<< Пред.           стр. 18 (из 21)           След. >>

Список литературы по разделу

 Участниками первичного рынка золотых сертификатов явля­лись Минфин (Продавец) и уполномоченные коммерческие бан­ки РФ (Покупатели), приобретающие золотые сертификаты не­посредственно у Минфина и обозначенные на оборотной сторо­не золотых сертификатов их первыми владельцами.
 Уполномоченные коммерческие банки имели право продажи как целых, так и долей золотых сертификатов своим клиентам — юридическим и физическим лицам, а также нерезидентам — на договорной основе.
 Дробление одного золотого сертификата не могло быть про­изведено менее чем на одну сотую его номинала (т. е. 100 г зо­лота).
 Начисление и выплата процентного дохода по золотым сертификатам производились Минфином ежеквартально в рублях РФ (на 1 января, 1 апреля, 1 июля 1994 г.), а на 1 октября 1994 г. — при погашении золотого сертификата.
 В соответствии с действующим налоговым законодательст­вом процентный доход, выплачиваемый Минфином по золотому сертификату, не облагался налогом на прибыль, на доход по банкам и подоходным налогом.
 В октябре 1994 г. золотые сертификаты начали погашаться. Причем погашение могло быть осуществлено в денежной и на­туральной форме. Погашение сертификатов было осуществлено Минфином в конце сентября — начале октября 1994 г. по сред­ней цене золота пробы 0,9999 на Лондонском рынке в августе-сентябре 1994 г. в рублях РФ или путем передачи золота в коли­честве, соответствующем номиналу сертификата. Пересчет стои­мости сертификатов в рубли осуществлялся по курсу Централь­ного банка РФ.
 5. Государственные краткосрочные бескупонные облигации РФ. По мере развития экономической реформы, изменения механизма формирования бюджета, расширения операционных возможно­стей коммерческих банков в России в 1992—1993 гг. сложились объективные предпосылки для создания высоколиквидного рынка краткосрочных государственных ценных бумаг. Формирование рынка позволило бы решить ряд важных макроэкономических задач: при умелом управлении несколько сократить инфляцион­ное финансирование бюджетного дефицита, предоставить участ­никам рынка высоколиквидный и надежный инвестиционный инструмент, дать ЦБ и Минфину дополнительный рыночный ры­чаг воздействия на экономику и проведение денежно-кредитной политики через операции на «открытом рынке».
 С 18 мая 1993 г. стали осуществляется эмиссия и регулярные торги по государственным краткосрочным бескупонным облига­циям Российской Федерации (ГКО).
 Эмитентом ГКО является Минфин.
 ГКО — именная бескупонная (дисконтная) государственная ценная бумага. Доходом по ГКО является разница между ценой реализации (номиналом) и ценой покупки (на вторичном рынке или на аукционе). ГКО выпускаются в бездокументарной форме. Выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в ЦБ.
 Доход по ГКО налогом не облагается в соответствии с дейст­вующим законодательством.
 Банк России — активный участник рынка ГКО. Операции ЦБ на открытом рынке ГКО являются средством проведения его денежно-кредитной политики.
 Все операции по обращению ГКО осуществляются через уч­реждения ЦБ или уполномоченные им организации.
 6. Казначейские обязательства Российской Федерации. С осени 1994 г. по 1996 г. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 906 от 9 августа 1994 г. Минфин вы­пускал казначейские обязательства (КО), являвшиеся государствен­ными ценными бумагами.
 Эмитентом КО являлся Минфин, который выпускал КО для погашения текущей бюджетной задолженности государства пе­ред предприятиями, имеющими право на получение дотаций из государственного бюджета, а также для сглаживания пиков рас­ходования бюджетных средств. Кроме того, КО использовались для разрешения проблем неплатежей между предприятиями (при этом КО представляют собой своеобразный суррогат денег).
 КО — процентная государственная ценная бумага. Ставка дохода по КО устанавливалась в зависимости от срока начала погашения (по всем сериям ставка процентного дохода состав­ляла 40%). Номинал КО составлял 1 млн. руб. Срок обращения КО варьировался в зависимости от выпуска (как правило, один год). Срок начала погашения КО — обычно 120 дней.
 КО могли погашаться (или обмениваться на налоговые осво­бождения) только после прохождения соответствующего количе­ства обязательных индоссаментов, определенного в глобальном сертификате, при использовании КО как платежного средства.
 Доход по КО налогом не облагался в соответствии с дейст­вующим законодательством.
 Владельцами КО могли быть российские юридические и фи­зические лица (после выхода КО на вторичный рынок), при этом в глобальном сертификате выпуска могли налагаться огра­ничения на владение КО.
 Погашение КО осуществлялось Минфином (Главным управ­лением Федерального казначейства) путем перевода на счета по­следних держателей КО их номинальной стоимости плюс про­центы, оговоренные при выпуске КО, самостоятельно либо пла­тежным агентом на основании заключенного с ним договора. В качестве платежного агента мог выступать уполномоченный банк-депозитарий либо любой другой уполномоченный Минфи­ном банк.
 КО могли быть погашены денежными средствами либо на­логовыми освобождениями по текущему курсу КО. С весны 1996 г. выпуск КО был прекращен.
 7. Облигации федерального займа с переменным купоном. Об­лигации федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК) выпускаются с 14 июня 1995 г. Эмитентом ОФЗ-ПК является Минфин.
 ОФЗ-ПК — именная купонная среднесрочная государственная ценная бумага. Выпускается в бездокументарной форме. Выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в ЦБ.
 Владельцами ОФЗ-ПК могут быть юридические и физиче­ские лица, включая нерезидентов.
 Величина купонного дохода не является фиксированной и рассчитывается отдельно для каждого периода выплаты купон­ного дохода. Базой расчета величины купонного дохода по ОФЗ-ПК является доходность по ГКО на вторичных торгах.
 Купонный доход по ОФЗ-ПК в соответствии с действую­щим законодательством налогом не облагается. Помимо ку­понного дохода, доход инвестора включает положительную разницу между ценой приобретения и ценой реализации (погашения) ОФЗ-ПК.
 Участники и инфраструктура рынка ОФЗ-ПК полностью со­ответствуют рынку государственных краткосрочных бескупон­ных облигаций РФ (ГКО).
 8. Облигации государственного сберегательного займа Россий­ской Федерации. Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) выпускаются с осени 1995 г. в соответствии с По­становлением Правительства РФ от 10 августа 1995 г. № 812 «О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государ­ственного сберегательного займа Российской Федерации» и другими нормативными актами.
 Эмитентом ОГСЗ выступает Министерство финансов РФ.
 ОГСЗ являются государственными ценными бумагами на предъявителя с ежеквартальным начислением процентного до­хода. Используется купонная форма выплаты процентного дохо­да. Форма выпуска — документарная. Процентный доход по ку­пону определяется эмитентом на каждый купонный период и равняется последней официально объявленной купонной ставке по облигациям федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК). Процентный доход объявляется за неделю до начала купонного периода. Размер процентного дохода по каждой облигации выплачивается в валюте Российской Федера­ции исходя из номинальной стоимости облигации.
 Министерство финансов РФ утверждает условия отдельных выпусков ОГСЗ, которые должны содержать периодичность вы­пусков, объем и срок каждого выпуска, тип облигаций, порядок и форму выплаты доходов и погашения, порядок признания вы­пуска состоявшимся, ограничения на потенциальных владель­цев, номинальную стоимость, размер, периодичность и порядок выплаты процентов по облигациям государственного сберега­тельного займа Российской Федерации. Облигации займа в рам­ках одного выпуска равны между собой по объему предостав­ляемых прав. Владельцами облигаций государственного сберега­тельного займа Российской Федерации могут быть юридические и физические лица, которые по законодательству Российской Федерации являются резидентами и нерезидентами, если иное не предусмотрено условиями отдельных выпусков займа. Обли­гации погашаются в валюте Российской Федерации. При пога­шении облигаций владельцам выплачивается номинальная стоимость облигаций и процентный доход по последнему купо­ну. Эмитент не выкупает облигации займа до наступления срока погашения.
 9. Другие государственные ценные бумаги. Помимо рассмот­ренных выше основных видов государственных долговых обяза­тельств Российской Федерации, существуют и другие их виды: разнообразные казначейские векселя, налоговые освобождения, векселя, которыми переоформляется задолженность федерального бюджета перед банками и субъектами хозяйствования, от­дельные нерыночные виды государственных долговых обяза­тельств. Однако эти ценные бумаги носят преимущественно ра­зовый характер, часто представляют собой определенный сур­рогат денег.
 Кредиты, полученные Правительством
 Для покрытия кассовых разрывов бюджета или текущего бюджетного дефицита Минфин может прибегать к прямым за­имствованиям у ЦБ и отдельных коммерческих банков, не оформляя эти кредиты в виде ценных бумаг. С коммерческими банками такие действия допустимы только в случае кратковре­менных кассовых разрывов при исполнении бюджета. В случае, когда Минфин прибегает к займам у ЦБ, это, как правило, оз­начает эмиссионное (инфляционное) финансирование. Подоб­ные методы достаточно широко применялись в 1990—1994 гг., и суммы этих кредитов составляют значительную долю внутрен­него государственного долга РФ и по сей день. С 1995 г. прямые кредиты Минфину ЦБ практически не предоставляются.
 Другое долговые обязательства, гарантированные Правительством
 Помимо прямых долгов Минфина, в состав внутреннего го­сударственного долга включаются также государственные гаран­тии. Это происходит в случае, если Правительство в лице Мин­фина гарантирует отдельные инвестиционные проекты или вы­пуски ценных бумаг местных органов власти и управления или субъектов хозяйствования. Государственные гарантии хотя и включаются в состав текущего долга, на практике представляют собой не текущую, а лишь потенциальную задолженность госу­дарства, поскольку эти долги становятся реальными только в случае, когда заемщик (местные органы власти, субъекты хозяй­ствования) оказываются не в состоянии погасить свои долговые обязательства.
 В российской практике ярким (и по сути дела единствен­ным) примером государственных гарантий, включенных в состав внутреннего государственного долга, являются гарантии облига­ционного выпуска Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» (ВСМ). Эти облигации эмити­ровались акционерным обществом (участие государства в капи­тале РАО «ВСМ» превышает 51%), они гарантировалась государ­ством, эта гарантия была учтена в федеральном бюджете, и по­этому данные ценные бумаги могут рассматриваться как госу­дарственные.
 Государственные гарантии представляют собой перспектив­ную форму внутреннего государственного долга, поскольку представляют собой гарантирование погашения инвестиционных капиталов, направляемых не на финансирование бюджетного дефицита, а имеющих целевой характер и конкретный инвести­ционный проект.
 Контрольные вопросы
 1. Каково экономическое назначение и содержание государ­ственного внутреннего долга?
 2. Объясните назначение государственных ценных бумаг.
 3. Расскажите о структуре государственного долга Россий­ской Федерации.
 4. Дайте характеристику методам управления внутренним государственным долгом.
 5. Охарактеризуйте основные виды эмиссии государствен­ных долговых обязательств Российской Федерации.
 ГЛАВА 29. Финансовая помощь субъектам Федерации и муниципальным образованиям
 29.1. Формы финансовой помощи территориальным бюджетам
 Согласно принятому законодательному акту, регламентирующе­му распределение налогов между бюджетами, наиболее весомые в количественном отношении налоги закреплены за федераль­ным бюджетом, а собственные налоги территориальных бюджетов незначительны. В региональных бюджетах и в целом мест­ных бюджетах они составляют примерно одну треть, в поселко­вых и сельских бюджетах их доля не превышает 10%.
 Однако нагрузка на территориальные бюджеты постоянно растет, что обусловлено не только тенденцией к передаче с фе­дерального на территориальные бюджеты многих расходов по финансированию объектов производственного и социально-культурного назначения, но и инфляцией. В результате удоро­жается содержание этих объектов и возрастают затраты, связан­ные с социальной защитой населения.
 Финансовая помощь территориям в Российской Федерации осуществляется несколькими методами (формами).
 1. Основной способ передачи средств из вышестоящих бюджетов нижестоящим — отчисления в процентах от налогов, за­крепленных за вышестоящим бюджетом. Такой метод финансовой помощи существует более 60 лет. Он имеет ряд преимуществ, основные из которых — единство бюджетных источников для всех бюджетов и заинтересованность органов власти всех уров­ней в их мобилизации.
 2. В случаях, когда на территориях не имеется достаточного налогового потенциала и поэтому не имеется возможности от­регулировать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов, используется метод дотаций, т. е. плановой передачи средств из вышестоящих бюджетов абсолютной сумме.
 Разновидности дотаций — субвенция (целевая передачи средств) и субсидия (предоставление средств другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов).
 3. В случае имеющихся в территориальных бюджетах кассо­вых разрывов, вызванных сезонным характером поступления доходов или осуществления расходов, территориальные бюдже­ты могут получить из вышестоящих бюджетов бюджетные ссуды.
 Всем этим методам финансовой помощи территориальным бюджетам свойственны общие весьма существенные недостатки. Их применение в межбюджетных отношениях связано с субъек­тивизмом в перераспределении бюджетных средств, с зависимо­стью территориальных органов власти от вышестоящих органов и наличием элементов иждивенчества у территориальных орга­нов власти.
 Поэтому методы и формы предоставления финансовой по­мощи территориальным бюджетам, обеспечения их необходи­мыми финансовыми ресурсами должны быть более совершен­ными.
 29.2. Фонд финансовой поддержки регионов
 В 1992—1993 гг. в россии работала организованная Всемир­ным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм меж­бюджетных отношений в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 с 1994 г. была введена новая форма оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации — трансферты.
 Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который формируется за счет средств федерального бюджета. Средства этого фонда распределяются (в виде транс­фертов) между регионами, нуждающимися в поддержке, т. е. регионами, в которых среднедушевой уровень доходов по их бюджетам ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъ­ектов РФ. Распределение средств Фонда осуществляется на объ­ективной основе по единой методике и формуле, учитывающей бюджетные доходы соответствующего бюджета и численность населения, проживающего на соответствующей территории.
 В дальнейшем этот способ перераспределения бюджетных ресурсов был распространен и на местные бюджеты. За счет средств региональных бюджетов были созданы региональные фон­ды финансовой поддержки.
 Методика расчетов передачи средств в процессе внедрения такой формы передачи средств менялась.
 Так, в проекте бюджета на 1999 г. были определены следую­щие порядок и нормативы формирования и распределения Фе­дерального фонда финансовой поддержки регионов.
 Объем Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 1999 г. формируется за счет 14% общего размера налоговых до­ходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от налога на добавленную стоимость и акцизов по това­рам, ввозимым на территорию РФ, таможенных пошлин, тамо­женных сборов и иных таможенных платежей.
 Средства ФФПР (трансферты) распределены таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям средне-душевые бюджетные доходы субъектов РФ, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально воз­можного при планируемом объеме ФФПР уровня.
 Для приведения бюджетных доходов субъектов РФ к сопоста­вимым условиям собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ делятся на величину индекса бюджетных расходов.
 Собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ Ддуш рассчитываются по формуле:
 Ддуш i = Дi : Чн i ,
 где Дi — объем собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;
 Чн i — численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.
 Индекс бюджетных расходов ИБР показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минималь­ными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уров­ня финансирования бюджетных расходов.
 При расчете индексов бюджетных расходов используется группировка субъектов РФ (кроме г. Москвы) по крупным эко­номическим районам.
 ИБР рассчитывается по формуле:
 ИБРi = Pj Pmin
 где Pj — средневзвешенное значение удельных (в расчете на душу населения) бюджетных расходов по данной группе субъектов РФ за 1997 г., приведенных к условиям 1999 г.;
 Pmin — минимальное среди всех групп средневзвешенное значение удельных бюджетных расходов за 1997 г., приведенных к условиям 1999 г.
 Приведенные к сопоставимым условиям собственные сред­недушевые, бюджетные доходы субъектов РФ Дпр рассчитывают­ся по формуле:
 Дпр i = Ддуш i : ИБРi
 где Ддуш i — собственные среднедушевые бюджетные доходы субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;
 ИБРi — индекс бюджетных расходов для данного субъекта РФ.
 Расчет трансфертов проводится в следующей последователь­ности:
 1) определяется субъект РФ с наименьшим значением при­веденных к сопоставимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;
 2) рассчитывается объем средств, недостающих данному субъекту РФ для доведения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня следующего за них субъекта РФ;
 3) полученное значение умножается на индекс бюджетных расходов и численность населения данного субъекта Российской Федерации;
 4) полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР;
 5) процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока рас­пределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;
 6) уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.
 Таким образом, формула расчетов трансфертов по региону имеет следующий вид:
  Ti = (Д0 – Дпр i) ? ИБРi ?
 где Ti — расчетный объем трансферта субъекту РФ (при условии, что Ti > 0);
 Д0 — уровень приведенных среднедушевых бюджетных дохо­дов, до которого проводится выравнивание;
  Дпр i — приведенные собственные среднедушевые бюджетные до­ходы данного субъекта РФ;
 ИБРi — индекс бюджетных расходов для данного субъекта Россий­ской Федерации;
  Чн i — численность населения данного субъекта РФ, используе­мая при расчете трансфертов.
 Доля (в %) субъекта РФ, имеющего право на получение трансферта, в ФФПР рассчитывается как отношение расчетного трансферта к планируемому объему ФФПР.
 Следует отметить, что предоставление финансовой помощи терри­ториям регламентируется законодательно. В Бюджетном кодексе РФ зафиксирован ряд условий предоставления такой помощи.
 1. Финансовая помощь из федерального бюджета на вырав­нивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюд­жету субъекта РФ предоставляется при условии подписания со­глашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федераль­ное казначейство Российской Федерации.
 2. Субъект Российской Федерации и муниципальное образо­вание — получатели финансовой помощи из федерального бюд­жета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспе­ченности —не имеют права:
 • ставить государственных и муниципальных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета, в лучшие условия (оплата тру­да, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных и региональ­ных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
 • предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;
 • предоставлять государственные гарантии субъекта РФ и местного бюджета и муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ и ме­стного бюджета.
 3. Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Пере­чень, виды и количественные значения минимальных государст­венных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы мини­мальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Прави­тельством Российской Федерации.
 4. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стан­дартов при безусловном исполнении долговых обязательств. По­ка не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены рас­ходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться рас­ходы), не связанные с достижением минимальных государствен­ных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.
 5. В Бюджетном кодексе РФ регламентируется предоставле­ние бюджетных ссуд субъектам РФ на финансирование кассовых разрывов. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обу­словленных сезонным характером затрат либо сезонным харак­тером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления ука­занных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца фи­нансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъ­екта Российской Федерации.
 6. Бюджетный кодекс РФ определят также права органов го­сударственной власти Российской Федерации при предоставле­нии финансовой помощи бюджету субъекта РФ. Уполномочен­ный орган государственной власти Российской Федерации впра­ве провести ревизию бюджета субъекта РФ — получателя фи­нансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюдже­та субъекта РФ проводится в обязательном порядке.
 7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также имеют право осуществлять контроль за расхо­дованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.
 29.3. Субвенции регионам из федерального бюджета
 В последние десятилетия наиболее распространенной фор­мой предоставления финансовой помощи территориям стали субвенции. Это обусловлено не только ограниченностью финан­совых ресурсов, но и необходимостью более эффективного их использования на основе целевого предоставления и освоения денежных средств.
 Предоставление территориям субвенций регламентируется законодательными актами. В Бюджетном кодексе РФ это отра­жено в гл. 16 (ст. 133, 136). В наибольшей степени вопрос о фи­нансовой помощи территориям в виде субвенций рассматривает­ся в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (от 15 июля 1992 г. № 3303-1).
 В соответствии с законодательством действуют следующие условия выделения субвенций и ответственность за соблюдение этих условий.
 1. Субвенции предоставляются для финансирования кон­кретных мероприятий. Использование субвенций не ведет к из­менению форм собственности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.
 2. Орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование. Получатель субвенций обязан отчитаться об их использовании в установленном порядке.
 3. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее орга­ну. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Возврат субвенции или досрочное прекращение субвенционного финансирования осу­ществляются на основании решения органа, предоставившего субвенцию. Решение о возврате субвенции должно быть принято на позднее трех месяцев после получения отчетности об исполь­зовании субвенции или по истечении срока отчетности.
 Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия соответствующего решения.
 Субвенции могут быть текущие и инвестиционные.
 Текущие субвенции вышестоящего бюджета предназначены для выравнивания условий финансирования за счет средств тер­риториальных бюджетов, закрепленных за ними общегосударст­венных социальных расходов. При этом к общегосударственным социальным расходам относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.
 Инвестиционные субвенции из вышестоящего бюджета предна­значены для выравнивания условий финансирования за счет средств территориальных бюджетов закрепленных за ними об­щегосударственных капитальных вложений. К общегосударст­венным капитальным вложениям относятся капитальные вложе­ния на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории, подлежащие пер­воочередному бюджетному финансированию.
 Для предоставления субвенций субъектам РФ из федераль­ного бюджета согласно Закону «О субвенциях...» в федеральном бюджетные создается фонд субвенций.
 Объем и распределение фонда субвенций федерального бюджета рассматриваются и утверждаются Федеральным Собра­нием при постатейном рассмотрении и утверждении федераль­ного бюджета.
 Не использованные в отчетном году или возвращенные суб­венции перечисляются в фонд субвенций федерального бюджета следующего за отчетным финансового (бюджетного) года.
 Право на получение текущих субвенций из федерального бюджета имеют республики в составе Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, в общих доходах консолидирован­ных бюджетов которых доля бюджетных доходов, необходимых для финансирования общегосударственных социальных расхо­дов, превышает среднюю по Российской Федерации.
 Перечень общегосударственных социальных расходов, гаран­тированные Российской Федерацией объемы и нормативы их финансирования, закрепление этих расходов за соответствую­щими уровнями бюджетной системы на очередной финансовый год устанавливаются Министерством финансов РФ и утвержда­ются Федеральным Собранием РФ при рассмотрении и утвер­ждении федерального бюджета.
 Текущие субвенции из федерального бюджета предоставля­ются при условии выделения на финансирование соответствую­щих статей общегосударственных социальных расходов доли до­ходов консолидированного бюджета республики в составе Рос­сийской Федерации, края, области, автономной области, авто­номного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга не ниже средней по Российской Федерации.
 Законом определены следующие порядок и условия предос­тавления текущих и инвестиционных субвенций из федерального бюджета.
 1. Запросы органов представительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на получение текущих субвенций из федерального бюджета представляются в Федеральное Собрание и Министер­ство финансов РФ до 15 августа года, предшествующего очеред­ному финансовому году.
 Министерство финансов РФ до 15 сентября года, предшест­вующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собрания РФ предложения об объеме текущих субвенций из федерального бюджета республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, го­родам Москве и Санкт-Петербургу и их распределении по стать­ям общегосударственных социальных расходов, закрепленных за соответствующими бюджетами.
 Текущие субвенции из федерального бюджета, утвержденные Федеральным Собранием РФ, должны обеспечивать в республи­ках в составе РФ, краях, областях, автономной области, авто­номных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, имеющих право на их получение, объемы финансирования закрепленных за их бюджетами общегосударственных социальных расходов не ниже гарантированных Российской Федерацией нормативов.
 2. Инвестиционные субвенции из федерального бюджета могут быть предоставлены республикам в составе Российской Федера­ции, краям, областям, автономной области, автономным окру­гам, городам Москве и Санкт-Петербургу, доходы бюджетов ко­торых согласно заключению Министерства финансов РФ недос­таточны для финансирования закрепленных за ними общегосу­дарственных капитальных вложений.
 Заключения Министерства финансов РФ о возможности фи­нансирования за счет средств бюджетов развития республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга закрепленных за ними общегосударственных капитальных вложений представляются на рассмотрение Федераль­ного Собрания РФ в составе обосновывающих материалов к предложениям о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета.
 Инвестиционные субвенции из федерального бюджета пре­доставляются только на инвестиционные проекты и программы, прошедшие экспертизу и получившие одобрение Министерства экономики РФ. Условия и порядок представления инвестици­онных проектов и программ на экспертизу устанавливаются Министерством экономики РФ.
 Запросы органов представительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на получение инвестиционных субвенций из феде­рального бюджета, включающие экспертные заключения Мини­стерства экономики РФ, представляются в Федеральное Собра­ние PФ и Министерство финансов РФ до 15 августа года, пред­шествующего очередному финансовому году.
 Министерство финансов РФ до 15 сентября года, предшест­вующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собрания РФ предложения о предоставлении ин­вестиционных субвенций из федерального бюджета и конкрет­ные инвестиционные проекты и программы
 Предложения Министерства финансов РФ о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета должны быть одобрены в заключениях комиссий Федерального Собра­ния Российской Федерации.
 Контроль за использованием субвенций из федерального бюджета возлагается на Федеральное Собрание РФ и Министер­ство финансов РФ.
 Органы представительной власти республик в составе РФ, кра­ев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в течение месяца после утверждения отчета об исполнении соответствующего бюджета обязаны предста­вить в Федеральное Собрание РФ и Министерство финансов РФ отчет об использовании полученных субвенций.
 Предоставление субвенций из федерального бюджета может быть прекращено в случае нарушения органами предста­вительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, го­родов Москвы и Санкт-Петербурга норм налогового и бюджет­ного законодательства Российской Федерации.
 По решению органов представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга часть субвенций из федерального бюджета может быть направлена на финансирование общегосударственных со­циальных расходов или капитальных вложений, закрепленных за местными бюджетами. Изменение назначения субвенций, передаваемых в местные бюджеты, не допускается.
 Финансовые ресурсы, имеющие целевое назначение, могут выделяться территориям из внебюджетных фондов.
 Внебюджетные фонды, осуществляющие субвенционное фи­нансирование, создаются по решению Федерального Собрания РФ с целью привлечения дополнительных средств на финансиро­вание мероприятий государственной региональной политики, на­правленных на сближение уровней социально-экономического развития регионов РФ, освоение новых территорий, оздоровле­ние окружающей среды, регулирование процесса миграции на­селения, предотвращение и ликвидацию последствий стихийных бедствий.
 Средства внебюджетных фондов, осуществляющих субвенцион­ное финансирование, формируются за счет:
 1) перечисления федеральных средств из внебюджетных ис­точников;
 2) кредитов и займов, в том числе иностранных;
 3) прочих поступлений.
 Субвенции из внебюджетных фондов республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу предназначены для привлечения дополнительных средств на финансирование реализуемых на их территориях инвестицион­ных проектов и программ.
 Эти субвенции не могут быть направлены на финансирова­ние текущих расходов бюджетов и возмещение убытков, поне­сенных в результате хозяйственной деятельности.
 Право на получение субвенций из внебюджетных фондов имеют органы представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, в установленном порядке получивших статус региона Российской Федерации, нуждающегося в финансовой помощи.
 Условия и сроки предоставления субвенций из внебюджет­ных фондов республикам в составе Российской Федерации, кра­ям, областям, автономной области, автономным округам, горо­дам Москве и Санкт-Петербургу, имеющим право на получение субвенций из внебюджетных фондов, определяются статусами внебюджетных фондов.
 Субвенции из внебюджетных фондов, выделенные органам представительной власти, зачисляются в соответствующие статьи бюджетов развития национально-государственных и админист­ративно-территориальных образований или созданных ими вне­бюджетных фондов.
 Доля субвенций из внебюджетного фонда по конкретным проектам или программам не может превышать 80% капиталь­ных вложений получателя субвенций, направляемых на реализа­цию этих инвестиционных проектов или программ.
 Контроль за использованием субвенции из внебюджетных фондов возлагается на Федеральное Собрание РФ и Министер­ство финансов РФ.
 С целью контроля за деятельностью внебюджетных фондов Федеральное Собрание РФ может создавать наблюдательные комиссии, которые должны регулярно заслушивать информацию о текущей работе внебюджетных фондов, рассматривать годовые планы деятельности внебюджетных фондов и отчеты об их ис­полнении и представлять в Федеральное Собрание РФ заключе­ния по ежегодным отчетам внебюджетных фондов.
 Контрольные вопросы
 1. Назовите формы финансовой помощи территориям.
 2. Чем отличается субвенция от дотации?
 3. Как формируется фонд финансовой поддержки террито­риальных бюджетов?
 4. Какие территории имеют право на получение трансфертов из фондов финансовой поддержки?
 5. Расскажите о порядке расчета трансфертов.
 6. Как предоставляются бюджетные ссуды на финансирова­ние кассовых разрывов?
 7. Покажите особенности субвенций как формы оказания финансовой помощи территориям.
 8. На каких условиях предоставляются субвенции?
 9. Дайте характеристику текущих и инвестиционных субвен­ций.
 10. Как формируется и используется фонд субвенций феде­рального бюджета?
 11. Расскажите о порядке оказания финансовой помощи тер­риториям из внебюджетных фондов.
 ГЛАВА 30. Система внебюджетных фондов
 30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов
 Превращение экономики России из планово-распределительной в рыночную привело на практике к децентрализации и ослабле­нию роли государства, проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования. Переход к рынку изменил как содержание, так и организационные структуры хо­зяйственного механизма. В ходе этого произошла модернизация финансовой системы, и прежде всего ее центрального звена — общегосударственных финансов. Один за одним возникли и вы­делились из бюджетной системы внебюджетные фонды.
 Деление государственного бюджета на систему бюджетов, в том числе и выделение в их составе и за рамками бюджетов специаль­ных фондов со своими источниками и направлениями расходова­ния, призвано было принципиально изменить подход всех субъек­тов социально-экономической среды к финансовым средствам.
 Возникновение внебюджетных государственных фондов свя­зано со специальными видами расходов правительства. Как пра­вило, это были операции временного характера, которые покры­вались специальными доходами. Количество и перечень специ­альных фондов и счетов не были постоянными. Поскольку они не утверждались представительным органом и правительство могло создавать и использовать эти средства в более оперативном режи­ме, создание специальных фондов позволяло привлекать допол­нительные средства для расширения сферы деятельности прави­тельства в различных областях. Правительство также имело воз­можность за счет временно свободных средств аккумулировать их в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные расходы.
 Специальные фонды или счета существуют в Германии, Франции, Англии, Японии и США, а также во многих других странах. За счет их средств в отдельные периоды в отдельных странах покрывается более половины государственных расходов.
 В условиях экономического кризиса в России, обусловившего дефицит финансовых ресурсов, у органов власти возникает необ­ходимость ранжировать общественные потребности по степени важности и для удовлетворения наиболее насущных из них обра­зовать целевые внебюджетные денежные фонды, тем самым огра­ждать эти потребности от значительного недофинансирования.
 Впервые внебюджетные фонды стали создаваться в нашей стране в начале переходного периода к рынку на базе Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (от 10 октября 1991 г.).
 В дальнейшем процесс их создания и функционирования рег­ламентировался следующими Законами Российской Федерации:
 • «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июня 1991 г.);
 • «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, представительных и исполнительных органов государственной власти, рес­публик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 ап­реля 1993 г.);
 • «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» (от 12 августа 1995 г.);
 • «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (от 23 сентября 1997 г.);
 • Бюджетным кодексом РФ (от 31 июля 1998 г.);
 • законодательными актами, на основе которых были соз­даны отдельные внебюджетные фонды.
 Решение об образовании государственных внебюджетных фондов принимают Федеральное Собрание РФ, а также пред­ставительные органы субъектов Федерации и местного само­управления. Подавляющее число внебюджетных фондов нахо­дится в собственности государства и муниципальных образова­ний, но является автономными. Они имеют строго целевое на­значение и создаются под конкретные программы, имеющие общегосударственное, региональное или местное значение, для осуществления которых бюджетных средств недостаточно и не­обходимы дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые как в регионе, так и за его пределами.
 Федеральные внебюджетные фонды формируются за счет сле­дующих источников:
 • специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда;
 • отчисления от прибыли предприятий, учреждений и ор­ганизаций;
 • средства бюджета;
 • прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;
 • займы, полученные фондом у Центрального банка РФ или коммерческих банков;
 • иные не запрещенные законом поступления.
 Ведущая роль принадлежит государственным социальным вне­бюджетным фондам:
 • Пенсионному фонду РФ (ПФ РФ);
 • Фонду социального страхования РФ (ФСС РФ);
 • Государственному фонду занятости населения РФ (ГФЗН РФ).
 Одновременно с социальными были созданы другие вне­бюджетные фонды. Крупнейшими из них были:
 • дорожные (федеральный и территориальные) фонды;
 • воспроизводства минерально-сырьевой базы (федеральный и территориальные). Впоследствии значительная их часть была консолидирована в бюджеты.
 В состав бюджета они включатся отдельными разделами, т. е. в виде целевых бюджетных фондов.
 Внебюджетные средства — это денежные средства государства, имеющие целевой курс назначения и не включаемые в бюджетную систему. Однако институциональные преобразования экономики Рос­сии потребовали расширенного толкования этого термина с позиций наличия в экономической среде иных форм собственности, включая частную. Поэтому внебюджетные средства включают денежные и иные виды средств всех форм владения, использование которых не регламентировано бюджетным законодательством.
 Столь широкая трактовка внебюджетных фондов может быть выведена из названия этого финансового феномена — любые средства, не входящие в состав бюджетов. При этом наблюдается большое разнообразие внебюджетных фондов. Ряд государствен­ных внебюджетных фондов аккумулирует средства, адекватные бюджетным, и поэтому их внебюджетность формальна и во многих случаях малообоснованна. Часть фондов, возникших как внебюджетные, была консолидирована в бюджеты и это создало институт целевых бюджетных фондов.
 Значительная часть внебюджетных фондов — юридические лица, но некоторые из них — это лишь средства на внебюджет­ном счете, управление которыми поручено существующим структурам (федеральным, региональным, муниципальным, об­щественным или даже коммерческим структурам).
 Внебюджетные фонды помимо деления по принадлежности и инстуциирования в зависимости от решаемых ими задач мож­но классифицировать по цели создания, периоду функциониро­вания, охвату проблем.
 1) В зависимости от целей создания внебюджетные фонды подразделяются на: экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и пр. Более подробная классификация вне­бюджетных фондов может быть представлена в виде последую­щего их подразделения по конкретным функциональным, отрас­левым и прочим признакам. Например, группа экономических фондов включает следующие фонды: инвестиционные, валют­ные, дорожные и другие, социальные фонды охватывают фонды социального страхования, медицинского страхования, пенсион­ного обеспечения, социальной поддержки населения и прочие.
 2) В зависимости от предполагаемого периода функциониро­вания программы или условно намеченного времени для осуще­ствления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, дол­госрочного или краткосрочного действия. Примером фонда бес­срочного действия является экологический фонд, долгосрочного действия — фонд регионального развития, краткосрочного — фонд помощи беженцам. Однако деление это весьма условно.
 3) По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть об­щего характера (фонд регионального развития) и более конкрет­ного характера (например, фонд развития автомагистралей в республике, крае или области).
 Возникновение института внебюджетных фондов не получи­ло однозначной оценки. Не случайно уже в законе о бюджете на 1995 г. ряд внебюджетных фондов был консолидирован в бюд­жет в виде целевых бюджетных фондов. Итоги деятельности данных фондов по-разному воспринимаются специалистами. Столь же противоречиво выглядят и рекомендации по дальней­шему их развитию и управлению.
 Так, по мнению некоторых специалистов существующая форма акционирования государственных социальных внебюд­жетных фондов ничем не отличается от бюджетной. Указанные фонды, на их взгляд, являются специфическими функциональ­ными бюджетами. Разница лишь в том, что обычные бюджеты функционируют в административно-территориальных рамках, а Пенсионный фонд — в рамках определенной функции. В связи с этим достаточно принять законодательные решения, запре­щающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды, иными словами — образовать целевые бюджетные фонды. Тогда бы не потребовалось создавать автономные вне­бюджетные фонды.
 Отдельные внебюджетные фонды явно тяготеют к страховым фондам и хотя на данный момент ими не являются, динамика изменений не вызывает сомнений — в недалеком будущем они утратят бюджетную природу. С другой стороны, часть внебюд­жетных фондов изначально ничего общего не имела с бюджета­ми как по источникам доходов, так и по механизму их аккуму­ляции, а также организационно-правовой структуре управления средствами и другим признакам. Это, например, внебюджетный фонд развития жилищного строительства или некоторые отрас­левые фонды, образованные на добровольных началах.
 Из всего этого следует, что внебюджетные фонды как субъ­ект государственной финансовой системы не являются однород­ными и не обладают ни всеобщими преимуществами, ни недос­татками в сравнении с бюджетной формой существования. Они могут возникать и ликвидироваться лишь в связи с определен­ными условиями, их предопределяющими, или отсутствием та­ковых.
 30.2. Пенсионный фонд РФ
 На долю Пенсионного фонда приходится почти 3/4 средств государственных социальных фондов. В бюджете ПФ РФ на 1999 г. доходы предусмотрены в объеме 244,5 млрд. руб., что со­ставило 51,6% доходов федерального бюджета на тот же год.
 Пенсионная система функционирует на основе непрерывной финансовой солидарности поколений работающих граждан с нетрудоспособной частью населения. Такая система пенсион­ного обеспечения называется распределительной. Она характери­зуется тесной зависимостью от демографической и общей эко­номической ситуации в стране. Например, в настоящее время под воздействием демографического фактора (постарение насе­ления) нагрузка на работающих возрастает. В 1992 г. на 1000 за­нятых в экономике приходилось 450 пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты (т. е. без военных пенсионе­ров). В 1995 г. это соотношение ухудшилось на 13% и составило 554 пенсионера на 1000 работающих. Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц в возрасте 65 лет и старше увеличится при одновременном сущест­венном снижении численности людей трудоспособного возраста.
 За годы реформ более чем в три раза снизился реальный размер пенсий. Практически сведена на нет их дифференциация в зависимости от трудового вклада. В связи с ростом неуплат предприятиями страховых взносов на фоне невозвращения дол­гов бюджета Пенсионному фонду стали возникать проблемы с выплатой пенсий.
 Демографическая и общая экономическая ситуация в стране в переходный период подталкивает пенсионную систему к ко­ренному реформированию. Накопительная система существенно отличается от распределительной тем, что она менее чувстви­тельна к проблемам старения населения. Каждый человек фор­мирует пенсию сам. Его взносы идут не на оплату пенсии дру­гому, а на индивидуальный счет в специализированной страхо­вой компании. Участие государства сводится только к контролю за деятельностью этой компании и обеспечению правовых га­рантий для пенсионных накоплений.
 Однако ни в том, ни в другом случае не удастся избежать непосредственного влияния общей экономической ситуации, поскольку главная задача накопительной системы пенсионного обеспечения заключается не в том, чтобы много собрать, а в том, чтобы надежно сохранить и по возможности приум­ножить средства.
 Довод о независимости накопительного способа финансиро­вания от изменений в экономической и политической ситуации страны можно опровергнуть, если обратиться к истории разви­тия системы пенсионного страхования. Иными словами, обе альтернативные модели сами по себе никак не могут свести к минимуму влияние общеэкономических факторов.
 Попытка ввести накопительные элементы в нынешнюю пен­сионную систему наталкивается на невозможность увеличения суммы налоговых социальных изъятий у работодателей, средства которых требуются на переходный период, когда еще будет в полной мере существовать солидарная пенсионная система и вводиться новая — накопительная. Поэтому полный или час­тичный переход на накопительную систему будет, очевидно, осуществляться за счет самих работников.
 Пенсионный фонд РФ представляет собой централизован­ную систему аккумуляции и перераспределения денежных средств. В настоящее время система Пенсионного фонда России включает центральный аппарат, 88 региональных отделений с 2393 пунктами уполномоченных. Первоочередная задача Пенси­онного фонда — обеспечение финансовой стабильности пенси­онной системы, создание условий для регулярной выплаты пен­сий в установленные сроки и повышение их размеров с учетом изменения потребительских цен. Для этого Фонд организует ра­боту по сбору страховых взносов; взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; осуществляет капитализацию своих средств; контроль с участием налоговых органов за свое­временным и полным поступлением страховых взносов; прово­дит индивидуальный (персонифицированный) учет работников, в счет которых осуществляют перечисления работодатели.
 Пенсионный фонд России финансирует также выплаты раз­личным категориям нетрудоспособного населения в виде трудовых, военных и социальных пенсий, пенсий по инвалидности, пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, пособий на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет, за выслугу лет, посо­бий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат.
 Средства Пенсионного фонда РФ формируются за счет сле­дующих источников:
 • страховые взносы;
 • средства федерального бюджета, направленные через Пенсионный фонд РФ на целевое финансирование вы­платы государственных пенсий;
 • средства Фонда социального страхования;
 • свободные средства Государственного фонда занятости населения РФ;
 • прочие поступления.
 Аккумулируемые средства Пенсионного фонда направляются на следующие цели:
 • выплата трудовых пенсий;
 • компенсационные выплаты неработающим трудоспособ­ным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособны­ми гражданами;
 • выплата пенсий гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за границу;
 • расходы на повышение пенсий участникам Великой Оте­чественной войны;
 • выплата ритуальных пособий;
 • расходы на выплату государственных пенсий, пособий и оплату других расходов, финансируемых ПФ на условиях возврата этих средств из бюджета.
 Структура доходов и расходов бюджета ПФ РФ складывалась за последние годы таким образом, что соотношение основных доходных источников (страховые платежи и средства федераль­ного бюджета) зависели от финансового состояния как феде­рального бюджета, так и Пенсионного фонда. Периоды изъятий в пользу федерального бюджета сменялись периодами относительно регулярных поступлений в Пенсионный фонд из бюджета.
 Система пенсионного обеспечения представляет собой техно­логическую цепочку, состоящую из целого ряда звеньев — от назначения до выплаты пенсий. Это региональное отделение Пенсионного фонда — банк — управление социальной защиты населения субъекта РФ — районный (городской) орган соцзащиты — почта (Сбербанк) — пенсионер. Назначением пенсий занимаются органы социальной защиты населения, а финанси­рование выплат пенсий возложено на органы ПФ РФ. Сегодня распределение функций в пенсионной системе таково, что более 90% всего бюджета ПФ РФ перечисляется в учреждения соци­альной зашиты населения для выплаты пенсий.
 В организации управления пенсионным обеспечением на­блюдаются противоречия. Например, Положением о Пенсион­ном фонде России предусмотрено, что управление Фондом и его средствами включает весь комплекс функций как по образова­нию пенсионных фондов, так и по их расходованию. На самом же деле аккумулированные средства ПФ РФ используются ис­полнительными органами субъектов РФ, которые не заинтересо­ваны в их экономии. В связи с этим механизмы эффективного контроля за их использованием сейчас отсутствуют. Именно ра­зобщенность и многозвенность в управлении пенсионным стра­хованием приводят к серьезным потерям финансовых ресурсов, нарушениям в части правильности начисления пенсий, изъятию средств из Пенсионного фонда на мероприятия, которые долж­ны финансироваться из других источников.
 В связи с этим целесообразно соединение функций по сбору, аккумуляции пенсионных средств и их расходованию у одного органа управления, что признается всеми, так как высокая себе­стоимость пенсионных услуг давно вызывает нарекания у спе­циалистов.
 ПФ РФ и его региональные отделения на местах наделены очень широкими полномочиями в осуществлении контрольных функций. Процедура контроля за правильным расходованием средств включает проверку правильности назначения (перерасчета), начисления пенсий, их выплату и доставку, проверку банков­ских операций по расходованию пенсионных средств, проверку состояния учетно-отчетной документации по пенсионным пла­тежам.
 30.3. Фонд социального страхования РФ
 Вторым по объему аккумулируемых средств государственным внебюджетным фондом является Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ). На 1999 г. доходы этого Фонда были запланиро­ваны в объеме 42,5 млрд. руб. Фонд является специализирован­ным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Денежные средства и иное имущество, находящееся в опе­ративном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учрежде­ниями, являются федеральной собственностью. Они не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Основными задачами Фонда являются:
 • обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до дости­жения им возраста 1,5 лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей;
 • участие в разработке и реализации государственных про­грамм охраны здоровья работников, мер по совершенст­вованию социального страхования;
 • осуществление мер для обеспечения финансовой устой­чивости Фонда, в том числе создание резерва;
 • частичное содержание санаториев-профилакториев, сана­торных и оздоровительных лагерей для детей и юношест­ва, лечебное питание, частичное финансирование меро­приятий по внешкольному обслуживанию детей, оплата проезда к месту лечения и отдыха и обратно;
 • разработка совместно с Министерством труда и социаль­ного развития РФ предложений о размерах тарифа страхо­вых взносов на государственное социальное страхование;
 • организация разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования.
 Доходы Фонда образуются за счет следующих источников:
 • страховых взносов работодателей — организаций и граж­дан, использующих труд наемных работников (92% от общей суммы доходов);
 • ассигнований из федерального бюджета на покрытие рас­ходов, связанных с предоставлением льгот и компенсаций лицам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катаст­рофы или радиационных аварий на других атомных объ­ектах гражданского или военного назначения и их по­следствий;
 • процентов от капитализации свободных средств в госу­дарственные ценные бумаги или вклады на депозит;
 • прочих поступлений: возмещаемых страхователем расхо­дов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимок по обязатель­ным платежам, сумм штрафов и иных санкций, преду­смотренных законодательством; уплаченных в установ­ленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхо­вателем за счет средств Фонда, возмещаемых Фонду в ре­зультате исполнения регрессных требований к страхова­телям, добровольных взносов и др.
 Средства Фонда направляются на:
 1) обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщи­нам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рож­дении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, а также социального пособия на погребение;
 2) оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребен­ком-инвалидом или инвалидом детства до достижения им воз­раста 18 лет;
 3) оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории РФ и государствах—участниках СНГ, а также на лечебное питание;
 4) частичное содержание находящихся на балансе страхова­телей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культур­но-массовое обслуживание);
 5) частичную оплату путевок в детские загородные оздорови­тельные лагеря, находящиеся на территории РФ, для детей рабо­тающих граждан;
 6) частичное содержание детско-юношеских спортивных школ;
 7) оплату проезда к месту лечения и обратно;
 8) создание резерва для обеспечения финансовой устойчиво­сти Фонда на всех уровнях;
 9) обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда и др.
 По исполненному бюджету Фонда за 1996 г. расходы на вы­плату всех видов пособий составили 72%, на санаторно-курортное лечение — 19% и обслуживание детей — 5% от всей их суммы.
 В составе расходов наибольшую долю занимают выплата по­собий по временной нетрудоспособности. За время болезни выпла­чиваются средства в размере средней заработной платы. С целью большей ответственности и обоснованности устанавливаемых диагнозов Правительство РФ предложило ввести ряд ограниче­ний на выплаты в связи с временной нетрудоспособностью. Эта мера направлена на сокращение неоправданных выплат и льгот. Основная доля отчислений в социальные фонды ложится на ра­ботодателей, на предприятия. Тарифы для всех установлены одинаковые, независимо от состояния условий труда, уровня заболеваемости, других важных факторов. Иначе говоря, у рабо­тодателей отсутствует экономическая заинтересованность в сни­жении страховых рисков и, следовательно, объема выплат.
 В организационную структуру Фонда социального страхова­ния входят региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территориях субъ­ектов Российской Федерации. Фонд и его региональные отделе­ния являются юридическими лицами. Филиал отделения Фонда является обособленным подразделением отделения Фонда.
 30.4. Государственный фонд занятости населения РФ
 Государственный Фонд занятости (ГФЗН) образован в соот­ветствии с Законом РФ (от 19 апреля 1991 г.) «О занятости на­селения Российской Федерации» и предназначен для аккумуляции страховых взносов, поступлений из бюджетной системы и фи­нансирования мероприятий, связанных с разработкой и реали­зацией государственной политики занятости населения.
 Фонд — государственный внебюджетный фонд. Его средства являются государственной собственностью РФ и находятся в оперативном управлении и распоряжении Федеральной службы занятости населения и подведомственных ему территориальных органов — на уровне субъекта РФ, города, района. Фонды заня­тости в отличие от других государственных внебюджетных соци­альных фондов не имеют статуса юридического лица.
 Средства Фонда имеют строго целевой характер и при их недо­использовании в отчетном году изъятию не подлежат (переходят на следующий год).
 Фонды занятости в городах и районах формируются за счет обязательных страховых взносов работодателей; ассигнований из городских и районных бюджетов; доходов от коммерческого ис­пользования (размещения) временно свободных средств фонда.
 В свою очередь фонды занятости субъектов Федерации и фе­деральная часть Фонда формируются за счет отчислений из ни­жестоящих фондов; ассигнований из соответствующих бюдже­тов; дотаций, субсидий и субвенций из вышестоящего фонда; доходов от коммерческого использования временно свободных средств соответствующего фонда.
 Размеры обязательных страховых взносов работодателей в Фонд занятости и размеры отчислений в федеральную часть Фонда из фондов, формируемых в субъектах Федерации в части обязательных страховых взносов работодателей, устанавливаются Федеральным Собранием по представлению Правительства РФ. В 1993 г. в федеральную часть отчислялись 10%, в 1994 г. — 15%, в 1995 г. — 1997 г. — по 20% сумм обязательных страховых взносов, формируемых на территории субъекта РФ.
 Размеры отчислений из фондов занятости, формируемых в городах, районах, на вышестоящий их уровень в части обяза­тельных страховых взносов работодателей устанавливаются представительными органами субъектов Федерации по представ­лению соответствующих исполнительных органов власти. Разме­ры ассигнований из бюджетов всех уровней в соответствующие части Фонда занятости определяются при утверждении бюджетов на планируемый период.
 Средства Фонда занятости направляются на:
 1) финансирование мероприятий по профессиональной ори­ентации, подготовке и переподготовке безработных граждан, включая содержание (аренду) учебных заведений и выплату сти­пендий обучающимся по направлению органов службы занятости;
 2) организацию и частичное (долевое) финансирование об­щественных работ;
 3) выплаты пособий по безработице, компенсации матери­альных затрат безработным гражданам в связи с их доброволь­ным переездом в другую местность по предложению службы за­нятости, оказание материальной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении, а также гражда­нам, потерявшим право на пособие по безработице в связи с истечением установленного законодательством срока его выпла­ты, оплату периода временной нетрудоспособности безработным гражданам;
 4) возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с на­значением досрочных пенсий безработным;
 5) мероприятия по сохранению, созданию дополнительных или новых рабочих мест, по созданию специализированных ра­бочих мест (производств) для граждан, особо нуждающихся в социальной защите, по развитию предпринимательской деятель­ности безработных граждан (указанные расходы производятся как в порядке прямого инвестирования, так и на условиях кре­дитования согласно заключенным договорам);
 6) содержание органов службы занятости и ревизионных ко­миссий, включая расходы на социально-бытовое и медицинское обслуживание работников по нормам и нормативам, принятым для структурных подразделений соответствующих исполнитель­ных органов власти;
 7) расходы по анализу рынка труда, расходы в связи с разра­боткой баланса трудовых ресурсов и программ занятости, вклю­чая мероприятия по социальной защищенности различных групп населения и др.
 По бюджету ГФЗН РФ на 1999 г. доходы и расходы равны и составляли 13,7 млрд. руб. Реализуемая государством политика занятости становится активной лишь тогда, когда в структуре расходов ГФЗН преобладает финансирование затрат на сохране­ние рабочих мест и создание новых и дополнительных, субсидии для организации собственного дела, финансирование затрат на профессиональное обучение, переподготовку и профориентацию и другие, а не на выплату пособий по безработице.
 30.5. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования
 Введение обязательного медицинского страхования означает появление новой формы социального страхования и переход здравоохранения к смешанной системе финансирования — бюджетно-страховой. В соответствии с этой системой бюджетный источник финансирования дополняется внебюджетными. За счет бюджетных средств обеспечивается финансирование здравоохра­нения в части неработающего населения (пенсионеры, безработ­ные, студенты, дети, домохозяйки и другие категории), а внебюд­жетных — работающих граждан. В первом случае страхователями являются органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, которые и осуществляют уплату стра­ховых взносов за неработающую часть населения. Во втором слу­чае страхователями и плательщиками страховых взносов являются предприятия, граждане-предприниматели, не имеющие статуса юридического лица, лица свободных профессий.
 С 1 января 1993 г. полностью введен в действие Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». За­кон определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения и обеспечивает конституционное право граждан на медицинскую помощь в рамках базовой программы.
 Средства обязательного медицинского страхования аккуму­лируются в Федеральном внебюджетном фонде и внебюджетных фондах субъектов РФ (включая их филиалы), называемых тер­риториальными фондами обязательного медицинского страхования (ОМС). В отличие от трех других государственных социальных внебюджетных фондов система ОМС реализуется Федеральным и территориальными фондами ОМС, не зависимыми друг от друга в организационном плане.
 Федеральный фонд ОМС является юридическим лицом, под­отчетным Правительству РФ. Финансовые средства Федераль­ного фонда находятся в государственной собственности РФ, яв­ляются целевыми, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.
 Основные задачи Федерального фонда:
 • обеспечение реализации Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в РФ»;
 • обеспечение прав граждан в системе обязательного меди­цинского страхования;
 • участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицин­ского страхования;
 • разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы обяза­тельного медицинского страхования.
 В части управления финансами функции Федерального фонда ОМС заключаются главным образом в том, чтобы наря­ду с финансированием целевых программ в рамках ОМС через финансирование программ ОМС на местах выравнивать усло­вия деятельности территориальных фондов. Федеральный фонд ОМС с целью осуществления комплекса мероприятий по обес­печению финансовой устойчивости системы ОМС, выравнива­нию условий деятельности территориальных фондов при фи­нансировании программ обязательного медицинского страхо­вания, выравниванию объема и качества предоставляемой гражданам медицинской помощи в объеме базовой программы ОМС выделяет дотации и субвенции территориальным фондам, у которых собственные доходы не покрывают расходы по программе ОМС.
 При определении размеров субвенций применяется утвер­жденный правлением Федерального фонда перечень оценочных критериев, который включает:
 1) степень реализации Федерального закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» — наличие ут­вержденной в установленном порядке территориальной про­граммы обязательного медицинского страхования, обеспечен­ность ее источниками финансирования, полнота сбора страхо­вых взносов (платежей);
 2) эффективность использования финансовых средств всеми участниками системы ОМС;
 3) наличие фактов изъятия и нецелевого использования средств ОМС по решениям региональных властей и местных администраций;
 4) дотационность бюджета субъекта РФ;
 5) комплексный показатель здоровья населения.
 В последние годы, когда система обязательного медицин­ского страхования в основном сформировалась, на долю субвен­ций территориальным фондам приходилось 85% расходов Феде­рального фонда.
 Федеральный фонд также финансирует целевые программы развития ОМС.
 Финансовые средства, которые аккумулирует Федеральный фонд ОМС, включают в себя:
 • часть страховых взносов предприятий;
 • взносы территориальных фондов на реализацию совмест­ных программ;
 • ассигнования из федерального бюджета на выполнение программ ОМС в масштабах страны;
 • доходы от использования временно свободных финансо­вых средств Федерального фонда;
 • нормированный страховой запас финансовых средств Фе­дерального фонда.
 Принятая на федеральном уровне базовая программа ОМС граждан РФ определяет объем и условия оказания медицинской помощи. На основе базовой программы в республиках, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге разрабатываются территориальные программы. Ис­полнители этих программ — территориальные фонды ОМС.

<< Пред.           стр. 18 (из 21)           След. >>

Список литературы по разделу