<< Пред. стр. 2 (из 13) След. >>
Список литературы по разделу
Первая группа. Объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. К их числу относятся объекты, прямо связанные с:
* обеспечением обороны и безопасности;
* защитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства;
* проведением внешней политики и поддержанием международных отношений;
* управлением государственными экономическими службами, включая Центральный банк Российской Федерации;
* функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной);
* проведением фундаментальных научных исследований;
* контролем за природопользованием и охраной окружающей среды;
* охраной памятников истории и культуры;
* хранением государственных запасов и резервов;
* эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.
В эту группу должна быть включена большая часть природных ресурсов - недра, земля, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.
На данную группу должно распространяться исключительное право государственной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, формулируемые исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.
Вторая группа. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны. В их состав могут быть включены предприятия:
* электроэнергетики;
* по добыче и переработке нефти и газа;
* по добыче и переработке драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов;
* авиакосмической техники;
* атомного машиностроения;
* по разработке и производству систем вооружения и боеприпасов;
* трубопроводного транспорта и другие.
Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе государственной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев государственной эффективности.
Для объектов второй группы наряду с государственной допустимо существование совместной собственности. Однако в условиях переходной экономики государство должно обладать большим объемом функций по управлению подобными объектами, например, через закрепление за собой контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого "Золотой акцией".
Третья группа. Объекты, через которые государство берет на себя функции проведения централизованной социально-экономической политики и социальной защиты населения. В их числе могут быть:
* учреждения и организации здравоохранения;
* высшие и средние специальные учебные заведения;
* общеобразовательные школы;
* учреждения культуры и искусства;
* федеральные органы социального страхования и социального обеспечения;
* учреждения социальной защиты, в том числе дома для престарелых, реабилитационные центры для инвалидов и др.
На большинство объектов этой группы, как правило, должно распространяться полное право государственной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходования федеральных средств, направляемых на соответствующие цели. В рамках рассмотренных групп, на наш взгляд, целесообразно провести более детальную классификацию объектов федеральной собственности.
Классификация федеральной собственности
Федеральная собственность (ФС) может быть классифицирована по следующим классификационным признакам:
1. По видам:
* недвижимая собственность (недвижимое имущество, недвижимость) - земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей (то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, здания и сооружения), а также подлежащие федеральной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты и другое имущество;
* движимая федеральная собственность - имущество, не относящееся к недвижимому, включая деньги и ценные бумаги;
* информация;
* результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность);
* другая собственность.
2. По отраслевому признаку:
* объекты федеральной собственности, включенные в состав конкретной отрасли экономики и имеющие специфические отраслевые особенности, например, ТЭК, транспорт, связь, АПК и др. (в каждой крупной отрасли имеются подотрасли, в которые включаются объекты ФС со своими особенностями);
* памятники культуры.
3. По степени ликвидности (например, для пакетов акций, находящихся в федеральной собственности):
* низколиквидные (неликвидные) объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше (существенно меньше) либо равен индексу инфляции;
* стабильные, среднерисковые объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше либо равен 1,5 индекса инфляции;
* высоколиквидные объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости больше 1,5 индекса инфляции;
* акции голубых фишек (blue chips) - акции компаний, ликвидность которых на рынке является наивысшей.
4. По величине госдоли (госпакета акций):
* 100% у государства - АО или государственные унитарные предприятия;
* 75% + 1 акция - у государства квалифицированное большинство акций;
* 50% + 1 акция - у государства контрольный пакет акций;
* 25% + 1 акция - у государства блокирующий пакет;
* "Золотая акция" - специальное право государства на блокирование решений общего собрания акционеров.
5. По степени закрепления госдоли (госпакета акций):
* казенные предприятия;
* предприятия с закрепленным у государства пакетом акций (не подлежат продаже);
* предприятия с частично закрепленным госпакетом акций (продажа по постановлению Правительства Российской Федерации);
* предприятия с незакрепленным госпакетом акций (продажа в обычном порядке: на аукционе, специализированном аукционе, бирже и др.).
6. По степени индустриализации:
* объекты промышленности;
* объекты ТЭК;
* объекты АПК;
* памятники культуры и др.
7. По степени участия на рынке производимой продукции:
* монополии (в соответствии с действующим законодательством более 35% продукции);
* не монополии и др.
Возможна классификация государственной (федеральной) собственности и по другим классификационным признакам в зависимости от целей исследований.
1.2. СОСТОЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Процессы приватизации существенным образом изменили структуру собственности в Российской Федерации. К концу 1999 г. было образовано около 31 тыс. открытых акционерных обществ. На 1.11.1999 г. общее число приватизированных предприятий составило 130072 (более 60% от общего числа предприятий по состоянию на начало приватизации). Динамика процесса приватизации представлена на рис. 1.9 /2/.
Рис. 1.9. Динамика процесса приватизации за 1994-1999 гг.
Таблица 1.2
Структура государственной собственности
№ п/п
Вид собственности
Характеристика
1
2
3
1.
Государственные предприятия и пакеты акций
В РФ насчитывается 36885 федеральных государственных предприятий и учреждений (13786 предприятий и 23099 учреждений).
РФ имеет доли в уставном капитале более, чем в 3300 АО (382 АО -100%, 470 АО - более 50%, 1601 АО - от 25 до 50%, 863 АО - менее 25%), в отношении 580 АО используется специальное право "Золотая акция".
Из этих акционерных обществ 3611 - открытые АО, 251 - закрытые АО, 34 - общества с ограниченной ответственностью.
2.
Федеральная недвижимость
Общая площадь объектов недвижимости составляет 337 млн. кв. м.
В собственности РФ находится 900 не завершенных строительством объектов, общей площадью 3,5 млн. кв. м.
Продолжение табл. 1.2
1
2
3
3.
Зарубежная собственность
На территории 120 государств расположено 4442 объекта недвижимого имущества (до 90% занято официальными представительствами РФ).
В зарубежных компаниях РФ имеет 48 долей акций (балансовая стоимость 978 млн. долл.).
Общая площадь недвижимости за рубежом - 2773 тыс. кв. м. (балансовая стоимость 3169 млн. долл.).
4.
Оборонно-промышленный комплекс
В оборонно-промышленном комплексе насчитывается 988 АО (в 208 АО закреплены пакеты акций, находящиеся в федеральной собственности)
5.
Военное имущество
За 1998-1999 гг. подготовлено 870 распоряжений по реализации высвобождаемого военного имущества (1458 объектов военной торговли, 713 военных городков).
Совместно с другими федеральными органами исполнительной власти планируются к реализации здания, сооружения, объекты военной торговли, суда, склады ГСМ и другое недвижимое имущество на сумму 807,5 млн. руб.
В 1999 г. было выставлено на реализацию 2088 объектов высвобождаемого военного имущества на общую сумму 1270,9 млн. руб. (реализовано 234 объекта на сумму 170,3 млн. руб.).
Эффективность управления государственной собственностью может быть измерена доходами от приватизации и других способов управления государственным имуществом. Динамика этих доходов представлена в (табл. 1.3) /25,33,34,56,57/.
Таблица 1.3
Динамика доходов от приватизации и управления государственным имуществом (млн. руб.)
Виды доходов
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
Продажа государственного имущества
5700,0
1100,0
18077,9
442,5
8330,0
Сдача в аренду
95,5
223,0
305,0
1671,6
2165,0
Дивиденды по федеральным пакетам акций
115,0
118,9
270,7
1357,2
6150,0
Данная таблица показывает о возрастании доходов в бюджет, а следовательно, о неуклонном повышении экономической эффективности функционирования системы управления государственным имуществом. При этом 1999 г. фактически стал переломным, поскольку именно в этот год эти показатели существенно превысили предыдущие.
По предварительным данным /12, 26, 45/, федеральный бюджет в 1999 г. получил за счет использования государственной собственности (за исключением продажи государственного имущества) около 17,3 млрд. рублей. Из этой суммы 8,99 млрд. рублей составляют доходы от использования государственного имущества, которые превышают запланированные бюджетом показатели вдвое.
В частности, дивиденды на закрепленные в федеральной собственности акции в 1999 году составили 6 ,15 млрд. рублей, что в три раза больше плана, установленного в размере 2,16 млрд. рублей.
Доходы от аренды федеральной недвижимости составили 2,165 млрд. рублей при плане в 2 млрд. рублей, а от использования собственности РФ за рубежом в 1999 году получено 315 млн. рублей, что превышает запланированные показатели более чем вполовину.
В 1999 году планировалось получить 15 млрд. рублей доходов в федеральный бюджет от продажи пакетов акций акционерных обществ и государственного имущества. Фактически от реализации пакетов акций акционерных обществ и продажи государственного имущества в федеральный бюджет поступило 8547,4 млн. рублей, что составило около 60% от запланированного. Наиболее крупные поступления в бюджет от приватизации обеспечили продажи акций "Лукойла" (5210 млн. рублей), "Тюменской нефтяной компании (2037 млн. рублей), "Оренбурггеологии" (237 млн. рублей), "Северстали" (172 млн. рублей), "Невиномысского азота" (145 млн. рублей), "Кузбассразрезулгя" (133 млн. рублей). Доля средств нерезидентов Российской Федерации составила в общей сумме выручки в 1999 году от продаж 14,6%.
Причиной невыполнения плановых заданий по объемам продажи государственной собственности послужил отказ Правительства Российской Федерации от реализации во втором полугодии 1999 года ряда крупных приватизационных проектов, в том числе акций компаний "Роснефть" и "Славнефть", из-за плохой конъюнктуры рынка.
Особенностью использования доходов от управления государственной собственностью стало то, что доходы от ее продажи, начиная с 1999 года, учитываются не в доходной части бюджета, как это было прежде, а в источниках финансирования бюджетного дефицита, что фактически исключает появления "дыры" в бюджете в случае отмены запланированных приватизационных сделок.
Высокие показатели от использования государственной собственности заложены и в бюджете на 2000 год, которые запланированы в сумме 20 млрд. рублей /25,26/. При этом доходы от приватизации в 2000 г. будут учтены не в доходных статьях бюджета, а в источниках финансирования дефицита бюджета.
При этом Правительство РФ планирует реализовать в 2000 году акции 8 крупных предприятий /26/:
38% акций Очерского машиностроительного завода;
38% АО "Прикаспийбурнефть";
10,93% нефтяной компании "ЛУКОЙЛ";
71,25% нефтяной компании "Роснефть";
55,34% компании "Славнефть";
25% минус две акции АО "Связьинвест";
85% компании "ОНАКО";
25% АО "Транснефтепродукт".
Бюджет 2000 г. предусматривает отчисление в федеральный бюджет 83,3% полученных доходов от приватизации госсобственности, 10% будут направлены субъектам РФ, на территории которых расположено реализуемое имущество, и в общей сложности 6,7% от стоимости продаваемого госимущества будут направлены Мингосимуществу РФ и Российскому фонду федерального имущества и их территориальным подразделениям.
Проанализируем состояние государственной собственности. За годы реформ /20/:
* более 70% государственной собственности стало принадлежать частным предприятиям, вместе с этим нарушилась управляемость всей экономикой;
* исчезли такие основополагающие государственные экономические институты, как Госплан и Госснаб, взамен которых не были созданы структуры, способные обслуживать рыночные реформы;
* отсутствовала экономическая обоснованность целесообразности многих принимаемых государством решений;
* финансы не рассматривались как материальные потоки для расширенного воспроизводства;
* отсутствовали учет, анализ и контроль хода экономической трансформации;
* обесценено 400 млрд. руб. сбережений граждан;
* проедаются собственные ресурсы - оборотный капитал и материальные средства (от 450 млрд. руб. в 1990 г. осталось 20 млрд. руб.);
* накопился колоссальный долг (347,1 млрд. руб. - внутренний, 154,3 млрд. долл. - внешний).
Для примера рассмотрим, как сложились дела к настоящему времени в одной из стратегически важных отраслей экономики России - нефтегазовой /31/.
Россия получила в наследство от СССР мощный нефтегазовый комплекс, в результате "реформирования" которого добыча нефти упала с 500 до 300 млн. т. в год, идет также, хотя и небольшое, сокращение объемов добычи газа. Первоначальной основой такого "развития" комплекса, несомненно, является характер приватизации предприятий, занятых в секторе недропользования. До начала приватизации государственная собственность в добывающем и минерально-сырьевом секторах экономики включала:
* основные фонды предприятий (наземные постройки, оборудование и т.п.);
* подземные подготовительные и эксплуатационные горные выработки, в том числе фонд буровых скважин, геолого-геофизическая информация о недрах;
* запасы полезных ископаемых.
Процесс бесплатной передачи подземной государственной собственности в пользование, распоряжение и оперативное управление трудовому коллективу государственного предприятия формально нельзя назвать приватизацией. Просто предоставлялась лицензия уже действующему на данном участке предприятию.
В 1992-1995 гг. преобладающим подходом к выдаче лицензий (новый образец лицензии был принят в 1992 г.) стало подтверждение права пользования недрами.
Получив по лицензии в пользование на 20-25 лет горный отвод, недропользователь получал, по сути, бесплатно участок недр вместе с наземной и подземной собственностью, с имеющимися в недрах лицензионного участка запасами полезных ископаемых, в том числе и потенциальных (информацию о них). Так как лицензии выдавались государственному предприятию, следовательно, всему трудовому коллективу, то бесплатная передача недр в этом случае была в некоторой мере социально оправданной.
В дальнейшем началась либерализация выдачи лицензий на право пользования, которая имела минусы, так как игнорировала проведение конкурсов и аукционов.
Роль платного недропользования была принижена, государство недополучало ожидаемые доходы в бюджеты всех уровней, недополучает их и сейчас из-за иногда необоснованно заниженных ставок платежей за пользование недрами. В 1992-1993 гг. (еще до начала реальной приватизации горнодобывающих отраслей) бесплатно было выдано 80% лицензий на нефтегазовые месторождения, в том числе крупные и уникальные, структуры и площади. Продажа по очень низкой цене наземной государственной собственности была заложена в программу приватизации, в соответствии с которой независимо от сроков приватизации основные фонды и другое имущество предприятия, включаемые в его уставный капитал, определялись в ценах по состоянию на 1.07.1991 г., т.е. заниженных в 100-1000 раз по сравнению с ценами, действовавшими на момент приватизации (1994-1995 гг.) /31/.
При этом трудовые коллективы могли купить от 10 до 49% голосующих акций, то есть контрольные пакеты акций переходили в руки внешних акционеров, не связанных с трудовыми коллективами. Таким образом, началось отчуждение трудовых коллективов от их прав на пользование и распоряжение государственной собственностью, созданной их долголетним трудом, а также от прав на получение части доходов от разработки месторождений полезных ископаемых.
Затем начался очередной этап приватизации, в ходе которого частная наземная и подземная собственность, принадлежащая акционерным обществам открытого типа, стала переходить бесплатно в частную собственность и долголетнее (на 20-25 лет) пользование, владение, распоряжение и оперативное пользование узкому кругу физических и юридических лиц. Они объединялись в закрытые или открытые АО (АОЗТ, ТОО, ООО, ЗАО и т.д.), в которых организационно-правовой формой, как правило, являлись совместные предприятия с участием иностранного капитала, зарегистрированные в зарубежных офшорных зонах с льготным режимом налогообложения.
Таким образом, постепенно в руки олигархов и причастных к ним лиц была передана не только наземная и подземная собственность, но и сверхнормативная прибыль (горная рента), образующаяся при разработке рентабельных месторождений. Непроработанность проблемы собственности на добытые полезные ископаемые позволила обеспечить частную собственность на добываемое минеральное сырье в условиях сохранения государственной собственности на участки государственного фонда недр.
В конечном итоге:
* в нефтедобывающей промышленности лицензии перешли в российские или совместные ЗАО, представляющие финансовые и управляющие вертикально интегрированные компании, которые монополизировали продажу нефти и нефтепродуктов, в том числе и на экспорт;
* в газодобывающем комплексе ЗАО, представляющие перепродавцов добытого газа, имеют доступ к трубе и реализуют газ отечественным и зарубежным потребителям.
Нынешнее положение нефтегазовой отрасли свидетельствует о том, что государство практически утратило контроль над стратегическим сектором экономики. Пакеты акций нефтяных компаний, которые находятся в государственной собственности, размываются за счет дополнительной эмиссии или обесцениваются передачей лучшей подземной или наземной собственности в дочерние структуры из островных государств. Сохраняется большой отток капитала по контрактам нефтегазовой отрасли.
В сложившихся условиях ожидать инвестиционного бума в нефтедобывающей промышленности не приходится. За 90-е годы инвестиции в нефтяную промышленность сократились в 7-8 раз (в целом в реальный сектор в 5 раз), дебиты нефтяных скважин упали с 11,6 до 7,2 т. в сутки, т.е. до уровня, близкого к порогу рентабельности при действующем налогообложении /53/.
СПРАВОЧНО.
По оценкам правительства из страны ежегодно вывозится за рубеж 18-24 млрд. долл., из которых на добывающие отрасли приходится до 15 млрд. долл. О значимости этих потерь свидетельствуют следующие данные. Бюджет России на 1999 г. по доходам был утвержден в размере 474 млрд. руб. (22 млрд. долл. по курсу 21,6 руб.), а на 2000 г. - в размере 797 млрд. руб. (25 млрд. долл. по курсу 32,0 руб.) /46/.
В законодательство о недрах, по нашему мнению, необходимо отразить прошедшие изменения в экономике страны, которые позволили бы с учетом государственных интересов эффективно управлять государственной собственностью. В том числе восстановить государственную собственность на добываемые полезные ископаемые, передавать их в концессию, на условиях соглашения о разделе продукции и др. Для этого возможно экономически обоснованное создание, как это сделано в таких странах, как Канада, Норвегия, Китай, Швеция Национальной государственной нефтяной компании, исключительной функцией которой должна быть реализация нефтепродуктов.
СПРАВОЧНО.
Отвечая на вопрос корреспондента газеты "Коммерсантъ" об идее создания компании "Госнефть" (ГНК), Министр госимущества Ф.Газизуллин сказал, что решение о создании такой компании отложено Правительством РФ до июля 2000 г.
Причем, по словам министра, экономический эффект от ее создания следует сопоставить с доходами государства от продажи федеральных пакетов акций компаний, включая инвестиционную составляющую. При этом не стоит забывать, что в России уже существует такая компания как "Роснефть", которая должна, по идее, войти в ГНК. Она, по существу, является государственной, так как практически 100% ее акций находятся в федеральной собственности, поэтому вопрос создания другой ГНК требует тщательной проработки /12/.
Одной из главных целей "Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации", утвержденной постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. №1024, является увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью.
В первую очередь к ней относится имущество, находящееся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, федеральные пакеты акций акционерных обществ, доли государства в различных хозяйствующих обществах и другие виды федерального имущества. При этом следует обязательно повысить эффективность управления излишками недвижимости, находящейся в оперативном управлении федеральных учреждений. На сегодняшний день процесс управления федеральной собственностью пока испытывает существенные проблемы. Это подтверждается следующим.
Министерством государственного имущества России в 1998 - 1999 годах была проведена инвентаризация зданий, сооружений и помещений, закрепленных и используемых федеральными органами государственной власти и иными организациями, финансируемыми из государственного бюджета. К указанной работе были привлечены все заинтересованные министерства и ведомства.
Общее количество объектов, закрепленных и используемых государственными органами федеральной власти и иными организациями, финансируемыми из федерального бюджета, составляет порядка 125 тыс., общая площадь которых более 140 млн. кв. м. Из них около 112 тысяч объектов общей площадью 134,4 млн. кв. м находятся у указанных учреждениях на балансе. Из 8 млн. кв. м площадей, арендуемых федеральными учреждениями, 70% составляют площади, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственностью.
Наибольшее количество объектов федерального недвижимого имущества (более 3000 объектов в регионе), закрепленного за бюджетными учреждениями, располагается в Приморском, Ставропольском, Хабаровском краях, Кировской, Курганской, Нижегородской, Ростовской областях и в г. Москве.
К памятникам истории и культуры относятся 17% зданий и сооружений, закрепленных за бюджетными учреждениями.
Менее половины бюджетных учреждений не имеют документов технического учета на закрепленные за ними здания и сооружения. Только 38% учреждений имеют необходимую техническую документацию и своевременно осуществляют переоценку закрепленных за ними объектов, а договор с Мингосимуществом России и его территориальными агентствами о порядке использования закрепленного за ними имущества - лишь 30% бюджетных учреждений.
Основная масса зданий и сооружений (55%), находящихся на балансе, введена в эксплуатацию с 1961 по 1990 годы, а каждое пятое здание было построено до 1917 года (табл. 1.4) /6/.
Более 30% объектов практически не пригодно к эксплуатации (табл. 1.5) /6/. Наибольшее количество объектов, непригодных для нормального функционирования и использования, расположены в Адыгее, Бурятии, Дагестане, Приморском крае, Кемеровской, Липецкой, Магаданской, Нижегородской и Томской областях.
Таблица 1.4
Распределение объектов федерального недвижимого имущества,
находящегося на балансе, по срокам ввода в эксплуатацию
№п/п
Год ввода объекта в эксплуатацию
Количество объектов
1
до 1917
21 009
2
1918-1941
4 527
3
1942-1960
12 642
4
1961-1970
18 624
5
1971-1980
22 428
6
1981-1990
20 014
7
после 1991
12 456
Всего
111 700
Таблица 1.5
Структура объектов по степени износа
№ п/п
Процент износа объектов
Количество объектов
1
более 100%
13 745
2
80-100%
21 174
3
79-65%
9 110
4
64-50%
11 598
5
49-30%
19 569
6
менее 29
36 504
Всего
111 700
Проведенная инвентаризация выявила следующее /6/:
1. В аренду сторонним организациям, которых насчитывается около 10 тысяч, сдано 3385 тыс. кв. м. федеральных площадей, что составляет около 5% от общего количества проинвентаризированных площадей.
2. Превышение норматива площади, закрепляемой за одним сотрудником, в административных зданиях и помещениях.
3. Предоставление бюджетными организациями закрепленных за ними площадей в аренду сторонним организациям без согласования с Мингосимуществом России или его территориальными агентствами либо переданных на иных основаниях.
4. Наличие дополнительно арендуемых площадей у 38 организаций, финансируемых из федерального бюджета и одновременно сдающих закрепленные за ними площади сторонним организациям.
5. Наличие свободных, неиспользуемых площадей. Причинами, по которым площади не используются их владельцами, являются:
* невозможность эксплуатации объектов, требующих проведения капитального ремонта, и отсутствие средств на его проведение;
* удаленность от населенных пунктов;
* изменение экономического положения в регионе и др.
Кроме того, проведенная Мингосимуществом России инвентаризация федеральных учреждений и предприятий показала, что в результате многочисленных реорганизаций и ликвидаций некоторых министерств и ведомств, многие вышестоящие органы государственной исполнительной власти потеряли контроль над предприятиями, уставы которых не приведены в соответствие с Гражданским кодексом, а имущество этих предприятий стало полностью подвластно администрации этих предприятий без участия вышестоящих органов.
Министерства и ведомства зачастую не имеют перечня подведомственных им предприятий, не ведут учет приватизируемого имущества. Финансово-хозяйственная деятельность подведомственных предприятий не анализируется в полной мере отраслевыми министерствами и ведомствами, а значит не контролируется, как и контракты с руководителями. В результате этого подведомственные предприятия самостоятельно распоряжаются федеральным имуществом, зачастую в ущерб федеральным интересам.
Без федерального контроля остаются предприятия, учрежденные федеральными предприятиями на основе Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)". После приватизации предприятий-учредителей они теряют контроль над ими же созданными предприятиями, а у министерств и ведомств зачастую отсутствует информация о таких хозяйствующих субъектах. Приватизация таких структур проводилась по инициативе трудовых коллективов, а в случае ее отсутствия - предприятия, являющиеся федеральными по форме собственности, по сути становились бесхозными, а фактически - вотчиной недобросовестных руководителей.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.01.1998 №3 "О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений" договоры на передачу в аренду или безвозмездное пользование находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, заключаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации организациями, за которыми эти объекты закреплены в установленном порядке, подлежат учету в Мингосимущество России. Однако это постановление не всегда выполняется.
Некоторые министерства и ведомства пролоббировали принятие изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", в соответствии с которыми федеральные научные организации, а также отраслевые академии наук наделяются несвойственными им функциями по управлению имуществом, что может привести к значительному снижению доходной части бюджета.
Особое внимание необходимо уделить вопросам управления акциями, закрепленными в федеральной собственности. В настоящее время Российская Федерация является участникам (акционером) в 2500 акционерных обществах, где ее доля превышает 25% уставного капитала (всего Российская Федерация участвует в примерно 3900 хозяйственных обществах и товариществах), представляющих базовые отрасли народного хозяйства. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное право "Золотая акция".
Государство управляет принадлежащими ему акциями через институт своих представителей. Их число составляет на сегодня около 2000 человек. Из них - 92% являются работниками отраслевых министерств и ведомств, 8% - работниками МГИ России, МАП России, Министерства финансов Российской Федерации, Российского фонда федерального имущества. Таким образом, институт представителей государства на 100% состоит из федеральных служащих различных должностных рангов: от министров до главных специалистов.
Проведенный анализ функционирования этого института позволяет констатировать следующие его основные недостатки:
* нерегулярная работа представителей государства в акционерных обществах, что не позволяет им знать состояние дел и принимать соответствующие решения, обеспечивающие защиту интересов государства;
* число представителей государства в органах управления акционерных обществ не соответствует размеру находящегося в собственности государства пакета акций (ряд министерств, при наличии контрольного пакета в собственности государства, направляют для работы в Советах директоров по 1-2 представителю);
* многие представители государства в органах управления акционерных обществ практически не используют свои полномочия по смещению руководителей АО, допускающих возникновение задолженности по платежам в бюджет и длительные задержки зарплаты (эти полномочия определенны постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. №214, в соответствии с которым в случае возникновения задолженности этих акционерных обществ по платежам в бюджет и заработной плате, представитель государства имеет право ставить вопрос о созыве совета директоров, прекращении полномочий исполнительного органа АО и включении в повестку дня собраний их органов управления вопросов о состоянии задолженности и мерах по ее погашению);
* нерегулярная отчетность представителей государства об их работе в акционерных обществах (как правило, отчеты носят чисто формальный характер, нет особого мнения по различным аспектам деятельности представителей государства даже в тех предприятиях, которые имеют неудовлетворительную структуру баланса);
* слабая профессиональная подготовка представителей государства, особенно в части знания действующего законодательства, что в ряде случаев приводит к неквалифицированным действиям представителей государства в органах управления акционерных обществ;
* нарушение представителями государства полученных инструкций, касающихся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, что привело к уменьшению доли государства в уставных капиталах ряда АО.
Закрепляя акции в федеральной собственности, Правительство Российской Федерации преследует, прежде всего, стратегические цели, которые могут вступать в противоречие с коммерческими интересами акционерного общества. Поэтому получение дивидендов по закрепленным акциям не является основной целью управления ими. Тем не менее, государство обязано осуществлять эффективную дивидендную политику.
В настоящее время можно констатировать, что государство владеет большим числом "малых" пакетов акций в уставном капитале акционерных обществ, продать которые по реальной цене невозможно из-за отсутствия котировок и ликвидного рынка этих акций. Как показывает опыт, ожидать активной работы со стороны владельцев этих пакетов не приходится. Поэтому государство ищет новые методы повышения эффективности управления малыми или неликвидными госпакетами акций.
Так например, в проекте нового Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", разрабатываемого Мингосимуществом России внесены новые способы продажи неликвидного имущества: биржевая или комиссионная продажа, прямая продажа по результатам переговоров с покупателем, продажа доверительному управляющему или работникам предприятия (создание народного предприятия) и др.
1.3. ОБЩЕМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Сущность управления государственной собственностью
Для рассмотрения общеметодологических основ управления государственной собственностью необходимо согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным строением. С этой точки зрения выделим "объект собственности", который следует рассматривать как точку приложения различных управляющих воздействий. Можно сформулировать следующее определение этого объекта: объектом собственности является организационно-обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников.
В роли объекта собственности могут выступать: отдельная вещь; совокупность имущества; имущественный комплекс; земельный, водный или лесной участок; месторождение полезных ископаемых; зона воздушного пространства; частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и т.д. Для любого объекта собственник всегда должен быть персонифицирован. Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по его решению часть или все функции могут быть переданы другим физическим или юридическим лицам. На него также ложится бремя содержания объекта собственности.
Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.
Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.
Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, рассматриваются как часть федеральной собственности.
В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.
Процесс управления государственной собственностью и одной из ее составляющих - федеральной собственностью должен осуществляться таким образом, чтобы затраты на ее содержание и управление не превышали доходов, полученных от процесса управления. Для этого в процессе управления необходимо применять некий набор методов и приемов управления, которые в совокупности составляют единую методологию управления государственной собственностью.
Теоретический (качественный) анализ объекта управления, базирующийся на социально-экономической основе, всегда предшествует его детальному изучению и является необходимым условием правильной организации процесса управления и безошибочного толкования его финансовых результатов. Необходимым условием успешного управления государственной собственностью является понимание сущности объекта управления или технологического процесса, знание причин развития и особенностей конкретной обстановки.
Формирование реальной схемы управления государственной собственностью должно осуществляться с учетом принципов эффективного менеджмента, базовых положений гражданского и хозяйственного законодательства (рис. 1.10).
Одна из главных особенностей управления государственной собственностью заключается в том, что эта собственность отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих воздействий собственника на объекты собственности. Поэтому при управлении государственной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие воздействия на них.
Рис. 1.10. Процесс управления государственной собственностью
В результате такого закрепления происходит изменение правового статуса отдельных объектов собственности, что влияет на выбор способов управляющих воздействий на объекты со стороны собственника. В рамках изложенного, реализация процесса управления государственной собственностью (ГС) определяется этапами, представленными в табл. 1.6.
Классификация задач управления
Особой функцией сложных систем является управление, которое непосредственно направлено на упорядочение, сохранение и повышение целостности системы, ее организации, на повышение эффективности целенаправленной деятельности /43/.
Таблица 1.6
Этапы реализации процесса управления государственной
собственностью
№
п/п
Этап (цель)
Результат (документ)
1
Инвентаризация (получение и обобщение данных о существовании объекта ГС и внесение его в опись)
Опись ГС
2
Учет (проверка юридической чистоты объекта, его классификация в соответствии с утвержденными признаками и внесение в реестр ГС)
Реестр ГС
3
Оценка (проведение мероприятий по установлению рыночной цены для различных вариантов использования: сдача в аренду, передача в доверительное управление, продажа (приватизация), реструктуризация и т. д.)
Кадастр ГС
4
Анализ возможностей использования (выработка и экономическая оценка вариантов использования объекта ГС)
Проекты Указов Президента РФ, постановлений (распоряжений) Правительства РФ
5
Планирование использования (разработка последовательности мероприятий для реализации наилучшего варианта по этапу 4)
Проекты Указов Президента РФ, постановлений (распоряжений) Правительства РФ
6
Организация и подготовка мероприятий (маркетинг, кадровые решения, инфраструктурные преобразования для реализации этапа 8)
Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ
7
Мотивация исполнителей (утверждение порядка поощрения федеральных участников этапа 8)
Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ
8
Проведение мероприятий (реализация последовательности этапов 4-7)
Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ
9
Контроль проведения мероприятий (сбор, обобщение и анализ результатов выполнения этапа 8)
Постановления (распоряжения) Правительства РФ, распоряжения МГИ РФ, заключения Счетной палаты Федерального Собрания РФ
10
Регулирование процесса управления на любом этапе (в соответствии с результатами этапа 9: корректировка исходных данных расчетов, кадровых решений, плановых заданий, последовательности проведения мероприятий и т. д.)
Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ, распоряжения МГИ РФ
Применительно к государственной собственности, процесс управления, общий вид которого представлен на рис. 1.11, имеет ряд существенных особенностей, обусловленных распределенным характером объектов управления (многие объекты государственной собственности разнесены территориально и разобщены ведомственно) и
рис. 1.11
существенными нормативно-правовыми ограничениями на выбор управляющих воздействий. Например, необходимо жестко соблюдать многие нормы и правила, вытекающие из условий функционирования и нести высокую ответственность за правильность принимаемых решений.
Все это приводит к необходимости научной проработки путей совершенствования процесса управления. В теории принятия решений, проблема рационального управления сложными динамическими объектами является центральной.
Для ее решения используются методы оптимального управления, математического программирования, исследования операций, теории вероятностей, теории игр, экспертные методы и т.д. При этом задачи принятия решения классифицируются по различным признакам (см. рис. 1.12).
Выработка и принятие решений является одной из важнейших задач управления сложными динамическими системами, к которым можно отнести государственную собственность.
Математическое обеспечение принятия решений в области управления государственной собственностью должно удовлетворять следующим основным требованиям:
* открытости, т.е. обладать способностью к развитию в результате совершенствования методов;
* многоцелевости, т.е. обеспечивать исследование, анализ и оценку эффективности объектов управления различного назначения, а также максимальное разнообразие возможностей, необходимых для использования во вновь возникающих задачах;
* обеспечения возможности творческого вмешательства лиц, принимающих решения, в процесс подготовки вариантов управленческих решений;
* способности своевременно вырабатывать обоснованные рекомендации для принятия решений лиц, принимающих решения.
В теории управления /38/ общая методологическая структура процесса подготовки и выбора рациональных управленческих решений, которая применима и в управлении государственной собственностью, заключается в последовательном сокращении числа рассматриваемых вариантов (альтернатив) путем постепенного исключения худших по некоторым признакам (показателям). Для этого, вначале, из универсального множества альтернатив формируется исходное
рис. 1.12
множество (ИМА), а затем, на его основе - допустимое множество альтернатив (ДМА), в пределах которого ищется оптимальное решение.
Для решения задач принятия решения в настоящее время имеется значительное количество научных методов, анализ которых позволяет выделить три подхода, применимых к задачам в области управления ГС:
объединение (агрегирование) множества критериев путем введения единого критерия, позволяющего полностью упорядочить ИМА по их предпочтительности;
нахождение для ИМА пусть не полного, а частичного упорядочения, но не более информативного, чем просто объединение не противоречащих друг другу предпочтений, устанавливаемых в соответствие с каждым из привлекаемых для этого критериев;
последовательная выработка итерационным путем одного или нескольких компромиссных решений на основе локальных предпочтений лица принимающего решения.
Функции, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью
Функции управления государственной собственностью имеют несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормы хозяйственного законодательства. Эта часть государственной функции управления экономикой определяется как нормативная.
С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций государства определяется как продукционная.
Реализация нормативной функции управления достигается формированием институциональных объектов, к числу которых относятся органы федерального управления (в т.ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной собственности обеспечивает решение различных задач, к числу которых можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной властей и т. д.
Одна из главных задач управления госсобственностью заключается в формировании предпосылок научно-технического прогресса в виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественной продукции. Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в т.ч. через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур.
Необходимый толчок в системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных факторов дает система государственных интересов, вводя соответствующие ограничения природопользования. С учетом этого вывода может быть сделана конкретизация задач управления государственной собственностью, направленная на достижение стратегических и тактических целей развития национального хозяйства.
В качестве стратегических целей могут выступать:
* рост национального богатства;
* повышение благосостояния населения;
* увеличение занятости;
* снижение темпов инфляции;
* оптимизация платежного баланса.
Тактика достижения этих целей заключается в использовании следующих механизмов:
* регулирование соотношения спроса и предложения;
* сглаживание производства и занятости;
* регулирование уровня ставки рефинансирования;
* регулирование денежного обращения;
* снижение дефицита федерального бюджета.
Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями текущего состояния экономики. Денежные доходы государства как владельца в виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть федерального бюджета; другая часть дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует росту ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета.
Для оценки эффективности управления государственной собственностью можно использовать:
* концепцию управления финансовыми потоками, основанную на росте прибыли от управления;
* концепцию портфеля собственности, основанную на совокупном росте стоимости государственной собственности, входящей в данный портфель.
Первая концепция основана на построении модели финансовых потоков, в которой прибыль государства от управления государственной собственностью определяется по формуле /6/:
где:
Дгс - доходы от управления госсобственностью;
Згс - затраты на управление госсобственностью.
Доходы включают следующие составляющие:
* доходы от продажи (приватизации) ГС;
* доходы от управления госпакетами акций (дивиденды);
* доходы от управления казенными предприятиями и др.
Затраты на управление госсобственностью подразделяются на постоянные и переменные:
Постоянные затраты, не зависящие от совокупной стоимости госсобственности:
* затраты на содержание госаппарата (например, аппараты Министерства государственного имущества, его территориальных комитетов и т. д.);
* затраты на содержание казенных предприятий, и т. д.
<< Пред. стр. 2 (из 13) След. >>
Список литературы по разделу