычаев, а каждый принцип может быть сформулирован в каком-либо международном акте в виде некоторой нормы, но может и не получить четкой формулировки и проявляться в совокупности норм, изучение которых в комплексе позволяет судить об их соответствии определенному принципу. Именно поэтому часто разделяют нормы и принципы международного права, хотя, как уже говорилось, принципы находят свое проявление в нормах в виде непосредственной их фиксации или в следовании норм предписаниям, вытекающим из того или иного принципа.
  Основой обязательной силы международного права является добровольное ясно выраженное или молчаливое общее или отдельное соглашение государств по поводу установления определенных правил международного общения, правил, соответствующих современному правосознанию народов. Необходимость такого соглашения и соблюдения установленных им конкретных норм определяются объективными закономерностями общественного развития, порождающими потребности регулирования разнообразных отношений между участниками международного общения. Именно в силу того, что исполнение положений международных актов опирается на добровольное согласие государств на их применение, большое значение имеют не только обязательные, но и рекомендательные международные документы. Обязательные для исполнения нормы содержатся в двусторонних и многосторонних международных договорах (которые могут иметь различные наименования - договоры, соглашения, пакты, конвенции и т. д.) и обычаях международного права. Обязательными для исполнения могут быть и предписания, содержащиеся в актах, издаваемых определенными органами, создаваемыми на основе международных договоров, в том числе и отдельные органы некоторых международных организаций (например, резолюции Совета Безопасности ООН). Рекомендательные акты могут приниматься на различных международных конференциях и иных форумах, а также органами, образуемыми на базе международных договоров. К примеру, рекомендательный характер носят резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Несмотря на то, что рекомендательные акты формально не имеют обязательной юридической силы, государства все же не могут полностью игнорировать содержащиеся в них положения, поскольку они сами либо непосредственно участвовали в их разработке и принятии на каких-либо международных конференциях или иных форумах либо являются сторонами в международном договоре, предусматривающем создание органов, компетентных принимать рекомендательные решения по тем или иным вопросам. Известны случаи, когда суды различных государств использовали положения международных документов, носящих рекомендательный характер, в качестве дополнительного обоснования их решений. Если государства в течение достаточно долгого времени придерживаются положений тех или иных рекомендательных решений, то такие положения могут превратиться в нормы международно-правового обычая.
  Ввиду того, что государства в той или иной мере сами участвуют в разработке и принятии международных документов, содержащих определенные стандарты поведения, такие стандарты не могут рассматриваться как нечто навязанное извне. И как раз потому, что такие стандарты вырабатываются в результате согласования позиций различных государств, указанные стандарты представляют собой набор минимально необходимых правил поведения, с соблюдением которых согласны государства, принимавшие участие в их разработке и одобрении. Естественно, государствам, которые в результате исторического развития ближе друг к другу по правосознанию, легче выработать одинаковые и детально проработанные правила поведения. Поэтому универсальные стандарты (т.е. стандарты, зафиксированные в документах, к которым присоединились государства, существующие на различных континентах, и в идеале могут присоединиться все государства мира) имеют обычно более общий характер по сравнению с региональными международными стандартами (т.е. стандартами, содержащимися в документах, к которым присоединяются государства, располагающиеся в рамках того или иного географического региона). Отдельные стандарты могут уже использоваться всеми государствами, другие стандарты некоторым государствам еще предстоит воплотить в практику своей внутренней жизни, а иные стандарты для определенных государств являются уже давно пройденным этапом, и во внутренней жизни они руководствуются гораздо более высокими мерками. Так, отдельные институты исторически появились и какое-то время существовали только в одном или в весьма ограниченном круге государств, прежде чем распространились по другим странам и превратились в международно-признанные стандарты. Поэтому, конечно же, международные стандарты нельзя воспринимать как нечто стоящее неизмеримо выше любых правил, действующих в каждом отдельно взятом государстве, но такие стандарты служат ориентирами при определении направления развития государства (в данном случае в сфере обеспечения избирательных прав граждан, организации и проведения выборов).
  В условиях современной России вопрос о том, соответствует ли российское избирательное законодательство и практика его применения международным избирательным стандартам, весьма актуален. Россия как демократическое по форме и правовое по конституционно провозглашенным принципам своего существования государство просто не мыслится без свободных и демократических выборов, соответствующих общепризнанным международным критериям избирательных прав и свобод граждан, всех участников избирательного процесса.
  1.2. Конституционные основы современного российского избирательного права
  Становление современной российской системы избирательных прав и свобод граждан связано с принятием 12 декабря 1993 г. в ходе всенародного голосования действующей Конституции РФ. Конституция ввела принципиально новую для России систему органов государственной власти и местного самоуправления на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Этот принципиально новый подход к государственному обустройству страны был призван гарантировать общество от возврата к монопольному положению одной политической партии и авторитарного стиля управления страной.
  Решению этой же задачи служат и другие конституционные основы. Так, согласно статье 1 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления, при этом зафиксированное в статье 3 демократическое положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, является краеугольным камнем современной российской государственности. Высшим непосредственным выражением власти народа служат свободные выборы и референдум. Ряд других конституционных положений посвящен закреплению некоторых принципов, обеспечивающих проведение свободных выборов и референдумов. В частности, в статье 32 Конституции закреплено право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на участие в референдуме; в статье 13 - признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности. Кроме того, принципы выборов отдельных должностных лиц и членов некоторых органов государственной власти регулируются специальными конституционными положениями. Например, в статье 81 Конституции РФ установлены принципы выборов Президента РФ: всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. В части 4 статьи 81 и статье 96 закреплено, соответственно, что порядок выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливается федеральными законами.
  С целью закрепления гарантий механизмов сменяемости власти в Конституции определены сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти, а также основные черты института досрочных выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Так, в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции РФ Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. В случае досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий досрочные выборы должны состояться не позднее трех месяцев с момента их досрочного прекращения, при этом во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. В случае же роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (часть 2 статьи 109).
  В Конституции РФ имеются и другие положения, связанные с развитием избирательных прав и свобод граждан, которые получили свою конкретизацию как в федеральном законодательстве о выборах, так и в законодательстве субъектов РФ. При этом в силу федеративного устройства России защита избирательных прав граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Исходя из этого, в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции в 1994 г. был принят базовый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан"1, который установил качественно новые формы рамочного (единообразного) правового регулирования основных аспектов организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. На основе этого закона на федеральном, региональном и местном уровнях были приняты пакеты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного права, призванные в полном объеме гарантировать права и свободы российских граждан в ходе выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
  В настоящее время в России накоплен огромный массив федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов, в совокупности насчитывающий уже несколько тысяч документов. К числу наиболее важных следует отнести Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"2, Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"3, "О выборах Президента Российской Федерации"4, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"5, "О политических партиях"6. В каждом регионе приняты законы субъектов РФ о выборах в законодательные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, о референдумах субъектов РФ и муниципальных референдумах и др. В муниципальных образованиях выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц регулируются уставами соответствующих муниципальных образований, а также различными муниципальными актами.
  Согласно действующей Конституции весь массив российского законодательства, регулирующего демократические институты народовластия, должен соответствовать не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права. Это следует из части 4 статьи 15 Конституции РФ, где закреплено положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В отношении избирательных прав и свобод российских граждан это означает, что их правовое регулирование и правоприменение должно осуществляться в соответствии с международными стандартами в области избирательного права, касающегося различных правоотношений в сфере выборов, в том числе и избирательного процесса (международные избирательные стандарты или международные стандарты для демократических выборов).
  При этом ряд общепризнанных в современном мире принципов избирательного права, имеющих для России первостепенное значение, получил непосредственное закрепление в Конституции нашего государства. Это в первую очередь относится к нормам, касающимся прав и свобод человека. Так, согласно статье 2 Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. В ряде уже процитированных положений Конституции РФ прямо зафиксировано суверенное право российского народа на осуществление народовластия, в том числе посредством свободных выборов и референдума, право граждан избирать и быть избранными, признание в России политического многообразия и многопартийности, принципа разделения власти, самостоятельности местного самоуправления, универсальные принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и периодически проводимом голосовании.
  Вместе с тем, наряду с конституционно закрепленными принципами, признаваемыми в качестве международных стандартов, имеются нормы и положения международных договоров, которые не нашли своей конкретизации в Конституции РФ. Однако они также являются составной частью национальной правовой системы в силу уже приведенного выше положения российской Конституции (часть 4 статьи 15). Таким образом, международно-правовые нормы-стандарты, которые нашли непосредственное отражение в Конституции РФ, занимают в системе российского права главенствующую роль, являются нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Следовательно, в случае коллизии содержащихся в них норм с правилами, установленными законами России, нормы этих договоров имеют приоритет над нормами российских законов.
  1.3. Универсальные международные избирательные стандарты
  Итак, международные стандарты являются приоритетными в сравнении с нормами национального законодательства России. Это в полной мере относится как к документам, подписанным Российской Федерацией, так и взятым на себя обязательствам Союза ССР, так как он был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирующих принципы и конвенционные нормы международного права. Все эти договоры являются действующими для России как государства-правопреемника СССР.
  К числу основных источников международных стандартов в области избирательных прав и свобод российских граждан следует отнести, прежде всего, всеобщие или универсальные избирательные стандарты. Универсальными они являются в силу того, что они действуют в отношении государств любого континента Земли. Одним из таких универсальных документов является Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.7, в статье 21 которой записано: "Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования".
  Статья 21 Всеобщей декларации прав человека является первым заявлением в отношении права человека на участие в политической жизни в период после второй мировой войны. Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию, как это отмечено в преамбуле, "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией". Если во время ее принятия декларация рассматривалась в качестве заявления о намерениях, то сегодня права и свободы, провозглашенные в ней, многие государства воспринимают как общепризнанный стандарт, воплощающийся во внутреннем законодательстве.
  Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г.8 Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его обязательным для исполнения международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей".
  Международный пакт о гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и, в отличие от Всеобщей декларации прав человека, сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств-участников. К числу основных источников всеобщих универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г.9, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г.10, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г.11 В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации, причем под расовой дискриминацией понимается "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или других областях общественной жизни" (часть 1 статьи 1 указанной Конвенции). Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами. В статьях 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано: "Женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов". В статье 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закреплено, что "государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав: ... политических прав, в частности права участвовать в выборах - голосовать и выставлять свою кандидатуру - на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...".
  Документы универсального характера, посвященные выборам, принимаются не только в рамках ООН, но и некоторых других всемирных международных организаций. Одной из старейших международных организаций является Межпарламентский Союз, который действует уже более ста двадцати лет. Естественно, данная организация не может находиться в стороне от вопросов проведения выборов. На 154 сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже в 1994 г. единогласно (в сессии принимали участие представители 112 государств-членов данной организации) была принята Декларация о критериях свободных и справедливых выборов12, а на 161 сессии Совета в 1997 г. без голосования была одобрена Всеобщая декларация о демократии13, в пункте 12 которой говорится: "Ключевым элементом в осуществлении демократии является проведение свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа".
  Декларация о критериях свободных и справедливых выборов говорит об избирательных правах граждан, о правах и обязанностях кандидата, партии в ходе избирательной кампании, а также о правах и обязанностях государств. В частности, к обязанностям государства, согласно Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, относятся принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территориях под их юрисдикцией, обеспечение партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ, соблюдение принципа тайного голосования, недопущение подкупа или других противозаконных действий, обеспечение ясности и понятности всего избирательного процесса, предотвращение случаев насилия в ходе выборов, быстрое и эффективное рассмотрение жалоб, относящихся к избирательному процессу, избирательными органами и судами и другие.
  1.4. Региональные международные избирательные стандарты, имеющие значение для России
  Наряду с всеобщими, универсальными международными избирательными стандартами существуют еще и региональные международные избирательные стандарты. Естественно, нас интересуют документы, принятые в рамках региональных организаций, в которых участвует Россия, хотя и в иных регионах имеются международные документы, не оставляющие без внимания выборы (например, Американская конвенция о правах человека, Африканская хартия прав человека и народов и другие). В первую очередь речь идет о наиболее развернутых и детально проработанных европейских международных стандартах выборов. Они изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ)14 на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ15 в развитие всеобщих универсальных избирательных стандартов указано, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом.
  Региональные международные стандарты содержатся и в документах Совета Европы. В частности, Конвенция о защите прав человека и основных свобод16 закрепляет свободу выражения мнения (статья 10), свободу собраний и объединений (статья 11), запрещение дискриминации (статья 14), ограничение на политическую деятельность иностранцев (статья 16). Все эти положения Конвенции имеют существенное значение при реализации избирательных прав граждан. Обратим внимание на то, что Конвенция содержит обязательные для исполнения нормы международного права и может применяться судами России. Важное значение для правильного понимания и применения положений данной Конвенции имеют решения Европейского суда по правам человека. Решения указанного Суда также являются обязательными для исполнения.
  Органы Совета Европы приняли также ряд документов, имеющих непосредственное отношение к организации и проведению выборов. Так, Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюции "О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах (№ 1264, 2001 г.), "Об ограничениях на деятельность политических партий в государствах-членах Совета Европы (№ 1308, 2002 г.), "О своде рекомендуемых норм при проведении выборов (№№ 1320 и 1595, 2003 г.). Комитет Министров также неоднократно принимал документы, касающиеся организации и проведения выборов: Резолюция (62)2 "Государствам-членам относительно избирательных, гражданских и социальных прав заключенных" (1962 г.), Рекомендация R(99) "15 государствам-членам относительно мер, связанных с освещением средствами массовой информации избирательных кампаний" (1999 г.), Рекомендация 4(2003) "Государствам-членам об общих правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний" (2003 г.).
  Разновидностью региональных международных избирательных стандартов, имеющих к России непосредственное отношение, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств17. Указанная Конвенция состоит из преамбулы и 26 статей: ст. 1-10 определяют основные принципы современного избирательного права и организации избирательного процесса - стандарты демократических выборов, а также гарантии их реализации, в том числе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; ст. 11-17 содержат организационно-правовые основы статуса участников избирательного процесса, включая политические партии и иные общественные объединения, их уполномоченных представителей, доверенных лиц, национальных (общественных) наблюдателей, международных (иностранных) наблюдателей, а также основы информационного и финансового обеспечения выборов, избирательной кампании и предвыборной агитации; заключительные статьи определяют процедурный порядок подписания и вступления в силу этой Конвенции.
  Указанная Конвенция представляет собой попытку кодификации и содержательного обогащения международных правовых норм в области организации избирательного процесса. Однако перечень стандартов в этой Конвенции такой же, что и в Европе. Конвенция закрепляет демократические, периодические, обязательные, свободные, подлинные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспечение судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников выборов, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, гарантии их реализации. В документе впервые даны определения вышеназванных избирательных стандартов, механизмы их реализации. Конвенция содержит ряд положений, обеспечивающих эффективную реализацию принципа открытости и гласности выборов, деятельности избирательных органов на всех стадиях избирательного процесса с целью повышения уровня доверия участников выборов к итогам голосования и результатам выборов, избранным кандидатам.
  В указанной Конвенции закреплены положения, касающиеся организации международного наблюдения за выборами с учетом практики его проведения ООН, ОБСЕ, Совета Европы, других международных организаций, а также органов СНГ. Впервые в международно-правовом документе конкретизирован правовой статус международных наблюдателей, определены основные их полномочия, гарантии, содействующие выполнению ими своих функций с целью объективного наблюдения за выборами и оценки соответствия национального избирательного законодательства, практики проведения выборов, обеспечения избирательных прав и свобод участников избирательного процесса международным обязательствам государства по проведению демократических выборов.
  В рамках этой Конвенции предусматривается создание специального органа - Межгосударственного государственного совета, на который возлагается оказание, в частности, содействия по подготовке и проведению наблюдения за выборами. Она содержит и иные инновационные элементы международно-правового регулирования стандартов демократически выборов, избирательных прав и свобод в рамках организации современного избирательного процесса. В целом документ, принятый по инициативе России, является одним из подтверждений ее стремления к дальнейшей демократизации избирательного процесса, созданию единой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития, развитию международных избирательных стандартов.
  1.5. Значение международных избирательных стандартов для российского законодательства
  Как видно из сказанного выше, конституционное законодательство и избирательное законодательство Российской Федерации неразрывно связаны с современными международными избирательными стандартами и интенсивно развиваются на основе взаимообогащения и гармонизации.
  Анализ основных правовых источников всеобщих и региональных международных избирательных стандартов позволяет сделать вывод, что международные избирательные стандарты - это обязательства Российской Федерации не только формально предоставить российским гражданам оговоренные стандартами права и свободы на участие в свободных и периодических выборах, но и гарантировать своим внутренним законодательством их реализацию. Лишь в исключительных случаях допускаются те или иные ограничения этих прав и свобод, что, прежде всего, опять-таки оговаривается международными стандартами.
  Анализ конституционных и законодательных основ системы избирательных прав и свобод российских граждан показывает, что Россия системно инкорпорировала международные стандарты в свою правовую систему, признав, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов народного волеизъявления, процедур их реализации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права на основе национальной конституции и правовых актов является целью и обязанностью российского правового государства, одним из неотъемлемых условий общественной стабильности и дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием.
  Конституционный Суд РФ, рассматривая дела, связанные с избирательным законодательством, неоднократно обращался к международным избирательным стандартам, отмечая необходимость соответствия российских законов о выборах этим стандартам.
  Для Российской Федерации международными стандартами демократических выборов являются:
 - во-первых, международные стандарты в области избирательного права и избирательного процесса (международные избирательные стандарты) - право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе универсальных принципов избирательного права - всеобщего равного прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании или использовании иных процедур, обеспечивающих свободное волеизъявление гражданина, на основе периодического и обязательного проведения выборов, их свободного, подлинного, справедливого, открытого и гласного характера;
 - во-вторых, такие важнейшие условия обеспечения демократического избирательного процесса, как уважение, соблюдение и защита демократических прав и свобод человека и гражданина, многопартийность и идеологическое многообразие, стабильность правовых норм в области регулирования выборов и одновременно их динамичное демократическое развитие;
 - в-третьих, процедурно-процессуальные гарантии - организация голосования и подсчета голосов независимыми избирательными органами либо иными специально уполномоченными органами, наличие и эффективное функционирование механизмов защиты избирательных прав и свобод всех участников избирательного процесса, обжалования итогов голосования и результатов выборов в судебных и иных уполномоченных на то органах, действенный гражданский контроль и беспристрастное международное наблюдение за выборами, в том числе за такими важнейшими избирательными действиями, как организация процесса голосования, подсчет голосов, опубликование результатов выборов, разрешение избирательных споров.
  2. Международные избирательные стандарты и их реализация в российском избирательном законодательстве и правоприменительной практике
  2.1. Всеобщее избирательное право
  Принцип всеобщего избирательного права является одним из основных принципов, закрепленных в международных документах. Он провозглашается в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, пункте 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.
  В Конституции Российской Федерации принцип всеобщего избирательного права закреплен только в отношении выборов Президента РФ. В то же время, как неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда РФ, в силу того, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России, принцип всеобщего избирательного права (как и принцип равного избирательного права) распространяется на все выборы в органы публичной власти, проводимые в стране.
  Избирательное законодательство Российской Федерации рассматривает принцип всеобщего избирательного права как один из основополагающих. Так, в статье 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которая называется "Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдумов", пункт 1 гласит: "Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании"18.
  Конституция РФ (часть 3 статьи 32) предусматривает лишение избирательных прав только двух категорий граждан: признанных судом недееспособными и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме этого ограничения избирательное законодательство предусматривает также возрастной ценз: право избирать имеют граждане, достигшие на день голосования 18 лет (в соответствии со статьей 60 Конституции РФ с этого возраста гражданин может самостоятельно в полном объеме осуществлять свои права и обязанности). Никакие иные ограничения (ценз оседлости и др.) не предусмотрены.
  Пункт 4 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит следующие положения: "Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа".
  Однако техническая реализация принципа всеобщего избирательного права оказывается не простой в условиях огромной страны со значительной миграционной динамикой. В Российской Федерации принята система обязательного учета всех избирателей. Эта функция возлагается:
 - для избирателей, проживающих на территории муниципального образования - на главу местной администрации (за исключением городов федерального значения, где она может быть возложена на руководителя территориального органа исполнительной власти города);
 - для военнослужащих и членов их семей, проживающих в пределах расположения воинской части - на командира воинской части;
 - для избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках - на руководителя дипломатического представительства или консульства Российской Федерации.
  В основе системы учета избирателей лежит система регистрации граждан Российской Федерации по месту их жительства. Последняя и является главным препятствием на пути осуществления принципа всеобщего избирательного права. Вопреки Конституции РФ и решениям Конституционного Суда РФ во многих субъектах Федерации (в т.ч. в Москве) регистрация носит не уведомительный, а разрешительный характер. Это приводит к тому, что многие граждане Российской Федерации фактически проживают не там, где они имеют постоянную регистрацию. Особенно это характерно для Москвы, где сотни тысяч граждан много лет живут, имея лишь временную регистрацию19 или вовсе не имея регистрации20.
  Такое положение приводит к нарушению их прав в социальной и политической сферах (в том числе и избирательных прав21). Они не имеют права голосовать на выборах в органы местного самоуправления (поскольку их официальное место жительства расположено не на территории муниципального образования, где они фактически проживают) и на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации (поскольку их официальное место жительства расположено не на территории субъекта Федерации, где они фактически проживают) - даже если они фактически проживают там дольше, чем срок легислатуры органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Не имели они права и голосовать за кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатному округу, поскольку их официальное место жительства расположено не на территории одномандатного округа, где они фактически проживают22.
  Что касается права их участия в выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу, то здесь избирательное законодательство совершенствуется, постепенно идя им навстречу. До 2002 г. федеральные законы разрешали гражданам, находящимся вне места их постоянного проживания, голосовать на этих выборах только в случае, если они имеют открепительное удостоверение. Однако открепительные удостоверения выдаются не ранее чем за 45 дней до дня голосования, поэтому граждане, отсутствующие в местах их постоянной регистрации более длительное время, не могли воспользоваться этой возможностью.
  В федеральных законах 2002-2003 гг. появилась норма, разрешающая включать граждан в список избирателей по месту их временного пребывания на основании их письменного заявления, поданного не позднее чем за семь дней до дня голосования. Эта норма позволяет, с одной стороны, обеспечить право голосовать гражданам, находящимся вне места постоянной регистрации и не имеющим открепительного удостоверения, с другой - гарантировать невозможность для этих граждан проголосовать дважды, а также возможность исключить их двойной учет в списках избирателей (семи дней достаточно, чтобы передать информацию о включении гражданина в список избирателей по месту его временного пребывания в участковую комиссию по месту его постоянной регистрации, которая должна исключить его из своего списка).
  Однако в результате недостаточной разъяснительной работы со стороны избирательных комиссий при проведении федеральных выборов 2003-2004 гг. значительная часть избирателей не узнала о своем праве подать за семь дней до дня голосования заявление о включении в список избирателей. Вместо соответствующей разъяснительной работы Московская городская избирательная комиссия приняла 4 декабря 2003 г. сомнительное с правовой точки зрения решение, согласно которому комиссия присвоила себе право выдавать справки, разрешающие включать граждан в списки избирателей. Это решение, доведенное через средства массовой информации до сведения москвичей, было 6 декабря 2003 г. отменено Центральной избирательной комиссией РФ, в результате чего значительное число граждан, желавших 7 декабря 2003 г. проголосовать в Москве на выборах депутатов Государственной Думы, не смогло реализовать свое активное избирательное право.
  В новой редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (от 21 июля 2005 г.) срок подачи заявлений о включении в список избирателей по месту временного пребывания сокращен до трех дней. Кроме того, разрешено создавать специальные избирательные участки для голосования избирателей, не имеющих регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации. Однако для того, чтобы эти нормы сработали, потребуется серьезная разъяснительная работа.
  Следует также отметить, что избирательное законодательство предусматривает, помимо открепительных удостоверений, еще два механизма, позволяющих участвовать в выборах избирателям, которые в день голосования находятся вне своего места жительства. Это - досрочное голосование и голосование по почте. Однако досрочное голосование возможно лишь в очень ограниченный период - после того, как все кандидаты зарегистрированы и бюллетени отпечатаны (обычно не ранее чем за 15 дней до дня голосования). При этом обилие злоупотреблений при проведении досрочного голосования и трудности контроля за этим процессом (см. 2.5.4) привели к запрету в 2002 г. досрочного голосования на федеральных и региональных выборах; по этой же причине многие эксперты склоняются к запрету его и на муниципальных выборах.
  Что касается голосования по почте, то нынешнее состояние этой службы в России также не позволяет проведение этого вида голосования с соблюдением хотя бы минимума избирательных стандартов.
  Кроме того, ни досрочное голосование, ни голосование по почте не могут решить проблему обеспечения избирательных прав граждан, длительное время находящихся вне места своей постоянной регистрации. Кардинальное решение этой проблемы невозможно в рамках только избирательного законодательства: необходимо изменение всей системы регистрации граждан.
  Вопрос о соблюдении принципа всеобщего избирательного права в отношении пассивного избирательного права будет проанализирован в разделе 2.9.
  2.2. Равное избирательное право
  Принцип равного избирательного права, как и принцип всеобщего избирательного права, является одним из основных принципов, закрепленных в международных документах. Он провозглашается в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, пункте 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.
  Так же, как и всеобщее избирательное право, равное избирательное право непосредственно отмечено в Конституции РФ только в отношении выборов Президента РФ. Однако принцип равного избирательного права прямо следует из статьи 19 Конституции РФ и общепризнанных норм международного права, которые являются частью правовой системы Российской Федерации.
  Принцип равного избирательного права закреплен в пункте 1 статьи 3 и в статье 5 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Отдельно в статье 39 того же закона отмечено равенство прав и обязанностей кандидатов.
  В целом принцип равного избирательного права включает в себя:
 - равное число голосов, предоставляемое избирателям;
 - равный вес голоса избирателя;
 - равенство прав кандидатов в процессе предвыборной конкуренции.
  Предоставление всем избирателям равного числа голосов неукоснительно соблюдалось на выборах в Российской Федерации за одним исключением. На выборах с использованием многомандатных избирательных округов законодательство допускает образование избирательных округов с разным числом мандатов, распределяемых в этих округах. При этом до 2000 г. обычной была практика, при которой избиратели имели столько голосов, сколько разыгрывалось мандатов. Таким образом, избиратели в разных избирательных округах имели на одних и тех же выборах разное число голосов. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. № 4-П признало такую практику неконституционной23. В соответствии с этим постановлением уже в 2001 г. на выборах Мурманской областной Думы и Законодательного Собрания Тверской области все избиратели имели один голос независимо от числа мандатов, распределяемых в избирательном округе. А в 2002 г. требование о равном числе голосов на таких выборах было включено и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
  Равный вес голоса избирателя при выборах по мажоритарной избирательной системе обеспечивается главным образом равенством (примерным) избирательных округов по числу зарегистрированных избирателей. Согласно пункту 4 статьи 18 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в одномандатных избирательных округах допускается отклонение числа избирателей от средней нормы представительства не более чем на 10%. Аналогичная норма установлена и для многомандатных избирательных округов24.
  Однако закон предусматривает и ряд исключений из общего правила, причем круг и размер исключений был значительно расширен в 2003 г.25:
 - в труднодоступных и отдаленных местностях допустимый размер отклонения для одномандатного округа составляет 30% (до 2003 г. было 15%);
 - для того, чтобы избежать разделения территорий муниципальных образований между разными округами, допустимый размер отклонения повышается до 20%;
 - при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимый размер отклонения может быть повышен до 40%26;
 - предельные нормы отклонений могут не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта РФ, одного одномандатного избирательного округа, включающего в себя всю территорию данного автономного округа - на выборах депутатов законодательного органа указанного субъекта РФ;
 - предельные нормы отклонений могут не применяться при выборах в федеральные органы власти27.
  Последнее исключение касается выборов депутатов Государственной Думы, где было предусмотрено образование на территории любого субъекта РФ не менее одного одномандатного избирательного округа. В силу значительных различий в численности населения субъектов РФ эта норма приводила к огромным расхождениям в числе избирателей в разных одномандатных избирательных округах. Так, на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва наименьшее число избирателей (около 12 тысяч) было в Эвенкийском одномандатном избирательном округе № 224, а наибольшее (около 781 тысячи) - в Курганском одномандатном избирательном округе № 96. Таким образом, вес голоса избирателей Курганской области и Эвенкийского автономного округа различался примерно в 64 раза. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П признал такое неравенство соответствующим Конституции РФ. В постановлении отмечено, что "в целях сохранения целостности федеративного государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента"28.
  Что касается соблюдения принципа равенства кандидатов в процессе предвыборной конкуренции, то этот вопрос будет подробно проанализирован в параграфе 2.8.3.
  2.3. Прямые выборы
  В отличие от принципов всеобщего и равного избирательного права, принцип прямых выборов не является универсальным. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (статья 4) и Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (пункт 7.2) требуют только, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. По сути это означает прямые выборы депутатов одной из палат национального парламента, т.е. выборы, при которых граждане непосредственно голосуют за кандидатов или списки кандидатов.
  В Российской Федерации начиная с 1993 г. одна из палат национального законодательного органа (Федерального Собрания), Государственная Дума, избирается путем прямых выборов. Также путем прямых выборов избираются все законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. В подавляющем большинстве они являются однопалатными, но и в тех субъектах РФ, где существуют или ранее существовали двухпалатные законодательные органы, обе палаты формировались путем прямых выборов.
  До 2003 г. исключительно прямые выборы были предусмотрены и для избрания представительных органов местного самоуправления. Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"29 предусматривает возможность формирования представительного органа муниципального района не только путем прямых выборов, но также из глав входящих в состав района поселений или из депутатов представительных органов этих поселений, делегированных этими органами. Как отмечалось разработчиками законопроекта, это было сделано для того, чтобы муниципальный район не получился главенствующим над входящими в его состав поселениями, а был бы обслуживающим по отношению к ним. Такой вариант можно было бы считать логичным, если бы так же решался и вопрос о полномочиях, то есть если бы полномочия органов власти района делегировались бы поселениями. Однако, в законе четко разделены предметы ведения поселений и муниципального района, а значит, формирование представительного органа муниципального района путем делегирования не соответствует, по нашему мнению, принципу народовластия.
  Что касается верхней палаты Федерального Собрания, Совета Федерации, то лишь его первый созыв, в соответствии с переходными положениями Конституции РФ, формировался путем прямых выборов. Согласно части 2 статьи 95 Конституции РФ, "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В связи с этим среди правоведов в течение всего времени после принятия Конституции ведутся споры: согласно одной точке зрения, данная формулировка исключает возможность прямых выборов членов Совета Федерации; другие специалисты считают, что такая возможность допускается.
  В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"30, в состав верхней палаты входили по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Федеральный закон с тем же названием от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ31 изменил порядок формирования Совета Федерации. Теперь представитель от законодательного (представительного) органа избирается этим органом, а представитель исполнительного органа назначается высшим должностным лицом субъекта РФ32.
  С 1991 г. путем прямых выборов избирается Президент РФ, что отражено и в Конституции РФ (часть 1 статьи 81). С 1991 г. началось и распространение принципа прямого избирательного права на избрание руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: 12 июня 1991 г. непосредственно населением были избраны Президент Республики Татарстан, мэры Москвы и Санкт-Петербурга (тогда еще именовавшегося Ленинградом). В октябре 1991 г. был принят Закон РСФСР "О выборах главы администрации", предусматривавший прямые выборы как глав администраций субъектов Федерации, так и глав местных администраций. Однако применение этого закона было отложено сначала на год, а затем он применялся лишь выборочно. За период 1991-1994 гг. путем прямых выборов были избраны главы администраций 25 субъектов РФ, в том числе в 14 республиках, одном крае, 8 областях и двух городах федерального значения. В большинстве остальных субъектов РФ главы администраций были назначены Президентом РФ, хотя такой порядок считался временным.
  Согласно части 2 статьи 11 Конституции РФ, "государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти". До недавнего времени не подвергалась сомнению трактовка этого положения, согласно которой органы исполнительной власти субъекта РФ формируются им самостоятельно, без участия федеральных органов власти.
  Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривал, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 г. Это положение должно было обеспечить вхождение в Совет Федерации представителей субъектов РФ, а не назначенцев Президента.
  В большинстве региональных конституций и уставов, принятых в 1994-1995 гг. предусматривались прямые выборы главы администрации субъекта РФ. Систематические выборы этих должностных лиц начались во второй половине 1995 г.; с августа 1995 г. по март 1997 г. выборы прошли в 70 регионах.
  В то же время в конституциях и уставах некоторых субъектов РФ предусматривалось избрание главы исполнительной власти законодательным органом государственной власти субъекта РФ. 18 января 1996 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 2-П о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, в котором отметил, что такой порядок избрания главы администрации не соответствует Конституции РФ, поскольку из смысла статьи 3 в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции "вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно"33.
  После этого решения прямые выборы высшего должностного лица были введены практически во всех субъектах РФ. Последними республиками, перешедшими к прямым выборам, стали Республика Алтай (декабрь 1997 г.), Республика Мордовия (февраль 1998 г.), Карачаево-Черкесская Республика (апрель 1999 г.) и Удмуртская Республика (октябрь 2000 г.).
  Единственным исключением оставалась Республика Дагестан, где основные функции главы республики фактически выполняет коллегиальный орган - Государственный Совет, председатель которого избирался Конституционным Собранием (состоящим из депутатов республиканского парламента и делегатов, избираемых представительными органами местного самоуправления). Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"34 сделал специальную оговорку для Дагестана. Тем не менее, 10 июля 2003 г. в республике была принята новая конституция, предусматривающая прямые выборы президента. Первые выборы должны были пройти в 2006 г.
  Однако в конце 2004 г. по инициативе Президента РФ произошло кардинальное изменение порядка замещения должности руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Их прямые выборы были заменены на особый порядок "наделения полномочиями". Решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается законодательным (представительным) органом государственной власти данного субъекта РФ по представлению Президента РФ35. При этом по смыслу закона и сложившейся практике Президент РФ предлагает только одну кандидатуру, так что у законодательного органа нет возможности реального выбора. Более того, в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры Президент РФ вправе распустить законодательный орган и назначить исполняющего обязанности высшего должностного лица.
  Таким образом, законодательный орган власти оказывается лишенным возможности отстаивать свою точку зрения по кандидатурам на должность руководителя субъекта РФ. Фактически речь идет о назначении высшего должностного лица субъекта РФ Президентом страны. Это подтверждает и практика. За период с января по август 2005 г. процедуру наделения полномочиями прошли 30 руководителей субъектов РФ, из них 23 действовавших на тот момент руководителей, один исполняющий обязанности, один руководитель законодательного органа того же региона и пять совершенно новых для органов государственной власти субъекта РФ лиц. Во всех случаях за кандидатуру, предложенную Президентом РФ, голосовало подавляющее большинство депутатов (в 19 случаях не было ни одного голоса "против", наибольшее число голосов "против", 7 - при 21 "за", зафиксировано в Амурской области). Обычно между внесением кандидатуры в законодательный орган и голосованием по этой кандидатуре проходит всего несколько дней, в том числе и в случае внесения малоизвестной кандидатуры, так что депутаты не имеют возможности детально с ней ознакомиться. Так, кандидатура В.П. Шанцева, не имевшего до этого никакого отношения к Нижегородской области, была внесена в Законодательное Собрание области 3 августа, а уже 8 августа он был наделен полномочиями областного губернатора.
  Таким образом, были не только отменены прямые выборы всех высших должностных лиц субъектов РФ, но и ограничено участие граждан в формировании исполнительного органа власти региона. Это, на наш взгляд, не соответствует не только принципам федерализма, но и принципам народовластия, в том числе и выраженным в цитированном выше постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П.
  В связи с осуществленной реформой иную природу приобретает и Совет Федерации, который по-прежнему формируется наполовину из лиц, прямо назначаемых высшими должностными лицами субъектов РФ. Теперь верхняя палата российского парламента будет наполовину состоять из лиц, назначенных президентскими назначенцами. Тем самым Совет Федерации теряет свою самостоятельность как палата Федерального Собрания.
  Важно также отметить, что, например, в Москве (являющейся субъектом РФ, причем самым большим по населению) выборы мэра были введены на основании народного волеизъявления. 17 марта 1991 г. в столице был проведено голосование по вопросу: "Считаете ли вы необходимым провести прямые выборы мэра Москвы жителями города?". На это вопрос положительно ответили 81,1% принявших участие в голосовании, или 54,8% всех зарегистрированных избирателей Москвы. И это мнение большинства москвичей было проигнорировано при принятии федерального закона, отменившего прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ.
  Отдельно следует отметить начавшийся процесс отмены прямых выборов глав муниципальных образований. Формально вопрос о порядке их избрания остается в юрисдикции самих муниципальных образований. По данным Центральной избирательной комиссии РФ в 1995-1998 гг. непосредственно населением избирались 66% глав муниципальных образований36.
  В последние годы в ряде регионов (Республика Марий Эл, Калужская область и др.) под нажимом исполнительных органов власти субъектов РФ были повсеместно или в значительной части отменены прямые выборы глав муниципальных образований. В частности, 11 января 2005 г. такое решение приняло городское собрание Обнинска, несмотря на то, что вопрос о введении прямых выборов мэра города был решен на местном референдуме в 1995 г. Городской суд 8 февраля 2005 г. признал отмену незаконной, однако Калужский областной суд 14 марта отменил решение городского суда.
  По нашему мнению, отмена прямых выборов там, где они уже неоднократно проводились, противоречит статье 55 российской Конституции, которая запрещает отменять права граждан.
  2.4. Обязательность и периодичность проведения выборов
  Обязательность и периодичность проведения выборов является одним из главных принципов, закрепленных в международных документах. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека говорится о том, что воля народа "должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах"; в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится о праве граждан "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах". Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в пункте 5.1 требует, чтобы свободные выборы проводились "через разумные промежутки времени"; в пункте 6 также говорит о том, что воля народа должна выражаться "в ходе периодических и подлинных выборов"; в пункте 7.1 содержит обязательства проводить "свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом". В Декларации о критериях свободных и справедливых выборов в части 1 говорится, что подлинные свободные и справедливые выборы должны быть организованы "через регулярные периоды".
  Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств посвятила периодичности и обязательности выборов отдельную статью, в которой, в частности, отмечается, что "срок полномочий избираемых органов и выборных должностных лиц устанавливается конституцией и законами и может изменяться только в предусмотренном ими порядке", а также "не должны предприниматься действия или распространяться призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с конституцией, законами".
  Проблема обеспечения обязательности и периодичности проведения выборов особенно остро стояла в Российской Федерации в 1994-1996 годы. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" не содержал соответствующих норм. В этих условиях законодательные органы в 42 субъектах Федерации, стимулированные Указом Президента РФ от 17 сентября 1995 г. № 951, продлили срок полномочий, на которые они были избраны. Кроме того, во многих регионах искусственно затягивалось проведение выборов в органы местного самоуправления - и в течение нескольких лет в этих регионах не существовало выборных органов местного самоуправления.
  Эти проблемы удалось в основном решить в 1996-1997 годах. В 1996 г. был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", который предусматривал возможность назначения муниципальных выборов судом по заявлению прокурора, жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобе общественного объединения. Для того, чтобы выборы могли быть проведены в отсутствие регионального закона, данным федеральным законом утверждалось "Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
  Принятый в 1997 г. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установил четкие нормы, обеспечивающие обязательность и периодичность проведения выборов. Одной из важнейших норм закона стало положение о том, что любое изменение срока полномочий избираемого органа вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа (в случае досрочного прекращения полномочий - после прекращения полномочий).
  Закон предусмотрел, что в случае, если уполномоченный законом орган не назначит выборы в установленный срок, выборы проводятся по решению соответствующей избирательной комиссии. Если же избирательная комиссия не примет такого решения или она отсутствует, выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора.
  Закон также установил в качестве максимального пятилетний срок полномочий для органов государственной власти и местного самоуправления. Этот же закон, как и принятый ранее Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", запретил выносить на референдум вопрос о продлении полномочий избранных органов власти. Тем самым исключена возможность использования референдумов для подмены выборов и торпедирования принципа периодичности проведения выборов.
  Однако, приняв эти правильные и соответствующие международным стандартам нормы, российские законодатели позже стали вводить в федеральные законы положения, позволяющие отступать от принципа периодичности выборов.
  В Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" впервые появилась норма, разрешающая в целях совмещения с другими выборами единовременное продление или сокращение не более чем на 9 месяцев срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Срок действия этой нормы был ограничен 1 мая 2001 г. Однако в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вновь появилась аналогичная норма - со сроком действия до 1 мая 2004 г., разрешающая продление и сокращение сроков уже не более чем на год.
  Федеральный закон от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ разрешил в целях совмещения дня голосования продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий широкого круга органов местного самоуправления. Разрешение действует для одних муниципальных образований до 1 ноября 2005 г., для других - до 1 января 2006 г.
  По нашему мнению, хотя совмещение выборов имеет ряд несомненных достоинств (впрочем, оно имеет и ряд несомненных недостатков), все эти достоинства не оправдывают такого серьезного отступления от фундаментального принципа периодичности проведения выборов. Особенно в том случае, когда срок полномочий изменяется на целый год (при том, что обычный срок полномочий - 4 года).
  Во-вторых, сомнение вызывает симметрия данной нормы: и продление, и сокращение срока полномочий имеют одинаковые рамки. Представляется, что для продления сроков полномочий должны быть более жесткие ограничения.
  Правоприменительная практика неоднократно демонстрировала некорректное использование данной нормы. Так, Абаканский городской Совет депутатов, четырехлетний срок полномочий которого истекал 25 апреля 2003 г., принял 17 февраля 2003 г. решение о продлении своих полномочий и полномочий главы города Абакана до 14 марта 2004 г. (т.е. почти на 11 месяцев) "в целях совмещения с выборами Президента РФ". При этом Совет имел возможность совместить муниципальные выборы с выборами депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г., для чего потребовалось бы продлить срок полномочий Совета и мэра всего на 7,5 месяцев.
  Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ предусматривает или допускает продление сроков полномочий значительной части избираемых органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, для:
 - органов государственной власти субъектов Федерации, избранных в ноябре - на 4 месяца (пункт 1);
 - органов государственной власти субъектов Федерации, избранных в апреле - на 6 месяцев, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы - на 8 месяцев (пункт 3);
 - органов местного самоуправления, избранных в ноябре - на 11 месяцев, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы - на 13 месяцев (пункт 4);
 - органов местного самоуправления, избранных в апреле - на 11 месяцев (пункт 4).
  Так, Калининградская областная Дума была избрана 5 ноября 2000 г. сроком на 5 лет. На ноябрь 2005 г. в соответствии с областным законом должны были быть назначены очередные выборы. Однако областная Дума на основании нового федерального закона приняла решение о продлении срока своих полномочий до марта 2006 г.; таким образом, полномочия текущего созыва областной Думы будут длится 5 лет и 4 месяца, что выходит за рамки максимально допустимого пятилетнего срока.
  В апреле 2007 г. истекают сроки полномочий Государственного Совета Удмуртской Республики и Законодательного Собрания Пензенской области, а в мае 2007 г. - Парламента Республики Северная Осетия - Алания и Смоленской областной Думы. В соответствии с новым федеральным законом выборы в эти органы должны пройти одновременно с очередными выборами депутатов Государственной Думы, т.е. в декабре 2007 г. Таким образом, полномочия этих законодательных органов государственной власти продлеваются на 7-8 месяцев. При этом Законодательное Собрание Пензенской области и Смоленская областная Дума избирались на пятилетний срок, и в результате такого продления их полномочия будут длится более 5,5 лет.
  Еще одну проблему в обеспечении обязательности и периодичности проведения выборов вызывает вопрос о возможном отсутствии средств на финансирование избирательной кампании. Пункт 4 статьи 46 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункт 4 статьи 57 федерального закона с тем же названием от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в первоначальной редакции) предусматривали, что, в случае если финансирование выборов не осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, а также в случае несвоевременного перечисления средств, подготовка и проведение выборов осуществляются за счет кредитов банков. Однако действие этого положения закона было сначала приостановлено с 1 января 2003 г., а затем Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ данный пункт был признан утратившим силу.
  Таким образом, в ситуации, когда соответствующий бюджет не принят (например, в связи с неправомочностью состава соответствующего представительного органа или с отсутствием кворума на его заседаниях) или не исполняется, финансирование подготовки и проведения выборов оказывается невозможным, и тем самым проведение выборов в установленный законом срок также становится невозможным.
  2.5. Свобода волеизъявления
  Свобода волеизъявления избирателей относится к основным принципам проведения выборов, закрепленным в международных документах. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека говорится, что выборы должны проводиться "путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах также отмечается, что проведение выборов должно обеспечивать свободное волеизъявление избирателей. В пункте 7.4 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ государства-участники обязуются, "чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования", а в пункте 7.7 того же документа содержится требование, чтобы "никакие административные действия, насилие или запугивание ... не мешали бы избирателям ... голосовать свободно, не опасаясь наказания". Аналогичное требование помещено и в пункте 5 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов: "Государства должны предпринять все необходимые меры для обеспечения соблюдения принципа тайного голосования и для того, чтобы избиратели имели возможность голосовать свободно, без страха и не опасаясь запугивания".
  Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств содержит подробные характеристики принципов тайного голосования и свободного волеизъявления. Так, статья 5 Конвенции гласит:
  "1. Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей, обеспечение равных условий для свободного выбора.
  2. Право граждан на тайну голосования не может быть никоим образом и чем бы то ни было ограничено.
  3. Выборы проводятся с использованием процедуры тайного голосования.
  4. Избирательные органы обеспечивают соблюдение предусмотренных конституцией, законом, иными правовыми актами условий, которые исключают возможность осуществления какого бы то ни было контроля или наблюдения за заполнением избирателем бюллетеня в месте тайного голосования, совершения кем бы то ни было действий, нарушающих тайну волеизъявления избирателя".
  Согласно пункту 2 статьи 8 Конвенции, "участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не может принудить его голосовать "за" или "против" какого-либо определенного кандидата (кандидатов), определенного списка кандидатов, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Ни один избиратель не может быть принужден кем бы то ни было объявить, как он намерен голосовать или как он голосовал за кандидата (кандидатов), списки кандидатов".
  Таким образом, понятие "свобода волеизъявления" включает в себя две составляющие:
 - тайное голосование, т.е. отсутствие контроля за волеизъявлением избирателей;
 - отсутствие принуждения в процессе волеизъявления.
  Эти две взаимосвязанные компоненты закреплены и в российском избирательном законодательстве. Пункт 3 статьи 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что "участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению". А в статье 7 того же закона говорится, что "голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина".
  Однако практика реализации этих положений закона обнаруживает ряд негативных тенденций.
  2.5.1. Тайное голосование
  Если говорить о процедуре тайного голосования, то основными претензиями являются недостаточное количество кабин для тайного голосования и наличие оборудования, которое не исключает возможности контроля за волеизъявлением гражданина (вместо кабин - столы с небольшими перегородками). В результате значительное число избирателей вынуждено голосовать открыто. Согласно отчету миссии ОБСЕ/БДИПЧ, на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г. открытое голосование наблюдалось на 29% посещенных миссией избирательных участках (в т.ч. на 49% посещенных участках Санкт-Петербурга и 36% посещенных участках Москвы). При этом отмечалось, что на отдельных участках члены участковых избирательных комиссий "активным образом уговаривали избирателей не пользоваться кабинами для голосования"37.
  Впрочем, следует отметить, что в Москве и Санкт-Петербурге в силу специфики этих больших городов детальный контроль за волеизъявлением избирателей, голосующих открыто на избирательном участке в день голосования, практически нереален. Избиратели здесь не испытывают страха, что их волеизъявление станет известным и что за этим может последовать наказание. Однако в других частях страны, особенно в малых городах и сельской местности (где реже бывают международные, да и национальные наблюдатели), затруднения в осуществлении тайного голосования, действительно, могут таить опасность контроля за волеизъявлением избирателей. В связи с этим следует отметить обнаруженный миссией ОБСЕ/БДИПЧ факт, что в Давлекановском районе Республики Башкортостан все избирательные участки были без кабин для голосования.
  На одном из избирательных участков Тосненского района Ленинградской области на выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. международные наблюдатели зафиксировали факт нарушения тайны голосования со стороны наблюдателя, назначенного кандидатом в Президенты и действующим Президентом В.В. Путиным: наблюдатель был замечен в "попытках подглядывания за отметками в бюллетене до момента попадания бюллетеня в урну и в угрожающем поведении по отношению к тем, кто не проголосовал за Владимира Путина". При этом "члены УИК вели себя пассивно ко всему происходящему"38.
  2.5.2. Недопущение принуждения избирателей к участию в выборах
  Принуждение избирателей к участию в выборах (прямое или косвенное) является в Российской Федерации основным фактором, нарушающим принцип свободы волеизъявления. Следует отметить, что российское избирательное законодательство для большинства выборов предусматривает наличие порога явки, при недостижении которого выборы признаются несостоявшимися39. Таким образом, отказ от участия в выборах можно считать одним из видов волеизъявления, которое влияет на результат выборов, т.е. на признание выборов состоявшимися или несостоявшимися.
  Как уже отмечалось, российские законы запрещают "оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах". Однако на практике применяются самые разные виды воздействия.
  В качестве наиболее безобидного, но, тем не менее, наиболее массового воздействия следует отметить интенсивную агитацию за участие в выборах органов власти и избиркомов, когда основной упор делается не на гражданский смысл выборов, а на их затратность и дороговизну. Эта агитация обычно состоит исключительно в призывах прийти на выборы, без информирования избирателей о кандидатах и партиях, что помогло бы избирателям сделать осознанный выбор.
  Косвенным способом принуждения избирателей к участию в выборах является укоренившаяся практика совмещения выборов различного уровня, поощряемая избирательными законами40. Опыт показывает, что в региональных выборах, не совмещенных с федеральными, участвует значительно меньшее число избирателей, чем на федеральных выборах; еще меньше активность избирателей на муниципальных выборах в крупных городах, не совмещенных с выборами более высокого уровня. Таким образом, совмещая день голосования на региональных и муниципальных выборах с днем голосования на федеральных выборах, органы власти фактически принуждают избирателей, добровольно голосующих на федеральных выборах, но не желающих голосовать на региональных и муниципальных, к участию и в этих выборах. Одним из побочных результатов такого принуждения является высокий уровень голосования "против всех" на региональных и муниципальных выборах, совмещенных с федеральными41.
  В то же время имеются и факты прямого воздействия на избирателей с целью привлечения их на избирательные участки.
  По поручению или предложению администрации государственные, муниципальные и частные предприятия обеспечивают продажу продуктов и потребительских товаров на участках для голосования, при этом зачастую - по сниженным ценам. При этом иногда получение товара или услуги обуславливается непосредственным участием в выборах42. Используется и такой вид привлечения избирателей как выдача рядом с помещениями для голосования социальных пособий, медицинская диагностика и даже парикмахерское обслуживание43. Подобные виды агитации играют существенную роль в повышении явки и, кстати, влияют на социальный состав голосующих.
  Российское законодательство запрещает проведение лотерей и тотализаторов, выигрыш в которых определяется итогами голосования. Однако бесплатные лотереи очень часто используются администрацией для привлечения избирателей в помещение для голосования44.
  В Пермской области, где 7 декабря 2003 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы проходил референдум по объединению области с Коми-Пермяцким автономным округом (на котором была необходима 50%-ная явка), по данным Пермского регионального правозащитного центра осуществлялось массовое принуждение жителей к голосованию45. Так, 3 декабря председатель департамента образования Пермской области направил руководителям учреждений образования письмо, в котором просил "взять под личный контроль участие в голосовании преподавателей, сотрудников и студентов". Руководители учреждений образования, здравоохранения, культуры, внутренних дел обязывали своих сотрудников получать справки об их участии в голосовании.
  Большое число фактов принуждения избирателей к участию в выборах было зафиксировано на выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. Значительный резонанс вызвала информация о том, что в г. Хабаровске больницы отказываются госпитализировать пациентов без открепительного удостоверения46. В том же Хабаровске отмечалось принуждение к голосованию студентов. Так, представители миссии ОБСЕ/БДИПЧ наблюдали на нескольких участках, что "проголосовавшим студентам ставилась печать в зачетку их ровесниками - членами молодежных организаций"47. Факты принуждения зафиксированы и в Еврейской автономной области, и в ряде других регионов. Известны случаи, когда руководство предприятий заставляло своих сотрудников брать открепительные удостоверения и голосовать не по месту жительства, а по месту расположения предприятия48.
  2.5.3. Организация голосования вне помещения для голосования
  Хотя российское избирательное законодательство подробно регламентирует порядок голосования вне помещения для голосования, оно предоставляет довольно широкие возможности для того, чтобы представители избирательной комиссии могли появиться дома у избирателя, который не обращался с просьбой о голосовании вне помещения. Дело в том, что по закону для выезда к избирателю с переносной урной достаточно устного обращения, в том числе переданного при содействии других лиц. При этом подтверждения от самого избирателя не требуется. Хотя, в принципе, избиратель может отказаться от голосования в момент прибытия к нему членов избирательной комиссии с переносной урной, однако это требует определенного мужества.
  Организаторы российских выборов злоупотребляют использованием данной нормы закона. Избирательные комиссии принимают в качестве заявок на голосование вне помещения целые списки избирателей, составленные органами социального обеспечения, поликлиниками, ветеранскими организациями и просто "доброжелателями". Довольно часто оказывается, что избиратель внесен в такой список помимо его воли49.
  Отметим, что избиратели, голосующие на дому, обычно не имеют доступа к официальным информационным материалам о кандидатах, часто не могут самостоятельно передвигаться и соответственно лишены информации, позволяющей сделать сознательный выбор.
  Наблюдатели миссии ОБСЕ/БДИПЧ отмечают, что избиратели, голосующие вне участка, часто лишены возможности осуществить тайное голосование. Особенное беспокойство вызывает голосование в больницах, где с переносной урной приходят ко всем больным, независимо от того, просили они это или нет.
  Следует отметить, что доля избирателей, голосующих вне помещения для голосования, довольно высока. Кроме того, она не связана линейно с общей явкой. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г. в среднем по стране вне избирательных участков голосовало 3,1% общего числа избирателей, или 5,5% от числа принявших участие в выборах. На выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. (когда проблема явки была более острой из-за более высокого порога) этот показатель был значительно выше: 4,3% от общего числа избирателей, или 6,6% от числа принявших участие в выборах. При этом в отдельных регионах данная доля была существенно выше: в Псковской области 10,1% от общего числа избирателей, или 16,5% от числа принявших участие в выборах; в Тамбовской области 13,0% от общего числа избирателей, или 18,0% от числа принявших участие в выборах50.
  Во всех 19 субъектах РФ, где в период с октября 2004 г. по май 2005 г. прошли выборы депутатов региональных законодательных органов, доля избирателей, голосовавших вне помещения для голосования, от числа принявших участия в выборах, оказалась еще выше, чем та же доля на президентских выборах. При этом в 12 регионах даже число избирателей, голосовавших вне помещения для голосования, было выше, чем на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г., несмотря на то, что общая явка на региональных выборах была ниже, причем в ряде случаев значительно ниже. Так, во Владимирской области число избирателей, проголосовавших на избирательных участках на выборах областного Законодательного Собрания 20 марта 2005 г., оказалось на 42% ниже, чем на выборах в Государственную Думу, но при этом число голосовавших вне избирательных участков повысилось на 27%. В Воронежской области, на проходивших также 20 марта 2005 г. выборах областной Думы, число избирателей, проголосовавших на избирательных участках, было на 21% ниже, чем на выборах в Государственную Думу, но при этом число голосовавших вне избирательных участков повысилось на 58,6%.
  Все эти данные, если они не являются результатом фальсификации, свидетельствуют о несвободном характере голосования вне помещения для голосования.
  2.5.4. Досрочное голосование
  Досрочное голосование на выборах в Российской Федерации существует с 1991 г., и с 1995 г. число избирателей, голосующих досрочно, отмечается в отдельных строках итогового протокола: отдельно - число проголосовавших в территориальной комиссии (или комиссии муниципального образования) и отдельно - в участковой комиссии.
  Из-за многочисленных злоупотреблений от досрочного голосования отказались вначале (в 1999 г.) на федеральных выборах, а Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ запретил проведение досрочного голосования также на региональных выборах и референдумах, оставив эту процедуру только для муниципальных выборов и местного референдума. Однако Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ вновь разрешил проведение досрочного голосования на региональном референдуме51.
  Электоральная статистика показывает, что в периоды, когда не было принуждения к досрочному голосованию, оно носило весьма ограниченный характер (как это и должно быть). Так, в Москве на декабрьских выборах 1995, 1997 и 1999 гг. досрочно проголосовавшие избиратели составляли 0,2-0,4% от общего числа избирателей, или 0,4-0,6% от числа избирателей, принявших участие в выборах. Несколько выше был уровень досрочного голосования в летний период, когда часть избирателей проводит выходные за городом, а часть уезжает в отпуск52. При этом большая часть избирателей голосовала досрочно в участковых избирательных комиссиях. Это связано с тем, что, во-первых, участковые комиссии обычно ближе к дому, чем территориальные, а во-вторых, досрочное голосование в участковых комиссиях проводится в последние 3 дня перед днем выборов, т.е. тогда, когда кампания заканчивается и избиратели уже могут сделать осознанный выбор.
  Однако, в последние годы стала распространяться практика массового досрочного голосования в территориальной комиссии (комиссии муниципального образования); причем основным контингентом досрочно голосующих оказываются государственные и муниципальные служащие, работники государственных и муниципальных учреждений, а также пенсионеры, которые в том же здании, где проводится досрочное голосование, получают продуктовые наборы или что-то аналогичное (во многих случаях досрочное голосование является условием получения данных наборов). Такие явления свидетельствуют о принуждении к участию в досрочном голосовании.
  Закон предусматривает, что избиратель имеет право досрочно проголосовать только при наличии уважительной причины, по которой он не сможет прийти на избирательный участок в день голосования. При этом избиратель обязан написать заявление и указать в нем причину досрочного голосования. Практика показывает, что эти заявления пишутся по единому шаблону и причины могут оказаться комическими, например, состояние здоровья (т.е. масса избирателей заранее знает, какое у них будет состояние здоровья через неделю).
  Отметим, что проведение досрочного голосования гораздо труднее контролировать, чем обычное голосование. Кроме того, проведение досрочного голосования часто сопровождается агитацией за определенных кандидатов, поскольку в это время агитация не запрещена.
  Особенно высока доля досрочно голосовавших была на повторных выборах депутатов муниципальных Собраний, проходивших во многих районах Москвы 16 мая 2004 г.,. Так, в округе № 5 района Строгино она составила 41% от числа принявших участие в выборах, а в шести из восьми участковых комиссий округа № 2 района Академический число избирателей, значащихся досрочно проголосовавшими, превысило половину от общего числа проголосовавших. Такой высокий показатель может объясняться как прямой фальсификацией, так и принуждением к голосованию служащих государственных и муниципальных учреждений. Например, в районе Хорошево-Мневники было отмечено массовое единовременное голосование сотрудников 9-й гарнизонной поликлиники МВО под руководством заместителя главврача, который отмечал проголосовавших в своем списке53.
  Высокий уровень досрочного голосования и подобные же факты принуждения к участию в нем отмечены в Санкт-Петербурге в декабре 2004 г. в ходе муниципальных выборов54.
  2.5.5. Голосование военнослужащих
  Хотя военнослужащие срочной службы не голосуют на муниципальных выборах (если не проживали до призыва на территории данного муниципального образования, что практически исключено), им предоставлено право голоса на выборах в органы государственной власти субъекта РФ, на территории которого они служат.
  Между тем, обстановка в армии не позволяет военнослужащему в полной мере использовать свои избирательные права, кандидаты и партии фактически лишены права и возможности вести агитацию среди военнослужащих, при этом кандидаты, уже занимающие руководящие должности, в силу своего должностного положения таким доступом активно пользуются.
  Голосование военнослужащих срочной службы, вне зависимости от того, происходит ли оно на общих избирательных участках или на участках, образованных на территории воинских частей, осуществляется вполне организованно. Фактически у солдата нет никакой возможности отказаться от участия в голосовании.
  Наблюдатели миссии ОБСЕ/БДИПЧ отметили, как проходило голосование военнослужащих в Хабаровске на выборах Президента РФ: "Солдаты входили на участок строем и их по очереди вызывали голосовать в том порядке, в котором их имена были указаны в списке избирателей"55.
  2.5.6. Недопущение принуждения к голосованию за определенных кандидатов
  Факты принуждения к голосованию за определенных кандидатов, по-видимому, более редки и тем более гораздо реже оказываются документированными. Тем не менее, Комиссия Государственной Думы по изучению практики применения избирательного законодательства Российской Федерации при подготовке и проведении выборов и референдумов в Российской Федерации, существовавшая в 2000-2003 гг., в своих материалах отметила широкое распространение психологического воздействия на избирателей, являющегося по сути шантажом. По данным Комиссии, руководители местных органов исполнительной власти и организаций, предприятий и учреждений "предупреждали" о возможном приостановлении бюджетного финансирования, замораживании строительства, невыплатах заработной платы, отключении электроэнергии и газа, в том случае, если подчиненные им избиратели не отдадут свои голоса за указанного ими кандидата.
  В качестве косвенного подтверждения нарушения свободы волеизъявления избирателей можно рассматривать результаты голосования в ряде регионов Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г., в которых соперничали 23 списка партий и блоков. Так, в восьми районах Республики Мордовия за "Единую Россию" проголосовало более 90% избирателей, участвовавших в голосовании, причем явка в этих районах также превышала 90%. Рекордсменом оказался Старошайговский район, где из 11 906 зарегистрированных избирателей 11 781 принял участие в выборах (99,0%), при этом 11 443 проголосовали за "Единую Россию" (97,1%).
  Более 90% голосов получила "Единая Россия" также в 12 районах Республики Татарстан, и в них активность избирателей также была выше 90% (причем в двух районах явка составила 99,9%). Здесь рекордсменом по единомыслию стал Алькеевский район, где из 15 232 зарегистрированных избирателей в голосовании приняли участие 15 020 (98,6%), из которых 14 591 (97,1%) проголосовал за "Единую Россию".
  Более 90% за "Единую Россию" зафиксировано и в трех районах Кабардино-Балкарской Республики, и в этих районах явка также была выше 90%.
  Эти данные, если не являются результатом фальсификации, свидетельствуют о нарушении свободы волеизъявления в указанных районах.
  2.6. Соответствие результатов выборов воле народа
  Один из главных принципов демократии заключается в том, что результаты выборов должны соответствовать воле народа.
  Этот принцип выражен в следующих положения международных документов.
  Всеобщая декларация прав человека (статья 21 пункт 3): "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах ...".
  Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (статья 9 пункт 1): "При подлинных выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосредственное ее осуществление".
  Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (пункт 6): "Воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства".
  Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (раздел 1): "В любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных свободных и справедливых выборах ...".
  Из указанных положений следует, что государство должно стремиться установить для выборов законодательных органов власти такую избирательную систему, которая позволила бы адекватно отражать волю избирателей в составе избранного органа.
  2.6.1. Заградительный барьер и представительность парламента
  Анализ практики проведения выборов по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе свидетельствует, что степень представительности избираемых органов (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации) оказывается недостаточной, особенно при завышенной заградительном барьере.
  Так, на выборах депутатов Государственной Думы (где действовал 5%-ный заградительный барьер) за списки, допущенные к распределению депутатских мандатов было подано от числа избирателей, принявших участие в голосовании:
 - в 1993 году - 87,1% голосов;
 - в 1995 году - 50,5% голосов;
 - в 1999 году - 81,4% голосов;
 - в 2003 году - 70,7% голосов.
  На выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прошедших в 2003 году - первой половине 2005 года, за списки, допущенные к распределению депутатских мандатов было подано от числа избирателей, принявших участие в голосовании:
 - в Республике Калмыкия (7 декабря 2003 г., 10%-ный барьер) - 52,2%;
 - в Ульяновской области (7 декабря 2003 г., 5%-ный барьер) - 61,6%;
 - в Свердловской области (14 марта 2004 г., 5%-ный барьер) - 70,7%;
 - во Владимирской области (20 марта 2005 г., 7%-ный барьер) - 69,2%.
  Такая низкая степень представительности приводит к существенному искажению волеизъявления избирателей при распределении депутатских мандатов. Так, партия "Единая Россия" по итогам голосования на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. получила лишь 37,6% голосов избирателей, т.е. меньше половины, однако по результатам распределения мандатов эта партия получила 53,3% мандатов (в списочной половине Думы). Аналогичная ситуация в Вологодской области (38,8% голосов, 52,9% мандатов), Свердловской области (38,2% голосов, 57,1% мандатов), Республике Калмыкия (41,7% голосов, 80,0% мандатов).
  Подобные негативные проявления требуют внесения существенных изменений в законодательство с целью увеличения степени представительности законодательных органов власти и недопущения столь сильного искажения волеизъявления избирателей. Такими мерами могли бы быть снижение заградительного барьера и (или) повышение минимально допустимого уровня представительности (доли голосов, поданных в совокупности за списки, допущенные к распределению мандатов) с 50% (установленного в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 17.11.1998) по крайней мере до 75%.
  Однако изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., имеют противоположную направленность. Заградительный барьер на выборах депутатов Государственной Думы не снижен, а, напротив, увеличен до 7%. Для выборов депутатов законодательных органов власти субъектов Федерации установлена максимально возможная величина заградительного барьера - 7%, и это может стимулировать уже проявившуюся тенденцию к повышению барьеров в законах субъектов Федерации, в большинстве из которых барьер пока установлен на уровне 5%56. При этом введение в действие нормы об ограничении заградительного барьера отложено до 1 января 2006 г., что позволит провести в декабре 2005 г. выборы депутатов Московской городской Думы с 10%-ным барьером.
  Минимально допустимый уровень представительности повышен только для выборов депутатов Государственной Думы и всего лишь до 60%, что явно недостаточно, поскольку тем самым допускается потеря до 40% голосов избирателей.
  Кроме того, новое законодательство предусматривает выборы Государственной Думы полностью по пропорциональной избирательной системе, что еще больше усугубляет ситуацию. Избрание половины состава Государственной Думы по мажоритарной системе относительного большинства позволяло в некоторой степени увеличить представительность Думы за счет избрания по одномандатным округам представителей других партий и независимых кандидатов. Так, на выборах 2003 г. в Государственную Думу по одномандатным округам были избраны кандидаты, выдвинутые партиями "Яблоко", Союз правых сил, Народная партия Российской Федерации, Аграрная партия России, "Развитие предпринимательства", избирательными блоками "Партия Возрождения России - Российская партия Жизни", "Новый курс - Автомобильная Россия" и "Великая Россия - Евразийский Союз", которые при голосовании по спискам в совокупности получили 16,4% голосов избирателей.
  Таким образом, изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., могут повлечь еще большую потерю голосов избирателей и существенно исказить их волеизъявление при распределении мандатов.
  2.6.2. Отказ избранных кандидатов от мандатов
  Закон обязывает кандидатов давать письменное обязательство прекратить в случае избрания деятельность, не совместимую со статусом депутата. В то же время закон разрешает избранному кандидату свободно отказываться от получения мандата без указания каких-либо причин такого отказа. Тем самым закон открыто разрешает кандидатам без каких-либо вынуждающих обстоятельств нарушать взятые на себя обязательства.
  На выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. правом отказаться от получения мандата воспользовались 37 кандидатов, избранных по списку "Единой России" (почти треть от числа полученных этой партией мандатов), среди которых было 29 глав исполнительной власти субъектов Федерации. Значительное количество отказов от мандата наблюдается и на выборах законодательных органов субъектов Федерации. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия 7 декабря 2003 г. от получения мандатов отказались 9 кандидатов, избранных по списку регионального отделения "Единой России" (из 21 кандидата, избранного по данному списку). На выборах депутатов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области 14 марта 2004 г. от получения мандатов отказались кандидаты, занимавшие первые три места в списке регионального отделения "Единой России" (т.е. все те, кто был указан в избирательном бюллетене как кандидаты от данного списка; один из них - губернатор области). На выборах депутатов Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (14 марта 2004 г.), Законодательного Собрания Калужской области (14 ноября 2004 г.), Воронежской областной Думы (20 марта 2004 г.) и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа (27 марта 2004 г.) списки региональных отделений "Единой России" также возглавлялись руководителями исполнительных органов власти данных субъектов Федерации, которые затем отказались от получения мандатов. На выборах депутатов Тульской областной Думы 3 октября 2004 г. от получения мандатов отказались 6 кандидатов, занимавших первые или вторые места в списках пяти избирательных объединений и блоков (всего распределялось 24 мандата).
  Законы о выборах депутатов Государственной Думы, действовавшие в 1999-2005 годах, предусматривали санкции за такие действия кандидатов, избранных по пропорциональной системе, только для случаев отказа от мандата кандидата, занимавшего в списке одно из первых трех мест. Но и в этом случае предусматривались исключения, недостаточно четко сформулированные. В результате на выборах 1999 и 2003 гг. санкции не были применены при отказе от мандатов федерального министра С.К. Шойгу и мэра Москвы Ю.М. Лужкова, для которых вынуждающими обстоятельствами были признаны замещение ими указанных должностей, т.е. обстоятельства, действовавшие еще в тот момент, когда они давали согласие баллотироваться.
  Новый же закон вообще не предусматривает санкций за отказ от мандата. Таким образом, закон поощряет участие в списках (в том числе и во главе списка) лиц, которые не собираются становиться депутатами. При этом получается, что избиратели голосуют за одних лиц (поскольку в избирательные бюллетени в большинстве случаев включаются лишь кандидаты, занимающие три первых места в списке и/или три первых места в региональной части списка), а мандаты получают другие лица. В этом случае также можно считать, что результаты выборов не соответствуют волеизъявлению избирателей.
  Кроме того, в такой ситуации нарушается принцип честности выборов, закрепленный в пунктах 6 и 7.7 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ. Более того, участие руководителей органов исполнительной власти в качестве кандидатов (без их намерения становиться депутатами) представляет собой одну из форм вмешательства органов власти в избирательный процесс, что также не соответствует пунктам 7.6-7.8 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ.
  2.7. Политический нейтралитет государства
  Организация и проведение выборов является функцией специально создаваемых избирательных органов. При этом само государство обязано соблюдать политический нейтралитет, предоставляя всем участникам выборов равные возможности. Так, пункт 2 статьи 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств требует, чтобы при проведении выборов обеспечивалась "организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением". В пункте 2 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов говорится о необходимости "установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов". При этом государству вменяется в обязанность "обеспечить подготовку и беспристрастность всех лиц, ответственных за различные аспекты выборов". Требование о нейтралитете государства вытекает и из пунктов 7.6-7.8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.
  Российское законодательство предусматривает, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии - коллегиальные органы, формируемые на основании закона. В России сложилась иерархическая система избирательных комиссий, в вершине которой находится Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; в каждом субъекте Федерации существует избирательная комиссия субъекта РФ, в административных единицах - территориальные избирательные комиссии, в муниципальных образованиях - избирательные комиссии муниципальных образований (полномочия территориальных комиссий могут возлагаться на комиссии муниципальных образований и наоборот). На время проведения выборов создаются также окружные избирательные комиссии (главной функцией которых является регистрация кандидатов и определение результатов выборов по округу) и участковые избирательные комиссии (организующие голосование и производящие подсчет голосов на избирательном участке).
  Согласно закону, комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.
  Однако на практике система избирательных комиссий находится в сильной зависимости от исполнительных органов власти. При этом сама исполнительная власть не является беспристрастной. Все последние годы большинство руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ были связаны с определенными федеральными или региональными общественно-политическими организациями и оказывались заинтересованными участниками любых выборов. В настоящее время большинство глав субъектов РФ являются членами партии "Единая Россия"57. Фактически в России есть все предпосылки для слияния правящей партии и государства, запрещенное пунктом 5.4 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.
  Управляемость избирательных комиссий со стороны исполнительной власти особенно явно прослеживается на уровне территориальных избирательных комиссий, хотя степень управляемости зависит от местных условий. Тем не менее, в той или иной степени зависимость избирательных комиссий от исполнительной власти ощущается на всех уровнях. Такая зависимость обусловлена, в основном, двумя факторами:
 - персональным составом избирательных комиссий, формирование которых в значительной степени осуществляется исполнительной властью;

<< Пред.           стр. 1 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу