<< Пред. стр. 21 (из 24) След. >>
Список литературы по разделу
• сохранение пособий на детей с применением дифференцированного подхода, преимущественное увеличение их для социально благополучных, усиление контроля за обязательностью выплаты детских пособий, государственное регулирование цен на детские товары и др.;
• ориентация фондов обязательного социального страхования на наименее обеспеченные слои населения.
В самое ближайшее время должно быть завершено создание в РФ системы адресной социальной помощи.
6. К числу важнейших задач регулирования социальных процессов относятся предотвращение разрушения социальной сферы, сохранение доступности социальных услуг, усиление вложений государства в человеческий капитал.
Основными формами и инструментами государственного регулирования развития социальной сферы являются:
• стратегические программы развития отраслей социальной сферы и обеспечение их финансирования;
• нормативы и стандарты обеспечения населения социальными услугами;
• регулирование межбюджетных отношений путем выравнивания минимальной обеспеченности по регионам;
• государственные программы, направленные на выход из критических социальных ситуаций;
• система мер экстренного характера, позволяющая ослабить социальную напряженность.
Следует также выделить систему ограничений на коммерциализацию образования и здравоохранения. Степень их коммерциализации требует тесной увязки с политикой доходов, с координацией государственных и негосударственных форм и методов социальной защиты населения.
Совершенствование социальной политики государства включает:
1. Определение основных приоритетов развития социальной сферы на ближайшее время с учетом снижения социальной напряженности. К приоритетам средне- и долгосрочного характера относятся производство техники для образования и здравоохранения, массового внедрения в эти отрасли информационных систем, наукоемкие варианты развития фармацевтической промышленности и т.п.
2. Разграничение основных функций, прав и ответственности между Российской Федерацией и регионами в восстановлении и развитии социальной инфраструктуры. К функциям федерального центра относятся: создание основных гарантий, разработка и обеспечение единых социальных стандартов в охране здоровья и образования с учетом мировых стандартов; создание правовой базы, обеспечивающей доступность социальных благ для всего населения страны; разработка целевых федеральных программ. Государство должно создать эффективную систему контроля и социального мониторинга. При этом контролироваться должны не только учебные и медицинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, образовательного потенциала, потери общества от их несоответствия потребностям, факторы риска.
3. Поиск путей и механизмов сочетания социальной защиты с повышением экономической эффективности образования и здравоохранения.
Ключевое значение для социальной сферы имеет государственное финансирование, дальнейшее расширение которого связано со следующими мерами:
• установлением целевой фиксированной доли государственных расходов на ее развитие;
• обеспечением перехода образования и здравоохранения на нормативное финансирование;
• созданием правовых и организационных условий для эффективной реализации многоканального механизма финансирования;
• осуществлением взаимоувязанного перемещения социальных функций и их финансового обеспечения в регионы, определением системы финансовой поддержки регионов, исходя из их типологизации по критерию состояния социальной инфраструктуры;
• контролем за целевым расходованием средств из внебюджетных фондов;
• введением максимальных налоговых и кредитных льгот для социальных инвестиций и отраслей, обеспечивающих мобилизацию внебюджетных средств для этих целей.
Модель регулирования занятости, которую предлагается создать, основана на синтезе рыночных принципов и активного участия государства в регламентации правил предпринимательской деятельности, функционирования рынка труда, социальной защиты граждан от последствий безработицы, в ускорении адаптации населения к требованиям рыночной экономики. Для этого в среднесрочной перспективе потребуется:
• создание гибкой системы амортизаторов для смягчения негативных социальных последствий банкротства и санации предприятий;
• отладка механизма многоканальной системы адаптационного обучения и рынка образовательных услуг;
• ускорение формирования партнерских отношений на предприятиях и в регионах; совершенствование системы страхования рисков на рынке труда;
• создание предпосылок для ускорения адаптации населения к новой системе найма, обеспечения конкурентоспособности работников.
Формирование современного кадрового потенциала - сложный воспроизводственный процесс, определяющими факторами которого являются первичное обучение, переподготовка, повышение квалификации кадров. Он имеет два взаимосвязанных аспекта. Один аспект касается профессиональной пригодности работников к труду в условиях динамичного спроса. Другой аспект сопряжен с необходимостью поддержания количественного и структурного соответствия кадрового потенциала потребностям производства.
Большое значение имеет применение механизма, обеспечивающего согласование рынка образовательных услуг и рынка профессий, выявление реальной потребности работодателей в рабочей силе определенного профессионального профиля, проведения мониторинга структуры спроса на рабочую силу, налаживание новой системы взаимоотношений между различными службами, занимающимися проблемами труда, трансформация системы подготовки кадров. Особое значение приобретает функция государства по регулированию сбалансированного соотношения спроса и предложения рабочей силы на рынке труда в качественном отношении.
Трансформация российской экономики и всего общества затрагивает и сферу трудовых отношений. За последние годы произошло много изменений в собственности, оплате труда, занятости работников, в отношениях между администрацией предприятий и трудящимися. Многие из этих изменений ухудшили положение наемных работников. Поэтому регулирование трудовых отношений становится одним из приоритетов социальной политики.
С учетом ориентации на развитие рыночных отношений за государством сохраняется функция установления минимума прав и социальных гарантий для работников, но он может быть расширен через механизм соглашений между органами государственного управления, объединениями предпринимателей и соответствующими профсоюзными комитетами и другими представительными органами работников, а также посредством коллективных и индивидуальных трудовых договоров. Возрастает роль коллективного договора в определении конкретных размеров тарифных ставок, окладов, премий, видов и систем оплаты труда, применяемых на предприятии, а также соотношений в размерах оплаты труда различных категорий персонала.
44.4. Социальные фонды и программы предприятий
Социальные фонды предприятий выполняют важные функции - выступают стимулирующим фактором повышения производительности труда и трудовой мотивацией повышения эффективности общественного производства. Их размеры зависят от производственно-финансовых результатов работы предприятий: объема полученной прибыли и пропорций ее распределения (рис. 44.1). Фонды позволяют активно задействовать человеческий фактор, формировать здоровую базу для социально-партнерских отношений на производстве.
Следует отметить, что на практике в России широко использовалась мотивация коллективного участия в достижении высоких результатов задолго до того, как она была открыта японским менеджментом, и в настоящее время рекламируется как "ноу-хау" современной системы управления.
Рис. 44.1
Социальные фонды: функции и факторы
В мировой экономической теории и практике существуют две концепции социальной роли бизнеса и социальной ответственности фирм, обусловленные различными ценностными подходами к общественной значимости фирм (рис. 44.2).
Рис. 44.2
Концепции социальной роли бизнеса и социальной
ответственности фирм
1. Согласно одной из этих концепций, фирма реализует только экономические цели и ее социальная ответственность сводится к максимализации оплаты труда работников. Выполняя эту функцию, бизнес обеспечивает занятость работников, а также дивиденды для акционеров.
Активный сторонник этой концепции - один из основателей монетаризма Милтон Фридмен, считающий, что истинная роль бизнеса состоит в использовании его потенциала и ресурсов и деятельности, направленной на извлечение прибыли при условии, что бизнес придерживается правил игры и участвует в открытой конкурентной борьбе, "не прибегая к мошенничеству и обману".
2. Согласно другой концепции, бизнес не должен ограничиваться экономическими целями, он обязан учитывать человеческие и социальные аспекты воздействия предпринимательской деятельности на работников, потребителей и местное сообщество, а также содействовать решению общегосударственных социальных задач. Согласно этой точке зрения, бизнес несет социальную ответственность перед своими работниками и обществом. Он призван добиваться динамического равновесия между экономическими и социальными интересами и задачами современной организации. Эта концепция соответствует требованиям цивилизованного рынка, социально-ориентированной модели рыночной экономики.
Традиционно сложившаяся в нашей стране организационная модель функционирования предприятий в части решения социальных задач имеет много общих черт с современной мировой концепцией социально-мотивационного управления фирмой. Однако успешная реализация этой концепции предполагает наличие объективных предпосылок эффективного роста национальной экономики и рентабельно работающих предприятий. К сожалению, эти условия в нашей стране пока не созданы. Экономический, а точнее, системный кризис, который переживает Россия, со всей остротой поставил проблему элементарной выживаемости самих предприятий и сделал злободневным вопрос о судьбе объектов социального назначения, находящихся на балансе этих предприятий, а также разработки социальных программ на макроуровне.
Проще было бы предприятиям прекратить финансирование содержания своей социально-культурной инфраструктуры, в лучшем случае передать на баланс органов местного самоуправления, а в худшем случае приватизировать и перепрофилировать, освободив тем самым производственную деятельность от груза социальных обязательств и ориентировать ее исключительно на максимизацию прибыли.
Решение будущей судьбы и перспектив развития социально-культурной сферы и социальных программ предприятия требует поиска оптимального равновесия между текущими и перспективными задачами управления производством с учетом российских традиций социальной мотивации труда (рис. 44.3).
С точки зрения стратегического курса экономической реформы - построение эффективно функционирующей рыночной экономики цивилизованного, социально-ориентированного типа с позиции стратегии скорейшего достижения Россией уровня высокоразвитых стран сложившаяся развитая социальная инфраструктура предприятий нуждается не в отказе от нее и не в разрушении, а в структурной перестройке, с тем чтобы более активно задействовать систему социальной мотивации к труду и социальные факторы повышения эффективности производства. При этом целесообразно не развивать такие объекты социальной инфраструктуры, как жилищно-коммунальные службы, организации по бытовому обслуживанию, которые сдерживают мобильность работников и гибкость рынка труда.
Рис. 44.3
Социальные программы предприятий
Отсутствие финансовых средств на текущее потребление, выплату заработной платы работников в связи с кризисом платежей и несвоевременностью выполнения государством своих финансовых обязательств перед предприятиями ставят их в такое положение, когда они не имеют экономических возможностей дольше содержать свою социальную сферу и вынуждены ее сворачивать, а в некоторых случаях - полностью от нее отказываться. Это разрушает основы социально трудовой стабильности на предприятии и подрывает механизм социально-мотивационного управления (коллективистскую психологию и эгалитарный менталитет, доверительно-партнерские отношения в трудовом коллективе).
Полный отказ предприятий от своей социальной сферы ослабляет социальную мотивацию работника к труду и социальную защиту коллектива в условиях рынка, а также создает трудности для формирования кадровых работников.
С другой стороны, недопустим и другой крайний подход к решению проблем инфраструктуры предприятий, который состоит в переводе всех объектов социального назначения, финансируемых из бюджета, на коммерческие условия хозяйствования с учетом региональных особенностей формирования рынка услуг. Однако полная коммерциализация и приватизация объектов социального назначения привели бы к потере налоговых льгот, предоставляемых социальной сфере и ориентировали бы при нынешних высоких рыночных ценах на ограниченный круг потребителей. Она сопровождалась бы массовой перепрофилирующей организацией социально-культурного назначения. Опыт массовой коммерциализации услуг во многих штатах Америки в 80-х годах показал, что наименьший успех был достигнут в социальных услугах - оказание социальной помощи старикам и инвалидам, охрана здоровья детей, общественная безопасность и т.д., где невозможно измерить производственную техническую эффективность (результативность) и качество предоставления такого рода услуг.
Наиболее приемлемым в современных условиях является такой подход, который занимал бы промежуточное положение между двумя вышеуказанными вариантами. Он предполагает взвешенную оценку на предприятии всех факторов при принятии решения по поводу судьбы конкретного объекта социального назначения.
Практика хозяйствования последних лет показала, что по мере экономического выздоровления предприятий они начинают уделять внимание социальной стороне жизни трудового коллектива. Рентабельно работающие предприятия создают сеть профилакториев, столовых, домов отдыха, спортивно-оздоровительных комплексов и т.п. Особенность социального развития предприятий в новых условиях хозяйствования состоит в том, что центр тяжести переносится от представления социальной помощи работникам предприятий в натуральной форме к ее предоставлению в денежной форме путем разработки и реализации различного рода социальных программ. К ним в первую очередь можно отнести негосударственные пенсионные программы, программы подготовки и переобучения работников, включая финансирование подготовки специалистов высших и средних профессиональных учебных заведений на контрактной основе, а также программы поощрительного туризма с использованием средств фонда социального страхования предприятий, программы по улучшению условий труда и охраны здоровья.
Совершенствование социально-трудовых отношений на предприятии требует укрепления правовой, организационной, а также расширения финансовой основы социальной защиты на уровне предприятий.
Итак, экономическая составляющая и социальная составляющая предприятия взаимосвязаны между собой. Чем лучше развита экономическая составляющая предприятия, тем лучше развивается социальная составляющая, и наоборот. Здесь действует "маятниковый эффект".
Структура социальных мероприятий предприятия фиксируется в коллективных договорах и тарифных соглашениях, в частности: формы, системы и размер оплаты труда; установление надбавок работникам; доплата за работу во вредных и тяжелых условиях труда; трудоустройство; строительство жилья; услуги социально-культурного назначения; социальные льготы пенсионерам, семьям с детьми; медицинское обслуживание, физическая культуры; личное страхование (помимо взносов в государственную систему социального страхования); денежные субсидии (на покупку жилья); подготовка и переподготовка кадров и др.
На основе этого составляется социальный план предприятия, который включает перечисленные выше социальные программы предприятия. Под эти программы рентабельно работающее предприятие выделяет финансовые средства, но это возможно при условии здоровой национальной экономики и эффективно работающих предприятиях.
44.5. Система социального партнерства
В последние десятилетия в мировой экономической теории и практике получила признание концепция социальной направленности предпринимательства и социальной ответственности предприятий. В реформируемой российской экономике особую актуальность приобретает развитие социального партнерства.
Социальное партнерство сводится к тому, что предпринимательство не ограничивается экономической целью - извлечением прибыли, учитывает человеческий и социальный факторы воздействия производственной сферы на работников, градообразующую роль предприятий и социальную роль общества в целом.
Согласно этой концепции работодатели несут социальную ответственность перед своими работниками и обществом и способствуют достижению равновесия между экономическими и социальными интересами. Эта концепция соответствует идеологии социально ориентированной модели рыночной экономики.
Система социального партнерства базируется на комплексном региональном подходе к решению социальных проблем предприятий. В его основе - механизм коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на всех уровнях. В рамках региональных программ социального партнерства получили развитие трехсторонние и двусторонние комиссии, обеспечивающие подготовку и заключение соответствующих соглашений. Это способствует налаживанию взаимоотношений сторон при формировании и реализации социально-экономической политики предприятий и регионов. Особое место в этой системе отводится урегулированию коллективных трудовых споров.
Основными проблемами развития социального партнерства наряду с отсутствием необходимой правовой базы являются медленное формирование организационных структур работодателей и недостаточное развитие системы коллективно-трудового регулирования социально-трудовых отношений в предприятиях всех форм собственности. Результатом этого является снижение мотиваций к высоко производительному труду, формальный подход к заключаемым коллективным договорам.
Общая стратегия развития социального партнерства должна базироваться на таких ведущих принципах, как взаимная экономическая ответственность, стимулирование высокопроизводительного труда, добросовестность в поведении сторон, солидарность.
Механизм реализации социального партнерства включает в себя правовую базу и гарантии со стороны работодателей, а также процедуры взаимодействия субъектов трудовых отношений и органов государственного и муниципального управления и пути достижения консенсуса в рамках примирительных мероприятий.
Рис. 44.4
Система социального партнерства
Совершенно очевидно, что без законодательно оформленных прав и обязанностей работодателей функционирование системы социального обеспечения работников не может иметь гарантий их безусловного финансирования на приоритетной основе.
В мировой практике хорошо себя зарекомендовали объединения (ассоциации) работодателей, создаваемые как по отраслевому, так и по территориальному принципам. Эти объединения выступают стороной в заключаемых с законодательными и представительными органами власти соглашениями, предусматривающими широкий спектр направлений социально-трудового регулирования. В рамках этих соглашений разрабатываются социальные программы предприятий, что обеспечивает их некоторую унификацию с позиций принципиальных подходов к решению конкретных социальных проблем работников.
Для эффективного решения этих проблем должна быть как можно быстрее сформирована общегосударственная, региональные и местные системы коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на основе социальных стандартов, а также государственная служба по урегулированию коллективных трудовых споров.
Разработка социальных программ предприятий в рамках социального партнерства включает:
• права и обязанности работодателя по обеспечению условий труда, отдыха, быта работников, содержанию социальной инфраструктуры предприятий;
• обязанности работодателя по обеспечению прожиточного минимума работников за счет выплачиваемой заработной платы;
• систему стимулирующих выплат, включая премии, поощрительные и компенсационные выплаты;
• взаимодействие социальной инфраструктуры предприятий в рамках одного муниципального образования;
• солидарную ответственность работодателя и органов местного самоуправления в комплексном решении вопросов развития социальной инфраструктуры без ущерба не только для работников предприятия, но и в целом для населения района, города и т.п.
Для социально-экономического развития предприятий в нашей стране были характерны преимущественно отраслевая направленность государственной промышленной политики, особенности управления, отражающие высокую значимость не только экономических, но и социальных факторов развития производства и учитывающие коллективную психологию, а также сильные традиции патернализма в сфере общественных отношений.
Российское предпринимательство на рубеже XX в. отличалось обостренным чувством социальной ответственности работодателей как перед рабочими и служащими своих заводов и фабрик, так и перед местным сообществом. Это проявлялось в создании при промышленных предприятиях своих жилых комплексов, бань, столовых, клубных и богадельных учреждений, а также благотворительных акциях. В советский период сохранилась преемственность в управлении производством в части функционирования предприятия как целостного социально-экономического организма. Тотальное огосударствление всех сторон общества усилило патернализм на всех уровнях управления, что в большей мере относилось к уровню предприятий. Важная роль отводилась предприятию (администрации и профсоюзам) в соблюдении социальных гарантий в области занятости и производственного обучения работников, совмещения работы и учебы, условий и охраны труда работников (особенно женщин и молодежи, инвалидов), а также в сфере охраны здоровья работника на производстве и социального обеспечения, продолжительности рабочего времени, времени отдыха и отпуска, занятий физкультурой и спортом. В практику социального развития предприятий с учетом их финансовых возможностей вошло предоставление дополнительных социальных льгот к льготам, финансируемым за счет средств государственного бюджета, т.е. установление денежных надбавок к отпускам, пенсиям, снижение планки пенсионного возраста, бесплатное или частично оплачиваемое питание работников на производстве и детей в дошкольных учреждениях, компенсация транспортных расходов. В 70-80-е годы наблюдался рост дополнительных льгот и компенсаций, предоставляемых предприятием своим работникам в социально-бытовой и жилищной сфере. Широко стали практиковаться социальная поддержка и помощь в финансировании ЖСК, создании МЖК, приобретении садовых участков, улучшении бытовых условий жизни.
В середине 80-х годов ресурсы предприятий, направляемые на социальное развитие трудового коллектива, составляли одну пятую часть общей суммы финансовых ресурсов, расходуемых на общественные фонды потребления. Считалось закономерным, что общественные фонды потребления, в том числе децентрализованные его части в виде средств предприятий на социальное развитие трудового коллектива, должны расти быстрее, чем фонд оплаты по труду и национальный доход. Ставка на опережающий рост общественных фондов потребления объяснялась необходимостью частичной компенсации низкого уровня заработной платы работников и подконтрольностью централизованного государственного распределения потребительских благ, а также широкими возможностями для номенклатуры с помощью различных пособий и льгот реализовать принцип фаворитизма.
Серьезный недостаток сложившейся практики распределения материальных благ через общегосударственные фонды потребления состоял в сильном государственном патернализме, который порождал тенденции к уравнительности, социальному иждивенчеству и ограничению мобильности и инициативности работников. Однако общественные фонды потребления при всех их социальных издержках заложили экономический фундамент социальных гарантий, широкой доступности важнейших социально значимых благ: дошкольное воспитание и образование, здравоохранение, культура, организованный отдых населения и особенно детей. Коллективные, совместные формы организации предоставления этих благ и услуг по сравнению с частной организацией оказываются более эффективными с точки зрения использования национального дохода, когда превалирует объективный принцип экономии от масштаба.
Таким образом, реформируемая российская экономика требует адекватного решения проблем социально-трудовых отношений в рамках социального партнерства на всех уровнях государственного и муниципального управления в их тесном контакте с объединениями работодателей. Первоочередная задача - разработка законодательства о социальном партнерстве на федеральном уровне. Перед предприятиями стоит задача определения общей стратегии и тактики выработки и реализации социальных программ, имеющих вполне конкретные и стабильные источники финансирования, предусмотренные в финансовых планах и закладываемые в инвестиционные проекты и программы развития и совершенствования производства.
ГЛАВА 45
Финансирование социальных услуг
45.1 Современное состояние социальных услуг в РФ
Финансирование социальных услуг осуществляется в основном государственными и муниципальными органами власти. Расходы на социальную сферу представляют важнейшую составную часть расходов бюджетов всех уровней. Социальные расходы покрываются как за счёт общих, так и за счет целевых, специальных налоговых поступлений в государственный бюджет.
В силу особой природы социальных услуг частный сектор не заинтересован, как правило, финансировать социальные услуги общественного сектора. Поэтому рост социальной сферы обусловлен увеличением объема бюджетного финансирования, которое в свою очередь зависит от доходной базы бюджета.
Финансирование экстенсивного расширения социальных услуг не может сопровождаться безграничным ростом социальных платежей. Граждане и предприниматели не заинтересованы в увеличении налогового бремени. Существует предел роста налоговых поступлений, после которого наступает антистимулирующий эффект и появляются застойные явления в экономике.
В России проблема соотношения налоговых поступлений и налогового бремени юридических и физических лиц, с одной стороны, и объёма бюджетных расходов на социальную сферу, с другой - оказалась еще более острой, чем в странах с развитой рыночной экономикой. В современных условиях социальный популизм стал серьезным фактором давления на законодательную и исполнительную власть, которая вынуждена принимать ряд социальных законов и постановлений, не имеющих реального финансового обеспечения.
В последние годы произошло существенное уменьшение расходов на фоне сокращения налоговых поступлений в связи с экономическим спадом производства. Осуществлен процесс приватизации предприятий, оказывающих некоторые виды услуг, ранее относящихся к государственному сектору, например, услуги предприятий бытового обслуживания, некоторые услуги учреждений культуры, спорта и т.д., а ряд других услуг, например, жилищно-коммунальные, находится в стадии реформирования. Однако дальнейшее снижение государственных социальных расходов путем коммерциализации многих социально-культурных услуг наталкивается на ограниченность платежеспособного спроса большинства населения. Сворачивание социальной сферы по мере сокращения бюджетных поступлений вызывает нарушение процесса воспроизводства человеческого фактора.
В сложившихся социально-экономических условиях доминирующим направлением финансирования социальной сферы является прямое бюджетное финансирование, базирующееся на подушевых нормативах. Оно предоставляет широкую финансово-экономическую самостоятельность учреждениям и организациям бюджетной сферы. Для повышения обоснованности нормативного финансирования отраслей социальной сферы важное значение имеет разработка минимальных социальных стандартов, являющихся основой разработки минимальных норм бюджетного финансирования - федерального компонента норматива финансирования социальной сферы и соответственно минимально необходимых бюджетов на разных уровнях управления, благодаря этому может быть обеспечено единое финансовое пространство и введен обоснованный механизм вертикального и горизонтального регионального выравнивания. Это имеет важное значение для осуществления взвешенной социально-трансфертной политики.
На уровне учреждений и организаций социальной сферы происходит трансформация одноканального финансирования с системой оперативного управления в многоканальное финансирование на принципах некоммерческого хозяйствования. Бюджетное финансирование социальных отраслей не замещается, а дополняется внебюджетным финансированием. Кроме того, прямое бюджетное финансирование сочетается с косвенным через механизм предоставления налоговых льгот как государственным организациям, так и субъектам выделения внебюджетных средств. Финансирование в некоторых отраслях социальной сферы (здравоохранение, пенсионное обеспечение и т.д.) в последние годы стало строиться на страховых началах, что обеспечивает взаимосвязь размера выплат и общего трудового вклада. Поскольку система трудовых мотиваций при страховых методах финансирования на основе распределительного принципа в некоторых социальных отраслях оказалась недостаточно эффективной, то для их усиления необходимо осуществить переход к обязательному накопительному принципу аккумулирования финансовых средств. Повышению эффективности бюджетного финансирования способствует использование модели персонифицированного финансирования социальных потребностей населения (МПФ). Существуют два варианта МПФ, основанных на разных принципах предоставления социальных услуг.
1. Универсальный принцип предоставления социальных услуг всем членам общества или всем членам определенной категории населения (например, ветераны войны) без проверки нуждаемости. Предоставление социальных услуг потребителям осуществляется через механизм различных социальных сертификатов - страхового полиса, личного образовательного кредита и т.д. Финансирование потребителя через механизм социальных свидетельств добавляет фактор конкуренции в систему финансирования социальной сферы. Только в этом случае можно создать условия для прямого адресного финансирования потребителей конкретных социальных услуг. Это позволяет преодолеть усиливающуюся в последнее время тенденцию чрезмерной бюрократизации социальной инфраструктуры.
2. Принцип адресности предоставления потребителям социальных услуг с дифференциацией населения по уровню нуждаемости. Речь может идти о введении единого пособия по нуждаемости. Однако для этого необходимо установить критерии нуждаемости и структуру самой выплаты. По сравнению с бюджетным финансированием оказываемых социальных услуг, не ориентированным по своей природе на возвратный и платный характер, адресное финансирование с помощью целевых свидетельств дает возможность выделить общественный сектор в отдельных сегментах социальной сферы.
Такая разновидность софинансирования социальной сферы отвечает требованиям, социальной справедливости. Она исключает возможность получения бесплатно или на льготных условиях социальных услуг высоко- и среднеобеспеченными слоями населения. Они должны приобретать социальные услуги по рыночным ценам, оплачивая их за счет средств семейного бюджета. С точки зрения финансирования социальных расходов адресный характер социальной помощи рассматривается как самый эффективный метод социальной политики, поскольку переносит социальную нагрузку с государственного и муниципальных бюджетов на семейный.
В последнее время перспективным направлением повышения эффективности бюджетного финансирования социальной сферы становится финансирование через госзаказы, госпрограммы, фонды, гранты и контракты, которые размещаются на конкурсной основе как между государственными некоммерческими, так и негосударственными некоммерческими организациями. Но указанный способ бюджетного финансирования социальных услуг не является альтернативой базовому нормативному бюджетному финансированию. Обладая некоторыми достоинствами, (гибкостью и динамичностью, адресностью в получении финансовых средств), он не лишен определенных недостатков и прежде всего нестабильности финансовых поступлений. Это ограничивает возможности широкого применения этого способа финансирования. Поэтому целесообразно базовое бюджетное финансирование дополнять финансированием через контракты, гранты и фонды.
Государство создает систему контроля и социального мониторинга. При этом контролируются не только учебные и медицинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, образовательного потенциала, потери общества от их несоответствия потребностям, факторы риска.
В последнее время объективно нарастает процесс коммерциализации услуг, который наталкивается на ограниченный платежеспособный спрос со стороны потребителей услуг, а социальные гарантии превращаются в простую декларацию.
45.2. Финансирование услуг в сфере
образования и здравоохранения
В системе образования в России в ближайшие годы возможности применения платы за обучение как источника внебюджетного финансирования будут ограничены продолжающимся снижением жизненного уровня населения и отсутствием эффективного механизма контроля за качеством подготовки специалистов. В системе краткосрочного обучения может быть оправдано корпоративное кредитование в центрах и на курсах повышения квалификации, однако возможности кредитования обучения студентов со стороны предприятий резко сужаются в условиях существенного дефицита финансовых ресурсов. Поэтому необходима разработка новой модели финансирования высшей школы, так как в последние годы сократился приток специалистов в экономику и науку.
Речь может идти о создании субфедеральных внебюджетных фондов высшего образования. За счет таких фондов может осуществляться контрактная подготовка студентов и аспирантов для наукоемких отраслей и научных учреждений, занимающихся фундаментальными исследованиями.
Наиболее гибким способом направления финансовых средств на получение высшего образования является образовательный сертификат, предполагающий предоставление кредита обучающемуся. Система кредитования студентов может быть разнообразной: субсидиарный кредит, льготный кредит, коммерческий кредит.
Коммерциализация системы высшего образования может осуществляться путем передачи вузовской инфраструктуры в платное пользование вузам через систему арендных отношений на льготной основе.
С 1992 г. произошел отказ от ранее введенного нормативного финансирования образовательных учреждений и возврат к сметному финансированию по укрупненным статьям расходов: заработная плата, стипендии и коммунальные платежи.
Сметное финансирование при низком уровне индексации расходов учебных заведений привело к значительному недофинансированию. Фактически бюджетное финансирование покрывало потребность учебных заведений в 1992-1997 гг. от 40 до 70%. Это привело к неудовлетворительному состоянию материальной базы учебных заведений, обусловило задержки в оплате труда педагогического персонала, вызвало отток квалифицированных кадров.
Таким образом, размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении образовательных услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством.
Очевидно, что в ближайшие годы государство не сможет восстановить прежние масштабы ресурсного обеспечения системы образования.
Для современного бюджетного процесса характерно отсутствие системы анализа эффективности использования выделяемых государством средств со стороны органов государственной власти.
В концепции реформирования системы образования предусматривается переход от сметного финансирования к нормативному на подушевой основе. Это означает реализацию принципа "деньги следуют за учащимся" и развитие системы национального тестирования вместо вступительных экзаменов в профессиональные учебные заведения.
Являясь стоимостным показателем в условиях инфляции, использование подушевого норматива требует адекватной индексации. Этот норматив по сути своей - усредненный показатель, что приводит к нивелировке некоторых особенностей учебных заведений.
Укрупненный подушевой норматив не учитывает всех особенностей образовательных учреждений. Его расчетная база строится на основе средних цен прожиточного минимума, тарифов и услуг. Поэтому возникает необходимость в его дифференциации. Прежде всего в нормативе должны быть учтены: региональные различия в стоимостном уровне жизни; неоднородность кадрового и научно-технического потенциала учебных заведений; профиль и продолжительность обучения.
При определении норматива различают текущие и рациональные нормативы. Текущий норматив исходит из среднестатистических данных о затратах на обучение по категориям учебных заведений и по существу отражает достигнутый уровень финансового обеспечения системы образования с учетом ограниченности имеющихся ресурсов.
Особого внимания заслуживает концептуальное решение проблемы платежности в государственных учебных заведениях. При этом следует разграничить подходы к платности в системе общего и профессионального образования.
Государственные образовательные стандарты состоят из федеральных и региональных компонентов. Федеральный компонент государственного минимального социального стандарта высшего образования включает обучение в государственных вузах не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Эти показатели определяют границы контингента обучающихся в государственных школах и вузах на бесплатной основе, т. е. служат инструментами расчета минимального бюджета.
Другой составляющей расчета минимального бюджета системы образования является минимальная реальная стоимость обучения одного учащегося (подушевой норматив финансирования).
В основе расчета реальной стоимости обучения одного учащегося в условиях кризисной экономики лежат минимальные социальные стандарты, а именно: прожиточный минимум, служащий основой расчета заработной платы и выплаты стипендий.
В числе других минимальных стандартов, определяющих стоимость обучения, - нормативы обеспечения жизнедеятельности учебного заведения (нормативы потребления коммунальных услуг, текущего ремонта зданий и сооружений и др.).
Таким образом, минимальный бюджет образования определяется на основе двух видов показателей: реальных минимальных подушевых нормативов финансирования и установленного контингента обучающихся на бесплатной бюджетной основе.
В условиях федеративного построения бюджетной системы финансирования образования особое значение приобретает разграничение полномочий по финансированию отдельных видов учебных заведений по уровням управления.
В годы реформ проводится политика регионализации финансирования. В настоящее время бюджетное финансирование общего среднего образования осуществляется из средств местных бюджетов, половина учреждений начального профессионального образования и около 40% среднего профессионального образования финансируется из средств бюджетов субъектов РФ. Большинство вузов финансируется из государственного бюджета.
В условиях дефицита местных бюджетов по обеспечению минимального бюджета общего среднего образования им должны выделяться трансферты из бюджетов субъектов РФ. В случае дотационности последних источником трансфертов является федеральный бюджет - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
При финансировании начального и среднего профессионального образования из региональных бюджетов в случае их дефицита гарантом обеспечения минимального бюджета профессионального образования является федеральный бюджет.
Для государственных вузов существуют два варианта регионализации их финансирования:
1) передача вузов с преимущественной подготовкой специалистов регионального значения на бюджет субъектов РФ с обеспечением минимального бюджета за счет субвенций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при этом вузы федерального значения финансируются из федерального бюджета;
2) все вузы финансируются в объеме минимального бюджета на федеральном уровне, при этом финансирование вузовской науки осуществляется на основе классификации вузов по величине научного потенциала.
Распределение вузов на финансируемые из федерального и регионального бюджетов может привести к прекращению существования ряда вузов в дотационных регионах из-за отсутствия средств на их финансирование.
Неэффективность рынка в сфере образования показывает, что этот сектор экономики является по существу закономерным объектом вмешательства государства. Прежде всего это проявляется в формировании государственного заказа на подготовку специалистов для социально значимых сфер деятельности. Исходя из заинтересованности государства в расширенном воспроизводстве совокупного личного и интеллектуального потенциала оно должно финансировать базовую профессиональную подготовку в государственной системе образования в части обеспечения единого образовательного стандарта.
Для кризисного периода текущий норматив носит усеченный характер, так как не включает инвестиции на развитие образования. Однако текущий норматив не может быть ниже предела простого воспроизводства учебного процесса и системы жизнеобеспечения учебных заведений.
Рациональный норматив отражает передовой уровень, достигнутый системой образования в странах с наиболее развитой экономикой, а также с учетом прогрессивных инноваций, имеющихся в образовательных учреждениях России. Рациональный норматив строится на основе целевого подхода без учета ограниченности ресурсов в текущем периоде.
В области финансирования здравоохранения основными принципами реформы являются: децентрализация управления; муниципализация основной производственной базы отрасли; отказ от жестокой регламентации деятельности медицинских учреждений; создание рынка медицинских услуг; многоканальность финансирования; дифференциация платности медицинских услуг в соответствии с их объемом и качеством; использование социальных и экономических стимулов как для производителей, так и для потребителей медицинских услуг; конкурсное государственное финансирование приоритетных научных разработок.
Обязательное медицинское страхование граждан является одним из элементов рыночного механизма финансирования отрасли с целью улучшения качества медицинского обслуживания.
Важное направление реформы в области здравоохранения - реализация принципа бюджетного федерализма. Федеральные органы должны сосредоточить усилия на выполнении функций государственного заказчика по федеральным программам здравоохранения, особенно важным для обеспечения рационального взаимодействия министерств и ведомств, организаций и учреждений в рамках совместных национальных программ. В рамках региональных программ возможно решение проблемы изменения структуры медицинской помощи. Для этого необходимо разработать научные основы селективной политики финансирования здравоохранения.
Переход к финансированию учреждений здравоохранения на нормативной основе является важным фактором реформирования этой сферы и требует выявления фактически действующих параметров и разработки нормативных значений стоимости лечения, оптимизации системы. ценообразования на медицинские услуги с учетом их реальной стоимости, анализа финансовых результатов, поиска путей минимизации издержек.
Обеспечению приоритета потребителя, контроля эффективности и качества медицинской помощи способствует система добровольного медицинского страхования, осуществляемого в том числе за счет средств работодателя. Для финансирования здравоохранения должны активно привлекаться средства благотворительных организаций и спонсоров.
45.3. Финансирование жилищно-коммунальной сферы
Особую роль в оказании государственных и муниципальных социальных услуг играет жилищно-коммунальная сфера. Затраты на ее содержание, финансируемые из бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, нередко составляют более половины всех расходов соответствующих бюджетов. Эта проблема осложняется также в связи с муниципализацией жилищного фонда.
Процесс реформирования финансов жилищно-коммунальной сферы предусматривает:
• организацию на территориях субъектов РФ муниципальных центров по предоставлению гражданам компенсаций или субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
• завершение в основном к 2000 г. перевода жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функционирования;
• демонополизацию жилищно-коммунального хозяйства и создание условий для конкуренции в этой сфере с разделением функций и переходом на договорные отношения между заказчиками и подрядчиками жилищно-коммунальных услуг.
Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования - переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме ЖКХ потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.
В 1994-1995 гг. доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли за счет резкого роста тарифов возросла с 2-3% до 20-40%. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась. Принимая во внимание снижение реальных доходов населения на 13%, следует признать, что рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался непомерно высоким. Это потребовало увеличения конечного срока перехода предприятий ЖКХ на самоокупаемость с 5 до 10 лет.
Если на предыдущем этапе реформирования ЖКХ увеличение доли затрат, покрываемых за счет платежей населения, происходило в основном путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, то на новом этапе признано целесообразным сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек производителей услуг.
Основные направления реформирования ЖКХ:
• совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля;
• переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;
• совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;
• совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.
Для развития конкуренции необходимо:
• формирование органами местного самоуправления муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;
• организация системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применение экономических санкций за нарушение договорных обязательств;
• привлечение на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.
В связи с этим органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления через службы заказчика и государственную жилищную инспекцию субъекта РФ
1) осуществляют контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также обеспечивают участие в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон при установлении тарифов как для организаций коммунального хозяйства, так и для организаций - поставщиков топливно-энергетического комплекса;
2) повышают организационно-правовую и финансово-экономическую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;
3) контролируют обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов;
4) способствуют внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энергоресурсов.
Для разграничения порядка и условий финансирования основные фонды подотраслей коммунального хозяйства подразделяются на две группы:
• технологические фонды, включая инженерную инфраструктуру, - сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и т.п.;
• производственные фонды, включая объекты, обеспечивающие обслуживание фондов первой группы, гаражи, мастерские, производственные здания и т.п.
Собственник объектов коммунального назначения может передавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление коммунальным организациям-подрядчикам.
Объекты коммунального назначения обслуживаются муниципальными предприятиями или акционерными обществами при сохранении за органом местного самоуправления контрольного пакета акций. При акционировании предприятий ЖКХ учитывается различный порядок приватизации производственной и технологической частей основных фондов. Организации различных форм собственности могут обслуживать объекты коммунального назначения при наличии лицензии на право обслуживания объектов инженерной инфраструктуры.
Государственное регулирование ЖКХ включает разработку региональных стандартов содержания жилья и объектов коммунального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.
Признано необходимым стимулировать создание товариществ собственников жилья. Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества - кондоминиума, включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, считается одним из наиболее приемлемых способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.
Реформа ЖКХ предполагает также:
1) переход к самофинансированию организаций ЖКХ путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;
2) увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в основном в результате конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги.
Финансирование строительства и реконструкции крупных объектов ЖКХ обеспечивают, как правило, органы местного самоуправления из средств местного бюджета и бюджетов других уровней, а также средств инвесторов. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления при формировании соответствующих бюджетов рекомендовано выделять отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения федеральных социальных стандартов предоставления жилищно-коммунальных услуг, осуществить в перспективе формирование муниципальной финансово-кредитной системы, обеспечивающей реальную поддержку программ развития объектом ЖКХ. Целесообразен выпуск различных видов ценных бумаг.
Особенность нового этапа реформы ЖКХ состоит в изменении тактики ценообразования, переходе для устранения разрыва между ценами в других отраслях экономики в результате инфляции от простого повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги к более плавному изменению этих тарифов, учитывающему рост реальных доходов граждан.
Признано необходимым регулярно пересматривать ставки оплаты жилья и тарифы на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финансирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг; продолжить увеличение доли платежей населения в покрытии издержек на эксплуатацию и развитие объектов ЖКХ с учетом роста реальных доходов населения.
Ставка оплаты жилья, предоставляемого по договору найма, в государственном и муниципальном жилищных фондах будет включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числе капитальный, но и плату за его наем. Плата за наем жилья, которая является доходом собственника муниципального жилья, определяется соотношением спроса и предложения на конкретное жилье. В переходный период базовая величина платы за наем будет отражать амортизационные отчисления на реновацию жилищного фонда в среднем по населенному пункту, которая дифференцируется в зависимости от качества и местоположения жилья. В этот период население оплачивает часть отчислений на капитальный ремонт и полное восстановление жилья, которая должна определяться исходя из местных условий, динамики реальных доходов населения и других факторов. Базовая величина платы за наем жилья должна быть несколько выше, чем налог на имущество для собственника аналогичного жилья, что должно стимулировать продолжение процесса приватизации жилищного фонда.
В дальнейшем в ставку оплаты жилья в качестве отдельной составляющей будут включаться отчисления на страхование жилищного фонда и другие расходы для перехода на полное возмещение затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг.
При сохранении за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг применяется порядок, при котором объем финансирования из федерального бюджета рассчитывается исходя из федеральных стандартов. При этом субъектам РФ рекомендовано использовать аналогичный механизм распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями.
Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жильем: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м - на семью из двух человек, 33 кв. м - на одиноко проживающих граждан.
Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг: содержания и ремонта жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию, газоснабжение, электроснабжение - с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся по экономическим районам РФ предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Стандарт ежегодно пересматривается с учетом общего уровня инфляции, кроме случаев отмены перекрестного субсидирования, резкого изменения цен на энергоносители.
При распределении средств федерального бюджета Правительство РФ исходит из следующих показателей уровня платежей населения по отношению к уровню затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг - доля платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг составит в 1993 г. - 60%, в 2000 г. - 70%, в 2001 г. - 80%, в 2002 г. - 90%, в 2003 г. - 100%.
Органы местного самоуправления в течение переходного периода самостоятельно устанавливают уровень платежей граждан, однако установление предельного уровня ниже уровня федерального стандарта не служит основанием для перераспределения средств.
Установлен норматив максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, позволяющий рассчитать объем средств, необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг низкодоходным категориям граждан. Конкретные величины компенсаций (субсидий) устанавливаются решениями органов местного самоуправления, но при распределении средств федерального бюджета в расчет принимаются следующие размеры максимально допустимой доли расходов от совокупного семейного дохода (%): 1999 г. - 19; 2000 г. - 20; 2001 г. - 22; 2002 г. - 23; 2003 г. - 25. Федеральный бюджет предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в среднем по РФ составляет 11,5 руб. и дифференцирован по экономическим районам.
Реформирование ЖКХ предполагается осуществить в три этапа:
Первый этап:
• разработка нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации концепции;
• завершение разграничения функций собственника-домовладельца, управляющей организации - службы заказчика и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах;
• проведение разгосударствления эксплуатационных организаций;
• переход на договорные отношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг;
• доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 60%;
• переход на договорные условия предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, заключение в письменной форме договоров найма жилья государственного и муниципального жилищных фондов;
• обеспечение контроля обоснованности и уровня тарифов на предоставление жилищно-коммунальных услуг с учетом реализации программы снижения затрат на их предоставление;
• упорядочение системы льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и определение источников их финансирования; включение в ставку оплаты жилья платы за наем и затрат на капитальный ремонт;
• введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятии - естественных монополистов;
• дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения, а также оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на коммунальные услуги при сверхнормативном их потреблении;
• демонополизация деятельности организаций ЖКХ;
• принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг;
<< Пред. стр. 21 (из 24) След. >>
Список литературы по разделу