<< Пред. стр. 3 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу
28 ноября 2004 г. состоялись повторные выборы. На них вновь победил А.А.Упырев, получив около 68% голосов. И вновь результаты выборов были отменены: решением Сергиево-Посадского городского суда от 30 июня 2005 г. На этот раз причиной отмены послужили нарушения со стороны территориальной избирательной комиссии, которые никак не могли повлиять на результат выборов, тем более при таком отрыве победителя от остальных соперников.
На новых выборах, состоявшихся 4 сентября 2005 г. А.А.Упырев опять победил, получив около 53% голосов. Однако в суд вновь подается заявление об отмене в третий раз результатов выборов.
Таким образом, следует сделать вывод, что нормы законодательства и правоприменительная практика, касающиеся признания результатов выборов недействительными, не в полной мере обеспечивают гарантии вступления в должность и сохранения полномочий законно избранных кандидатов.
2.12.2. Правовое регулирование процедуры досрочного прекращения полномочий избранных лиц
В 2004-2005 гг. были приняты федеральные законы, предусматривающие новые основания для досрочного прекращения полномочий избранных лиц, которые, по нашему мнению, не являются демократичными.
Так, Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, предусматривает право Президента РФ отстранять от должности высшее должностное лицо субъекта РФ, в том числе и избранное путем всеобщих и прямых выборов, "в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации"142. Такая формулировка позволяет Президенту бесконтрольно, по своему усмотрению прекращать полномочия губернаторов, избранных народом.
Этот же закон дает Президенту РФ право распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в случае, если тот дважды не утвердит представленную ему Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ предусматривает прекращение полномочий депутата Государственной Думы, избранного по списку политической партии, если он решит добровольно выйти из состава фракции, образованной этой партией. Эта новелла также, на наш взгляд, не соответствует демократическим процедурам.
2.13. Возможность обжалования нарушений и ответственность за нарушения избирательных прав граждан
Право человека на эффективную защиту его основных прав (к которым относятся и избирательные права) провозглашается во всех основополагающих международных документах (статья 8 Всеобщей декларации прав человека; пункт 3 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах; пункт 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод; пункт 5.10 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.).
Пункт 9 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов уделяет специальное внимание защите избирательных прав: "Государства должны обеспечить меры для того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии и суды".
Пункт 1 статьи 16 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств устанавливает: "В случае нарушения провозглашенных в настоящей Конвенции стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод граждан, а также законов о выборах лицо или лица, чьи права были нарушены, должны иметь право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в судах, а в случаях и порядке, установленном законами, - также в избирательных органах". В пункте 7 статьи 9 Конвенции отдельно оговаривается: "Каждый кандидат и каждая политическая партия (коалиция), участвующие в выборах, должны ... иметь возможность обжаловать официальные итоги голосования, результаты выборов, нарушающие избирательные права и свободы гражданина, в судебные и (или) иные органы в порядке и сроки, предусмотренные законами, международными обязательствами государства".
Эта же Конвенция предусматривает и ответственность лиц, нарушающих избирательные права: "Лица, виновные в совершении запрещенных законами действий (бездействии), должны нести ответственность в соответствии с законами" (пункт 2 статьи 16), а также: "Лица и органы, чья деятельность направлена на фальсификацию подсчета голосов, итогов голосования и результатов выборов, на воспрепятствование свободному осуществлению гражданином его избирательных прав и свобод, ... должны преследоваться по закону" (пункт 8 статьи 9).
2.13.1. Обжалование в избирательных комиссиях
Российское избирательное законодательство предусматривает возможность обжалования нарушений в избирательные комиссии. Однако процедура рассмотрения обращений в избирательных комиссиях практически не регламентирована. Закон лишь содержит требование, согласно которому "при рассмотрении комиссией жалоб (заявлений), а также в иных случаях, когда комиссией рассматривается вопрос о нарушении избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, на заседание комиссии приглашаются заявители, а также лица, действия (бездействие) которых обжалуются или являются предметом рассмотрения". Однако практика показывает, что это требование выполняется очень избирательно, в зависимости от намерений руководства комиссии. При этом "рамочный" закон (в отличие от федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы) даже не оговаривает право приглашенных на заседание представителей заинтересованных сторон давать объяснения и представлять доказательства по существу рассматриваемого вопроса.
Тем не менее, избирательные комиссии рассматривают довольно много избирательных споров. Это имеет и негативные последствия, так как кандидаты и партии, особенно поддерживаемые властью, осуществляют с их помощью эффективное давление на конкурентов. Избирательная комиссия практически безопасно для себя может принять абсолютно неправомерное решение, которое позднее будет отменено судом. Это представляет собой хороший способ отвлечь силы кандидата на судебные тяжбы. Например, любой абсурдный отказ зарегистрировать кандидата потребует от последнего довольно много времени на обращение в суд и на рассмотрение дела в суде. Более того, зачастую оказывается, что судебное обжалование отказа в регистрации приходится как раз на период проведения жеребьевок по предоставлению бесплатного эфирного времени и печатных площадей для агитации, и, благодаря незаконному отказу в регистрации, восстановленный судом в правах кандидат оказывается лишенным возможности проведения агитации в средствах массовой информации. Подобные случаи встречаются довольно часто, их можно рассматривать как одну из административных избирательных технологий.
Заметим, что вплоть до 2002 г. избирательным комиссиям, регистрирующим кандидатов, предоставлялась возможность отменять их регистрацию по довольно широкому кругу оснований. Лишение комиссий такого права несколько упорядочило избирательный процесс.
2.13.2. Обжалование в суде
Гражданский процессуальный кодекс РФ (статья 259) предоставляет право судебного обжалования решений или действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающих избирательные права граждан Российской Федерации довольно широкому кругу лиц: избирателям, кандидатам, их доверенным лицам, политическим партиям и их региональным отделениям, иным общественным объединениям, наблюдателям и прокурорам.
Однако в этом перечне отсутствуют члены избирательных комиссий, право которых обжаловать действия (бездействие) соответствующей комиссии предусмотрено подпунктом "е" пункта 23 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Таким образом, возникает коллизия двух федеральных законов, которую суд предпочитает разрешать в пользу ГПК. Так, практически уже рассмотренное дело143 о фальсификациях результатов выборов по нескольким избирательным округам в муниципальном образовании "Дмитровское" г. Москвы было прекращено на том основании, что заявителем был член избирательной комиссии, принявшей решение о результатах выборов, который не являлся избирателем в тех избирательных округах, результаты выборов по которым оспаривались144. По нашему мнению, член избирательной комиссии как лицо, уполномоченное законом защищать избирательные права граждан, должен иметь право обращаться в суд за защитой не только своих прав, но и прав других избирателей.
Следует отметить, что часть 1 статьи 247 ГПК, действие которой распространяется и на дела по защите избирательных прав, требует, чтобы в подаваемом в суд заявлении было указано, "какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием)". Судебная практика свидетельствует, что гражданин, обратившийся в суд, должен доказать не только факт нарушения избирательного законодательства, но и то, что этим нарушены именно его права. Однако вопрос о том, что считать нарушением избирательных прав, не проработан ни в законодательстве, ни в юридической литературе. Можно было бы считать, исходя из предмета регулирования "рамочного" закона, что любые его нарушения автоматически означают и нарушение избирательных прав граждан. Но такой точки зрения, очевидно, придерживаются не все. Нет, например, ясности, является ли незаконная регистрация кандидата нарушением прав рядовых избирателей145. Более того, в судах не раз возникал вопрос, считать ли фальсификацию итогов голосования нарушением прав избирателей соответствующего округа146.
Нет в законодательстве полной ясности относительно подсудности избирательных споров. Так, согласно пункту 2 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в Верховный Суд РФ обжалуются решения, действия или бездействие Центральной избирательной комиссии РФ, а в суды субъектов РФ - решения, действия или бездействие комиссий субъектов РФ и окружных комиссий по выборам органов государственной власти. Но в статьях 26-27 ГПК, устанавливающих дела, подсудные судам субъектов РФ и Верховному Суду РФ, речь идет об обжаловании решений и уклонения от принятия решений147. При этом Верховный Суд РФ в определении от 15 ноября 2004 г. по делу ГКПИ2004-1295 дал следующее толкование: уклонением от принятия решения считаются случаи, когда закон непосредственно возлагает на комиссию обязанность принять решение в коллегиальном составе и в определенный срок, но она данное требование не выполняет. В остальных случаях жалобы на бездействие комиссии подсудны районному суду. Таким образом, получается, что бездействие Центральной избирательной комиссии РФ, затрагивающее права десятков миллионов избирателей, должно рассматриваться в районном суде. По нашему мнению, это не соответствует духу закона и не гарантирует эффективную судебную защиту избирательных прав граждан.
Еще более сложная ситуация с подсудностью дел об оспаривании результатов выборов. Пункт 4 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит норму, согласно которой суд, рассматривающий жалобы на решения комиссии об итогах голосования или результатах выборов, должен также рассмотреть решения нижестоящих комиссий, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты данных выборов. Однако суды отказываются применять данную норму, считая, что она противоречит ГПК. По их мнению, рассмотрение в первой инстанции Верховным Судом РФ или судом субъекта РФ решений участковых и территориальных избирательных комиссий недопустимо, поскольку эти решения подсудны районному суду.
В качестве примера можно привести жалобы, касающиеся оспаривания результатов выборов депутатов Государственной Думы 2003 г.: Российской демократической партии "Яблоко", оспаривавшей решения нескольких десятков окружных избирательных комиссий об итогах голосования по федеральному округу; кандидата А.Л. Шхагошева на решение окружной избирательной комиссии Кабардино-Балкарского одномандатного избирательного округа № 14 о результатах выборов по данному одномандатному округу; партий КПРФ и "Яблоко" и семи граждан РФ об оспаривании результатов выборов по федеральному округу148. Во всех случаях суды занимали позицию, согласно которой суд субъекта РФ рассматривает только действия окружных комиссий, а Верховный Суд РФ - только действия ЦИК РФ, а все претензии к решениям нижестоящих комиссий, на основе которых принималось решение о результатах выборов, должны рассматривать районные суды.
Так, в заявлении А.Л. Шхагошева в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики содержалось единственное требование - об отмене постановления окружной избирательной комиссии о результатах выборов. Тем не менее суд (уже после окончания рассмотрения дела по существу и после судебных прений) не стал принимать решение по той части заявления, которая содержала доказательства нарушений при голосовании и подсчете голосов, а вынес определение о направлении этих материалов в районные и городские суды республики.
По нашему мнению, такая позиция не позволяет эффективно расследовать дела, связанные с массовыми нарушениями в процессе подведения итогов голосования. Так, в заявлении об оспаривании результатов выборов по федеральному округу речь шла о недостоверных данных в итоговых протоколах десятков окружных комиссий, а в дополнении к заявлению - о недостоверных данных в итоговых протоколах сотен территориальных комиссий. По каждой территории масштаб нарушений был небольшим, в отдельности не влияющим на результаты выборов. Однако взятые вместе, они уже могли повлиять на распределение мандатов между списками. Вместе с тем, даже серьезной политической партии не под силу вести одновременно сотни судебных процессов. Тем более это невозможно для гражданина, который полагает, что результаты выборов подведены неправильно и готов доказать это в Верховном Суде. У него даже юридически нет возможности обжаловать решения сотен территориальных комиссий, поскольку в каждом случае он будет признан ненадлежащим заявителем. Тем самым для граждан создаются непреодолимые препятствия для обжалования решений о результатах выборов.
Кроме того, мы полагаем, что такой подход не учитывает особый характер решений о результатах выборов, которые являются своего рода суммой решений об итогах голосования нижестоящих избирательных комиссий. И во многих случаях законность решения вышестоящей избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов объективно не может быть установлена без проверки законности решений, которые приняты нижестоящими избирательными комиссиями и положены в основу подлежащего проверке решения.
Обсуждая оспаривание в суде результатов выборов, следует отметить, что обычно суды всячески стараются уклониться от исследования главных доказательств: избирательных бюллетеней и списков избирателей. Зачастую они готовы признать итоги голосования на участке недействительными, но не попытаться выявить действительную волю избирателей путем повторного подсчета голосов. Это может объясняться просто нежеланием удлинять процесс и проводить тяжелую и кропотливую работу. Но у данной проблемы есть и другой аспект. Порядок хранения первичных документов (бюллетеней, списков избирателей) обычно не позволяет гарантировать, что на судебное исследование они попадут в неизменном виде. По закону хранение должна обеспечивать территориальная избирательная комиссия, которая чаще всего и является главным подозреваемым в совершении подлога (см. 2.10.6).
Отдельную проблему представляет необходимость рассмотрения избирательных споров во временных рамках избирательного процесса (на что обращено внимание в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов). Согласно статье 260 ГПК РФ заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день голосования, - немедленно. Однако далее идет фраза, что "если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение относительно заявления принимается не позднее чем через десять дней со дня подачи заявления". Данное положение не принимает во внимание, сколько времени осталось со дня подачи заявления до дня голосования, и, таким образом, оно позволяет принимать решение после дня голосования, когда уже невозможно восстановление нарушенных избирательных прав. Кроме того, положение не содержит объективных критериев для решения вопроса о том, требуют ли факты, содержащиеся в заявлении, дополнительной проверки. Тем самым, оно позволяет произвольно откладывать принятие решения на период после дня голосования.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2001 г. № 17-П, гражданин должен иметь возможность обжаловать в кассационном порядке решение суда первой инстанции по заявлению о нарушении его избирательных прав. Исходя из изложенных выше соображений, определение кассационной инстанции также должно приниматься до дня голосования. Однако часть 3 статьи 348 ГПК РФ (как в ранее действовавшей редакции, так и в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) предусматривает рассмотрение кассационной жалобы по делу о защите избирательных прав в течение пяти дней со дня ее поступления, безотносительно того, оканчивается указанный срок до дня голосования или после него. Тем самым, по нашему мнению, данная норма не позволяет обеспечить эффективную защиту прав граждан.
Только по делу об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) - т.е. по наиболее серьезным нарушениям избирательных прав - часть 31 статьи 348 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) обязывает рассмотреть кассационную жалобу не позднее дня голосования. Однако даже эта специальная норма не соответствует принципу своевременного восстановления нарушенных прав, поскольку отмена решения об отказе в регистрации или об отмене регистрации кандидата в день голосования, когда уже часть избирателей проголосовала с использованием бюллетеней, в которые данный кандидат не был включен, уже не позволяет восстановить права данного кандидата и права избирателей, которые хотели бы за него проголосовать. По нашему мнению, решение по жалобе, поступившей не позднее дня, предшествующего дню голосования, должно приниматься также не позднее дня, предшествующего дню голосования.
Следует отметить, что ГПК РФ не содержит требований о сроке, в течение которого дело должно быть доставлено из суда первой инстанции в кассационную инстанцию. Это позволяет затягивать рассмотрение дела (в т.ч. искусственно). Представляется, что в отношении дел, которые должны быть рассмотрены в ограниченные сроки (к каковым относятся дела по защите избирательных прав), закон должен предусматривать особый порядок пересылки, гарантирующий их поступление в кассационную инстанцию в сжатые сроки.
К сожалению, случаи рассмотрения после дня голосования кассационных жалоб на решения, затрагивающие избирательные права, не редкость. Так, Красноярский краевой суд рассматривал жалобу В.В. Мельникова на решение Норильского городского суда от 28 апреля 2003 г. об отмене его регистрации на выборах мэра Норильска только 14 мая 2003 г., в то время как повторное голосование на этих выборах было назначено на 4 мая 2003 г. Верховный Суд РФ только 30 мая 2005 г. рассмотрел кассационную жалобу на решение Магаданского областного суда от 14 мая, оставившее в силе постановление областной избирательной комиссии об аннулировании регистрации списка избирательного блока "Наша родина - Колыма", в то время как выборы Магаданской областной Думы проходили 22 мая 2005 г. А кассационная жалоба кандидата на должность Президента Удмуртской Республики Е.Г. Одиянкова на выборах, проходивших 14 марта 2004 г., на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 1 марта 2004 г. была рассмотрена Верховным Судом РФ только 22 апреля 2004 г. (т.е. через 51 день после решения суда первой инстанции и через 38 дней после дня голосования). При этом Верховный Суд РФ отменил решение республиканского суда как незаконное, но прекратил производство по делу в связи с истечением срока его рассмотрения.
Высказывается большое число претензий к российским судам по поводу объективности рассмотрения ими избирательных споров. Практика показывает, что в тех случаях, когда за кандидатом, избирательным объединением стоит администрация, суду редко удается принять справедливое решение. Примеров можно приводить множество.
Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. кандидат К.Н. Илюмжинов (действующий Президент республики) щедро раздавал избирателям автомобили (было вручено около 4000 автомобилей), электроприборы и т.п. Все случаи раздачи материальных ценностей подробно освещались в средствах массовой информации: с фотографиями и даже фамилиями избирателей, получавших подарки. Кроме того, эти же средства массовой информации проводили постоянную агитацию за К.Н. Илюмжинова. В Верховный суд Калмыкии было подано несколько жалоб от практически всех конкурентов Илюмжинова, но ни одна из жалоб не была удовлетворена. Судебные заседания проводились без должного рассмотрения доказательств. Напомним, что за гораздо меньшие прегрешения оппозиционные федеральной власти губернаторы Брянской и Курской областей были сняты с выборов.
2.13.3 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан
В юридической литературе выделяется три вида ответственности за нарушение избирательных прав: конституционно-правовая (иногда её называют "ответственностью по избирательному праву"), административная и уголовная. Две последние носят характер санкций, размер которых устанавливается соответственно Кодексом об административных правонарушениях РФ и Уголовным кодексом РФ. Первая имеет пресекательный и правовосстанавливающий характер и установлена избирательными законами.
Конституционно-правовая ответственность кандидатов и избирательных объединений может выражаться в первую очередь в отказе в регистрации или в отмене регистрации. К этому же виду ответственности следует также отнести лишение права на бесплатную печатную площадь и бесплатное эфирное время политических партий, не расплатившихся за предыдущую кампанию.
Конституционно-правовая ответственность избирательных комиссий может выражаться в их расформировании. Круг инициаторов расформирования весьма ограничен: это либо группа депутатов, либо избирательная комиссия более высокого уровня, поэтому подобные дела возбуждаются крайне редко. Кроме того, закон предусматривает только три основания для расформирования комиссии:
а) нарушение комиссией избирательных прав граждан, повлекшее за собой признание итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов недействительными;
б) неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии;
в) невыполнения комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшего за собой назначение выборов временной избирательной комиссией (последнее основание введено Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ).
Фактически комиссия может неоднократно нарушать закон, например, необоснованно отказывая кандидатам в регистрации, но если она потом "смиряется" с решениями вышестоящей комиссии или суда, то никакие санкции за такие действия не предусмотрены. Как отмечалось выше, это позволяет недобросовестным комиссиям злоупотреблять своими правами, затягивая время регистрации неугодных кандидатов.
Кроме того, представляется необходимым, чтобы избирательная комиссия несла ответственность за фальсификации, совершенные отдельными ее членами, если сама комиссия эту фальсификацию не пресекла. По нашему мнению, фальсификации невозможны, если члены комиссии добросовестно выполняют свои обязанности. Если же они устраняются от выполнения действий, предусмотренных законом, фальсифицировать избирательные документы может даже один член комиссии (особенно если он является председателем или секретарем).
Конституционно-правовая ответственность члена избирательной комиссии может выражаться также в прекращении его полномочий по решению суда, признавшего его систематически не выполняющим свои обязанности. По нашим данным эта мера используется не часто, хотя во многих комиссиях оказываются члены, практически в работе комиссии не участвующие. Но их обычно убеждают выйти из состава комиссии по личному заявлению или просто мирятся с их пассивностью. Зато известен случай прекращения полномочий одного из наиболее активных членов комиссии после того, как он выступил с разоблачением фальсификаций149.
Административная ответственность за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, предусмотрена более чем тремя десятками статей Кодекса РФ об административных правонарушениях. Объем составов административных правонарушений, связанных с проведением выборов и референдумов, существенно расширился за последние три года.
Порядок возбуждения дела об административном правонарушении не позволяет гражданам напрямую обращаться в суд с заявлениями о привлечении к административной ответственности. Такое право предоставлено только прокуратуре и членам избирательной комиссии, уполномоченным на это комиссией. Неудивительно, что нормы Кодекса об административных правонарушениях часто применяются ими избирательно: в основном в отношении кандидатов и средств массовой информации и гораздо реже - к членам избирательных комиссий. Так, нам неизвестно ни одного случая, когда была применена статья 5.6 - "нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателя", несмотря на многочисленные обращения, связанные с такими нарушениями.
Уголовная ответственность за преступления, связанные с нарушением избирательных прав, предусмотрена статьями 141 и 142 Уголовного кодекса РФ, к которым в 2003 г. прибавились статьи 141.1 и 142.1150.
Случаи привлечения к уголовной ответственности по статьям 141 и 142 УК РФ редки. Так, например, в записке Правового управления Аппарата ЦИК РФ "О практике привлечения к уголовной ответственности за преступления, связанные с выборами и референдумами, проведенными в Российской Федерации в 2000-2002 годах"151 указано, что за этот период в России было возбуждено 204 уголовных дела, связанных с выборами и референдумами, из них - 41 дело по статье 141, 64 дела по статье 142 и 95 дел по другим статьям152. 66 из этих дел завершены расследованием и с обвинительным заключением дошли до суда. По 48 делам судами вынесены обвинительные приговоры (из них только 16 дел по статьям 141 и 142, т.е. связанные непосредственно с нарушением избирательных прав граждан). Признаны виновными и осуждены 73 человека, из которых 7 приговорены к штрафу, один к исправительным работам и 65 - к лишению свободы, однако из них только один приговорен к реальному лишению свободы (причем по совокупности с наказаниями, назначенными за другие преступления), 41 - к условному, а 23 - амнистированы.
Стоит добавить, что суды неоднократно признавали недействительными результаты выборов из-за нарушений, допущенных избирательными комиссиями (см. в 2.12.1 примеры по Владивостоку, Сергиевому Посаду, Тутаеву). Но, несмотря на то, что эти нарушения приводят к таким серьезным последствиям, виновные обычно не несут соответствующей ответственности, а часто не несут вообще никакой ответственности.
Приведенный анализ свидетельствует, что прокуратура (которая имеет исключительное право привлечения к уголовной ответственности по этим делам) и суды не рассматривают преступления, связанные с нарушением избирательных прав (в том числе с фальсификацией итогов голосования) как имеющие серьезную общественную опасность. Эта тенденция не преодолена и по сей день. Несогласие с такой позицией неоднократно высказывали представители Центральной избирательной комиссией РФ153.
Отдельно следует сказать о статье 141.1 Уголовного кодекса РФ, появившейся только в 2003 г. Статья касается нарушения финансирования избирательной кампании кандидата или избирательного объединения в крупных размерах (более 10% от "потолка" избирательного фонда, но не менее 1 млн. руб.). Диапазон наказаний за эти деяния, которые раньше считались административными правонарушениями, довольно широк: от штрафа в 100 тыс. руб. до лишения свободы сроком на два года.
Переквалификация нарушений правил финансирования избирательной кампании в уголовное преступление означает, что эти деяния рассматриваются как представляющие серьезную общественную опасность. Однако при этом такие не менее опасные действия, как использование преимуществ должностного или служебного положения в целях избрания, остаются административными правонарушениями с максимальным наказанием в виде штрафа в 50 минимальных размеров оплаты труда. Административным правонарушением считается и сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, а незаконное изготовление открепительных удостоверений и сокрытие остатков тиражей открепительных удостоверений вообще не считаются правонарушениями!
3. Выводы и предложения
3.1. Выводы
Анализ развития российского избирательного законодательства и правоприменительной практики на российских выборах за время, прошедшее после принятия Конституции РФ, показывает, что избирательное законодательство Российской Федерации оформилось в самостоятельную динамично развивающуюся отрасль права. В силу федеративной природы государства выборы в России регулируются не только федеральными законами, но также законами субъектов РФ в пределах, установленных федеральным законодательством. Исходя из этого, важное значение для России имеет установление единых федеральных избирательных стандартов, которые должны соответствовать международным стандартам и дополнять их.
В течение длительного времени избирательное законодательство России развивалось исходя из стремления обеспечить защиту избирательных прав граждан в соответствии с международными избирательными стандартами. Первым звеном в системе нового избирательного законодательства, во многом определившим вектор его развития на последующие годы, стал Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". На смену этому "рамочному" закону пришел более детальный Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Новый закон позволил по ряду направлений в большей степени защитить избирательные права граждан. Однако в силу чрезмерной процедурной регламентации защита избирательных прав оказалась в нем отодвинута на второй план.
В настоящее время российское избирательное законодательство достаточно четко закрепляет международные стандарты в отношении принципов всеобщего и равного избирательного права, обязательности и периодичности выборов. Следует отметить также развитие принципа открытости и гласности выборов, в частности, возникшую недавно практику размещения данных об итогах голосования в сети Интернет.
Однако комплексный анализ российского избирательного и смежного законодательства (включая закон о политических партиях и ряд иных законодательных актов) в совокупности с правоприменительной практикой российских выборов на всех уровнях (от федеральных до муниципальных) позволяет сделать вывод о том, что выборы в России все больше отходят от международных стандартов. Наиболее серьезные расхождения связаны с тем, что на российских выборах не обеспечивается свободная конкуренция. С одной стороны, органы власти и подконтрольные им избирательные комиссии и суды, злоупотребляя процедурами отказа в регистрации и отмены регистрации кандидатов и списков кандидатов, зачастую проводят селекцию кандидатов и партий, не допуская к выборам кандидатов, имеющих хорошие шансы на победу. С другой стороны, органы власти создают для кандидатов неравные условия проведения предвыборной агитации, в том числе неравный доступ к средствам массовой информации. Кроме того, законодательство и правоприменительная практика не обеспечивают в полной мере честный подсчет голосов.
Независимость избирательных комиссий от органов власти, к сожалению, пока остается лишь декларацией. Фактически же эти комиссии, особенно нижнего уровня, находятся под контролем органов исполнительной власти. В ряде случаев можно даже утверждать, что реально выборы проводит исполнительная власть. В результате, не обеспечивается эффективная защита избирательных прав граждан.
Следует отметить, что чем ниже уровень выборов, тем в большей степени выборы отклоняются как от международных стандартов, так и от норм, закрепленных в российском законодательстве. Примером могут служить прошедшие в 2004-2005 гг. в ряде регионов муниципальные выборы, которые нельзя назвать ни свободными, ни справедливыми, ни подлинными.
Указанные проблемы связаны, в том числе, и с недостатками избирательного законодательства. Нормы российских законов о выборах, регулирующие регистрацию кандидатов и списков кандидатов, дают правоприменителям излишний простор, что не вполне отвечает требованиям международных стандартов, которые обязывают исключить в процессе регистрации административный произвол. Нормы, регулирующие предвыборную агитацию, лишь формально провозглашают равенство кандидатов и не содержат правовых механизмов, гарантирующих равенство. Нормы, регулирующие голосование, подсчет голосов и подведение итогов голосования, не обеспечивают эффективных механизмов, препятствующих фальсификациям.
Эти недостатки во многом обусловлены бессистемностью российского избирательного законодательства, которая возникла в результате многочисленных наслоений норм, появившихся в разные годы. Результатом стало доминирование в законах процессуальных норм, в жертву которым приносятся избирательные права граждан. Давно назрела необходимость системной кодификации избирательного законодательства Российской Федерации.
Однако главные причины, из-за которых российские выборы нельзя в полной мере считать свободными и справедливыми, лежат вне сферы избирательного законодательства. Это, в первую очередь, общие недостатки судебной системы, вследствие которых суды (особенно на местном уровне) не всегда принимают объективные решения. Проведению подлинно конкурентных выборов мешает сильная зависимость от исполнительной власти средств массовой информации и бизнеса. Не менее существенным фактором выборов является сложившаяся административная система, когда российские чиновники вплоть до самого высокого уровня откровенно игнорируют один из принципов правового государства, согласно которому они вправе осуществлять лишь те полномочия, которые им предписаны законом. В результате органы исполнительной власти становятся главным субъектом любых выборов, и их административное вмешательство стало подлинным бедствием выборов. Кроме того, сложившаяся в стране система регистрации граждан по месту жительства на практике приводит к нарушению активного избирательного права значительного числа граждан.
Изменения в российском избирательном законодательстве, осуществленные в последние два года, оказались направлены не на исправление указанных недостатков, а, напротив, еще больше способствуют отдалению российских выборов от международных стандартов. Ужесточение правил регистрации кандидатов позволит производить еще более жесткий отсев неугодных кандидатов. Повышение требований к численности партий и запрет избирательных блоков также приведут к снижению конкуренции на выборах. Переход на полностью пропорциональную систему в сочетании со снижением партийной конкуренции существенно ограничивает большинство граждан в реализации пассивного избирательного права. Повышение заградительного барьера еще больше снизит степень представительности парламента и усилит несоответствие результатов выборов волеизъявлению избирателей. Лишение общественных объединений права направлять наблюдателей приведет к снижению прозрачности избирательного процесса.
3.2. Предложения
Мы полагаем, что для исправления создавшейся ситуации необходим комплекс мер, как срочных, так и рассчитанных на перспективу.
В качестве срочных мер мы предлагаем:
1. Для того, чтобы гарантировать представительный характер избираемых органов власти, считаем необходимым установить на выборах любого уровня, проводимых по пропорциональной избирательной системе, заградительный барьер не выше 5% и требование, согласно которому к распределению мандатов должны быть допущены списки, получившие в сумме не менее 75% голосов.
2. Для того, чтобы воспрепятствовать практике введения в заблуждение избирателей на выборах по пропорциональной избирательной системе, рекомендуем отменить право избранного кандидата отказываться от получения мандата и предусмотреть действенные санкции за нарушение этого запрета.
3. Для обеспечения независимости избирательных комиссий от исполнительной власти считаем целесообразным перейти на формирование избирательных комиссий субъектов РФ полностью законодательными органами субъектов РФ, исключив из этого процесса руководителей исполнительных органов власти.
4. В целях развития партийной системы и обеспечения реальной конкуренции на выборах по пропорциональной системе полагаем, что было бы правильным: восстановить институт избирательных блоков или ввести взамен его институт соединения списков; отсрочить на несколько лет вступление в силу нормы о повышении минимальной численности политических партий до 50 тыс. членов; отменить требование о минимальной численности региональных отделений политических партий.
5. Для исключения произвола и дискриминации в процессе регистрации кандидатов (списков кандидатов) желательно: увеличить допустимый процент брака по недействительным подписям (т.е. подписям, содержащим ошибки оформления, но не являющимися поддельными); восстановить возможность одновременно представлять подписи и вносить залог; внести в избирательное законодательство гарантии, не позволяющие отказывать кандидатам в регистрации или отменять их регистрацию за незначительные нарушения.
6. Для обеспечения равенства кандидатов в ходе агитационной кампании считаем целесообразным: обязать избирательные комиссии осуществлять во время избирательной кампании мониторинг средств массовой информации и предпринимать необходимые меры в случае нарушения ими требований избирательного законодательства; исключить из законодательства нормы, предусматривающие неравные права кандидатов на предоставление им бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади.
7. Полагаем, что для обеспечения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации в условиях слабости политических партий следует отказаться (по крайней мере на ближайшее десятилетие) от перехода полностью на пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы и тем более на региональном и муниципальном уровнях.
8. Для обеспечения честного подсчета голосов, гарантий от фальсификации итогов голосования считаем важным принятие норм, обеспечивающих эффективный контроль за составлением повторных протоколов.
9. Для обеспечения открытости и гласности избирательного процесса считаем необходимым: восстановить право общественных объединений, зарегистрированных на любом уровне, назначать наблюдателей на выборах; обеспечить полное и точное размещение в сети Интернет итогов голосования (включая муниципальные выборы в муниципальных районах, городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения) и сохранения их в течение как минимум всего срока полномочий избранных органов и должностных лиц.
В качестве перспективных мер предлагаем:
1. Разработать Избирательный кодекс Российской Федерации, основанный на приоритете избирательных прав граждан, международных избирательных стандартах, принципах народовластия и федерализма.
2. Вносить любые изменения в избирательное законодательство только после широкого обсуждения в кругу политических партий, общественных объединений и экспертного сообщества.
3. В соответствии с принципами народовластия и федерализма восстановить право граждан избирать высших должностных лиц субъектов РФ.
4. Установить в стране подлинно заявительную систему регистрации граждан, позволяющую им быть зарегистрированными там, где они реально проживают.
5. Завершить судебную и административную реформы, одним из результатов которой должна стать эффективная защита избирательных прав граждан.
6. Создать материальные и правовые условия для деятельности в стране независимых средств массовой информации.
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
5 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
6 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
7 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 41-44.
8 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 61-71.
9 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 44-46.
10 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 85-91.
11 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 51-61.
12 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 813-816.
13 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 816-820.
14 Совещание объединяет все государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду. Эта Европейская региональная организация начала работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
15 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 335-348.
16 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 536-549.
17 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 762-777.
18 Эта формулировка остается неизменной с 1994 г., когда она появилась в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Впрочем, аналогичную формулировку содержала и Конституция СССР.
19 По данным ГУВД Москвы, только за пять месяцев 2003 г. временную регистрацию в городе получило более 300 тыс. человек (Время новостей, 19.01.2004).
20 Характерен случай С.В. Кириенко, который с мая 1997 г. проживал в Москве, являясь сначала первым заместителем федерального министра, затем федеральным министром, затем - председателем Правительства РФ, позже - руководителем общероссийского политического движения. Когда осенью 1999 г. Кириенко был зарегистрирован кандидатом на должность Мэра Москвы, выяснилось, что он не имеет регистрации, и в избирательном бюллетене в его данных было указано: "без определенного места жительства".
21 Один из авторов доклада, фактически проживая в Москве с 1992 г., смог получить постоянную регистрацию лишь в 2004 г. и до этого времени не имел возможности голосовать на всех проводимых за эти 12 лет выборах.
22 По контрасту, избирательное законодательство предоставляет право голосовать на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации военнослужащим срочной службы, которые в наименьшей степени связаны с субъектом Федерации, где проходят службу (их срок службы менее срока легислатуры избираемого органа, да и место их службы может быть изменено).
23 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.
24 Отметим, что формулировка закона, касающаяся предельного отклонения числа избирателей в многомандатных округах, не точна.
25 См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 102-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 2003. № 27. С. 2716).
26 Отметим, что при допустимом 20%-ном отклонении размера округа от средней нормы представительства вес голоса у разных избирателей может различаться в 1,5 раза, при 30%-ной - в 1,86 раза, а при 40%-ной - в 2,33 раза.
27 Отметим, что пункт 1 статьи 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества независимых государств в качестве исключений признает только труднодоступность и отдаленность местности и компактность коренных малочисленных народов или национальных меньшинств и этнических групп.
28 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
29 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
30 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.
31 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
32 Назначение может быть отклонено двумя третями от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ.
33 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
34 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
35 См.: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950).
36 См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995 - 1998. Электоральная статистика. М., 1999. С. 155, 160.
37 См.: Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 21-22.
38 См.: Российская Федерации. Выборы Президента 14 марта 2004 г. Отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2 июня 2004. С. 26.
39 Исключением являются выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, для которых законом субъекта РФ может не устанавливаться порог явки.
40 С принятием последних поправок в избирательное законодательство, устанавливающих, в частности, единый для всей страны день голосования (см. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ), эта практика получит еще большее распространение.
41 См.: Любарев А.Е. Голосование "против всех": мотивы и тенденции // ПОЛИС. 2003. № 6. С. 104-113.
42 В 2001 г. в городе Якутске на выборах Президента республики пришедшим на избирательный участок всей семьей давали скидку на коммунальные платежи.
43 См.: Коммерсантъ, № 45П, 15.03.2004, с. 6.
44 См., например: Проект "Информатика для демократии-2000+". 4-я научно-практическая конференция "Выборы 2004". Доклады, тезисы, предложения участников. М., 2004. С. 61.
45 См. материалы на сайте ПРПЦ (http://www.prpc.ru/actual/komi/index.shtml).
46 См.: Коммерсантъ, № 32В, 24.02.2004.
47 См.: Российская Федерации. Выборы Президента 14 марта 2004 г. Отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2 июня 2004. С. 26-27.
48 См.: Проект "Информатика для демократии-2000+". 4-я научно-практическая конференция "Выборы 2004". Доклады, тезисы, предложения участников. М., 2004. С. 44-45, 65.
49 См.: Бузин А. Как московская администрация боролась за голоса избирателей // Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов Президента Российской Федерации 2004 г. М., 2004. С. 14-20.
50 Это средние данные по области, по ряду районов они существенно выше. Так, в семи районах Псковской области и четырех районах Тамбовской области вне избирательных участков голосовало более 30% от числа принявших участие в выборах; рекорды поставили Куньинский район Псковской области, где доля таких избирателей составила 37,7% от принявших участие в выборах (25,8% от числа зарегистрированных избирателей), и Уваровский район Тамбовской области - 29,7% от числа зарегистрированных избирателей (34,5% от принявших участие в выборах).
51 На референдуме (в т.ч. региональном) порог явки составляет 50% (в отличие от выборов, где он может быть установлен на уровне 20%), и восстановление досрочного голосования на региональном референдуме хорошо иллюстрирует основное назначение этой процедуры - обеспечение необходимой явки.
52 См.: Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989-2000. М., 2001. С. 315.
53 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2005. С. 77-83.
54 См., например: Вишневский Б. Исключение, ставшее правилом // Невское время, 17 декабря 2004 г.
55 См.: Российская Федерации. Выборы Президента 14 марта 2004 г. Отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2 июня 2004. С. 27.
56 Так, в июле 2005 г. в Закон Новосибирской области "О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" были внесены изменения, повысившие заградительный барьер с 5 до 7%.
57 Напомним, что на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. 29 высших должностных лиц субъектов РФ входили в список "Единой России".
58 См., например: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 10-15.
59 См.: Бузин А. О составах участковых избирательных комиссий // Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов Президента Российской Федерации 2004 г. М., 2004. С. 4-13.
60 См.: Кынев А.В. Особенности региональных выборов 2004-2005 годов: кризис основных системных партий // Журнал о выборах. 2005. № 3. С. 17-21.
61 См.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997, с. 71-72.
62 Э.А. Воробьев в 1999 г. был выдвинут по тому же одномандатному округу, в котором он в 1995 г. был избран депутатом. После того, как были "забракованы" подписи в его поддержку, он был зарегистрирован на основании избирательного залога и по результатам голосования занял второе место, получив 14% голосов.
63 По оценкам экспертов, расходы на предвыборную кампанию кандидатов, желающих добиться успеха, должны составлять до 30 руб. на одного избирателя. Предельная сумма расходов избирательного фонда пока "не дотягивает" до этого уровня, но постепенно к нему приближается. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. предельная сумма расходов кандидата-одномандатника составляла 6 миллионов руб. (в среднем 12 руб. на одного избирателя), и, таким образом, залог составлял 900 тыс. руб. При этом в случае сбора подписей в среднем нужно было собрать около 5 тыс. подписей, на что, по оценкам экспертов, требуется 100-150 тыс. руб.
64 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М., 2004. С. 67.
65 Выявление в выборке 10% недействительных подписей означает, что число недействительных подписей в общем количестве представленных подписей может составить 10 и более процентов лишь с определенной степенью вероятности. Очевидно, что решения, касающиеся реализации гражданином пассивного избирательного права, не могут приниматься на основании вероятностных соображений.
66 Среди оснований для отказа в регистрации фигурируют и такие, как непредставление документа об образовании и пенсионного удостоверения, отсутствие подписи кандидата на одном из документов, предоставление сведений о доходах в виде справки из Сбербанка, а не из Собеса (при том, что сами сведения были достоверными). Все эти недостатки (если даже считать их недостатками) легко могли быть исправлены в течение нескольких часов, но они тем не менее стали основанием для лишения граждан возможности реализовать свое пассивное избирательное право.
67 А.Х. Амирханов был избран депутатом на повторных выборах 15 апреля 2001 г.
68 Областная избирательная комиссия отказала Е.П. Ищенко в регистрации. Это решение было оспорено в областном суде, однако затем Верховный Суд РФ отменил решение областного суда и подтвердил отказ в регистрации.
69 Решение об отмене регистрации М.Я. Хоронена было принято Президиумом Верховного Суда РФ 6 ноября 2004 г. Ради решения этого вопроса Президиум был собран в субботу, чего не было на протяжении нескольких десятилетий.
70 См.: Собрание законодательства РФ, 2002, № 25, ст. 2515.
71 На повторных выборах, прошедших через полгода, В.В. Мельников уверенно победил уже в первом туре.
72 Основную часть решения суда занимает перечисление писем, направленных Черепковым на депутатских бланках в прокуратуру, Центризбирком, МВД и другие инстанции. Никакого отношения к предвыборной агитации они не имели; в них обращалось внимание на нарушения закона, что вполне входит в круг полномочий депутата. Что касается обвинения в использовании служебного помещения, то оно основано лишь на том, что в приведенных письмах это помещение указывалось в качестве обратного адреса.
73 См.: Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда. М., 2001, т. 2, с. 583-589.
74 До последних изменений пункт 1 статьи 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержал только запреты призывов к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, пропаганду войны, возбуждение социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти и вражды. Поэтому отмена регистрации при подобных нарушениях вполне понятна. Теперь же нарушение интеллектуальной собственности по своим последствиям по сути приравнивается к призывам к захвату власти.
75 См., например: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 83-84, 115-116; Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 13.
76 Подробный репортаж об этой пресс-конференции был опубликован в газете Правительства Москвы "Тверская, 13" за 27 сентября 2003 г.
77 В терминах избирательного законодательства государственными средствами массовой информации считаются такие, которые учреждены государственными органами и организациями, и (или) которым оказывается государственная поддержка в виде субсидий и (или) субвенций, или в уставном (складочном) капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации и (или) субъекта (субъектов) РФ. Аналогично определяются муниципальные средства массовой информации.
78 Последние изменения, внесенные в избирательное законодательство, сократили этот период на 2 дня.
79 Такие материалы обычно щедро оплачиваются, но не из средств избирательного фонда; в то же время доказать факт такой оплаты практически невозможно.
80 Справедливости ради следует отметить, что и само определение агитации, которое появилось еще в законе от 19.09.1997, уже позволяло признавать агитационным любой материал, что неоднократно использовалось для борьбы с неугодными кандидатами (например, отмена регистрации В.И. Черепкова на выборах губернатора Приморского края в 2001 г.).
81 См. Собрание законодательства РФ, 2003, № 44, ст. 4358.
82 К сожалению, в поданных запросах определение агитации, данное в ст. 2, не оспаривалось, поэтому Конституционному Суду пришлось отвергать его косвенным путем. В результате это определение сохранилось и после реформы избирательного законодательства в 2005 г.
83 См.: Вестник ЦИК РФ. 2005. № 1. С. 54-83.
84 См.: Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 17-18.
85 См.: Мониторинг злоупотреблений административным ресурсом в ходе федеральной кампании по выборам в Государственную Думу Российской Федерации в декабре 2003 г. М., 2004. С. 104-105.
86 Эта норма в 2002 г. появилась в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, а в 2005 г. была внесена и в "рамочный" федеральный закон.
87 На федеральных выборах избирательными объединениями являются политические партии, на региональных - политические партии и их региональные отделения. На муниципальных выборах избирательными объединениями могут быть также общественные организации и движения.
88 Законы 1994-1995 гг. предусматривали выдвижение непосредственно избирателями. "Рамочный" федеральный закон от 19 сентября 1997 г. наряду с выдвижением избирателями закрепил право граждан на самовыдвижение. В новом "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. осталось только самовыдвижение.
89 В соответствии с Конституцией РФ, пассивного избирательного права лишены граждане, признанные судом недееспособными и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, пассивное избирательное право ограничено возрастом (наиболее высокий ценз, 35 лет, установлен для Президента РФ; на выборах высших должностных лиц субъектов РФ максимально возможный ценз составлял 30 лет; в остальных случаях возрастной ценз не превышает 21 года). Пассивного избирательного права лишается также гражданин, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности. Допускаются также запреты для занятия определенных выборных должностей более установленного числа сроков подряд. Не допускается ограничение пассивного избирательного права, связанное с местом жительства гражданина РФ (кроме выборов Президента РФ).
90 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
91 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
92 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. Ст. 3104.
93 См.: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 22.
94 См.: Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 22-23.
95 См.: Бузин А. Бесконтрольные соотношения протоколов избирательных комиссий // Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 24-37; Любарев А. Арифметические аномалии с политическими последствиями // Независимая газета, 4 марта 2005 г.; Любарев А. Ошибки протокола // Полит. журн. 2005. № 12. С. 76-77, а также данные на сайте Межрегионального объединения избирателей (http://www.votas.ru/err-prot.html).
96 Представители Центральной избирательной комиссии РФ при разбирательстве в Верховном Суде РФ дела об оспаривании результатов выборов в Государственную Думу занимали следующую позицию: Центризбирком правильно просуммировал данные протоколов 225 окружных комиссий, а за их содержание он не отвечает. Верховный Суд эту позицию поддержал.
97 Отметим, что процент голосов, полученных кандидатом или списком, имеет значение не только для определения победителей. От его значения зависит и ряд других решений: возврат избирательного залога, возврат партиями денег за "бесплатные" эфирное время и печатные площади.
98 Так, соотношение, характеризующее баланс открепительных удостоверений, не выполняется в протоколах о результатах выборов депутатов Государственной Думы 2003 г. у 48 (из 225) окружных комиссий. В итоговом протоколе Центральной избирательной комиссии число полученных комиссиями открепительных удостоверений оказалось на 2324 меньше, чем сумма выданных избирателям и погашенных открепительных.
99 Так, в декабре 1999 г. на выборах советников районного Собрания в г. Москве в одном четырехмандатном округе района Басманный лишний нолик в строке "против всех" в протоколе одной участковой комиссии помешал избранию трех кандидатов.
100 Российская практика выборов уже продемонстрировала случай, когда вопрос о судьбе мандата, распределяемого по пропорциональной системе, решался в суде. На выборах депутатов Псковского областного Собрания депутатов в 2002 г. судьба одного мандата решалась в зависимости от того, с точностью до какого знака после запятой следовало вести расчеты. Областной закон прямо этот вопрос не регулировал, а приложение к закону (содержащее к тому же арифметические ошибки) демонстрировало расчеты с точностью до второго знака и без округления. Суд принял решение именно на основе этого приложения, не приняв во внимание законы арифметики.
101 Анализ показывает, что на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2003 г. один мандат мог перейти от "Единой России" к ЛДПР при "переброске" от первой ко второй всего 16 тыс. голосов (0,03% от числа принявших участие в голосовании).
102 См.: Постановление ЦИК РФ от 16 июля 2003 г. № 18/126-4 // Вестник ЦИК РФ. 2003. № 8. С. 151-155.
103 См.: Кириченко Л.А. Спецсредства избирательных законов // Интернет-мониторинг выборов в Госдуму 2003 (гражданская инициатива Проекта "Информатика для демократии - 2000+"). Материалы 3-й научно-практической конференции. М., 2004. С. 190-199.
104 Отметим, что действие члена избирательной комиссии, вбрасывающего в избирательный ящик пачку бюллетеней, формально не подпадает под признаки преступления, за которое предусмотрена уголовная ответственность.
105 Нам не раз приходилось слышать возражения: открепительное удостоверение не является столь же важным документом, что и избирательный бюллетень, поскольку именно по избирательным бюллетеням подводятся итоги голосования. Однако открепительное удостоверение является документом, которое обменивается на избирательный бюллетень, поэтому его незаконное использование равносильно незаконному вбросу бюллетеня. Более того, незаконно использовать открепительное удостоверение легче, чем бюллетень.
106 См.: Арбатская М.Н. Сколько же в России избирателей? Иркутск, 2004.
107 См.: Мигунов А. "Для Московской области 234 тысячи неучтенных избирателей - слишком много" // Известия, 27.12.2003.
108 Тем не менее, есть факты, когда граждане, по ошибке не включенные в список избирателей, не получали возможности проголосовать (см.: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов Президента Российской Федерации. М., 2004. С. 146-151).
109 См.: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 9, 21.
110 См. Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989-2000. М., 2001. С. 308-311.
111 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 79-83.
112 См.: Горбатов О. Освобождение от условно-досрочного // Московский комсомолец в Питере, 22.06.2005; Горбатов О. Канцелярские крысы // Московский комсомолец в Питере, 14.09.2005.
113 См.: Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989-2000. М., 2001. С. 309-310; Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 61, 79.
114 См.: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 20-21.
115 См.: там же.
116 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 53-76.
117 См.: Вестник ЦИК РФ. 2004. № 15. С. 29-33; 2005. № 1. С. 5-6; Вешняков А.А. // Итоги прошедших в 2003-2004 годах федеральных избирательных кампаний и задачи по совершенствованию подготовки и проведения выборов, референдумов. М., 2004. С. 6; Вешняков А.А. // Совершенствование правоприменительной практики при подготовке и проведении выборов и референдумов. Повышение эффективности использования ГАС "Выборы". М., 2005. С. 11-12.
118 По данным прокуратуры Республики Адыгея, фальсификации были обнаружены также по четырем участкам Кошехабльского района. Однако дело было прекращено и исправления в протоколы не были внесены.
119 См.: Постановление ЦИК РФ от 26 июля 2005 г. № 149/1005-4 (http://gd2003.cikrf.ru/document-1005).
120 См.: Соломонидина И.О., Кудрявцева Л.В. Отвечать приходится // Журнал о выборах. 2005. № 2. С. 26-29.
121 См.: Найденов И. Сын против отца // Московские новости, 23.07.2004; Никитинский Л. Верховный суд вышел на бюллетень // Новая газета, 30.05.2005.
122 В условиях, когда большинство участковых комиссий не имеют копировальной техники, лишение наблюдателей права самостоятельно изготовлять копии может привести к массовым отказам предоставлять им копии протоколов из-за физической невозможности сделать это.
123 "Рамочный" закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ в своей первоначальной редакции содержал очевидную ошибку: вместо слова "выборов" стояло слово "референдума"; эта ошибка была исправлена Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ. Следует также отметить, что норма, ограничивающая круг общественных объединений, в этом законе содержалась в статье 2 ("основные термины") и прошла практически незамеченной (и, вероятно, строго не соблюдалась). В "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ эта же норма была помещена в статью 30, посвященную гласности и наблюдателям, благодаря чему возникло мнение, что именно этот закон ограничил возможности общественного наблюдения.
124 См. в Интернете: http://www.golos.astralink.ru/i-press24-06-03.php, http://www.indem.ru/ idd2000/conf/4/after/soloviev.htm.
125 Отметим, что подпункт "а" пункта 8 статьи 15 Кишиневской конвенции предоставляет международным наблюдателям право доступа ко всем документам (не затрагивающим интересы национальной безопасности), регулирующим избирательный процесс и право получения копий указанных в национальных законах избирательных документов. Российское избирательное законодательство таких прав международных наблюдателей не предусматривает.
126 См.: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние перспективы. М., 2005. С. 253-267.
127 См.: Открытое письмо А.А. Вешнякову, размещенное в Интернете (http://www.votas.ru/let-AAV.htm).
128 Центральная избирательная комиссия приняла 12 сентября 2003 г. постановление № 25/176-4 "О Порядке размещения данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" в сети Интернет" (см.: Вестник ЦИК РФ. 2003. № 12. С. 77-86). Постановление предусматривает размещение данных об итогах голосования на Интернет-портале ГАС "Выборы", включающем сайт ЦИК РФ и сайты избирательных комиссий субъектов РФ. При этом данные протоколов участковых комиссий размещаются комиссиями субъектов РФ и только на сайтах этих комиссий. Тем самым ЦИК РФ переложила ответственность, возложенную на нее законом, на комиссии субъектов РФ.
129 См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001.
130 Для выборов по многомандатным округам ситуация сложнее. Что касается выборов по партийным спискам, то здесь никаких критериев пока не выработано.
131 Впрочем, ответ не всегда очевиден. Вряд ли допустимы утверждения вроде "если бы все избиратели проголосовали за такого-то кандидата" в тех случаях, когда на других аналогичных участках такого единодушия избирателей не наблюдалось.
132 См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001. С. 85-105.
133 Высокий уровень протестного голосования был связан с отменой перед вторым туром регистрации кандидата, лидировавшего в первом туре с 32,7% голосов.
134 Были нарушены нормы, которые, как показывает опыт, нарушаются чуть ли не в большинстве участковых комиссий (см. 2.10.1). При этом ни избирательная комиссия муниципального образования, ни суд не пожелали произвести повторный подсчет голосов на этом участке, из которого можно было бы установить действительное волеизъявление избирателей.
135 См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001. С. 107-122.
136 См.: Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Часть третья. М., 2005. С. 901-927.
137 В пример приводился случай, когда итоги голосования были признаны недействительными на одном из четырех участков округа, где в списках значилось совсем небольшое число избирателей.
138 Формулировка "действительная воля избирателей" заменила прежнюю формулу "результаты волеизъявления избирателей" в связи с Постановлением Конституционного Суда № 1-П от 15 января 2002 г.
139 См.: Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Часть третья. М., 2005. С. 367-373.
140 После этого случая Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ было внесено в "рамочный" закон уточнение, не позволяющее отменять результаты выборов за нарушения, способствующие избранию проигравших кандидатов.
141 См.: Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Часть третья. М., 2005. С. 367-373.
142 Эта норма уже была использована Президентом РФ, отстранившим 9 марта 2005 г. от должности губернатора Корякского автономного округа В.А. Логинова, за год до этого избранного населением.
143 Решение о прекращении дела было принято уже после выступления прокурора, поддержавшего требования заявителей.
144 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 73.
145 Закон разрешает обращаться с заявлением об отмене регистрации кандидата только его соперникам и избирательной комиссии. В то же время жалобу на незаконную регистрацию кандидата может подать любой избиратель.
146 См.: Кириченко Л.А. Спецсредства избирательных законов // Интернет-мониторинг выборов в Госдуму 2003 (гражданская инициатива Проекта "Информатика для демократии - 2000+"). Материалы 3-й научно-практической конференции. М., 2004. С. 190-199.
147 Интересно, что Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ внес изменения и в статью 27 ГПК, и в статью 75 "рамочного" закона, но при этом сохранил различие в формулировках. Трудно отделаться от мысли, что это сделано специально, чтобы можно было принимать разные решения из конъюнктурных соображений.
148 См.: Вестник ЦИК РФ. 2005. № 1. С. 54-83.
149 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 85-89.
150 Статья 142.1 ("Фальсификация итогов голосования") появилась в результате выделения этого вида преступления в отдельную статью из статьи 142. Статья 141.1 предусматривает уголовную ответственность за деяния, которые до 2003 г. считались административными правонарушениями.
151 См.: Вестник ЦИК РФ. 2002. № 12. С. 132-138.
152 Речь идет о таких преступлениях, совершенных в ходе проведения избирательных кампаний, как клевета и оскорбление кандидатов, мошенничество, присвоение и растрата, вандализм, неисполнение судебного акта и др.
153 См., например: Вешняков А.А. // Совершенствование правоприменительной практики при подготовке и проведении выборов и референдумов. Повышение эффективности использования ГАС "Выборы". М., 2005. С. 11-13.
??
??
??
??
3
<< Пред. стр. 3 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу