<< Пред.           стр. 2 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу

 - хозяйственной несамостоятельностью избирательных комиссий.
  Финансовое и материальное обеспечение избирательных комиссий оставляет желать лучшего. Если Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ имеют как минимум несколько членов, работающих на постоянной основе, а также собственный штат сотрудников, обслуживающих работу комиссии, соответствующую технику и пр., то уже территориальные комиссии обычно не имеют своего штатного аппарата и плохо обеспечены техникой. Еще хуже положение окружных комиссий (притом, что их полномочия довольно велики): они формируются на короткий срок и не имеют практически ничего. Поэтому на практике комиссии уровня ниже комиссий субъектов РФ вынуждены по любому вопросу материально-технического плана обращаться в исполнительные органы и даже выполнение значительной части собственных функций "делегировать" этим органам.
  Порядок формирования избирательных комиссий менялся в течение всего обсуждаемого периода, однако при любом порядке формирования исполнительной власти обычно удавалось сохранять контрольный пакет голосов в любой избирательной комиссии.
  Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов, которые в равных долях назначаются Президентом РФ и каждой палатой Федерального Собрания. При этом право Президента назначать 5 членов комиссии ничем не ограничено и не обусловлено, таким образом, одна треть комиссии, организующей, в том числе, президентские выборы, заведомо является зависимой от Президента. В нынешних условиях, когда половина состава Совета Федерации становится назначенцами назначенцев Президента, а в Государственной Думе большинство составляет пропрезидентская фракция, возникают предпосылки полной зависимости ЦИК РФ от администрации Президента РФ.
  Аналогичная ситуация складывается и с избирательной комиссией субъекта РФ, половина состава которой назначается высшим должностным лицом субъекта РФ, а вторая половина - региональным законодательным органом, который зачастую находится под сильным влиянием высшего должностного лица. При этом избирательные комиссии субъектов РФ играют значительную роль при формировании нижестоящих комиссий: они формируют окружные комиссии по выборам в государственные органы власти и территориальные избирательные комиссии. Более того, они являются ключевыми комиссиями на выборах в органы государственной власти, и, следовательно, имеют право принимать решения по существу вопросов, касающихся этих выборов. Несмотря на то, что комиссии субъектов Федерации являются постоянно действующими государственными органами, их обеспечение, в том числе социальное обеспечение членов комиссий, практически полностью зависит от исполнительной власти региона.
  Следует отметить упорное нежелание российского законодателя лишить глав региональных администраций (которые теперь не избираются, а фактически назначаются) полномочий по назначению половины состава избирательных комиссий субъектов РФ.
  Закон до недавнего времени разрешал включать в избирательные комиссии не более трети государственных и муниципальных служащих. Это требование закона обычно соблюдалось, хотя известны случаи его нарушения. Однако среди членов окружных и территориальных избирательных комиссий часто высока доля работников государственных и муниципальных предприятий и учреждений, которые также находятся в сильной зависимости от органов исполнительной власти58.
  Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ увеличил минимальную долю государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях до половины. Тем самым эта законодательная новелла позволяет еще больше усилить зависимость избирательных комиссий от исполнительной власти.
  Председателем избирательной комиссии часто становится сотрудник исполнительного органа (либо сотрудник государственного или муниципального учреждения). Но даже тогда, когда сотрудник исполнительного органа формально является рядовым членом комиссии, он зачастую фактически руководит ее работой. Это может наблюдаться даже в комиссиях субъектов РФ.
  Что касается участковых избирательных комиссий, то обычной практикой является формирование их из членов одного трудового коллектива59. При этом часто члены комиссии по своей трудовой деятельности оказываются в непосредственном подчинении председателя комиссии. Тем самым председатель, по сути, становится не руководителем коллегиального органа, а начальником, которому члены комиссии вынуждены беспрекословно подчиняться. Нередки также случаи, когда работой участковых комиссий фактически руководят сотрудники местных органов власти, не являющиеся членами этих комиссий.
  До 1997 г. российское законодательство не предусматривало обязательного включения в состав избирательных комиссий с правом решающего голоса представителей политических общественных объединений, и в этот период представительство в комиссиях политических партий (особенно оппозиционных) было минимальным. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" обязал включать во все комиссии (кроме Центральной) не менее одной трети представителей избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе и в законодательном органе субъекта РФ. При этом закон запретил включать более одного представителя от каждого избирательного объединения или блока. Однако в этот период в Государственной Думе было всего 4 фракции, а в большинстве законодательных органов субъектов РФ фракций не было; поэтому для комиссий численностью более 12 человек трети все равно не получалось.
  Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, принятые в 1999 г., предусматривали, что если предложений от представленных в Думе избирательных объединений и блоков окажется недостаточно, квота в одну треть должна быть заполнена иными политическими общественными объединениями. Но это требование не всегда выполнялось.
  Федеральные законы, принятые в 2002 г., увеличили квоту для партий и блоков, представленных в законодательных органах, до одной второй. Однако при этом была исключена норма об обязательности заполнения квоты иными партиями - если она не заполнена партиями, представленными в Думе. Поскольку в Думе четвертого созыва вновь оказались лишь четыре фракции, при формировании больших комиссий квота не может быть заполнена.
  В тех случаях, когда количество предложений от партий и блоков, имеющих преимущественное право на включение в состав комиссии, превышает квоту, формирующий комиссию орган часто использует квоту как верхний предел, отказываясь включать в комиссию всех представителей данных партий.
  Из общественных объединений, не имеющих квоты, преимущества при формировании избирательных комиссий имеют объединения, тесно связанные с исполнительной властью.
  При формировании избирательных комиссий в 2002-2003 гг. широко использовался следующий прием. К этому времени самостоятельно прошедшие в Государственную Думу избирательные блоки "Единство" и "Отечество - Вся Россия" объединились в политическую партию "Единство и Отечество - Единая Россия". При этом формально "Единая Россия" считалась новым образованием, а блоки "Единство" и "Отечество - Вся Россия" сохраняли свои квоты в избирательных комиссиях. В результате во многие комиссии были включены фактически по три представителя "Единой России": по одному от "Единства", "Отечества" и самой "Единой России". Формально запрет на включение в комиссию более одного представителя от партии не был нарушен, но реально (с точки зрения духа закона) нарушение имело место.
  Следует отметить, что официальные данные о представительстве партий в составе избирательных комиссий не вполне отражают реальное положение дел. Известно много случаев, когда лица, формально выдвинутые в состав комиссии от партий, на деле не имели к ним никакого отношения, но были предложены этим партиям со стороны сотрудников исполнительной власти, реально занимающихся формированием комиссий. Сформированные таким образом избирательные комиссии не являются беспристрастными организаторами выборов и не обеспечивают равенство кандидатов в процессе предвыборной борьбы.
  2.8. Свободная конкуренция
  Одним из главных критериев свободных, честных, справедливых и подлинных выборов является наличие свободной конкуренции кандидатов и/или партий. Этому принципу посвящен ряд положений международных документов, в частности, Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ.
  Согласно пунктам 7.2, 7.5-7.8 этого документа, государства-участники:
  "7.2 - допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере, в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;
  7.5 - уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации;
  7.6 - уважают право отдельных лиц и групп лиц создавать в условиях полной свободы свои политические партии или другие политические организации и предоставляют таким политическим партиям и организациям необходимые юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти;
  7.7 - обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свобод и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок, а также не мешали бы избирателям знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать свободно, не опасаясь наказания;
  7.8 - обеспечивают, чтобы не устанавливались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе".
  Пункт 6 статьи 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств гласит: "Подлинные выборы предполагают равные и справедливые правовые условия для регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций). Регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать основанием для привилегий либо ограничений дискриминационного характера. Не допускается произвольное или дискриминирующее применение норм о регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций)".
  Согласно подпункту "б" пункта 2 статьи 10 указанной Конвенции, при проведении справедливых выборов обеспечиваются "равные возможности каждому кандидату или каждой политической партии (коалиции) для участия в избирательной кампании, в том числе для доступа к средствам массовой информации и телекоммуникаций".
  Таким образом, для реализации принципа свободной конкуренции необходимы:
  - свобода создания и участия в выборах политических партий;
  - система выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), обеспечивающая возможность баллотироваться всем партиям и отдельным лицам, которые пользуются поддержкой избирателей;
  - возможность для партий и кандидатов состязаться между собой на равных условиях, включая равные возможности доступа к средствам массовой информации.
  2.8.1. Свобода создания и участия в выборах политических партий
  За годы, прошедшие после принятия Конституции РФ и первых выборов в Государственную Думу, партийная система страны еще не устоялась. Каждые последующие парламентские выборы приводили к изменению состава партий и блоков, представленных в Думе - во всех случаях появлялась хотя бы одна новая фракция и за барьером оставалась хотя бы одна из ранее представленных.
  Очевидно, что законодательство о политических партиях должно быть таким, чтобы партийная система могла и далее развиваться и способствовать реализации политических прав граждан. Однако принятый в 2001 г. Федеральный закон "О политических партиях" оказался направленным в первую очередь на ограничение политической конкуренции. Этот закон и последующие новые законы о выборах предусмотрели, что политические партии становятся единственной формой общественного объединения, имеющей право участвовать в федеральных и региональных выборах. При таком подходе законодатель обязан был в максимальной степени обеспечить возможности для граждан образовывать политические партии - иначе ограничиваются их права на участие в политической жизни.
  Однако закон, напротив, создал массу ограничений для политически активных граждан. Он запретил создание региональных партий; в результате даже в региональных выборах могут участвовать только региональные отделения федеральных партий. Для того, чтобы партия могла существовать и участвовать в выборах, она должна была по закону 2001 г. иметь не менее 10 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ партия должна была иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов. Численность остальных региональных отделений не могла быть менее 50 членов.
  После окончания двухлетнего переходного периода оказалось, что данные требования смогли выполнить 44 партии. Заметим, что в первоначальной редакции закон не требовал предоставления в регистрирующий орган списка членов партии. По оценкам экспертов, большинство зарегистрированных партий реально не имели численности, необходимой в соответствии с законом.
  Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ резко увеличил требования к численности партий. С января 2006 г. партия должна иметь не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов. Численность остальных региональных отделений не может быть менее 250 членов.
  Кроме того, теперь закон обязывает партии при регистрации региональных отделений предоставлять в территориальный орган Министерства юстиции список членов регионального отделения. Это затрудняет развитие оппозиционных партий, поскольку граждане в ряде регионов могут опасаться вступать в них, если об их членстве станет известно властям.
  Особо следует отметить сочетание требования о минимальной численности регионального отделения и нормы о том, что член партии может состоять только в региональном отделении по месту своего проживания. В результате остается неясным, могут ли граждане, проживающие в регионе, где число желающих быть членами данной партии не достигает 250 человек, вступить в эту партию. Если не могут, то тем самым ограничиваются их политические права.
  В условиях неразвитой партийной системы важную роль играли избирательные блоки, образуемые избирательными объединениями для участия в конкретных выборах. Блоки, прошедшие в Государственную Думу, впоследствии преобразовывались в политические партии или иные политические организации. Тем самым избирательные блоки играли важную роль в формировании партийной системы. Так, из блока "Выбор России" возникла партия Демократический выбор России, из блока "Явлинский-Болдырев-Лукин" - Объединение "Яблоко" (впоследствии - Российская демократическая партия "Яблоко"), из блоков "Союз Правых Сил" и "Единство" - политические партии с теми же названиями (позже партия "Единство" объединилась с ОПОО "Отечество", образовав партию "Единая Россия").
  Однако этот позитивный процесс оказался прерван в результате того, что в 2005 г. в избирательное законодательство внесены изменения, отменяющие институт избирательных блоков. Тем самым небольшие и средние партии лишены возможности естественным путем объединяться и сформировать более крупные партии.
  Опыт прошедших в 2004-2005 гг. выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ показал, что блоки пользуются значительной поддержкой избирателей60. Ликвидация блоков при существенной слабости региональных отделений большинства партий приведет к серьезному снижению конкуренции на региональных выборах, к доминированию на них одной политической партии.
  2.8.2. Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов
  Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов играют важнейшую роль в избирательном процессе: от этих процедур зависит, какой выбор будет у избирателя. Таким образом, от них зависит реализация не только пассивного, но и активного избирательного права.
  Главная задача указанных процедур - обеспечить возможность выдвижения и регистрации тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей и имеют шансы на избрание. С другой стороны, целесообразно отсечь от избирательной гонки несерьезных кандидатов, тех, которые не имеют и не смогут получить ощутимой поддержки со стороны избирательного корпуса. Большое количество таких кандидатов затрудняет выбор избирателя, засоряет информационное пространство и сужает агитационные возможности основных кандидатов.
  К сожалению, за 15 лет, прошедших с первых альтернативных выборов, так и не удалось выработать действенные процедуры, позволяющие решить обе задачи.
  Начиная с декабрьских выборов 1993 г. и до 1999 г. универсальным и единственным способом поддержки выдвижения кандидата или списка кандидатов являлся сбор подписей избирателей. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" определил предельное количество подписей, которое может устанавливаться специальными законами: 2% от числа зарегистрированных избирателей. Для кандидатов в депутаты Государственной Думы, баллотирующихся по одномандатным округам, во всех четырех прошедших кампаниях необходимое число подписей составляло 1% от числа зарегистрированных в округе избирателей. Этот уровень (1% от числа зарегистрированных избирателей) стал неким стандартом, который был скопирован и во многих региональных законах. Для федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы начиная с 1995 г. установлено более низкое относительное количество - 200 тысяч (что составляет около 0,2% от числа избирателей в федеральном округе). Для выборов Президента РФ законы 1995 и 1999 гг. предусматривали сбор одного миллиона подписей (около 1% от числа избирателей в федеральном округе), закон 2003 г. - два миллиона подписей (около 2% от числа избирателей в федеральном округе).
  Практика свидетельствует, что нормы, устанавливающие такое количество подписей, обычно позволяют обеспечить альтернативность выборов. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. на основании подписей избирателей были зарегистрированы 22 федеральных списка. На выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. только на основании подписей избирателей были зарегистрированы 1512 кандидатов (более 6 кандидатов на один мандат). На выборах Президента РФ 2000 г. на основании подписей избирателей было зарегистрировано 12 кандидатов, на выборах 2004 г. (после увеличения вдвое необходимого числа подписей) - 5 кандидатов.
  В то же время в некоторых регионах сбор даже 1% подписей оказывается затруднительным. Так, на выборах Мэра Москвы в 1999 г. на основании подписей избирателей были зарегистрированы всего два кандидата (один из них - действующий Мэр Ю.М. Лужков), а на выборах 2003 г. - только один кандидат (Ю.М. Лужков).
  Но главное - процедуры сбора подписей и их проверки не обеспечивают решение основной задачи - регистрации именно тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей. С одной стороны, значительная часть кандидатов и списков кандидатов получают на выборах даже меньше голосов избирателей, чем количество представленных ими подписей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1995 г. таких списков было 16 (из 43), на выборах 2003 г. - 7 (из 22). Среди экспертов постоянно обсуждается тема массовой подделки подписей избирателей. Еще в 1997 г. отмечалось, что "такой подход без должной ответственности лиц, собирающих подписи избирателей, действенного механизма проверки представленных в избирательные комиссии подписных листов привел к криминализации этого процесса, массовым фальсификациям подписных листов"61.
  С другой стороны, по результатам проверки подписей отказ в регистрации получают кандидаты, явно пользующиеся поддержкой избирателей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. не смог зарегистрироваться на основании собранных подписей депутат Государственной Думы Э.А. Воробьев62. На выборах губернатора Ростовской области 2001 г. из-за "забракованных" подписей не был зарегистрирован депутат Государственной Думы Л.А. Иванченко (получивший на предыдущих губернаторских выборах 31,6% голосов). На выборах Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 2004 г. по результатам проверки подписных листов в регистрации было отказано списку окружного отделения Аграрной партии России - за два месяца до этого список данной партии на выборах в Государственную Думу занял на территории автономного округа второе место, получив 13,0% голосов.
  Эти проблемы до сих пор не нашли адекватного решения, несмотря на то, что законодатели уделяли им много внимания и значительно обогатили закон подробными нормами.
  В качестве одного из путей были предложены альтернативные способы поддержки выдвижения кандидатов. В 1999 г. году в "рамочный" федеральный закон была внесена диспозитивная норма, позволяющая в специальных законах устанавливать избирательный залог в качестве замены сбору подписей. В новом законе от 12 июня 2002 г. было уже императивно разрешено кандидатам и избирательным объединениям на выборах любого уровня (кроме выборов Президента РФ) заменять сбор подписей залогом.
  Однако эта разумная мера была в значительной степени обесценена непродуманными нормами, касающимися размера залога. Если по закону от 30 марта 1999 г. залог мог устанавливаться в размере не более 15% от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, то закон от 12 июня 2002 г. жестко привязал залог к этой предельной сумме - 15%, не больше и не меньше. Элементарные расчеты показывают, что размер залога получается слишком высоким для того, чтобы для кандидатов он был предпочтительнее сбора подписей63. Не случайно на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. число кандидатов, зарегистрированных на основании залога, составило лишь 8,6% от общего числа кандидатов, зарегистрированных по одномандатным округам.
  Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом № 93-ФЗ от 21 июля 2005 г., позволяют субъектам РФ снижать размер залога до 10% от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, однако это послабление принципиально не решает проблему.
  Еще одной альтернативной мерой стала введенная в 2002 г. норма, освобождающая от сбора подписей (и внесения залога) партии, представленные в Государственной Думе, и выдвинутых ими кандидатов. В какой-то мере это справедливо, поскольку факт прохождения в Государственную Думу уже является подтверждением серьезности партии и ее кандидатов. Однако опыт последних лет показал, что, обеспечив себе льготный режим выдвижения, думские партии начали усложнять процедуру выдвижения для других субъектов избирательного процесса - своих потенциальных конкурентов.
  Одной из главных задач было создание действенных процедур проверки подписных листов. Однако результатом всех нововведений стало то, что "забраковать" действительно фальсифицированные подписи стало значительно труднее, чем подписи, честно собранные путем тяжелой и неблагодарной работы.
  Принципиальным недостатком системы проверки подписных листов является то, что совершенно разные по своей природе недостатки имеют одинаковые юридические последствия. Российское законодательство различает недостоверные и недействительные подписи. По определению, которое дано в законе, недостоверная подпись - это "подпись, выполненная от имени одного лица другим лицом", или, иными словами, подделанная (фальсифицированная) подпись. Недействительная подпись - это "подпись, собранная с нарушением порядка сбора подписей избирателей и (или) оформления подписного листа". Перечень оснований для признания подписи недействительной обширен, но большинство из этих оснований связаны с ошибками и неточностями (иногда незначительными) со стороны избирателей, сборщиков подписей или уполномоченных инициативной группы.
  Очевидно, что закон не должен предусматривать одинаковые правовые последствия для недействительных и недостоверных подписей, приравнивая, таким образом, уголовное преступление к мелкой ошибке при заполнении документа. Однако закон их приравнивает. В результате основная масса отказов в регистрации по итогам проверки подписных листов связана не с выявленными фальсификациями подписей, а с мелкими недостатками, неизбежными при честном сборе подписей в условиях избирательного цейтнота.
  То, что основная масса подписей "бракуется" избирательными комиссиями не по причине их фальсификации, легко видеть на примере работы ЦИК РФ на федеральных выборах. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. основными причинами "выбраковки" подписей стали:
 - неполные, неверные данные документов сборщика, не оговорены исправления - 22,35%;
 - неполный адрес места жительства сборщика - 17,06%;
 - дата внесения подписи выполнена не избирателем - 13,71%;
 - нет даты подписи сборщика, не оговорены исправления в дате - 6,57%;
 - неполный адрес места жительства избирателя - 6,42%;
 - иные нарушения данных уполномоченного, не оговорены исправления - 6,28%.
  В совокупности по этим основаниям были "забракованы" 72,4% подписей. В то же время по единственному основанию для признания подписи недостоверной (т.е. фальсифицированной) - подписи избирателя выполнены другим лицом - отвергнуто всего 0,47% из всех "забракованных" подписей64. И это не удивительно, поскольку выявление поддельных подписей - трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая привлечения квалифицированного эксперта-почерковеда.
  Закон разрешает не проверять все представленные подписи, а производить выборочную проверку не менее 20% от необходимого числа подписей. При этом до 2005 г. основанием для отказа в регистрации служило обнаружение при выборочной проверке 25 и более процентов недействительных и недостоверных подписей. Допустимое превышение числа представляемых подписей по сравнению с необходимым количеством также составляло 25%.
  Законы 2005 г. уменьшили допустимый процент брака и допустимое превышение числа представленных подписей для федеральных выборов до 5%, а для региональных и местных выборов - до 10%. Однако, по изложенным выше причинам, эти новеллы мало помогут борьбе с фальсификациями подписей. В то же время очевидно, что они приведут усилению административного произвола при регистрации кандидатов и, в конечном счете, к снижению конкуренции на выборах.
  Кроме того, полагаем принципиально неверным саму возможность отказа в регистрации на основании того, что при выборочной проверке выявлен большой процент недействительных подписей. Такая возможность допустима в случае недостоверных (т.е. фальсифицированных) подписей, поскольку фальсификация подписей избирателей представляет угрозу основам конституционного строя и законным интересам граждан РФ. Отказ же в регистрации в случае обнаружения в подписных листах недействительных подписей не может быть оправдан до тех пор, пока не будет доказано, что общее количество представленных достоверных и действительных подписей менее требуемого количества65.
  Законы 2005 г. также исключили возможность для кандидатов и партий одновременно представлять подписи избирателей и вносить избирательный залог. Такая возможность предоставлялась законами 1999 и 2002 гг. и являлась гарантией реализации пассивного избирательного права. Ликвидация этой возможности в совокупности с отмеченным выше ужесточением требований к подписным листам и тенденцией к росту размера избирательного залога (в связи с ростом предельных размеров избирательных фондов) неизбежно приведет к снижению конкуренции на выборах, к усилению отсева оппозиционных кандидатов.
  Велика доля отказов в регистрации кандидатов и списков кандидатов и по иным причинам, не связанным с "выбраковкой" подписей избирателей. Масса отказов связана с оформлением документов. При этом закон не дает возможность кандидатам и партиям исправить допущенные неточности66.
  В период 1999-2002 гг. значительное число случаев отказа в регистрации или отмены регистрации кандидатов было связано с неточностями в их декларациях о доходах и имуществе. В 2002 г. недостоверность сведений о доходах и имуществе была исключена из оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации. Однако в числе таких оснований оставалась, например, недостоверность сведений о работе кандидата. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. в регистрации было отказано бывшему Генеральному прокурору РФ Ю.И. Скуратову из-за неточно указанной должности: Скуратов указал, что он является исполняющим обязанности заведующего кафедрой в Московском государственном социальном университете, в то время как формально он занимал должность профессора той же кафедры. Законы 2005 г. исключили и это основание для отказа в регистрации, однако многие другие возможности для отстранения от выборов оппозиционных кандидатов остаются.
  Еще большую тенденцию к пренебрежению избирательными правами граждан демонстрирует практика отмены или аннулирования регистрации кандидатов и списков кандидатов. Хотя институт отмены регистрации существует с 1990 г., угрожающие формы он приобрел после принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г., в котором был установлен широкий, расплывчатый и открытый перечень оснований для отмены регистрации. Впоследствии (в 2002 г.) этот перечень был уточнен и сделан закрытым, однако переломить тенденцию уже не удалось.
  Наиболее скандальными случаями отмены регистрации в период 1998-2002 гг. стали:
 - В.И. Черепкова на выборах мэра Владивостока (сентябрь 1998 г.);
 - А.М. Макашова в Промышленном одномандатном округе № 152 (Самарская область) на выборах депутатов Государственной Думы (декабрь 1999 г.);
 - А.Х. Амирханова на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по Ингушскому одномандатному округу № 12 (июль 2000 г.);
 - А.В. Руцкого на выборах губернатора Курской области (октябрь 2000 г.);
 - А.И. Саурина (набравшего в первом туре 49,6% голосов) перед вторым туром на выборах главы Балаковского муниципального образования (Саратовская область, январь 2001 г.);
 - В.И. Черепкова между двумя турами на выборах губернатора Приморского края (июнь 2001 г.);
 - В.А. Штырова на выборах Президента Республики Саха (Якутии) - решение Верховного Суда республики об отмене регистрации было отменено Верховным Судом РФ, и В.А.Штыров был избран Президентом (декабрь 2001 г.);
 - А.А. Климентьева на выборах мэра Нижнего Новгорода (сентябрь 2002 г.).
  Снятия В.И.Черепкова в 1998 г., А.Х.Амирханова67 в 2000 г. и А.И.Саурина в 2001 г. привели к срыву выборов. Снятие А.М.Макашова было уже после выборов признано незаконным, после чего областной суд отменил результаты выборов по данному округу, но это решение было отменено Верховным Судом РФ.
  В этот период решения об отмене регистрации кандидата в качестве санкции за допущенные нарушения стали непременным атрибутом выборов, превратились в одну из избирательных технологий. Так, на выборах депутатов Московской городской Думы в декабре 2001 г. в последние две недели перед выборами Мосгорсуд отменил регистрацию восьми кандидатов, большинство из которых имело хорошие шансы на победу.
  После изменений в 2002 г. законодательства данная тенденция лишь усилилась. В качестве примера можно привести выборы глав исполнительной власти субъектов РФ, состоявшиеся в ноябре-декабре 2004 г. Из 11 избирательных кампаний в 5 возникли скандалы, связанные с отменой регистрации или отказом в регистрации кандидатов, имеющих шансы на победу. От участия в выборах были отстранены:
 - в Брянской области - действующий губернатор Ю.Е. Лодкин;
 - в Волгоградской области - мэр Волгограда Е.П. Ищенко68;
 - в Курганской области - депутат Законодательного Собрания Свердловской области С.А. Капчук;
 - в Псковской области - мэр Пскова М.Я. Хоронен69;
 - в Ульяновской области - генеральный директор ОАО "Ульяновский хладокомбинат" С.А. Герасимов (перед вторым туром).
  Особо следует отметить практику отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов. Конституционный Суд РФ уже высказывал свою позицию по этому поводу. В Постановлении № 10-П от 11 июня 2002 г. было сказано: "Если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия"70.
  Эта правовая позиция Конституционного Суда была попросту проигнорирована законодателями. При этом ряд депутатов дважды безуспешно пытался ввести в законодательство нормы, рекомендованные Конституционным Судом. В июне 2002 г. - сразу же после принятия указанного постановления - депутаты Государственной Думы В.Н. Лысенко, С.С. Митрохин и Б.Б. Надеждин внесли соответствующий законопроект. Этот проект был рассмотрен Государственной Думой только в мае 2004 г. и был отклонен, при этом тот пункт законопроекта, который был связан с отмеченной выше позицией Конституционного Суда, вообще не обсуждался. В ходе работы над проектом Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" группа депутатов подала соответствующую поправку, но она также была отвергнута.
  При этом практика отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов, продолжается. В апреле 2003 г. Норильский городской суд отменил регистрацию кандидата на должность Главы "Единого муниципального образования город Норильск" профсоюзного лидера В.В. Мельникова, набравшего в первом туре 47% голосов и опередившего основного соперника на 15%. После этого все остальные кандидаты сняли свои кандидатуры, и городская избирательная комиссия вынуждена была признать выборы несостоявшимися71.
  На выборах мэра Владивостока, прошедших в июле 2004 г., во второй тур вышли два кандидата: депутат Законодательного Собрания Приморского края В.В. Николаев (26,8%) и депутат Государственной Думы В.И. Черепков (26,4%). Однако после первого тура регистрация В.И.Черепкова была отменена Ленинским районным судом Владивостока. Депутату инкриминировали "использование преимуществ своего должностного положения", а именно: использование служебного помещения - общественной приемной депутата и бланков депутата Государственной Думы в целях своей предвыборной агитации72.
  На выборах Главы Администрации Ульяновской области в декабре 2004 г., как уже упоминалось выше, после первого тура была отменена регистрация генерального директора ОАО "Ульяновский хладокомбинат" С.А. Герасимова, набравшего в первом туре 20,9% голосов избирателей.
  Отметим, что высшие судебные инстанции Российской Федерации изредка высказывают правовую позицию, которая контрастирует со сложившейся судебной практикой. Так, в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ 6 марта 2000 г. (по делу об отказе в регистрации В.В. Жириновского на выборах Президента РФ) отмечается, что "согласно общему правилу, какая-либо ответственность может возникать при наличии вины лица, не исполнившего обязанность, либо исполнившего ее ненадлежащим образом (отступления от этого правила допускаются лишь в случаях, специально установленных законом)... Без наличия вины кандидата ... права избирателей ... не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным на должность Президента РФ, каковым является обжалованный заявителем отказ в регистрации кандидата"73.
  Не менее важный вывод был сделан в уже цитированном Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г.: "Отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований отмены регистрации".
  К сожалению, судебная практика и после принятия указанных решений продолжает игнорировать эти важнейшие принципы соразмерности вины и санкции и презумпции невиновности кандидата. Наиболее наглядными примерами являются описанные выше случаи Ю.И. Скуратова и В.И. Черепкова, а также кандидатов в депутаты муниципальных Собраний Москвы в 2004 г.
  Отдельного упоминания заслуживает практика аннулирования регистрации списка кандидатов (или отказа в регистрации) из-за выбытия из него более 25% кандидатов. Эта практика получила распространение на региональных выборах, где списки включают небольшое число кандидатов, и 25% иногда составляет всего 2 человека.
  Такие случаи имели место:
 - в Брянской области - в отношении возглавляемого депутатом Государственной Думы С.Ю. Глазьевым избирательного блока "За достойную жизнь";
 - во Владимирской области - в отношении партии "Родина";
 - в Магаданской области - в отношении избирательного блока "Наша Родина - Колыма";
 - в Свердловской области - в отношении Российской партии пенсионеров;
 - в Ямало-Ненецком автономном округе - в отношении ЛДПР и избирательного блока "Наш Ямал - в защиту прав и гарантий северян".
  В ряде случаев было доказано, что выбытие кандидатов было обусловлено давлением, которое на них оказывали представители власти. Таким образом, "выбивание" из списка кандидатов с целью аннулирования регистрации списка также превратилось в элемент административной избирательной технологии. В 2005 г. в избирательное законодательство было внесено изменение, увеличившее с 25 до 50% долю выбывших кандидатов, при которой аннулируется список. Однако эта новелла лишь затруднит, но не исключит возможность использования указанной технологии. Кроме того, законодатели отказались признать давление на кандидата обстоятельством, вынуждающим его снять свою кандидатуру. Одновременно в качестве основания для отказа в регистрации списка кандидатов добавлено "выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом" - в результате этой новеллы данная технология может получить новое развитие.
  В целом изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., расширяют возможности для отмены регистрации кандидатов. Так, в пункт 1 статьи 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" добавлен запрет агитации, нарушающей законодательство РФ об интеллектуальной собственности. Сам по себе такой запрет справедлив, однако нарушение пункта 1 данной статьи является основанием для отмены регистрации кандидата74. Таким образом, к основаниям для отмены регистрации добавляется нарушение довольно запутанного и плохо исполняемого законодательства об интеллектуальной собственности.
  Кроме того, запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения, относящийся ранее только к лицам, занимающим государственные должности, и журналистам, распространен на "членов органов управления организаций независимо от формы собственности". К тому же соответствующие нормы сформулированы столь нечетко, что позволяют их трактовать весьма широко. При этом использование преимуществ должностного или служебного положения является одним из оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации, и это основание уже начало использоваться в борьбе с оппозиционными кандидатами (выше приводился пример В.И. Черепкова). С введением данной новеллы это основание (изначально придуманное для борьбы с административным ресурсом) может стать основным способом, с помощью которого власть будут устраняться неугодные кандидаты.
  Таким образом, новеллы избирательного законодательства в основном будут способствовать снижению конкуренции на российских выборах.
  Следует отметить, что, если на федеральных выборах уровень конкуренции пока достаточно высок, то на региональных выборах в ряде субъектов РФ он и сейчас довольно низок. На прошедших в 2003 г. - первой половине 2005 г. выборах по партийным спискам в пяти регионах (Республика Мордовия, Магаданская область, Корякский, Таймырский и Ямало-Ненецкий автономные округа) в выборах участвовало всего 4 списка, а в одном регионе (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) - всего 3 списка.
  Низкая степень конкуренции часто наблюдается и в одномандатных округах. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия 2003 г. в день голосования баллотировалось всего 77 кандидатов на 23 мандата (в среднем 3,3 кандидата на один мандат), в четырех округах было лишь по два кандидата.
  2.8.3. Равные условия состязания кандидатов и политических партий
  Вопросам обеспечения равных условий состязания кандидатов и политических партий в российском избирательном законодательстве уделяется значительное внимание. По существу, этим вопросам посвящены три главы избирательных законов: о статусе кандидатов, о предвыборной агитации и о финансировании выборов.
  Глава "рамочного" закона, посвященная статусу кандидатов, открывается фразой: "Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом".
  Наиболее существенные нормы этой главы касаются ограничений, связанных с должностным или служебным положением. В частности, закон требует, чтобы зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождались от выполнения должностных или служебных обязанностей.
  Эта мера призвана предотвратить использование высокопоставленными кандидатами административного и медийного ресурсов. С одной стороны, будучи в отпуске, они лишаются властных рычагов. С другой стороны, они не должны принимать участие в связанных с осуществлением ими властных полномочий мероприятиях, которые становятся информационным поводом для освещения их деятельности в средствах массовой информации.
  Однако практика показывает, что, даже уйдя в отпуск, многие руководители продолжают осуществлять некоторые должностные функции, особенно те, которые дают информационный повод для освещения их деятельности. Ярким примером может служить широко освещавшаяся в средствах массовой информации встреча с Президентом РФ В.И. Матвиенко, замещавшей должность полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе и являвшейся зарегистрированным кандидатом на должность губернатора Санкт-Петербурга. В ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы многие губернаторы, включенные в список "Единой России", принимали участие в заседании Государственного Совета и в ряде других аналогичных мероприятий. В своих регионах эти губернаторы продолжали проводить совещания, "рабочие встречи" и т.п., которые подробно освещались средствами массовой информации75.
  Как отмечалось в параграфе 2.8.2, использование преимуществ должностного или служебного положения может служить основанием для отказа в регистрации кандидата, для отмены его регистрации, а также для отмены результатов выборов. Практика показывает, что указанные нормы применяются весьма избирательно. Они лишь дважды применялись к высшим должностным лицам субъектов РФ (А.В. Руцкому и Ю.Е. Лодкину).
  Гораздо чаще жертвами этой нормы становились депутаты, возможности которых по злоупотреблению служебным положением неизмеримо ниже, чем у руководителей органов исполнительной власти. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. было отказано в регистрации депутату Государственной Думы В.Н. Бондарю и депутату Тюменской областной Думы А.К. Черепанову на том основании, что они привлекли в качестве уполномоченных по финансовым вопросам своих помощников, осуществлявших эту деятельность в служебное время. Тогда же была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.В. Крутовой за использование ею служебной машины для поездок по округу. А на выборах мэра г. Владивостока в 2004 г. была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.И. Черепкова лишь на том основании, что он в целях предвыборной агитации использовал депутатские бланки и депутатское служебное помещение.
  В то же время известно немало случаев использования преимуществ должностного положения руководителями органов исполнительной власти. Так, на выборах Мэра Москвы в 2003 г. действующий Мэр Ю.М. Лужков после своего выдвижения в качестве кандидата провел в стенах Мэрии пресс-конференцию, на которой излагал свою предвыборную программу76. Он же за неделю до выборов выступил на телеканале "ТВ Центр-Москва" (ОАО "ТВ Центр" учреждено Правительством Москвы) в программе "Постскриптум", где в течение примерно 25 минут также излагал свою предвыборную программу.
  На выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. встречи кандидата в депутаты по Кабардино-Балкарскому одномандатному избирательному округу № 14 З.А. Нахушева с избирателями организовывались главами районных администраций. Агитацию за З.А.Нахушева осуществляли многие лица, замещающие государственные и муниципальные должности или находящиеся на государственной и муниципальной службе.
  Однако эти и многие аналогичные факты не получили должной оценки со стороны избирательных комиссий и судов.
  Российское избирательное законодательство подробно регламентирует вопросы, связанные с информированием избирателей и предвыборной агитацией, уделяя серьезное внимание обеспечению равенства кандидатов и политических партий. Однако не все проблемы удается решить с помощью закона, а недостатки законодательства активно используются для нарушения принципа равенства.
  В отношении деятельности средств массовой информации на выборах закон пытается обеспечить равенство кандидатов тремя путями. Во-первых, им на равных условиях предоставляется бесплатное эфирное время на каналах государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания и бесплатная печатная площадь в государственных и (или) муниципальных газетах77. Во-вторых, все средства массовой информации (кроме учрежденных кандидатами и партиями) могут предоставлять кандидатам и партиям свои эфирное время и печатные площади за плату только на равных условиях. В-третьих, от средств массовой информации требуется объективность и достоверность в информационных материалах, при этом представителям средств массовой информации запрещено проводить предвыборную агитацию при осуществлении ими профессиональной деятельности.
  Предоставление бесплатного эфирного времени и бесплатных печатных площадей является серьезной гарантией подлинных выборов. На выборах федерального уровня объем предоставляемого бесплатного эфира довольно значителен: один час в будний день на трех телевизионных и пяти радиоканалах в течение месяца78. На выборах более низкого уровня, особенно на муниципальном уровне, кандидатам зачастую предоставляется ничтожный объем бесплатной печатной площади, а бесплатного эфира может вообще не быть. В ряде регионов требования закона о выделении бесплатных площадей и эфира не выполняются, хотя для этого есть все возможности. Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. государственное телевидение просто проигнорировало требование закона о предоставлении бесплатного эфирного времени кандидатам.
  Следует также отметить, что в некоторых случаях бесплатность является условной. Так, партия, список которой на выборах в Государственную Думу получил менее 2% голосов, обязана в полном объеме возместить средствам массовой информации стоимость предоставленных ими "бесплатного" эфира или "бесплатной" площади. С учетом довольно высоких расценок на федеральных телеканалах такая норма приводит, с одной стороны, к отказу ряда партий от "бесплатного" эфира, с другой стороны, к разорению партий, воспользовавшихся таким эфиром и не преодолевших 2%-ный барьер.
  До 2002 г. никто не подвергал сомнению равные права всех кандидатов на бесплатный эфир и бесплатную печатную площадь. Однако в "рамочный" закон от 12 июня 2002 г. была внесена диспозитивная норма, позволяющая нарушать равенство. Эта норма была конкретно реализована в Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. Закон предусмотрел выделение партиям, выдвинувшим кандидатов на должность Президента РФ (т.е. фактически кандидатам, выдвинутым этими партиями), дополнительных объемов бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади сверх объемов, которые всем кандидатам предоставляются на равных условиях. В результате на выборах 2004 г. кандидаты, выдвинутые партиями (О.А. Малышкин, С.М. Миронов и Н.М. Харитонов), получили на федеральных телеканалах в 5-7 раз больше бесплатного эфирного времени, чем независимые кандидаты.
  Что касается объективности и беспристрастности средств массовой информации при освещении избирательной кампании, то эта проблема является одним из наиболее серьезных факторов, из-за которых российские выборы трудно признать справедливыми.
  В первую очередь это связано с тем, что в Российской Федерации не удалось создать подлинно независимые средства массовой информации. Более того, в последние годы наблюдается движение в сторону еще большей зависимости медийного пространства от органов власти. Наиболее мощные по охвату аудитории федеральные телекомпании принадлежат государству или ассоциированным с ним структурам. То же самое происходит и на региональном и муниципальном уровнях.
  Следует отметить и несовершенство законодательства. Так, одной из распространенных избирательных технологий, которой успешно пользуются поддерживаемые властью кандидаты, стала интенсивная реклама будущих кандидатов до начала избирательной кампании. На эти материалы не распространяются нормы избирательного законодательства, а закона, регулирующего политическую рекламу, до сих пор не существует.
  Одной из главных проблем является различение информационных и агитационных материалов. Повсеместной практикой стала публикация под видом информационных материалов заказных статей, создающих положительный имидж одних кандидатов и отрицательный - других. Такой возможностью активно пользуются, во-первых, кандидаты, обладающие властью, и кандидаты, поддерживаемые властью, - в средствах массовой информации, подчиненных власти или просто так или иначе от власти зависящих, во-вторых, кандидаты, обладающие большими финансовыми ресурсами79. Подобная практика существенно нарушает равенство прав кандидатов и препятствует осознанному выбору избирателя.
  В качестве реакции законодателя в "рамочный" закон от 12 июня 2002 г. был включен перечень признаков предвыборной агитации. Перечень был открытым и в сочетании с определением агитации, содержащимся в статье 2 ("деятельность, ... имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата ..."), позволял, при определенной пристрастности, признать агитационным практически любой материал80. В то же время этот перечень давал некоторые возможности для борьбы с использованием административного ресурса, хотя реализация этих возможностей в значительной степени блокировалась этим же административным ресурсом.
  Перед началом думской избирательной кампании 2003 г. ряд норм "рамочного" закона, связанных с информированием избирателей и предвыборной агитацией (в том числе и перечень признаков предвыборной агитации), был оспорен в Конституционном Суде РФ тремя журналистами и группой депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд принял решение 30 октября 2003 г., уже в ходе кампании, но до начала разрешенной законом агитации в средствах массовой информации.
  Постановление Конституционного Суда № 15-П81 признало не соответствующим Конституции РФ только один из подпунктов закона - тот, который делал перечень признаков предвыборной агитации открытым. В то же время Конституционный Суд дал собственное толкование понятия предвыборной агитации. По существу судом была отвергнута формулировка "или побуждающая избирателей"82 и определено, что "критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели".
  Таким образом, постановление Конституционного Суда защитило журналистов от необоснованных обвинений в ведении незаконной агитации. Но это постановление не защитило и не могло защитить избирателей и кандидатов от незаконной агитации со стороны подконтрольных власти или подкупленных другими кандидатами средств массовой информации. В постановлении отмечается, что журналисты должны действовать "на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции". Очевидно, однако, что ни того, ни другого в настоящее время по существу нет.
  В связи с этим следует обратить внимание на то, что нормы закона не содержат четкого указания, относятся ли они к отдельным опубликованным материалам или к совокупности материалов, опубликованных в одном средстве массовой информации за определенный период. Логично считать, что вывод о неравном освещении предвыборной деятельности кандидатов, о явном преобладании сведений о каком-либо кандидате, о создании положительного или отрицательного отношения избирателей к какому-либо кандидату может быть сделан только на основании совокупности материалов. Однако существует и иная точка зрения, которую отстаивали, в частности, представители Центральной избирательной комиссии РФ при рассмотрении в Верховном Суде РФ заявления об отмене результатов выборов в Государственную Думу. По их мнению, требования закона о равном времени освещения предвыборной деятельности отдельных кандидатов или партий действуют только в пределах одного информационного блока и не могут относиться к совокупности телепередач. Такой подход полностью выхолащивает смысл норм о равноправии кандидатов.
  В отзыве Центризбиркома и в решении Верховного Суда РФ83 была также высказана позиция, согласно которой объем освещения предвыборных мероприятий партий и блоков зависит от количества таких мероприятий, а последнее зависит исключительно от самих партий и блоков. Тем самым дано обоснование любому нарушению равенства партий в процессе освещения их предвыборной деятельности.
  Ярким примером неравного информирования о партиях и блоках является кампания по выборам депутатов Государственной Думы в 2003 г. Анализ этой кампании проводился независимо несколькими группами, и все они пришли к единому выводу о преимуществах, которые имела на выборах партия "Единая Россия". Так, мониторинг, проведенный миссией ОБСЕ/БДИПЧ в период с 7 ноября до 6 декабря, дал следующие результаты. Первый канал отвел 19% своих информационных политических и выборных программ освещению программы "Единой России", причем все они были положительные либо нейтральные; КПРФ получила 13% преимущественно негативного освещения. "РТВ" посвятила 16% своих информационных программ в вечернее время "Единой России", выдержанных в подавляющем своем большинстве в положительном тоне, в противовес этому, хотя КПРФ и получила значительное количество времени, тон освещения ее программы был в основном негативный. "ТВ-Центр", телевидение, контролируемое администрацией г. Москвы, отвело 22% своих информационных программ в вечернее время представлению "Единой России", причем в подавляющем своем большинстве они были выдержаны в заискивающе-положительном тоне, тогда как КПРФ получила 14% в основном отрицательного представления этой партии. Аналогичная ситуация была и на государственном радио, а также в "Российской газете", учрежденной Правительством РФ. Частные радиотелевизионные станции и частные газеты были более объективны84.
  Анализ информационных передач федеральных телеканалов на протяжении всей кампании (с 3 сентября по 7 декабря), легший в основу заявления о признании недействительными результатов выборов по федеральному округу, дал похожие результаты. Информации об "Единой России" на государственных каналах в новостных и информационных программах было уделено 561 мин, в то время как КПРФ - 272 мин, ЛДПР - 114 мин, СПС - 135 мин, партии "Яблоко" - 121 мин, блоку "Родина" - 91 мин, Народной партии - 8 мин, Аграрной партии - 27 мин, а 8 партиям - ни одной минуты. Еще больший контраст виден при анализе освещения на телевидении идентичных по своему характеру предвыборных мероприятий - съездов, на которых происходило выдвижение списков кандидатов. Съезд "Единой России" освещался в совокупности в течение 49 мин, съезд КПРФ - 14 мин, ЛДПР - 7 мин, СПС - 11 мин, партии "Яблоко" - 9 мин, блока "Родина" - 14 мин, Народной партии - 3 мин, Аграрной партии - 7 мин, а о съездах 7 партий не сообщалось ничего. Кроме того, анализ показал, что в отношении "Единой России" преобладала информация позитивной направленности (392 мин) при отсутствии негативной, в то время как в отношении КПРФ ситуация была противоположной: информация позитивной направленности - 7 мин, информация негативной направленности - 264 мин.
  Вывод о преобладании на государственных телеканалах позитивной информации об "Единой России" и негативной - о КПРФ был сделан и по результатам мониторинга, проводимого Центром антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р"85.
  Центральная избирательная комиссия РФ, а затем и Верховный Суд РФ не дали должной оценки такому нарушению принципа равного доступа партий к средствам массовой информации. Интересно, что по ряду жалоб представителей КПРФ рабочая группа Центризбиркома подготовила 31 октября 2003 г. два решения, в которых признавала, что со стороны двух федеральных государственных телекомпаний ("Первый канал" и ВГТРК) существует тенденция систематического целенаправленного распространения в информационных программах информации о различных оцениваемых нейтрально либо положительно событиях в деятельности политической партии "Единая Россия" и в основном негативной либо с негативными комментариями информации о событиях, связанных с деятельностью политической партии КПРФ. Рабочая группа отметила, что рассмотренные ею материалы свидетельствуют о нарушении телеканалами норм закона и принципа справедливого, сбалансированного и беспристрастного освещения избирательной кампании. Однако Центризбирком, вопреки рекомендациям своей рабочей группы, в которую входили квалифицированные специалисты, решил направить руководителям телеканалов "мягкое" письмо, в котором утверждалось, что нарушения законодательства с их стороны не выявлено. Неудивительно, что после этого письма неравномерность в освещении избирательной кампании только усилилась.
  Подобные же явления наблюдаются и в региональных кампаниях, часто в еще более выраженном виде. Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. соотношение печатных площадей, содержащих материалы, освещающие деятельность кандидата К.Н. Илюмжинова (действующего Президента республики), и других десяти кандидатов вместе взятых составило приблизительно 17:1 (!), а соотношение телевизионного эфирного времени - приблизительно 6:1. Суд, как обычно, отказал в удовлетворении жалобы на преимущественный доступ к средствам массовой информации.
  Таким образом, необъективность избирательных комиссий и судов не позволяет пресекать нарушения равенства кандидатов в процессе предвыборной агитации и тем самым приводит к существенным нарушениям принципа свободной конкуренции.
  В отношении предвыборной агитации путем распространения печатных агитационных материалов (листовок и т.п.) в последние годы в законодательстве появилась новелла, которая формально направлена на обеспечение равенства кандидатов, но на деле может привести к обратному результату. Речь идет о норме, разрешающей изготавливать агитационные материалы только тем полиграфическим организациям, которые опубликовали в течение 30 дней после публикации решения о назначении выборов свои расценки и в тот же срок представили их в соответствующую избирательную комиссию86.
  По нашему мнению, эта норма существенно ограничивает права кандидатов и избирательных объединений и может привести к нарушению их равенства. Количество полиграфических организаций огромно, и, несомненно, большая часть из них хочет в период избирательной кампании иметь заказы от кандидатов и партий. Полиграфические услуги весьма разнообразны и расценки на них зависят от размера, тиража, цветности, качества бумаги, срочности и многого другого - так что публикация расценок должна занять большой объем газетной площади. Может ли хватить ее у газет с учетом, что все это должно быть опубликовано в течение месяца?
  Кроме того, данная норма не содержит (и, в принципе, по изложенным выше причинам - не может содержать) гарантий того, что вовремя поданное объявление о расценках будет в нужный срок опубликовано. Это дает неограниченные возможности для административного ресурса. Учитывая, что в регионах газеты часто зависят от власти, нетрудно предвидеть, что власть может воспрепятствовать всего лишь своевременной публикации расценок независимых от нее полиграфических организаций и тем самым лишит нежелательных для нее кандидатов возможности печатать агитационные материалы (в зависимых от власти типографиях все мощности будут заранее забронированы желательными кандидатами).
  2.9. Право граждан добиваться государственных постов в личном качестве
  Согласно пункту 7.5 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, государства-участники "уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации".
  Российское избирательное законодательство предусматривает два способа выдвижения кандидатов на выборах: выдвижение избирательными объединениями87 и самовыдвижение88. Каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом (которое имеет минимальные ограничения89), вправе самостоятельно выдвинуть свою кандидатуру. Для регистрации в качестве кандидата он должен либо представить установленное законом количество подписей избирателей соответствующего избирательного округа, либо внести избирательный залог (который возвращается, если кандидат получает на выборах не менее 5% голосов).
  Такой порядок, реально позволяющий гражданам добиваться государственных постов в личном качестве, действовал до 2005 г. Например, на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. право на самовыдвижение реализовали 1338 граждан, из них 757 были зарегистрированы в качестве кандидатов, и 67 из них были избраны депутатами Государственной Думы.
  В 2005 г. был принят новый Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"90. Этот закон предусматривает избрание всего состава Государственной Думы по партийным спискам. Таким образом, на выборах депутатов Государственной Думы следующего созыва граждане РФ лишаются права на самовыдвижение.
  В качестве смягчающей меры российский законодатель ввел в указанный закон статью 37, названную "Гарантии реализации пассивного избирательного права граждан". Согласно этой статье, каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, вправе не позднее чем через 3 дня со дня опубликования решения о назначении выборов в Государственную Думу обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список этой партии. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем 10 членами партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения.
  Очевидно, что данная норма не содержит реальных гарантий реализации гражданином его пассивного избирательного права. Никто не может навязать партии включение того или иного гражданина в ее список. В любом случае реализация гражданином пассивного избирательного права будет зависеть от партий, а не от самого гражданина и (или) избирателей, как это было до сих пор.
  Следует отметить, что право партии включать в свой список граждан, не являющихся членами этой партии, существовало с самых первых выборов по партийным спискам 1993 г. и было подтверждено Конституционным Судом, отметившим, что это соответствует конституционному принципу равенства прав граждан независимо от их принадлежности к общественному объединениям91.
  Однако, как нам представляется, граждане, баллотирующиеся в составе партийного списка (в том числе и беспартийные), претендуют на депутатские мандаты не в личном качестве, а именно как представители данной политической партии. Это в еще большей степени усиливается введенной недавно (Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ92) нормой, согласно которой депутат, избранный по партийному списку, обязан войти во фракцию, образованную этой партией, а в случае его добровольного выхода из этой фракции он лишается мандата.
  Переход на полностью пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы стимулировал аналогичные процессы на региональном и местном уровнях. В Санкт-Петербурге принят закон, согласно которому очередные выборы Законодательного Собрания города также будут проводится полностью по пропорциональной системе. В г. Волжский Волгоградской области выборы депутатов городской Думы, назначены на 9 октября 2005 г., уже проводятся полностью по пропорциональной системе.
  Новая редакция "рамочного" федерального закона требует, чтобы в таких случаях закон субъекта РФ предусматривал гарантии реализации прав граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами. Как следует из заключения Центризбиркома РФ, закон Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" таких гарантий не содержит. Не содержатся требуемые гарантии и в Законе Волгоградской области "О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области". Однако, если считать образцом гарантий цитированную выше норму Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", то введение подобных норм в законы субъектов РФ принципиально ничего не изменит. Какие-либо иные гарантии придумать, вероятно, не удастся.
  Смешанная система формирования Государственной Думы (точнее, сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем), действовавшая до сих пор, в большей степени отвечала и условиям России (где еще относительно слабы политические партии), и международным стандартам (обеспечивая возможность граждан добиваться государственных постов как в личном качестве, так и в качестве представителей политических партий), и основным тенденциям мирового развития избирательных систем. Переход на полностью пропорциональную систему выборов, по нашему мнению, приведет к ухудшению ситуации с реализацией пассивного избирательного права.
  2.10. Честный и точный подсчет голосов
  В международных документах обеспечению честного подсчета голосов уделяется серьезное внимание. Так, во Всеобщей декларации прав человека говорится о "нефальсифицированных выборах" (ст. 21), в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ государства-участники обязуются обеспечить, "чтобы подсчет голосов и сообщение о нем были честными" (ст. 7.4). Согласно Декларации о критериях свободных и справедливых выборов государство обязано обеспечить честность голосования и честный подсчет голосов (раздел 4, пункт 2). Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств обязывает обеспечить "честность при голосовании и подсчете голосов" (пункт 2 статьи 10).
  Честный и точный подсчет голосов является настолько очевидным признаком демократических выборов, что этот признак иногда даже забывают упомянуть. Так, среди принципов российских выборов, которые перечислялись во всех редакциях Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", точный и честный подсчет голосов отсутствует.
  Честный подсчет голосов обеспечивается законодательно установленной процедурой подсчета, открытостью и гласностью подсчета, ответственностью за неправильный подсчет голосов. Все эти компоненты присутствуют в российском избирательном законодательстве. Более того, можно утверждать, что российское избирательное законодательство с 1993 г. по 2002 г. в целом претерпело серьезные положительные изменения в этом направлении. Однако практика подсчета голосов, обеспечения открытости и гласности, привлечения к ответственности нарушителей очень далека от закона.
  Последние изменения, внесенные в избирательное законодательство, ухудшают ситуацию с обеспечением честности при подсчете голосов за счет сужения круга субъектов, имеющих право направлять наблюдателей на избирательные участки (см. 2.11.1).
  2.10.1. Процедуры подсчета в участковых избирательных комиссиях и их соблюдение на практике
  Российское законодательство достаточно жестко регламентирует процедуру подсчета голосов в участковых избирательных комиссиях. Так, начиная с 1997 г., действует норма, согласно которой сортировка бюллетеней при подсчете производится с оглашением содержания бюллетеня и предъявлением бюллетеня для визуального ознакомления, а с 2002 г. - норма, обязывающая производить подсчет рассортированных бюллетеней путем их перекладывания. Регламентированы (хотя и менее подробно) процедуры погашения неиспользованных бюллетеней, подсчета данных, содержащихся в списках избирателей, заполнения итогового протокола.
  Однако, как показывают наблюдения, предписанные законом процедуры не соблюдаются значительным числом участковых комиссий. Так, по данным Ассоциации "ГОЛОС", практически на всех избирательных участках, на которых работали ее наблюдатели на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г., избиркомы нарушали порядок подсчета голосов93. Миссией ОБСЕ/БДИПЧ в 27% наблюдаемых участках процесс подсчета голосов был оценен отрицательно, а в 31% были отмечены существенные процедурные ошибки или упущения. Отдельно отмечается, что в 48% посещенных избирательных участках содержание бюллетеней не оглашалось94. В связи с такими нарушениями у экспертов нет уверенности, что на всех избирательных участках подсчет голосов был произведен точно и честно.
  Закон предусматривает необходимость выполнения в итоговых протоколах контрольных соотношений, характеризующих, в частности, баланс избирательных бюллетеней. Согласно закону, если не выполняются контрольные соотношения, необходимо заново все пересчитать; если же они по-прежнему не выполняются, то, по нормам, существующим с 2002 г., необходимо заполнить специальные строки, предусмотренные для таких случаев. Однако опыт показывает, что эти требования чаще всего не выполняются; вместо этого в участковых избирательных комиссиях широко распространена практика "подгонки" данных протоколов для того, чтобы сошлись контрольные соотношения.
  И хотя результатом таких "подгонок" обычно являются мелкие изменения, не способные повлиять на результаты выборов, они развращают членов комиссий, приучают их к тому, что можно вносить в итоговый протокол данные, не соответствующие результатам подсчета.
  Одной из причин, по которой не выполняются требования закона, является низкая правовая культура членов и председателей участковых комиссий, а также сотрудников исполнительных органов, которые зачастую фактически руководят участковыми комиссиями. Следует отметить и недостаточную квалификацию, а также слабую подготовку членов и руководителей комиссий, из-за которой они делают элементарные ошибки при подсчете и заполнении протокола. Однако есть и объективные причины.
  Работа членов участковой комиссии начинается до 8 часов утра. Голосование заканчивается в 8 вечера. Позади - более 12 часов напряженной работы, и тут начинается самая ответственная часть: сортировка бюллетеней, подсчеты, а затем составление протокола.
  На небольших избирательных участках, при невысокой явке и голосовании по одному избирательному бюллетеню нагрузка на участковую комиссию не оказывается чрезмерной. Но закон позволяет создавать избирательные участки с числом избирателей до трех тысяч. Явка на выборах федерального уровня достигает 60-70 процентов (т.е. число проголосовавших на участке избирателей может превышать две тысячи). И с каждым избирательным циклом все больше тенденция к совмещению выборов, когда каждый избиратель подает три, четыре, а то и пять бюллетеней.
  Процедуры, предусмотренные законом, требуют значительных затрат времени. По нашей оценке, при соблюдении всех требований закона на подведение итогов голосования только по одному бюллетеню на участке, на котором голосует полторы тысячи избирателей, требуется не менее пяти часов. Если же совмещаются несколько выборов, то каждый дополнительный бюллетень потребует затрат времени в размере не менее трех часов.
  Что можно требовать от смертельно усталых людей? Они не замечают элементарных ошибок. Они готовы "подгонять" цифры, лишь бы не пересчитывать заново. И они готовы подписать пустой бланк протокола, лишь бы их отпустили домой.
  По нашему мнению, для исправления ситуации необходим комплекс мер, в том числе и требующих повышения финансовых затрат на проведение выборов. Нужно постараться разгрузить участковые комиссии, уменьшив размеры избирательных участков. Нужно больше внимания уделять подготовке членов комиссий и лучше оплачивать их труд. И, по всей видимости, желательно отказаться от одной из двух процедур, значительно увеличивающих время подсчета: по-видимому, от оглашения с визуальным показом при сортировке бюллетеней, поскольку другая процедура - подсчет бюллетеней путем перекладывания - обеспечивает большую степень контроля.
  2.10.2. Точность подсчета голосов
  Практика показывает, что в протоколах избирательных комиссий содержится большое число ошибок, которые можно выявить, даже не прибегая к повторному подсчету бюллетеней или данных из списка избирателей. Часть из них можно обнаружить, сравнивая между собой протоколы по разным видам голосования, проводимым одновременно. Часть можно выявить и из сравнения разных строк одного протокола. Тем не менее, эти ошибки не выявляются и, накапливаясь, приводят к тому, что данные об итогах голосования по округу не вполне соответствуют действительности.
  Так, значительное число ошибок выявлено экспертами в итоговых протоколах избирательных комиссий на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г.95
  Среди главных причин ошибок - низкая квалификация членов участковых избирательных комиссий и их физическая усталость, как это отмечалось выше. Кроме того, по нашему мнению, неудачными являются и нормы закона, регламентирующие содержание итогового протокола и порядок его заполнения, которые затрудняют для членов участковых комиссий понимание того, что они делают. По самому смыслу понятия, протокол - документ, куда последовательно, по мере получения заносятся все получаемые числа. Совсем иначе дело обстоит с итоговым протоколом в российском избирательном законодательстве. Во-первых, он заполняется весьма причудливо: сначала строка 7, потом строка 2, потом строки 1, 3, 4, 5, 6, 11а-11г, далее строка 8, строка 10 и т.д. Во-вторых, некоторые промежуточные числовые данные в протокол заносить не требуется; значит, их надо записать на какой-нибудь черновик, а потом сложить с новыми данными. Таким образом, участковые комиссии вынуждены делать черновики, ни законом, ни инструкциями не предусмотренные; а при переписывании данных из черновиков возможны дополнительные ошибки.
  Еще одна причина - некритическое отношение к данным принимаемых протоколов со стороны вышестоящих комиссий - от территориальных до Центральной. Закон требует, чтобы они подводили итоги голосования на подведомственной территории после предварительной проверки правильности составления протоколов нижестоящих комиссий и в случае возникновения сомнений проводили повторный подсчет. На практике же проверка правильности состоит лишь в проверке контрольных соотношений. Вышестоящие комиссии обычно не смущают неправдоподобно высокие или неправдоподобно низкие данные по отдельным кандидатам или партиям (а также по недействительным бюллетеням), большая разница между числом выданных бюллетеней и числом бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования, необъяснимые расхождения в протоколах по разным видам голосования96.
  Следует отметить пренебрежительное отношение членов избирательных комиссий к т.н. верхней части протокола, которая содержит все числовые данные, кроме числа голосов, поданных за кандидатов и против всех кандидатов. Это пренебрежение выразилось и в последних законодательных новациях, которые разрешают вносить "уточнения" в данную часть протокола без повторного пересчета. При этом не принимается во внимание, что от содержимого строк 1, 3, 5 и 6 зависит признание выборов состоявшимися или не состоявшимися, а содержимое строк 7 и 8 непосредственно влияет на результат выборов, поскольку от суммы чисел, содержащихся в данных строках, вычисляется процент голосов, полученных кандидатами или списками кандидатов97. Кроме того, именно данные верхней части протокола позволяют контролировать, выполнялись ли требования закона при проведении голосования и подсчете голосов.
  К недостаткам избирательного законодательства следует отнести и неудовлетворительное регулирование вопроса о контрольных соотношениях. В "рамочном" законе они вообще не прописаны, таким образом, этот вопрос может произвольно решаться в специальных законах. В федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ предусмотрено только четыре контрольных соотношения. Между тем, необходимы еще как минимум три соотношения: одно должно проверять баланс открепительных удостоверений (число полученных комиссией удостоверений должно быть равно сумме чисел выданных и погашенных), два других - контролировать, чтобы в стационарных и переносных ящиках не оказалось больше избирательных бюллетеней, чем выдано избирателям. Практика показывает, что эти соотношения в итоговых протоколах часто не выполняются98.
  Но даже определенные законодательные пробелы (частично компенсируемые к тому же инструкциями Центризбиркома) не имели бы решающего значения, если бы избирательные комиссии и суды руководствовались (помимо буквы закона) логикой, арифметикой и здравым смыслом. К сожалению, это происходит не так часто.
  Опасность, которую представляют неточности при подсчете голосов, имеет два аспекта. С одной стороны, иногда даже небольшая неточность может повлиять на результат выборов99. Следует отметить, что при пропорциональной системе точность подсчета имеет обычно большее значение, чем при мажоритарной: судьба одного мандата100 может зависеть от ничтожного (в масштабах единого округа) числа голосов101.
  С другой стороны, большое количество ошибок является удобным фоном, удачной питательной средой уже для сознательных фальсификаций. Не случайно любые обнаруженные фальсификации пытаются выдать за "технические ошибки".
  2.10.3. Законодательные меры, препятствующие фальсификациям в участковых избирательных комиссиях
  Как уже отмечалось, российское избирательное законодательство подробно описывает процедуры голосования и подсчета голосов. Если бы эти процедуры соблюдались, они представляли бы серьезный заслон для фальсификаций. Однако в законодательстве имеются и существенные пробелы, которые могут способствовать фальсификациям.
  Закон не содержит никаких требований к технологическому оборудованию, в том числе к избирательным ящикам. Это вопрос решается нормативными актами Центральной избирательной комиссии РФ. Они, в частности, определяют, что "размеры прорези для опускания заполненных избирательных бюллетеней должны быть не менее 22 х (1-0,5) см"102, из чего можно сделать вывод, что ширина прорези может быть больше 1 см. По данным экспертов, ширина прорези в новых пластмассовых ящиках составляет 1,5 см, что позволяет беспрепятственно вбросить в ящик сразу большую пачку бюллетеней103. Таким образом, у фальсификаторов есть возможность осуществить большой "вброс" бюллетеней, всего лишь на короткое время отвлекая внимание наблюдателей104.
  "Рамочный" федеральный закон не содержит реальных гарантий от злоупотреблений с использованием открепительных удостоверений, а федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ содержат недостаточные гарантии. Необходимо гарантировать, чтобы каждое открепительное удостоверение не могло быть использовано более одного раза. Важно, чтобы в итоговых протоколах отражалось число открепительных, выданных не только в участковых, но и в территориальных комиссиях, а также число открепительных, полученных и погашенных всеми вышестоящими комиссиями. Иначе невозможно удостовериться, что баланс открепительных удостоверений не был нарушен и не было незаконного использования этих удостоверений. Необходима также ответственность за изготовление незаконного тиража открепительных удостоверений, аналогично изготовлению незаконного тиража бюллетеней105.
  Все эти предложения озвучивались экспертами и предлагались в виде поправок в ходе работы над избирательным законодательством и в 2002, и в 2005 г., но не были поддержаны законодателями.
  2.10.4. Учет избирателей. Списки избирателей
  Отдельную проблему представляет низкое качество учета избирателей и, как следствие, недостаточная точность в определении общего числа избирателей106. В качестве яркого примера можно привести озвученные представителями Центральной избирательной комиссии данные о том, что на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. не включенной в списки оказалась значительная часть избирателей: в Ингушской и Чеченской республиках более 10%, в Калужской и Московской областях - около 5%107.
  Подобные казусы обычно не приводят к нарушению активного избирательного права граждан, поскольку в таких случаях граждане включаются дополнительно в список и имеют возможность проголосовать108. Однако в целом низкое качество учета избирателей и составления списков избирателей является серьезным препятствием в деле обеспечения точного и честного подсчета голосов.
  С одной стороны, неточность в определении общего числа избирателей может повлиять на результаты выборов (в части признания их состоявшимися или несостоявшимися) в тех случаях, когда явка находится "на грани". С другой стороны, практика показывает, что в списках остается значительное число лиц, умерших или выбывших по иным причинам. Наличие в списках несуществующих избирателей дает дополнительные возможности для фальсификации.
  Следует отметить, что осуществить контроль за правильностью составления списка избирателей существенно сложнее, чем за правильностью подсчета бюллетеней. В частности, у наблюдателей формально есть право знакомиться со списком, но реально это невозможно осуществить, поскольку в день голосования со списком постоянно идет работа и законные требования наблюдателей обычно встречают отказ на том основании, что это будет препятствовать работе комиссии.
  Начиная с 2002 г. закон обязывает брошюровать списки избирателей, чтобы в них нельзя было подменять листы. Однако по данным наблюдателей Ассоциации "ГОЛОС" на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. в большинстве участковых комиссий списки изначально не были сброшюрованы. Нарушение закона устранялось лишь в результате настойчивых требований наблюдателей109.
  Еще одной гарантией против фальсификаций могла бы стать норма, обязывающая после окончания голосования вычеркивать в списке избирателей строки, относящиеся к лицам, не явившимся на избирательный участок. Эта процедура позволила бы предотвратить завышение числа проголосовавших, без которого невозможен и "вброс" бюллетеней. К сожалению, и эта гарантия не была включена в законодательство.
  2.10.5. Обеспечение честного подсчета голосов при досрочном голосовании
  В параграфе 2.5.4 мы отмечали, что досрочное голосование часто сопровождается таким злоупотреблением, как принуждение к голосованию. Однако оно таит и повышенную опасность фальсификаций.
  Следует отметить, что досрочное голосование проводится в течение двух недель и обеспечить эффективный контроль за этим процессом на протяжении всего этого времени довольно трудно. Известны факты, когда в присутствии наблюдателей поток досрочно голосующих был низок, но он якобы вырастал на порядок в тот период, когда наблюдатели отсутствовали.
  Выявление фальсификаций при досрочном голосовании также представляет значительные трудности. Законодательство не позволяет наблюдателям и членам избирательных комиссий снимать копии с документов, содержащих адреса избирателей. Поэтому у них нет реальной возможности проверить, действительно ли граждане, числящиеся проголосовавшими досрочно, осуществили это действие.
  В ряде случаев это удается, но в отношении единичных избирателей. Так, на дополнительных выборах депутата Московской городской Думы в 2000 г. в районе Орехово-Борисово Северное удалось доказать, что несколько избирателей, числящихся проголосовавшими досрочно, на самом деле не голосовали (трое из них в это время служили в армии). Прокуратура подтвердила эти факты, но не стала расследовать другие подозрительные данные, хотя среди избирателей, числящихся проголосовавшими досрочно в территориальной комиссии, было еще много мужчин призывного возраста, а также весьма пожилых людей, которым было трудно добираться до комиссии. Уголовное дело по факту фальсификаций прокуратура прекратила, не установив виновных110.
  На повторных выборах депутатов муниципальных Собраний 16 мая 2004 г. в районах Строгино и Хорошево-Мневники (Москва) также были зафиксированы несколько случаев, когда избиратели приходили в день голосования на избирательные участки и обнаруживали, что числятся проголосовавшими досрочно. Эти факты были судом сочтены не повлиявшими на результаты выборов, поскольку ни прокуратура, ни суд не пытались выяснить, насколько распространенным было данное явление. Аналогичные факты были и на повторных выборах в районе Крылатское 17 апреля 2005 г.111
  Нарушения и фальсификации были зафиксированы и при проведении досрочного голосования на муниципальных выборах в Санкт-Петербурге в декабре 2004 г. Были оспорены результаты выборов в 14 муниципальных образованиях. По некоторым ("Звездное", "Красненькая речка") суд признал результаты выборов недействительными112.
  При проведении досрочного голосования проблему представляет и хранение конвертов с бюллетенями. Закон предусматривает, что на конверте на месте склейки избиратель ставит свою подпись, но реально проверить в день голосования перед вскрытием конверта, чья подпись там стоит, не представляется возможным.
  Закон также предусматривает право наблюдателя потребовать отдельного подсчета бюллетеней, поданных досрочно проголосовавшими избирателями. К сожалению, наблюдатели редко этим правом пользуются, и не всегда избирательная комиссия удовлетворяет их законные требования. Тем не менее, зафиксированы случаи, когда результаты досрочного голосования разительно отличаются от результатов голосования в день выборов113. Однако никаких юридических последствий эти факты не влекут.
  2.10.6. Процедуры подсчета в вышестоящих избирательных комиссиях и их соблюдение на практике. Составление повторных протоколов
  До 2002 г. обычной практикой была предварительная проверка "специалистами" от исполнительной власти протоколов участковых избирательных комиссий перед поступлением их к членам территориальной комиссии (комиссии муниципального образования). Прибывающие в территориальную комиссию (расположенную обычно в здании администрации) председатели участковых комиссий направлялись сначала в кабинеты к сотрудникам администрации, которые "проверяли" протоколы. Проследить за тем, что делалось в кабинетах администрации, не представлялось возможным.
  "Рамочный" закон 2002 г. установил, что прием протоколов, суммирование данных этих протоколов и составление протокола об итогах голосования производятся в едином помещении, где находится увеличенная форма сводной таблицы, в которую немедленно после прибытия участковой комиссии заносятся данные из ее протокола. Территориальные комиссии очень неохотно идут на это нововведение, во многих случаях до сих пор используется старая практика. Частично это связано с отсутствием помещений достаточного размера или нежеланием администрации выделять такие помещения. Некоторые руководители избирательных комиссий трактуют слово "помещение" как здание и полагают, что они соблюдают требования закона, осуществляя указанные действия в разных комнатах одного здания.
  Следует отметить, что в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ порядок действий территориальной комиссии несколько отличается от порядка, предусмотренного "рамочным" законом. Если в последнем обязанность проверки поступающих протоколов (в т.ч. проверка контрольных соотношений) полностью возлагается на членов территориальной комиссии с правом решающего голоса, то в указанных федеральных законах предусмотрена проверка контрольных соотношений с помощью ГАС "Выборы". При этом обычно терминалы ГАС "Выборы" находятся в небольших отдельных комнатах, в которые может быть допущено ограниченное число лиц. Таким образом, большинство наблюдателей не в состоянии проконтролировать, что там происходит.
  Процедура проверки контрольных соотношений в территориальных комиссиях имеет важное значение с точки зрения гарантий честного и точного подсчета голосов. Опыт показывает, что в значительном числе первоначально составленных протоколов участковых комиссий контрольные соотношения не выполняются. Так, по данным Ассоциации "ГОЛОС", контрольные соотношения не выполнялись в 10-15% заверенных копиях протоколов, полученных ее наблюдателями114. Аналогичные выводы на основании данных своих наблюдателей сделали партии "Яблоко", КПРФ и СПС.
  Закон требует, чтобы в этом случае участковая комиссия на своем заседании составила повторный протокол, а при необходимости провела повторный подсчет голосов. При этом закон требует обязательного извещения о заседании членов комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей и т.п. Однако, как отмечается Ассоциацией "ГОЛОС", ни один наблюдатель "ГОЛОСа" не был приглашен для участия в этой процедуре115. Аналогичная информация поступила и от политических партий.
  Подобные факты вызывают обоснованные подозрения в том, что на самом деле заседания участковых комиссий не проводились, а протоколы в нарушение закона исправлялись непосредственно в помещениях территориальных комиссий.
  Эти подозрения подкрепляются тем обстоятельством, что большинство доказанных случаев фальсификации происходили именно в период между составлением первоначальных протоколов участковых комиссий и подведением итогов голосования территориальной комиссией (комиссией муниципального образования).
  Так, значительное число случаев фальсификации отмечено на муниципальных выборах в Москве 14 марта и 16 мая 2004 г. В двух избирательных округах муниципального образования "Крылатское" и трех избирательных округах муниципального образования "Строгино" результаты выборов были отменены. Особый случай представляет дело о фальсификации итогов голосования в муниципальном образовании "Дмитровское". В ходе судебных слушаний председатели трех участковых комиссий утверждали, что после сдачи всей избирательной документации в территориальную комиссию, они вдруг "вспомнили" об описках и составили повторный протокол "по черновым записям". И хотя такие действия (даже если они, действительно, имели место) являются очевидным и грубым нарушением закона, а из показаний свидетелей становилось совершенно очевидно, что протоколы были переписаны по инициативе территориальной комиссии, суд отказался удовлетворить требования о признании результатов выборов недействительными116.
  На выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. в нескольких районах Москвы (Тропарево-Никулино, Раменки, Орехово-Борисово Северное, Филевский парк), в Орехово-Зуевском районе Московской области и в ряде других территорий было обнаружено несоответствие сводных таблиц территориальных комиссий протоколам участковых комиссий. В результате разбирательств по районам Тропарево-Никулино и Раменки, а также по Орехово-Зуевскому району были приняты судебные решения, и внесены исправления в итоговые протоколы избирательных комиссий, вплоть до Центральной. В частности, оказалось, что в территориальных комиссиях районов Тропарево-Никулино и Раменки В.В. Путину приписали 4692 голоса - частично за счет кандидатов И.М. Хакамада, Н.М. Харитонова, С.Ю. Глазьева и голосов против всех кандидатов, частично за счет фальсификации явки117.
  По результатам выборов депутатов Государственной Думы было много обращений в суды и органы прокуратуры в связи с несоответствием копий протоколов, полученных наблюдателями, и официальных данных об итогах голосования на тех же участках. Доказать удалось лишь фальсификацию в Тахтамукайском районе Республики Адыгея118, где по 20 избирательным участкам партии "Единая Россия" были приписаны 2985 голосов за счет других партий и блоков119.
  Среди результатов, которые не удалось оспорить, обращают на себя внимание итоги голосования по г. Подольску Московской области. В копиях протоколов, полученных наблюдателями КПРФ и партии "Яблоко", имеются значительные расхождения с официальными данными. Прокуратура не нашла оснований для возбуждения уголовного дела, "поскольку копии протоколов не были надлежащим образом заверены, а следовательно, отсутствовала уверенность, что они были выданы наблюдателям непосредственно членами избирательных комиссий"120. Между тем, любому объективному эксперту одного взгляда на официальные итоги голосования по г. Подольску было бы достаточно, чтобы заподозрить неладное. Анализ данных сводной таблицы территориальной комиссии города, где традиционно высокая поддержка компартии, показывает неправдоподобно высокий разброс результатов в голосовании за КПРФ и блок "Родина". Так, из 83 участков на 45 за КПРФ голосовали от 5,7 до 12,9%, на 11 - от 2,5% до 5,1%, на 7 - от 1,0% до 2,0%, на 11 - от 0,5% до 1,0%, на 5 - от 0,1% до 0,3%, и на 4 участках за КПРФ не проголосовал ни один избиратель! За блок "Родина" на 46 участках голосовали от 20 до 27%, на 21 - от 10 до 20%, на 10 - от 5 до 10% и на 6 - от 1,2 до 5%. Довольно высок разброс и в голосовании за "Единую Россию". В то же время по одномандатному округу разброс невелик: за С.Ю. Глазьева голосовало от 45 до 61%. Таким образом, данный анализ и обнаруженные расхождения копий протоколов с официальными данными дают серьезные основания подозревать "приписку" голосов блока "Родина" и КПРФ в пользу партии "Единая Россия".
  Большое количество нарушений, в том числе и изменение данных протоколов, было зафиксировано в Кабардино-Балкарском одномандатном избирательном округе № 14. Проигравший кандидат, А.Л. Шхагошев, пытается оспорить результаты выборов. Судебные разбирательства длятся до сих пор121.
  Несмотря на многочисленные факты, свидетельствующие о неблагополучии с обеспечением гарантий честного подсчета голосов, законодатели в 2005 г. не приняли ни одной поправки, направленной на предотвращение фальсификаций при составлении повторных протоколов.
  2.10.7. Обеспечение честного подсчета при автоматизированном подсчете голосов
  Стремление к автоматизации процесса подсчета голосов является закономерным, поскольку автоматизация повышает производительность и точность получения итогов голосования. Центральная избирательная комиссия РФ уделяет этому вопросу достаточно большое внимание. Уже многократно на выборах различного уровня использовались созданные по государственному заказу "комплексы обработки избирательных бюллетеней" (КОИБ), которые представляют собой сканеры избирательных бюллетеней, совмещенные с устройством распознавания и подсчета. В настоящее время в ЦИК РФ рассматривается возможность перехода на "безбумажную" технологию голосования и дальнейшего автоматического подсчета с помощью сенсорных устройств, находящихся в помещениях для голосования и даже с помощью переносных сенсорных устройств.
  В настоящее время закон лишь очень схематично регулирует порядок использования автоматических средств голосования и подсчета голосов, возлагая более подробную регламентацию на подзаконные акты ЦИК РФ. Однако одну существенную юридическую норму, касающуюся голосования с помощью КОИБ, закон устанавливает: он позволяет не осуществлять контрольный ручной пересчет голосов, что фактически означает нарушение принципа открытости при проведении выборов. Попытки изменить эту норму успеха не имели.
  Нет никаких оснований полагать, что при использовании КОИБ (которых до сих пор в России насчитывалось чуть более одной тысячи - при 95 тысячах участковых избирательных комиссий) ранее осуществлялись какие-либо фальсификации. При регламентном использовании КОИБ они существенно повышают производительность, честность и точность подсчета. Однако, с учетом практики российских выборов, есть обоснованные опасения, что при массовом использовании автоматических средств голосования и подсчета голосов, результаты могут быть фальсифицированы. Развитие автоматизации на российских выборах должно идти параллельно с законодательным обеспечением гарантий открытости и гласности при использовании автоматических средств. В первую очередь, это относится к процессу автоматической обработки поданных голосов и их суммированию.
  2.11. Открытость и гласность избирательных процедур, участие национальных и международных наблюдателей
  Открытость и гласность избирательных процедур необходимы, с одной стороны, для того, чтобы выборы могли быть свободными, честными и справедливыми, а с другой стороны, для того, чтобы избиратели и все участники выборы признавали их таковыми и могли согласиться с их результатами.
  Открытости и гласности выборов посвящена статья 7 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств:
  "1. Подготовка и проведение выборов осуществляется открыто и гласно.
  2. Решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных органов, принятые в пределах их компетенции и связанные с назначением, подготовкой и проведением выборов, обеспечением и защитой избирательных прав и свобод гражданина, в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию либо доводятся до всеобщего сведения иным путем в порядке и сроки, предусмотренные законами.
  3. Правовые акты и решения, затрагивающие избирательные права, свободы и обязанности гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
  4. Избирательный орган в течение срока, установленного законодательством о выборах, официально публикует в своем печатном органе или в иных средствах массовой информации сведения об итогах голосования, а также данные об избранных лицах.
  5. Соблюдение принципа открытости и гласности выборов должно обеспечивать создание условий для осуществления общественного и международного наблюдения за выборами".
  Кроме того, Конвенция содержит статьи 14 и 15, регламентирующие статус и полномочия национальных и международных наблюдателей.
  Обеспечению деятельности национальных и международных наблюдателей, как важнейшему условию открытости и гласности выборов, посвящен пункт 8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ:
  "Государства-участники, считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств-участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс".
  2.11.1. Участие национальных наблюдателей
  Нормы российского избирательного законодательства, регулирующие порядок назначения и полномочия национальных наблюдателей, развиваются противоречиво. С одной стороны, в основном видна тенденция к расширению прав наблюдателей. Так, последние изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., дополнили их полномочия правом знакомиться с реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования. В то же время этими же изменениями наблюдатели были лишены права самостоятельно изготовлять копии протоколов избирательных комиссий и приложенных к ним документов, которые комиссия обязана была заверить; осталось лишь их право получать от комиссии заверенные копии протоколов (но не приложенных к ним документов)122.
  С другой стороны, налицо тенденция к сокращению круга лиц и организаций, имеющих право назначать наблюдателей. Если "рамочный" закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ предоставлял это право, помимо кандидатов и избирательных объединений, любым общественным объединениям, то уже "рамочный" закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ определил, что наблюдателей вправе назначать только те общественные объединения, которые созданы и зарегистрированы на уровне выборов, или более высоком уровне. Тем самым региональные и местные общественные объединения лишались права направлять наблюдателей на выборах федерального уровня, что сузило возможности общественного наблюдения123.
  В то же время "рамочный" закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ разрешал в законодательстве субъектов РФ предусматривать возможность назначения наблюдателей на муниципальных выборах группами избирателей. В "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ этой нормы уже не было.
  Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ пошли значительно дальше, полностью отменив право любых общественных объединений назначать наблюдателей на выборах федерального уровня. Субъектам РФ оставлена возможность предоставлять своим законом право назначения наблюдателей общественным объединениям. Однако реально это приводит к тому, что субъекты РФ начинают отменять институт общественных наблюдателей и в своих законах. Например, наблюдатели от общественных организаций уже не предусмотрены в Избирательном кодексе города Москвы, принятом в 2005 г.
  Лишение общественных объединений права назначать наблюдателей противоречит пункту 1 статьи 14 Кишиневской конвенции и является существенным отступлением от принципа открытости выборов. В стране существует ряд общественных объединений, которые носят неполитический характер (т.е. не претендуют на представительство в органах власти), но одной из своих целей считают борьбу за честные и справедливые выборы. Наблюдатели, направляемые этими организациями, оказываются зачастую более квалифицированными и неравнодушными, чем наблюдатели от политических партий, и отчеты этих организаций более доступны широкой общественности.
  Отмена института независимого общественного наблюдения особенно опасна в связи с отмеченной в параграфе 2.8.2 тенденцией недопущения к выборам нежелательных для власти кандидатов, что обычно приводит к бойкоту выборов и (или) голосованию "против всех". В условиях, когда такие кандидаты отстранены и, соответственно, не могут назначать наблюдателей, а наблюдателей от общественных объединений тоже нет, у власти и подконтрольных ей избирательных комиссий отсутствуют препятствия для фальсификаций с целью завышения явки и занижения числа избирателей, голосующих "против всех".
  Отметим, что в странах Восточной Европы заметна противоположная тенденция: в ряде стран в избирательном законодательстве появился институт внутренних наблюдателей - представителей неполитических общественных объединений, которые имеют право в течение всей избирательной кампании наблюдать за выборами124.
  2.11.2. Участие международных наблюдателей
  Участие в российских выборах международных наблюдателей регулируется практически идентичными статьями федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Эти статьи не претерпели существенных изменений с 1999 г. тем не менее, следует отметить, что Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ лишили Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права самостоятельно приглашать наблюдателей, предоставив ему лишь право подавать предложения, которые никто не обязан удовлетворять. Право самостоятельного направления приглашений остается только у Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания и Центральной избирательной комиссии РФ.
  Что касается "рамочного" закона, то в отношении международных наблюдателей он содержит отсылочную норму, согласно которой их деятельность регулируется федеральным законом. Как отмечалось выше, регламентация деятельности международных наблюдателей содержится в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, действие которых не распространяется на региональные и местные выборы. Иных федеральных законов, касающихся регламентации деятельности международных наблюдателей, нет. Тем самым российское законодательство не обеспечивает возможность участия международных наблюдателей в выборах более низкого уровня, чем федеральный, что не соответствует пункту 8 Копенгагенского документа и пункту 1 статьи 15 Кишиневской конвенции.
  2.11.3. Открытость деятельности избирательных комиссий. Доступность документов, связанных с выборами
  Закон предоставляет право присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий:
 - членам вышестоящих избирательных комиссий и работникам их аппаратов;
 - кандидату, зарегистрированному данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенному лицу;
 - уполномоченному представителю или доверенному лицу избирательного объединения, список которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидату из указанного списка;
 - представителям средств массовой информации.
 При этом закон специально оговаривает, что для присутствия на заседании указанным лицам не требуется специальное разрешение.
  Список это весьма ограничен (в нем даже отсутствуют международные наблюдатели, им закон разрешает присутствовать в день голосования). И хотя закон не содержит запрета на присутствие на заседаниях комиссий иных лиц, указанный выше перечень часто трактуется как ограничительный.
  Доступность избирательных документов является важной составляющей открытости выборов. Закон предоставляет право знакомиться с документами избирательных комиссий только членам этих и вышестоящих комиссий, в том числе и с правом совещательного голоса. У наблюдателей (в том числе международных) есть право знакомиться с ограниченным перечнем документов (списки избирателей, итоговые протоколы и т.п.)125. Однако реализация данного права обычно затруднена. Практика показывает, что руководители комиссий под любым предлогом (отсутствие времени, ключей от сейфа и т.п.) стараются отмахнуться от требований членов комиссий, желающих ознакомиться с ее документами. Нам неизвестны случаи привлечения к предусмотренной законом административной ответственности должностных лиц, которые препятствовали членам комиссии или наблюдателям знакомиться с избирательными документами.
  Отметим, что если прежде член комиссии имел право знакомиться с любыми документами комиссии, то в "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ появилась приписка "непосредственно связанными с выборами, референдумом", которая при вольном толковании позволяет скрывать часть документов. При этом непонятно, какие в избирательной комиссии, единственное назначение которой состоит в проведении выборов и референдума, могут быть документы, не связанные с выборами или референдумом.
  Закон также предоставляет членам комиссии право получать заверенные копии документов, за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, подписных листов и иных документов, содержащих конфиденциальную информацию. При этом под конфиденциальной информацией понимают в первую очередь адреса избирателей. Это выглядит не вполне адекватно в условиях, когда повсеместно открыто продаются диски, содержащие базы данных с адресами и другой информацией о жителях. В то же время отсутствие возможности сделать копии указанных документов существенно ограничивает возможности контроля за соблюдением избирательного законодательства.
  Но если документы избирательных комиссий все же доступны, то с документами иных государственных органов дело обстоит гораздо хуже. Так, органы исполнительной власти часто издают распоряжения о материально-техническом содействии избирательным комиссиям, но эти распоряжения, не считающиеся нормативными актами, обычно не доступны, хотя имеют непосредственное отношение к выборам и обеспечению избирательных прав граждан.
  2.11.4. Опубликование итогов голосования
  Российское избирательное законодательство предусматривает публикацию итогов голосования в объеме данных, содержащихся в протоколах комиссий всех уровней, вплоть до участковых. При этом "рамочный" закон возлагает на избирательные комиссии (кроме участковых) обязанность публиковать данные, содержащиеся в их собственных протоколах, а также в протоколах непосредственно нижестоящих комиссий, но допускает (в случаях, предусмотренных законом) возложение этой обязанности на комиссию более высокого уровня.
  Опыт показывает, что данные, содержащиеся в протоколах территориальных, окружных избирательных комиссий, не говоря уже о комиссиях субъектов РФ и Центральной, публикуются в соответствии с законом. Так, на выборах федерального уровня 1995-2004 гг. ЦИК РФ публиковал в своем официальном органе "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" данные протоколов всех территориальных избирательных комиссий, а также окружных избирательных комиссий (на выборах депутатов Государственной Думы) или избирательных комиссий субъектов РФ (на выборах Президента РФ). Итоги голосования на региональных и местных выборах в разрезе территориальных комиссий обычно публикуются в региональных или местных газетах и (или) в официальных изданиях избирательных комиссий субъектов РФ.
  Однако гораздо хуже обстоит дело с публикацией данных протоколов участковых избирательных комиссий. Законы обычно возлагают эту обязанность либо на территориальные, либо на окружные избирательные комиссии. Последние фактически прекращают свою деятельность после подведения итогов голосования (а по новому законодательству их полномочия официально прекращаются через два месяца после опубликования результатов выборов). Что касается территориальных комиссий, то до 2002 г. их полномочия также прекращались вскоре после проведения голосования. С 2002 г. они стали действовать на постоянной основе, но их возможности публиковать данные протоколов участковых комиссий обычно ограничены.
  Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ с 1999 г. возлагают обязанность публиковать данные протоколов участковых комиссий на избирательные комиссии субъектов РФ. Однако в законах 1999-2003 гг. содержалось требование публиковать эти данные не позднее чем через две недели со дня голосования в региональных государственных периодических печатных изданиях, что во многих случаях было не реалистично.
  В результате во многих субъектах РФ данные протоколов участковых комиссий вообще не публикуются. Например, в Москве эти данные по выборам депутатов Московской городской Думы 2001 г. были опубликованы только после подачи в суд жалобы на неисполнение закона. По другим кампаниям публикации не было вообще.
  Следует также отметить, что в ряде субъектов РФ выборы депутатов законодательных органов проводятся по системе открытых списков126. При этом данные персонального голосования за кандидатов, включенных в список, обычно отражаются не в протоколе, а в приложении к протоколу. Но при этом законы субъектов РФ предусматривают публикацию только данных протоколов, поэтому данные персонального голосования, на основании которых определяются избранные депутаты, оказываются недоступны.
  В "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ появилась норма, обязывающая размещать в Интернете данные протоколов (по федеральным и региональным выборам) всех избирательных комиссий, включая участковые. Эта норма позволяет сделать итоги голосования открытыми даже в большей степени, чем их публикация в печати. Однако формулировка "рамочного" закона, на наш взгляд, абсолютно неудачна. Во-первых, она не указывает, какие комиссии ответственны за это. Во-вторых, поражает установленный законом срок: "В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов". Отметим, что в законе четко не определено, что такое "полные данные о результатах выборов". Косвенно можно понять, что речь идет именно об опубликовании данных, содержащихся в протоколах всех комиссий, включая участковые. Но из этого следует, что если данные протоколов участковых комиссий не опубликованы, то можно и не размещать их в Интернете!
  В федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ 2002-2003 гг. обязанность размещать в Интернете данные протоколов всех избирательных комиссий была возложена на Центральную избирательную комиссию РФ. В основном это было выполнено, что позволило политическим партиям, общественным объединениям, экспертам и просто избирателям получить интересующую их информацию. Тем не менее, следует отметить, что не по всем регионам такие данные были размещены в полном объеме, а во многих случаях данные, размещенные в Интернете, расходились с данными, опубликованными в "Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"127. Все это не позволяет считать, что ЦИК РФ выполнила требования закона в полном объеме128.
  Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ внесли некоторые коррективы в сроки размещения в Интернете данных протоколов по федеральным выборам. Теперь они должны размещаться не позднее чем через семь дней после публикации ЦИК РФ данных протоколов территориальных комиссий (на которую закон отводит два месяца со дня голосования). По нашему мнению, это срок также является чрезмерным. С учетом того, что размещение данных в Интернете не требует длительных издательских и типографских процедур, а также того, что эти данные необходимо иметь как можно быстрее, чтобы убедиться в честности подсчета голосов, было бы более правильным установить более короткий срок, не превышающий месяца со дня голосования.
  Впрочем, федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ содержат также требования о размещении в Интернете данных протоколов участковых комиссий по мере их введения в государственную автоматизированную систему. К сожалению, этого требования нет в "рамочном" законе, что позволяет региональным законодателям не предусматривать такой же порядок на региональных выборах. Таким образом, законы содержат дублирующие по сути нормы, но с разным сроком выполнения. Разница лишь в том, что одни данные считаются предварительными, а другие - окончательными. Однако формат представления данных, реализованный на Интернет-портале ГАС "Выборы", не позволяет понять, предварительные это данные или окончательные, и какие именно данные включены в сводную таблицу вышестоящей комиссии.
  Что касается данных протоколов участковых комиссий на муниципальных выборах, то закон не обязывает размещать их в Интернете. В результате они не размещаются даже в тех случаях, когда есть все возможности для этого, например, в Москве и Санкт-Петербурге.
  2.12. Гарантии вступления в должность и сохранения полномочий избранных кандидатов
  Согласно пункту 7.9 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, государства-участники "обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами".
  Российское законодательство в основном содержит гарантии вступления в должность избранных кандидатов и сохранения ими полномочий до конца срока, на который они избраны. В то же время законодательство предусматривает ряд исключительных случаев, когда результаты выборов признаются недействительными, а также исключительные случаи досрочного прекращения полномочий избранных органов и должностных лиц помимо их воли. Необходимо оценить, обеспечивают ли эти положения закона демократические процедуры и исключают ли они возможность произвола.
  2.12.1. Правовое регулирование процедуры отмены результатов выборов
  Отмена результатов выборов и признания их недействительными - один из самых сложных, противоречивых и болезненных институтов избирательного права. Отмена результатов выборов призвана быть самым крайним средством защиты избирательных прав граждан и применяться в исключительных случаях - когда невозможно выявить действительную волю избирателей. В свою очередь злоупотребление этой процедурой также приводит к существенному ущемлению прав граждан129.
  К сожалению, вопрос о признании результатов выборов недействительными возникает в российской избирательной практике достаточно часто. Это связано с тем, что почти любая избирательная кампания не обходится без случаев нарушения закона со стороны кандидатов и (или) избирательных комиссий. Однако масштаб нарушений может быть разным, и в большинстве случаев он не таков, чтобы из-за этих нарушений невозможно было выявить действительную волю избирателей. Поэтому чаще всего заявления о признании результатов выборов недействительными суды не удовлетворяют.
  Большую тревогу, однако, вызывают случаи признания недействительными результатов выборов без серьезных для этого оснований. Обычно это происходит тогда, когда результаты выборов не устраивают органы власти, которые способны повлиять на избирательные комиссии и суды. При этом игнорируется воля избирателей и дискредитируется конституционное положение о выборах как высшем непосредственном выражении власти народа.
  Российское законодательство предусматривает четыре группы оснований для признания результатов выборов недействительными:
 - нарушения, допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
 - признание недействительными итогов голосования на части избирательных участков, списки избирателей которых включают не менее четверти от общего числа зарегистрированных в округе избирателей;
 - нарушения, допущенные избранным кандидатом (закон содержит закрытый перечень таких нарушений);
 - любые иные нарушения, если они не позволяют выявить действительную волю избирателей.
  Первая группа оснований позволяет избирательной комиссии, определяющей результаты выборов, самостоятельно принять решение о признании результатов выборов недействительными. Такое же право предоставлено и вышестоящей комиссии. Вторая группа оснований также предоставляет право избирательным комиссиям принимать решения самостоятельно: итоги голосования по избирательным участкам признаются недействительными комиссией, определяющей результаты выборов, или нижестоящей комиссией (хотя такое решение может быть принято и судом), после чего решение о признании недействительными результатов выборов принимается практически автоматически. По третьей и четвертой группам оснований решение об отмене результатов выборов может быть принято только судом, после чего соответствующая избирательная комиссия должна признать результаты выборов недействительными.
  Первая группа оснований позволяет использовать объективные критерии, хотя полностью избавиться от элементов субъективизма не удается. Критерий заключается в сравнении разницы голосов, полученных лидирующим кандидатом, и голосов, полученных его основным соперником (это может быть и кандидат, и строка "против всех")130 с масштабом нарушений, т.е. с оценкой, как в результате нарушений могло измениться число голосов, поданных за этих кандидатов. Иначе говоря, необходимо определить (вычислить), могли ли результаты выборов оказаться другими в случае, если бы нарушений не было. Если получается, что могли, значит, волеизъявление избирателей с достоверностью определить нельзя131.
  Иллюстрацией может служить дело о признании недействительными результатов повторных выборов 14 марта 2004 г. депутата Государственной Думы по Восточному одномандатному избирательному округу № 207 (Санкт-Петербург). Разница между числом голосов за победившего кандидата и числом голосов "против всех" составила (по первоначальным данным) 7685 голосов. В то же время общее число избирателей на 6 участках, где были зафиксированы нарушения (выдача избирателям бюллетеней с незаконно вычеркнутыми несколькими кандидатами), составляло 12848 человек. Однако сопоставлять эти два числа неправомерно. В голосовании на этих участках принял участие 6531 избиратель, при этом 1102 избирателя получили "правильные" бюллетени. Таким образом, истинный масштаб нарушения составляет 5429 бюллетеней, что меньше разницы, обеспечившей победу кандидата. Следует также отметить, что избиратели, получившие эти бюллетени, не были лишены возможности проголосовать "против всех"; таким образом, нельзя полагать, что в случае отсутствия нарушения число голосов "против всех" было бы больше (скорее, наоборот). Санкт-Петербургский городской суд не принял во внимание эти соображения и отменил результаты выборов, однако Верховный Суд РФ отменил решение городского суда, признав, что выявленные нарушения не могли повлиять на результаты выборов.
  Но есть и другие примеры, когда решение о признании результатов выборов недействительными принималось без учета того, как выявленные нарушения повлияли на результат выборов. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан 16 марта 2003 г. по Черниковскому избирательному округу № 5 уверенно побеждал оппозиционный кандидат А. Дубовский. Когда оставался один час до окончания голосования, на половине избирательных участков выключили свет на сорок минут. И хотя не было никаких доказательств того, что в этот период были допущены нарушения, повлиявшие на результаты выборов, результаты выборов по округу из-за отключения света были признаны недействительными.
  Еще менее ясна ситуация со второй группой оснований. В первую очередь следует отметить отсутствие четких критериев для решения о признании недействительными итогов голосования на избирательном участке. В законе основания для признания результатов выборов по всему округу и итогов голосования по отдельному участку или территории указаны одни и те же: невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Однако, по нашему мнению, понятие "результат волеизъявления избирателей, проголосовавших да данном избирательном участке" не имеет смысла. Говорить можно либо о волеизъявлении отдельного избирателя, либо о волеизъявлении всех избирателей данного избирательного округа, поскольку именно округ является той единицей, где подводятся результаты выборов. Поэтому, мы полагаем, что признавать недействительными итоги голосования на отдельном участке можно только в том случае, когда невозможно достоверно установить волеизъявление всех избирателей на данном участке (например, при уничтожении бюллетеней или в случае фальсификации, при которой уже невозможно установить, где подлинные бюллетени, а где - фальсифицированные). В иных случаях нужно признавать действительными все бюллетени, из которых ясна воля избирателя. Что касается имевших место нарушений, то информация о них должна доводиться до сведения комиссии, устанавливающей результаты выборов. И только эта комиссия (а также соответствующий ее уровню суд или вышестоящая комиссия) вправе решать, могут ли данные нарушения повлиять на волеизъявление избирателей.
  К сожалению, практика выборов в основном иная. Характерен пример выборов депутатов Думы г. Владивостока 17 января 1999 г., на которых большинство получили сторонники бывшего мэра В.И. Черепкова. Результаты выборов по нескольким округам были признаны недействительными, в итоге Дума не смогла приступить к осуществлению своих полномочий. В частности, основанием для отмены результатов выборов по избирательному округу № 3 стало признание недействительными итогов голосования на четырех из девяти участках округа. Так, на одном из участков в избирательном ящике было обнаружено на 6 бюллетеней больше, чем их должно было быть исходя из отметок в списке избирателей. Этого оказалось достаточно, чтобы отменить результаты волеизъявления всех избирателей участка. На других участках также были отмечены нарушения, но не было доказательств их влияния на волеизъявление избирателей. При этом разрыв между победителем и остальными кандидатами был значителен, и выявленные нарушения вряд ли могли повлиять на результаты выборов132.
  Следует отметить, что признание недействительными итогов голосования на отдельном участке или отдельных участках может иметь и иное следствие: изменение результатов выборов. Так, по результатам повторного голосования 23 апреля 2000 г. на выборах главы Тутаевского муниципального округа (Ярославская область) большинство избирателей проголосовали против всех кандидатов133. Однако затем итоги голосования по одному из участков были признаны недействительными из-за нарушения процедуры подсчета голосов134. После того, как таким образом было отменено волеизъявление 931 избирателя, оказалось, что число голосов за одного из кандидатов превышает на 80 число голосов "против всех". Этот кандидат был признан избранным135.
  Аналогичный случай имел место на выборах мэра Ноябрьска (Ямало-Ненецкий автономный округ) 4 мая 2003 г. После признания недействительными итогов голосования на четырех избирательных участках избранным оказался действующий мэр Ю.А. Линк вместо победившего по результатам голосования с учетом всех участков председателя совета директоров компании "Ноябрьскэлектросетьстрой" А.И. Кудряшова136.
  По нашему мнению, в случае, когда признание недействительными итогов голосования на отдельных участках изменяет результаты выборов, эти результаты должны признаваться недействительными, поскольку в этом случае как раз и оказывается невозможным выявить действительную волю избирателей.
  Существует еще одна серьезная проблема, связанная с недействительностью выборов из-за недействительности итогов голосования на части участков. До 2002 г. соответствующая норма звучала так: результаты выборов признаются недействительными, если итоги голосования признаны недействительными не менее чем на одной четверти избирательных участков. В таком виде она справедливо подвергалась критике: отмечалось, что участки неравноценны по числу избирателей137.
  В "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ эта норма была скорректирована: теперь результаты выборов должны признаваться недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе.
  Однако закон не уточняет, на основании какого документа следует определять, сколько избирателей включено в списки на участках, где итоги голосования признаны недействительными. Нет ясности и в вопросе, как подсчитывается общее число избирателей в округе, включаются ли в него избиратели, включенные в списки на участках, где итоги голосования признаны недействительными. И, наконец, как быть, если итоги голосования признаны недействительными из-за нарушения порядка составления списка избирателей?
  Но есть и более общее критическое замечание, касающееся этой нормы как в прошлой, так и в действующей редакции. По нашему мнению, она не соответствует общему принципу, согласно которому выборы должны признаваться недействительными, если невозможно установить действительную волю избирателей. Очевидно, возможна ситуация, когда на части участков были допущены серьезные нарушения, но отрыв лидера от основного соперника настолько велик, что даже если бы все избиратели на этих участках проголосовали за соперника, он все равно не смог бы опередить лидера. Почему в этом случае надо признавать результаты выборов недействительными и отменять волеизъявление большинства избирателей? По нашему мнению, эта группа оснований должна быть исключена, и все решения о признании недействительными результатов выборов должны приниматься с учетом волеизъявления всех избирателей округа.
  Что касается третьей группы оснований, то речь здесь идет о нарушениях в ходе агитационной кампании. Одно из четырех оснований безусловно - расходование средств помимо избирательного фонда в размере, превышающем 10% от его "потолка", или превышение "потолка" при расходовании средств из фонда более чем на 10%. Три другие основания могут применяться при условии, что "указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей"138. Одно из этих трех оснований - злоупотребление свободой массовой информации (призывы к насильственному захвату власти и аналогичные действия, запрещенные частью 2 статьи 29 Конституции РФ). Сравнение этих норм вызывает недоумение. Непонятно, почему нарушение кандидатом Конституции должно караться только в случае, если это нарушение повлияло на волеизъявление избирателей (что практически недоказуемо), в то время как превышение на 10% "потолка" финансирования влечет безусловную отмену результатов выборов, безотносительно того, как это повлияло на результаты?
  Четвертая группа оснований предусматривает возможность признать недействительными результаты выборов за любые нарушения, если будет доказано, что они не позволяют выявить действительную волю избирателей. Здесь практически невозможны объективные критерии. Единственная гарантия справедливого решения вопроса - независимый, объективный и компетентный суд.
  В качестве примера решения, которое выглядит вполне объективным, можно привести решение Багратионовского районного суда Калининградской области от 19 июля 2004 г. (подтвержденное кассационным определением Калининградского областного суда от 1 сентября 2004 г.), признавшее недействительными результаты повторного голосования на выборах главы Багратионовского района 28 марта 2004 г. На этих выборах победил Э.В. Шлык, брат вице-губернатора области и бывшего главы района О.В. Шлыка. Разница в результатах между ним и его соперником составила 659 голосов. Однако судом было установлено 746 фактов подкупа избирателей с целью побудить их голосовать за Э.В. Шлыка - на основании показаний более 90 допрошенных судом свидетелей, проживающих в 29 сельских населенных пунктах района, находящихся на территории 17 избирательных участков. Кроме того, был установлен факт создания данному кандидату преимущественных условий предвыборной агитации со стороны газеты, учрежденной администрацией муниципального образования. Таким образом, суд обоснованно сделал вывод о том, что выявленные нарушения не позволяют установить действительную волю избирателей.
  К сожалению, есть примеры другого рода. Так, широкую известность получило признание недействительными результатов выборов мэра Нижнего Новгорода 29 марта 1998 г., на которых победил А.А. Климентьев139. Решение нижегородской избирательной комиссии было мотивировано нарушениями, которые совершил не только Климентьев, но и другие кандидаты и их доверенные лица140. Суд поддержал избирательную комиссию141. По оценкам экспертов, а также специально созданной по этому случаю комиссии Государственной Думы во главе с депутатом О.А. Беклемищевой, решение избирательной комиссии и суда были необоснованными.
  Особенно наглядный пример игнорирования волеизъявления избирателей демонстрируют события вокруг выборов главы Сергиево-Посадского района (Московская область). 7 декабря 2003 г. на этих выборах победу одержал руководитель местного мясокомбината А.А. Упырев, получивший более 50% голосов и на 11 тысяч голосов опередивший своего главного соперника, действующего главу района В.Д. Гончарова. Районный суд не удовлетворил заявление В.Д. Гончарова, но 30 июля 2004 г. Московский областной суд отменил результаты выборов, мотивируя это такими "серьезными" нарушениями со стороны победителя, как использование служебной машины. После этого губернатор области назначил В.Д. Гончарова исполняющим обязанности главы района.

<< Пред.           стр. 2 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу