БАНДУРИН В В КАСАТКИН В В ПРОБЛEМЫ РEФОРМИРОВАНИЯ СИСТEМЫ УПРАВЛEНИЯ ГОСУДАРСТВEННОЙ СОБСТВEННОСТЬЮ М ПОЛИГРАФРEСУРСЫ 2000 336 С 3

Переменные затраты:
* затраты на подготовку и проведение тендеров, аукционов, конкурсов;
* текущие операционные затраты для осуществления уставной основной деятельности государственных унитарных предприятий;
* текущие операционные затраты предприятий с госдолей, пропорциональные этой доле и т. д.
Затратный показатель эффективности управления государственной собственностью может быть представлен в виде:
,
где:
k - коэффициент, учитывающий налогообложение объектов госсобственности (например, государственные унитарные предприятия платят налоги от своей хозяйственной деятельности).
Ресурсный показатель эффективности управления госсобственностью определяется из выражения:
,
где:
Сгс - совокупная стоимость объектов госсобственности.
Основным условием повышения эффективности управления госсобственностью является оптимизация показателей Эз и Эр, то есть максимизация доходов при заданных расходах или минимизация расходов при заданных доходах.
Вторая концепция основана на рассмотрении интегральной совокупности элементов госсобственности как портфеля собственности (совокупности портфелей собственности - ПС).
Главным принципом этой концепции является повышение совокупной стоимости ПС, состоящей из суммы рыночных стоимостей ее элементов.
Следовательно, текущая рыночная эффективность ПС может быть определена как:
,
где:
СгсТП - текущая портфельная стоимость госсобственности;
СгсНП - начальная портфельная стоимость госсобственности.
В данном критерии дивиденды по госпакетам обычно не учитываются, так как они опосредованно влияют на рыночную (текущую) стоимость элементов ПС.
Основным условием повышения эффективности управления госсобственностью является максимизация показателя Этп.
На практике часто используют интегральный показатель эффективности управления госсобственностью в виде взвешенной суммы рассмотренных критериев или их произведения.
Адаптация общей методологии управления к проблемам управления государственной собственностью, на наш взгляд, должна учитывать традиции и специфику субъекта управления. Как указывалось ранее, в этом случае методы управления могут быть разделены на административные (законодательные, нормативно-правовые и организационные) и экономические.
При этом указанные методы управления могут быть разделены на уровни применения. Например:
* федеральный;
* уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства;
* муниципальный или отдельных предприятий и объединений.
В целом приведенные концепции и критерии эффективности управления госсобственностью позволяет перейти к изложению методов управления определенными объектами собственности, основными из которых для целей данной книги являются:
* государственные унитарные предприятия;
* пакеты акций, находящиеся в собственности государства;
* федеральное недвижимое имущество.
Процесс управления этими объектами государственной собственностью, на наш взгляд, должен строиться в рамках общего цикла управления, однако в соответствии с определенной спецификой данный цикл может трансформироваться для повышения эффективности функционирования того или иного объекта государственной собственности.
1.4. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью (рис. 1.13, 1.14), под которой понимается совокупность органов государственной и исполнительной власти, территориальных органов (агентств) Федерального органа по управлению государственной собственностью (Мингосимущества России), органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности.
Органы исполнительной власти на любом уровне системы управления имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в собственность. В качестве одного из вариантов построения многоуровневой системы управления можно рассмотреть следующий:
1. Макроуровень (федеральный) - уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.
2. Мезоуровень - уровень взаимодействия элементов системы управления Мингосимущества России со структурными
рис. 1.13
подразделениями других министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями Министерства.
3. Микроуровень - уровень взаимодействия структурных подразделений аппарата Мингосимущества России между собой.
До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.

Рис. 1.14. Функциональная схема управления
государственной собственностью
Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования участия органов федерального управления в этом процессе. По нашему мнению, особую роль в этой системе должно играть Министерство государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено полномочиями, достаточными для выполнения делегированных ему государством основных функций.
Федеральные органы управления государственной собственностью
Наличие большого количества разнообразных объектов, составляющих государственную собственность, требует сложной системы управления. При этом важнейшая роль в управлении государственной собственностью принадлежит системе федеральных органов исполнительной власти, в которую входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации).

СПРАВОЧНО.
Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллективной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и т.д.) функции в установленных сферах ведения.
Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому Конституцией Российской Федерации поручено, в частности, управление государственной собственностью. Осуществляя процесс управления государственной собственностью, Правительство Российской Федерации вступает во взаимоотношения:
* с федеральными органами государственного управления;
* с органами государственного управления субъектов Российской Федерации;
* государственными предприятиями и учреждениями или акционерными обществами с государственным участием, другими субъектами системы управления госсобственностью.
В этой связи необходимо отметить роль Президента Российской Федерации, который как глава государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов власти Федерации и ее субъектов путем издания и подписания законодательных актов Российской Федерации. В соответствии с нормами права принято, что указами Президента Российской Федерации оформляются решения, имеющие нормативный характер. Применительно к управлению государственной собственностью - это предписания относительно государственной собственности, рассчитанные на постоянное или многократное действие.
Взаимоотношения между Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в процессе управления госсобственностью осуществляется по двум каналам: сверху вниз, т.е. по инициативе Правительства Российской Федерации или снизу вверх, т.е. по инициативе федеральных органов исполнительной власти. Правовые аспекты этих видов взаимоотношений имеют принципиальные отличия, обусловленные разницей правового положения Правительства Российской Федерации и остальных федеральных органов исполнительной власти. При этом Правительство Российской Федерации, в частности, обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по управлению государственной собственностью.
Часть своих функций Правительство Российской Федерации передало ряду федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения эффективного управления различными объектами государственной собственности. Как уже отмечалось ранее, ключевая роль в процессе управления государственной собственностью отведена Министерству государственного имущества Российской Федерации, которое от имени государства осуществляет право собственности в отношении федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений как имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. При этом Правительством Российской Федерации на Мингосимущество России могут возлагаться следующие основные задачи и функции:
* управление и распоряжение в установленном порядке объектами федеральной собственности, в том числе жилищным фондом, на территории Российской Федерации и за рубежом;
* учет федерального имущества и контроль эффективности его использования;
* разработка принципов и осуществление единой государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельных участков, находящихся под приватизируемыми предприятиями;
* межотраслевая и межрегиональная координация приватизации государственного имущества, управления и распоряжения федеральной собственностью;
* руководство деятельностью своих территориальных органов;
* участие в создании инфраструктуры фондового рынка, обеспечивающей процессы приватизации и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций;
* разработка и формирование стратегических направлений государственной политики в области реформирования имущественных отношений в Российской Федерации;
* содействие развитию международного сотрудничества в области имущественных отношений;
* методическое и правовое обеспечение процессов управления и приватизации государственного имущества.
Выполняя эти задачи и функции, Мингосимущество России в установленном порядке /77/:
* разрабатывает государственные программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, организует и контролирует их реализацию;
* ежегодно отчитывается о ходе реализации очередной программы приватизации перед Правительством Российской Федерации, разрабатывает и представляет предложения по внесению в них изменений и дополнений;
* разрабатывает проекты федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам управления, распоряжения и приватизации объектов федеральной собственности, привлечения инвестиций;
* подготавливает и представляет в Правительство Российской Федерации прогноз поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации и использования имущества, отнесенного к федеральной собственности, и принимает необходимые меры для обеспечения этих поступлений;
* организует правовое обеспечение и осуществляет методическое руководство в области управления, распоряжения и приватизации объектов федеральной собственности;
* обеспечивает защиту имущественных прав и интересов государства на территории России и за рубежом;
* организует и принимает в пределах своей компетенции решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных унитарных предприятий;
* передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи;
* принимает участие в разработке мероприятий по поддержке реконструкции приватизированных предприятий за счет средств федерального бюджета и средств внебюджетных источников в соответствии с утвержденными программами послеприватизационной поддержки;
* осуществляет, в том числе через свои территориальные органы, контроль за управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению и сохранностью;
* разрабатывает и осуществляет мероприятия по приватизации находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости, включая земельные участки, и управлению этими объектами;
* принимает участие в осуществлении мер государственной поддержки формирования и функционирования рынка ценных бумаг, а также развития его инфраструктуры;
* оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог, либо на распоряжение этим имуществом иным способом, а также ведет учет (реестр) договоров о залоге объектов федеральной собственности;
* осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц, а также переданного в установленном порядке иным лицам;
* принимает участие в пределах своей компетенции в разработке и реализации инвестиционных программ, формировании условий концессионных договоров, а также представляет при этом интересы собственника в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
* выступает по поручению Правительства Российской Федерации в качестве его полномочного представителя по вопросам правопреемства в отношении имущества бывшего СССР, а также в отношении объектов федеральной собственности, находящихся за рубежом (за исключением имущества, переданного в оперативное управление федеральным органам исполнительной власти и организациям);
* представляет Правительство Российской Федерации по иным вопросам, связанным с имуществом России за рубежом;
* выдает по поручению правительства доверенности на осуществление всех необходимых действий по организации поиска имущества, управлению имуществом, документы о праве собственности взамен утраченных, а также на защиту и оформление прав Российской Федерации на такое имущество;
* передает в аренду и управление оставшееся за рубежом имущество Российской Федерации, в отношении которого Мингосимущество России определено полномочным представителем правительства;
* осуществляет контроль за реализацией высвобождаемого военного имущества;
* заключает с соответствующими государственными органами и юридическими лицами зарубежных стран соглашения (договоры) о взаимодействии и сотрудничестве по вопросам своей компетенции;
* является держателем принадлежащих Российской Федерации акций (вкладов, долей), закрепленных в федеральной собственности, а также "Золотых акций";
* представляет в пределах своей компетенции интересы Российской Федерации по закрепленным в федеральной собственности акциям (вкладам, долям) в уставных капиталах организаций, основанных на объединении капиталов различных собственников;
* принимает участие в разработке и выполнении федеральных программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) предприятий, находящихся в федеральной собственности;
* осуществляет в пределах своей компетенции необходимые действия по устранению нарушений российского законодательства в области приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности;
* обобщает предложения по вопросам приватизации государственной и муниципальной собственности, управления и распоряжения этой собственностью;
* анализирует процессы приватизации государственной и муниципальной собственности, управления государственным имуществом, привлечения иностранных инвестиций в экономику России, организует в этих целях выполнение экспертных, консультационных, маркетинговых и социологических работ;
* издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности;
* осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности;
* готовит предложения о разграничении государственной собственности на федеральную и государственную собственность субъектов Федерации;
* осуществляет учет объектов федеральной собственности, включая недвижимое имущество, и ведет их реестр;
* назначает и проводит документальные и иные проверки (ревизии, инвентаризации), назначает аудиторские проверки деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, а также иных юридических лиц в части контроля за использованием по назначению и сохранностью объектов федеральной собственности;
* подготавливает и представляет в правительство совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации предложения о создании и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий;
* реорганизует по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти федеральные государственные унитарные предприятия без изменения их формы собственности;
* создает подведомственные государственные учреждения;
* назначает в пределах своей компетенции представителей Российской Федерации в органы управления акционерных обществ (товариществ) и других хозяйствующих субъектов, которые основаны на объединении капиталов и акции (вклады, доли) которых закреплены в федеральной собственности или учредителем которых Мингосимущество России является на момент назначения представителя;
* организует работу по проведению экспертизы и оценке стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности;
* осуществляет пропаганду российского законодательства по вопросам приватизации государственной и муниципальной собственности и т.д.
В рамках своих полномочий по непосредственному управлению государственным имуществом Мингосимущество России имеет право в установленном законодательством порядке:
* назначать представителей государства в органы управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, или поручать на договорных условиях выполнение этих функций физическим лицам;
* принимать решения о закреплении в федеральной собственности акций акционерных обществ, создаваемых при приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, продлении срока закрепления, замене их на "Золотую акцию";
* утверждать уставы федеральных государственных унитарных предприятий, заключать, изменять и расторгать контракты с руководителями этих предприятий;
* запрашивать от федеральных органов исполнительной власти, комитетов по управлению имуществом субъектов, РФФИ и его территориальных органов, а также от органов местного самоуправления, государственных учреждений и хозяйствующих субъектов материалы и иные сведения о выполнении программ приватизации;
* запрашивать информацию о реализации (списании) находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости, входящих в состав мобилизационных мощностей (гражданской обороны) органов власти и организаций;
* требовать от федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений необходимые документы и сведения при выявлении нарушений законодательства по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, принимать соответствующие меры;
* отменять решения своих территориальных органов, принятые ими с нарушением законодательства или превышением предоставленных им полномочий.
Территориальные органы управления государственной собственностью
В соответствии с Федеральным законом "О приватизации ..." Мингосимущество России создало свои территориальные органы в субъектах Федерации, которые образуют единую систему органов по управлению и приватизации федеральной собственностью. В субъектах Российской Федерации такими органами являются территориальные комитеты (агентства), создаваемые распоряжениями Мингосимущества России. Основные функции, права и обязанности комитета по управлению государственным имуществом, обладающего правами и полномочиями территориального агентства, определены в /80/. Во исполнение этих функций агентство осуществляет следующую деятельность:
* ведет реестр федеральной собственности, находящейся на его территории;
* ведет реестр акционерных обществ, созданных в процессе приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, расположенных на территории субъекта Федерации;
* согласует действия по внесению федеральными государственными унитарными предприятиями имущества в уставный капитал хозяйственных обществ, на залог, а также ведет реестр договоров о залоге;
* ведет учет договоров аренды федерального имущества;
* передает акции (сертификаты) приватизированных предприятий федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества;
* изымает в соответствии с действующим законодательством неиспользуемое или ненадлежаще используемое федеральное имущество, закрепленное на праве оперативного управления;
* принимает участие в пределах своей компетенции в разработке и реализации инвестиционных программ, программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) федеральных государственных унитарных предприятий;
* организует и контролирует реализацию Государственной программы приватизации (включая продажу земельных участков под приватизированными и приватизируемыми предприятиями) и выполнение графиков продаж федерального имущества, отчитывается об их выполнении перед Мингосимуществом России;
* контролирует перечисление дивидендов и арендной платы от использования федеральной собственности в федеральный бюджет;
* отчитывается перед Мингосимуществом России о выполнении заданий по поступлениям в федеральный бюджет средств от приватизации и использования федеральной собственности;
* принимает и регистрирует заявки на приватизацию федеральных предприятий, создает комиссии по приватизации, утверждает планы приватизации по предприятиям, не включенным в разделы 2.1, 2.2 и 2.3 Государственной программы приватизации, учреждает открытые акционерные общества в процессе приватизации;
* оформляет и передает Мингосимуществу России сертификаты на пакеты акций, закрепленных в федеральной собственности;
* выступает арендодателем федерального имущества, закрепленного за казенными предприятиями и федеральными учреждениями на праве оперативного управления, а также незакрепленного федерального имущества;
* дает согласие на сдачу в аренду федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения;
* осуществляет контроль целевого использования и сохранности федерального имущества и принимает необходимые меры при нарушении установленных правил использования и распоряжения этим имуществом;
* назначает и осуществляет проверки (ревизии, инвентаризации), в том числе и аудиторские, в целях осуществления контроля за надлежащим использованием и сохранностью федерального имущества, требует от федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений необходимые документы и сведения для осуществления таких проверок;
* организует работу по проведению экспертизы оценки стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности;
* готовит для Мингосимущества России проекты заключений по ходатайствам субъектов Федерации о передаче им в собственность имущества Российской Федерации;
* принимает решения о приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в разделы 2.2 и 2.3 Государственной программы приватизации;
* осуществляет юридические действия, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных государственных унитарных предприятий;
* утверждает уставы федеральных государственных унитарных предприятий, в случае отсутствия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли, заключает, изменяет и расторгает контракты с руководителями этих предприятий;
* управляет долями, акциями, закрепленными в установленном порядке в собственности Российской Федерации, заключает договоры на управление этими долями и акциями;
* дает согласие на продажу федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, на создание дочерних предприятий;
* организует конкурсы (аукционы) по передаче федерального имущества в доверительное управление или в залог;
* выступает балансодержателем федерального имущества, расположенного на территории субъекта Федерации, не закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями;
* закрепляет федеральное имущество за федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление;
* выступает в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, учредителем хозяйственных обществ, созданных не в процессе приватизации, от имени Российской Федерации;
* принимает участие в разработке и реализации мероприятий по реструктуризации федеральных государственных унитарных предприятий, в создании холдинговых компаний, финансово-промышленных групп и других организаций с корпоративной формой управления;
* участвует в организации постприватизационной поддержки приватизированных федеральных государственных унитарных предприятий.
Свою деятельность территориальные агентства осуществляют в контакте с региональными отделениями Российского фонда федерального имущества, Министерства по антимонопольной политики Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Федеральной службы Российской Федерации по финансовому оздоровлению и банкротству и др.
Принципы совершенствования системы управления государственной собственностью
Накопленный на сегодняшний день опыт управления сложными системами, к которым, как отмечалось выше, относится и государственная собственность, показывает, что концептуальной основой управления ею должен стать системный подход. В самом общем виде сущность системного подхода к исследованию сложных объектов выражается тремя основными положениями /32,40/:
* любой сложный объект исследования рассматривается как система, т.е. целостная совокупность двух или более подсистем или элементов, обладающих вполне определенными свойствами и взаимными отношениями между собой;
* сбалансированное развитие и эффективное функционирование системы в целом обеспечивается только в том случае, если цели развития, структура и функционирование всех ее подсистем определены и согласованы исходя из целей, стоящих перед всей системой;
* объект исследования, рассматриваемый как система, одновременно является подсистемой некоторой системы более высокого уровня (макросистемы), поэтому цели и направления его развития должны определяться целями макросистемы и быть согласованны с развитием всех других систем этой макросистемы.
Системный подход дает возможность исследовать проблемы управления государственной собственностью в единстве с проблемами развития экономики в целом, оценить характер их взаимосвязи, учесть влияние внешних условий на процессы управления государственной собственностью. Современный уровень развития системной методологии и результаты отечественного и зарубежного опытов ее применения на практике позволяют сформулировать методологические принципы, на основе которых должна разрабатываться и совершенствоваться система управления государственной собственностью. Эти принципы заключаются в следующем.
Принцип системности
Он является ключевым, в решающей степени определяющим содержание всех остальных принципов, а также формирование методологии решения проблемы в целом.
Применительно к исследуемой предметной области его суть заключается в том, что система управления государственной собственности (СУ ГС) должна рассматриваться как единое целое. Значение этого принципа заключается в том, что он фактически предопределяет выбор целевых установок и соответственно методов управления.
Системы различной природы могут иметь большое число разнообразных свойств, многие из которых являются специфическими, присущими только данной системе. В то же время среди свойств есть их группы, позволяющие определенным образом классифицировать все системы. В первую очередь это касается групп свойств, характеризующих структуру систем, отношение систем к внешней среде, а также тип их управления.
Каждый объект системы может либо состоять из нескольких взаимосвязанных частей, т.е. сам являться системой, именуемой в этом случае подсистемой, либо представлять собой "первичный" элемент, не подлежащий дальнейшему разбиению в рамках поставленной задачи. Состав элементов и способ их объединения определяют структуру системы. При этом, если в составе системы есть подсистемы, то говорят, что система обладает многоуровневой структурой. Если подсистемы различных уровней находятся в определенной подчиненности, то такие системы называются иерархическими многоуровневыми.
Различают системы открытого типа, когда они могут взаимодействовать с внешней средой и обмениваться с ней информацией, ресурсами, энергией, и закрытого типа, не имеющие никакой связи с внешней средой.
Система называется статической, если параметры, характеризующие состояние системы, не изменяются во времени. В противном случае она называется динамической. Совокупность изменяющихся во времени параметров состояния динамической системы представляет собой траекторию состояний системы.
Системы бывают управляемые, когда на них оказывается определенное воздействие в интересах достижения желаемых целей, и неуправляемые. При этом управление может быть программное, если оно основано на выборе оптимальной траектории состояний системы, ведущей к достижению заранее поставленных целей, и адаптивное, если траектория заранее не выбирается, а возникает как результат ее постоянного улучшения.
Анализируя наличие указанных свойств применительно к СУ ГС, можно констатировать, что она:
* во-первых, относится к классу управляемых систем, поэтому поиск и обоснование рациональных способов управления в интересах достижения экономической эффективности и является главной задачей планирования ее развития;
* во-вторых, является динамической системой, т.к. основные параметры, характеризующие ее состав, качество и структуру, меняются с течением времени;
* в-третьих, является системой открытого типа, т. к. необходимые для своего развития ресурсы получает из внешней среды (от системы вышестоящего уровня), а в процессе функционирования самым непосредственным образом взаимодействует с другими системами;
* в-четвертых, имеет иерархическую многоуровневую структуру.
Суммируя все сказанное можно заключить, что система управления государственной собственностью является открытой адаптивной управляемой динамической системой, имеющей многоуровневую иерархическую структуру, что требует соблюдения определенных подходов к планированию ее развития. Именно в этом смысле следует понимать вывод о том, что принцип системности определяет содержание всех других принципов управления.

Принцип учета внешней среды
Траектория развития системы управления государственной собственностью, как открытой системы, зависит от воздействия факторов внешней среды, основными из которых являются экономическая целесообразность и финансовые возможности государства по содержанию государственной собственности.
Принцип иерархии целей
Обладая многоуровневой иерархической структурой, СУ ГС состоит из большого числа компонентов различной степени сложности. Многие объекты государственной собственности обладают специфическими качествами, что делает необходимым участие в управлении объектами государственной собственности различных организаций (например, органов управления, аудиторских фирм и т.д.). Поэтому в целях обеспечения сбалансированного развития всех объектов государственной собственности чрезвычайно важным является согласование целей развития всех ее компонентов. Такое согласование и обеспечивает системный подход.
На каждом иерархическом уровне соответствующий компонент может быть либо элементом, либо подсистемой. В первом случае он подбирается таким, чтобы обеспечивалось наилучшее функционирование подсистемы вышестоящего уровня, компонентом которой он является.
Во втором случае он сам должен рассматриваться как система, т. е. как объект, цели развития которого, с одной стороны, определяются целями развития системы вышестоящего уровня, компонентом которой он является, а с другой стороны, определяют цели развития всех входящих в него подсистем и элементов.
Таким образом, системный подход устанавливает четкий порядок определения целей развития всех компонентов системы управления государственной собственностью по принципу "сверху - вниз": сначала, исходя из задач, роли и места СУ ГС в экономике России, определяются направления (стратегия) ее развития. Исходя из этого, определяются цели развития подсистем первого уровня. Затем, на основе целей развития каждой из этих подсистем, определяются цели развития компонентов подсистем второго уровня и т. д. до последнего уровня, т. е. строится определенное иерархическое дерево целей развития всех компонентов системы управления госсобственностью. При этом на разных иерархических уровнях могут применяться различные способы задания целей.
Однако необходимо иметь в виду, что в теории эффективности под целью развития системы понимается некоторый желаемый результат ее функционирования, который должен быть достигнут к определенному времени. Цель развития системы может задаваться в форме:
* конкретного набора количественных значений параметров, характеризующих систему, которые должны быть достигнуты в процессе развития;
* набора расчетных задач, решение которых должна обеспечивать система;
* качественного описания желаемого результата ее функционирования.
Первый случай - наиболее простой. Он позволяет непосредственно оценить соответствие варианта развития системы своему целевому предназначению.
Во втором случае для таких оценок нужен определенный инструмент (модель), позволяющий сопоставить достигаемые количественные значения параметров системы с уровнем решения заданных расчётных задач.
Третий случай представляется наиболее сложным, т. к. требует предварительного определения количественных критериев, позволяющих оценить степень соответствия варианта развития поставленным целям.
При планировании развития системы управления государственной собственностью как многоуровневой иерархической системы должны использоваться все три формы задания целей. При этом первая форма наиболее характерна для нижних уровней иерархии, а третья - для верхних.
Принцип итерационности процесса обоснования
Сложная многоуровневая структура системы управления государственной собственностью приводит к тому, что решения, принимаемые на каждом уровне, оказываются зависимыми от решений, принятых на других уровнях. Это обстоятельство чрезвычайно усложняет процесс принятия решения.
Например, выбор варианта развития какого-либо компонента системы определяется не только целями его развития, установленными в соответствии с иерархией целей, но и диапазоном возможных вариантов развития входящих в него компонентов (элементов) более низкого уровня. Бессмысленно ставить цели, которые из-за правовых, финансовых или иных ограничений не могут быть достигнуты. Следовательно, на каждом уровне при задании целей развития необходимо знать возможности компонентов более низкого уровня. Однако оценить эти возможности можно только в результате исследований, проводимых в процессе поиска рациональных путей достижения поставленных целей, т. е. возникает противоречивая ситуация.
Разрешению этих противоречий способствует изучение предыстории вопроса, опыт и интуиция исследователей, а также применение рассматриваемого ниже принципа скользящего планирования. Но в наибольшей степени выбору наилучшего сочетания "цели-возможности" способствует применение итерационной процедуры обоснования.
Суть этой процедуры заключается в следующем. Сначала на основе опыта и предыстории последовательно, по направлению "сверху-вниз", формируется дерево целей развития всех компонентов СУ ГС, определяются рациональные варианты их достижения и рассчитываются объемы необходимых ресурсов. Затем в обратном порядке, "снизу-вверх", последовательно по уровням проводится оценка соответствия предлагаемых вариантов целям развития этих компонентов. На самом верхнем уровне системы управления государственной собственностью проводится окончательная оценка соответствия предлагаемого варианта целям развития государственной системы и возможностям государства по ее содержанию. В случае выявленного несоответствия цели развития государственной собственности корректируются, и вся процедура повторяется вновь до достижения требуемого соответствия.
Опыт показывает, что полномасштабная реализация итерационного процесса для СУ ГС требует проведения большого объема исследований и значительного времени. Поэтому на практике число итераций сокращается путем задания нескольких вариантов целей для развития компонентов каждого нижестоящего уровня и вариантов их финансирования. При такой реализации итерационного принципа основная сложность заключается в задании взаимоувязанных вариантов целей и ресурсов для различных компонентов каждого уровня. В противном случае этот подход не обеспечит уменьшения числа итераций.
Снижению трудоемкости этого процесса существенным образом будет способствовать и создание информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственности.
Принцип эффективности использования ресурсов
Рациональное управление государственной собственностью может быть обеспечено только в том случае, если развитие всех компонентов СУ ГС согласовано и взаимосвязано. При этом для каждого компонента этой структуры существуют, как правило, различные варианты достижения соответствующих целей развития. Они различаются сроками и содержанием выполняемых работ, объемами потребляемых ресурсов. Поэтому возникает крайне важный для практики вопрос выбора такого сочетания вариантов развития различных компонентов, при котором обеспечивается рациональное развитие системы в целом.
В общем случае, под рациональным вариантом развития понимается вариант, обеспечивающий наиболее эффективное использование ресурсов. Другими словами, принимаемая стратегия развития СУ ГС, должна быть таким вариантом, при котором достигается наилучшее по сравнению со всеми другими возможными вариантами использование выделяемых для этого ресурсов.
Методология экономического обоснования выбора наилучшего варианта требует оценки каждого варианта по трем группам показателей, характеризующим соответственно достигаемую эффективность, затрачиваемые ресурсы и время /18/. В силу наличия большого числа различного рода ограничений рациональный вариант развития, как правило, является результатом достижения определенного компромисса (баланса) между представлениями о требуемом уровне эффективности, потребными для этого ресурсами и сроками реализации.
Таким образом, разработка и обоснование рационального варианта развития системы управления государственной собственностью требует проведения специальных исследований, известных как анализ систем.
В настоящее время процедура анализа систем достаточно устоялась и широко освещена в литературе. Она включает в себя пять этапов /30/:
* определение целей;
* разработка альтернативных вариантов достижения целей;
* оценка ресурсов, необходимых для реализации каждого из вариантов;
* разработка модели, устанавливающей зависимость между целями, альтернативными вариантами их достижения, ресурсами и влиянием внешней среды;
* определение критерия выбора предпочтительной альтернативы.
Естественно. что на различных иерархических уровнях возможности выполнения всех пяти этапов неодинаковы. Условно можно сказать, что влияние факторов неопределенности уменьшается и соответственно четкость целей, точность оценки требуемых ресурсов и возможность разработки необходимых моделей возрастает с увеличением номера уровня иерархии системы. Однако в том или ином виде выполнение всех пяти указанных этапов является обязательным для выбора рациональных вариантов развития всех компонентов СУ ГС.
Принцип приоритета долгосрочных целей
Отнесение системы управления государственной собственностью к классу управляемых динамических систем означает, что ее развитие должно иметь определенную целевую направленность. Установление целей развития является важнейшей функцией управления, т. к. ошибки в выборе целей могут привести к тому, что в процессе своего развития система придет в состояние, когда она не сможет обеспечить выполнение задач, стоящих перед ней.
Развитие системы управления государственной собственностью может быть определено как протекающий во времени процесс совершенствования системы, проводимый с целью ее лучшего приспособления к будущим задачам и условиям. В этой связи требуется разрешить такой методологический вопрос, как и на какую по длительности перспективу необходимо определять цели ее развития.
Многолетний опыт управления развитием народного хозяйства в СССР позволил создать достаточно стройную систему планирования, основанную на сочетании всех трёх видов планирования: долгосрочного, среднесрочного (пятилетние планы) и краткосрочного (годовые планы).
В последние годы в силу ряда причин произошла определенная разбалансировка в системе планирования, вызванная противоречивыми последствиями протекающих в экономике процессов. Из практики планирования развития экономики страны исчезли долгосрочные и пятилетние планы. Сегодня на наибольший горизонт планирования (три года) разрабатываются только план социально-экономического развития России и перспективный финансовый план.
С одной стороны, вследствие происходящих в стране переходных процессов в экономике, значительно снизилась надежность долгосрочных экономических прогнозов. Это сделало практически невозможным разработку сколько-нибудь полезных для практики любых долгосрочных планов и программ в их традиционном виде. С другой стороны, отечественный и зарубежный опыты 60-х годов, предшествующие введению долгосрочного программного планирования, показывают ряд негативных последствий, к которым приводит отсутствие долгосрочных программ.
Поскольку развитие СУ ГС, как это было ранее установлено, является длительным и инерционным процессом, который не может ориентироваться на краткосрочную перспективу, то, несмотря на нынешнее нестабильное экономическое положение в России, решение о выборе варианта ее развития должно приниматься исходя из долгосрочных целей.
Разумеется, в современных условиях долгосрочные программы не могут носить жесткого директивного характера и быть проработаны с такой же степенью детализации, как ранее. По своему назначению это должны быть скорее индикативные планы. Их основное назначение должно состоять в представлении последствий принимаемых решений и определении ряда ключевых параметров, обеспечивающих сбалансированное развитие экономики страны в целом и такого ее сегмента, как государственная собственность, в предстоящие годы и позволяющих разрабатывать краткосрочные программы, согласованные с долгосрочными целями развития экономики.
Вопрос о длительности периода, на который должен разрабатываться долгосрочный план, не может быть решен формальными методами, тем более, что конкретное значение длительности этого периода не имеет принципиального значения, т. к. в силу принципа скользящего планирования долгосрочная программа должна периодически пересматриваться.
Принцип скользящего планирования
Планирование развития СУ ГС, как и любое действие, направленное в будущее, сопряжено с высоким уровнем неопределенности. Большая или меньшая степень неопределенности характерна практически для всех факторов, учитываемых при планировании. Может измениться мировая конъюнктура рынка, финансово-экономическая или социально-политическая обстановка в стране. Наконец, может существенным образом измениться правовые условия функционирования системы.
Для повышения надежности долгосрочных планов существует два основных пути.
Первый, чисто методический, заключается в нахождении и широком использовании закономерностей в развитии экономики страны в целом, отдельных регионов, предприятий и организаций в современных российских условиях, применении критериев выбора, более устойчивых к влиянию факторов неопределенности, а также проверкой принимаемых решений на устойчивость при изменении значений факторов, точность прогноза которых низка. Второй путь заключается в принятии чисто организационных мер. К их числу в первую очередь относится использование принципа скользящего планирования.
С теоретической точки зрения принцип скользящего планирования является реализацией в практике планирования одного из основных понятий кибернетики - понятия "обратной связи". Он является чисто организационной мерой повышения надёжности долгосрочных планов. При каждом новом цикле (после получения дополнительной информации по петле "обратной связи") процедура обоснования остаётся прежней. Изменяется только объём и содержание обрабатываемой информации.
Несмотря на то, что принцип скользящего планирования используется во всех странах, где применяются программные методы, до сих пор не выработано каких-либо объективных критериев для определения величины сроков корректировки долгосрочных планов в режиме скользящего планирования.
В завершение заметим, что соблюдение всех указанных принципов образует как бы единый каркас, обеспечивающий методологическое единство исследований и позволяющий разработать комплекс взаимосвязанных методов и процедур планирования развития системы управления государственной собственностью. При этом произвольный отказ от соблюдения какого-либо из указанных принципов, или их выборочное применение неизбежно приведут к нарушению общей методологии обоснования и в итоге не позволят получить надежных и доказательных обоснований.
Таким образом, использование основополагающих принципов системного подхода применительно к проблеме управления государственной собственностью заключаются в следующем.
1. Система управления государственной собственности должна рассматриваться как единое целое (принцип системности).
2. Система управления государственной собственностью должна функционировать в соответствии с местом, занимаемым ею в экономике государства и с учетом возможностей государства по ее содержанию, управлению и развитию (принцип учета внешней среды).
3. Цели управления государственной собственностью должны соответствовать целям развития системы более высокого уровня - экономики государства в целом (принцип иерархии целей).
4. Управление государственной собственностью должно быть построено как многоэтапный итерационный процесс (принцип итерационности).
5. Целесообразность выделения государственных ресурсов на содержание и развитие различных составных частей СУ ГС должна определяться исходя из их вклада в достижение целей системы вышестоящего уровня (принцип эффективности использования ресурсов).
6. Управление государственной собственностью должно осуществляться, прежде всего, исходя из долгосрочных целей развития (принцип приоритета долгосрочных целей).
7. Управление государственной собственностью должно быть непрерывным процессом (принцип скользящего планирования).
Использование системного анализа к исследованию проблем управления государственной собственностью применимо независимо от парадигмы, лежащей в основе управления: функциональная или управление процессами.
Как показывают исследования /56/, несмотря на то, что в настоящее время продолжает доминировать функциональный подход к управлению, реализуемый в целевой модели организации, приоритеты начинают смещаться к иной модели управления - проблемной.
В такой модели проблемы рассматриваются не столько как препятствия к достижению цели, сколько как естественные условия функционирования организации, а в основе деятельности лежит не достижение заранее определенных целей, а обеспечение устойчивого развития организации. Поэтому в рамках этой парадигмы основной задачей системы управления становится выявление проблем на пути бизнес-потоков. Смысл управления бизнес-процессами заключается в эффективной реакции организации на запросы внешней и внутренней среды в условиях максимальной свободы от управленческих стереотипов.
В связи с этим меняется и организационная структура системы управления, поскольку функционирование каждого элемента бизнес-потока обеспечивается группой специалистов, понимающих значение своей работы для организации в целом. С учетом специфики работы на смену традиционным подразделениям организации приходят динамичные команды специалистов, не обязательно находящихся на одной территории, но обязательно имеющие эффективные коммуникации. Основными условиями для реализации системы управления на основе бизнес-процессов являются:
* возможность перегруппировки элементов бизнес-процесса в интересах решения возникающих проблем;
* надежные и эффективные связи на границах бизнес-процессов;
* понимание сотрудниками системы управления всего потока работ, своей роли и места в этой системе, а также уровня ответственности;
* предоставление сотрудникам максимально возможной свободы действий;
* высокий уровень организационной и гражданской культуры;
* обмен информацией в реальном масштабе времени;
* способность сотрудников решать широкий круг задач;
* максимальное освобождение от управленческих стереотипов, что обусловлено нестандартным, творческим мышлением сотрудников;
* приоритет инициативы и импровизации при управленческой деятельности вместо исполнительности;
* сильная и гарантированная мотивация.
Сложность формирования таких условий обусловлена тем, что в основе поведенческого менеджмента лежит менталитет. Поэтому уровень менеджмента всегда соответствует менталитету. В табл. 1.7 представлено соответствие основных черт менталитета системе управления /28/.
Таблица 1.7
Основные черты российской системы управления
№ п/п Характерные черты менталитета Проявление в менеджменте Особенности управления в зависимости от черт менталитета 1 2 3 4 1. Группизм Там, где преобладает коллективизм Управленческие решения принимаются коллективно на основе единогласия;
Коллективная ответственность и контроль; оплата труда по показателям работы группы 2. Индивидуализм Регионы с более развитой рыночной экономикой Ориентация на личность;
Индивидуальный контроль;
Оплата по личному вкладу; 3. Трудолюбие Наличие трудолюбивого контингента Высокая производительность;
Отсутствие жестких управленческих решений по отношению к персоналу 4. Леность Контингент людей, не желающих работать В управлении необходимо давление;
Низкая производительность труда;
Стремление к изменениям производства, если это ведет к минимуму затрат энергии 5. Авторитаризм Производственная необходимость Авторитарный стиль управления;
Строгий контроль;
Ограничение самостоятельности
Продолжение табл. 1.7
1 2 3 4 6. Анархизм Недоверие к управляющим работникам Форма управления без четко выраженной власти, стимулирование развития личностного фактора 7. Практицизм Наличие практичных работников Формирование рациональной системы управления;
Неформальные отношения между управляющими и работниками 8. Стремление к трансцендент-ности Коллективы ученой интеллигенции Мягкость в управлении;
Попустительство в отношении работника;
Неопределенность системы управления 9. Стремление к новому Коллектив творческих людей Предоставление свободы действий творческим личностям, поощрение неординарных поступков 10. Догматизм Религиозная среда Затрудненное восприятие нового;
Отрицание достижений НТП;
Трудность внедрения новых достижений 11. Настойчивость Контингент настойчивых людей Стремление к достижению цели;
Поиск новых путей к достижению поставленной цели 12. Несобранность Контингент "несобранных" людей Отсутствие ясных целей, воли и желание их осуществлять 13. Атеизм, нигилизм Среда неверующих Проблемы формирования моральных ценностей в формах и методах управления 14. Православие Религиозная среда Осуждение богатств; пуританство;
Презрение "грязных" денег;
Учет общественного мнения
Таким образом, эффективное управление государственной собственностью связано не только с использованием современных методов управления, но и с подбором и расстановкой управленческих кадров. Как будет показано ниже, решение этой задачи также может быть осуществлено с использованием соответствующей методологии.
Анализ функций и видов управленческой деятельности органов управления показывает, что как на федеральном, так и региональном уровне системы управления государственной собственностью, решается комплекс сложных задач экономического, правового и социального планов. Если при этом учесть, что большинство перечисленных задач по управлению государственной собственностью должно решаться оперативно, то все изложенное обусловливает необходимость автоматизации и информатизации процесса принятия управленческих решений.
Наиболее рациональным путем этого является создание специального информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью (ИАО ГС), объединяющего как информационную составляющую, обеспечивающую сбор информации, необходимой для принятия управленческих решений, так и аналитическую составляющую, преобразующую эту информацию в проекты управленческих решений. Структура, состав, принципы построения ИАО ГС определяются прежде всего основными видами управленческих решений, принимаемых на различных иерархических уровнях системы управления государственной собственностью, которые в свою очередь, вытекают из анализа современных проблем в области управления различными объектами, составляющими государственную собственность. Собственно говоря, информационно-аналитическое обеспечение и предназначено для решения этих проблем (см. раздел 3).

"Ничто на свете не несет на себе такого тяжелого груза, как законы"
Мишель Монтень (1533-1592).Опыты, книга 3, глава XIII. М., Наука, 1979.
"Управление - это подлинная наука, опирающаяся на точно определенные законы, правила и принципы"
Фредерик У. Тейлор 2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ И НАПРАВЛЕНИЯ ИХ РЕШЕНИЯ

<< Пред. стр. 3 (из 13) След. >>

Список литературы по разделу