<< Пред. стр. 8 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу
С учетом широкого использования в разных сферах радиоактивных и расщепляющихся веществ и материалов Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) призван занимать важное место в системе специальных органов экологического контроля. В соответствии с Положением, утвержденным распоряжением Президента РФ от 5 июня 1992 г., основными задачами Госатомнадзора России являются формирование системы правовых, экономических и организационно-технических мер по обеспечению ядерной и радиационной безопасности; установление правил и норм в области ядерной и радиационной безопасности; надзор за соблюдением требований законодательства в области производства, обращения и использования ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Государственный таможенный комитет РФ (ГТК России) в процессе осуществления таможенного дела обеспечивает защиту экологических прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций; соблюдение разрешительного порядка перемещения экологически опасных или значимых товаров через таможенную границу; пресекает незаконный оборот через таможенную границу РФ видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов (производных); содействует осуществлению мер по защите жизни и здоровья людей, защите животных и растений, охране окружающей среды; проводит таможенный контроль за ввозом и вывозом экологически опасной продукции.
Деятельность ГТК и его органов регулируется Таможенным кодексом РФ, принятым 18 июня 1993 г.*, и Положением о данном Комитете, утвержденным Указом Президента РФ от 25 октября 1994г.**
___________________________
* ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.
** Таможенные ведомости. 1994. № 12.
Федеральная пограничная служба РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» обеспечивает охрану биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и осуществляет государственный контроль в этой сфере.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) осуществляет руководство и координацию работ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, стихийными бедствиями. МЧС России действует на основе Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г.*
__________________________
* СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 361.
Для реализации возложенных на него задач МЧС России организует разработку и осуществление на территории РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; руководит функционированием единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС); проводит государственный надзор за выполнением установленных нормативных требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, состоянием готовности органов управления, сил и средств РСЧС к выполнению неотложных работ при возникновении чрезвычайных ситуаций; руководит функционированием и развитием федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений; организует совместно с заинтересованными организациями и координирует работу по прогнозированию вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их моделированию, районированию территории РФ по наличию потенциально опасных производств, объектов и угрозы стихийных бедствий, разработке и внедрению нормативных показателей степени риска на объектах народного хозяйства и территориях.
VIII. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАЦИОННОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1. Понятие и роль экологически значимой информации
Обладание экологической информацией имеет первостепенное значение для последовательного и эффективного решения задач обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды всеми субъектами, участвующими в этом процессе.
Прежде всего такая информация необходима при подготовке и принятии хозяйственных, управленческих и иных решений, реализация которых связана с отрицательным воздействием на состояние окружающей среды. Экологическая информация необходима гражданам для защиты своих экологических прав, вмешательства в природоохранительную деятельность государства, предпринимательских структур, когда те не выполняют возложенных на них законодательством задач. В статье 12 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» прямо говорится о том, что доступ физических и юридических лиц к государственным информатизационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.
Очевидна исключительная важность обладания информацией о состоянии окружающей среды в чрезвычайных ситуациях, когда существует опасность причинения вреда здоровью большого числа людей. Наличие своевременной информации позволяет минимизировать возможный вред.
В России и в мире сформирован достаточно развитый банк экологически значимой информации о количественных и качественных характеристиках природных объектов, о воздействиях загрязненной окружающей среды на здоровье человека и др. Указывая на очевидную тенденцию расширения знаний человека в данной сфере, необходимо одновременно подчеркнуть факт острого дефицита соответствующей информации. Такая ситуация характерна не только для России, но и для других государств, в том числе экономически высоко развитых, мирового сообщества в целом.
Так, в мире существует около 100 000 коммерческих химических веществ, хотя на долю 1500 из них приходится 95% мирового производства. При этом, однако, отсутствуют крайне важные данные, необходимые для оценки опасности большого числа этих производимых в значительных объемах химических веществ для здоровья человека и окружающей среды. По данным ЮНЕП на 1992 г., из 3350 видов пестицидов, используемых в мире, данные о токсичности имелись лишь в отношении 10%. Из 8627 пищевых добавок данные о токсичности отсутствовали относительно 80% , а из 1815 лекарств данные о токсичности отсутствуют примерно для 42%*.
__________________________
* Программа действий. Повестка дня на XXI в. и другие документы Конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. Женева, 1993.С.19.
Приведенные данные свидетельствуют, в частности, о существенном дефиците экологически значимой информации в такой важнейшей сфере, как быт, а ведь с ним связаны все граждане, в том числе должностные лица органов, ответственных за принятие решений в области охраны окружающей среды. Это заставляет сконцентрировать усилия на выявлении опасностей, связанных с использованием разного рода материалов и веществ.
Что представляет собой экологически значимая или экологическая информация? Общее понятие информации дает Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» – это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Понятие экологической информации охватывается приведенным общим понятием, но оно, кроме того, должно отражать специфику предмета. В законодательстве отсутствует определение экологической информации. Между тем в контексте права граждан на информацию о состоянии окружающей среды и его защиты нормативное решение этого вопроса было бы полезным.
Обратимся к европейскому законодательству. В соответствии с Директивой Европейского сообщества (сейчас – Европейского союза) 90/313 о свободном доступе к экологической информации она определяется, с одной стороны, как состояние «воды, воздуха, земли, фауны, флоры, сельскохозяйственных земель и заповедников» и, с другой – как деятельность, которая либо оказывает или может оказать отрицательное воздействие на окружающую среду, либо защищает ее.
Более широко содержание информации о состоянии окружающей среды регламентируется Модельным законом об охране окружающей среды, подготовленным под эгидой Совета Европы и принятым им в 1994 г. В соответствии со ст. 21 она включает информацию, существующую в письменной, визуальной, устной форме или базе данных о состоянии воды, воздуха, почвы, фауны, флоры, земли и отдельных природных участков; о деятельности (связанной с такими вредными воздействиями, как шум) или мерах, вредно влияющих или могущих влиять на эти объекты; о видах деятельности или мерах, направленных на их охрану, включая административные меры и программы управления охраной окружающей среды.
В целом это – огромный массив разнообразной информации. С точки зрения потребностей гражданина, юридических лиц и государственных органов, в контексте принятия экологически значимых решений и защиты законных прав и интересов разных субъектов такая информация может содержать данные:
• о состоянии воды, воздуха, фауны, флоры, земли, почвы,, недр, природных ландшафтов и комплексов;
• об экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей;
• о химических, физических и биологических воздействиях на состояние окружающей среды и их источниках;
• о деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты и человека;
• о мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых, административных и иных мерах;
• о деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством России.
Пользователями экологически значимой информации является наиболее полный круг субъектов права окружающей среды. В него входят граждане, общественные формирования, лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, предприятия и организации, государственные структуры. Экологически значимой информацией пользуются представительные, исполнительные, судебные органы на всех уровнях государственной власти.
2. Право граждан на экологически значимую информацию
2.1. Право на достоверную информацию
о состоянии окружающей среды
Чернобыльская катастрофа с особой остротой поставила вопрос об экологической информации и доступе к ней граждан. Как реакция на эту общественную потребность Законом «Об охране окружающей природной среды» гражданам было предоставлено право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране. Позже Конституция РФ также закрепила право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Употребленное в Конституции понятие «каждый» подразумевает не только гражданина как индивида, но и гражданина как работника, должностное лицо.
Какую информацию о состоянии окружающей среды можно считать достоверной, полной и своевременной?
Достоверной является неискаженная (заведомо или по небрежности) экологически значимая информация, которой располагают или должны располагать специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах их компетенции. Уровень достоверности зависит от уровня развития экологической и иной науки и техники и имеет тенденцию к возрастанию. При оценке достоверности информации могут учитываться реальные технические и иные возможности соответствующих государственных органов получить более достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган, орган местного самоуправления, юридическое лицо, общественное формирование и соответствующие должностные лица в силу их компетенции и предоставленных им полномочий.
Своевременной является информация, передаваемая лицу, обратившемуся за нею в возможно короткие сроки с момента запроса, но не более срока, определенного в законодательстве, если таковой установлен. Если точный срок законодательно не установлен, то для его определения может применяться правило «разумного срока», предусмотренное Гражданским кодексом РФ.
Право каждого на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране соотносится с одним из основных правовых принципов охраны окружающей среды – гласности в природоохранительной деятельности государственных органов, предприятий, граждан, предусмотренным в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды».
2.2. Право на информацию об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье
Состояние окружающей среды относится к существенным факторам, влияющим на состояние здоровья человека. Одним из средств, обеспечивающих право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, является право на информацию о факторах, влияющих на здоровье, установленное ст. 19 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан.
В соответствии с Основами граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания (в том числе информацию о состоянии воздуха, воды и т.п.), рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах.
Обязанность предоставления указанной информации возложена Основами на местную администрацию. Предоставляется она через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам. Порядок ее предоставления устанавливается Правительством РФ.
Право граждан на информацию об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье, предусмотрено и в других законах. В соответствии со ст. 5 Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» граждане имеют право на получение от предприятий в пределах их компетенции полных и достоверных сведений: а) о состоянии среды обитания и здоровья населения, эпидемиологической обстановке, действующих санитарных правилах; б) о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и их результатах; в) о качестве выпускаемых товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, а также питьевой воды.
Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» (ст. 23) устанавливает право граждан и общественных объединений на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности.
Обеспечению права граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, служит ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это право воспроизведено в ст. 2 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»: каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.
Наряду с правом обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии с федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 18) граждане имеют право быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности.
Таким образом, действующее законодательство России достаточно широко регламентирует право граждан на экологически значимую информацию.
3. Правовое регулирование сбора, накопления, распространения и доступа к экологически значимой информации
В целом в России существует достаточно развитое законодательство по вопросам сбора, накопления, распространения и доступа к экологической информации. Наиболее важные положения содержатся в Конституции РФ, в частности, она устанавливает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст.29).
Это право реализуется прежде всего через средства массовой информации, предоставляющие возможность наиболее широкого и доступного поиска, получения и распространения общественно значимых сведений. В ст. 38 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»* предусматривается, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.
__________________________
* ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. №7. Ст. 300.
Важная роль в регулировании сбора, накопления, распространения и доступа к экологической информации принадлежит Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации ». Он касается формирования и распространения определенной категории информации – государственных информационных ресурсов. В ст. 10 Закон устанавливает принцип, согласно которому государственные информационные ресурсы РФ являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории информации ограниченного доступа.
Рассматриваемый Федеральный закон содержит требования относительно обязательного предоставления информации отдельными субъектами. Обязанность предоставления органам и организациям, ответственным за формирование и использование государственных информационных ресурсов, документированной информации возлагается законом на граждан, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения. Правительство РФ при этом утверждает перечни представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов (ст. 8). При регистрации юридических лиц регистрационные органы обеспечивают их перечнями представляемых в обязательном порядке документов и адресами их представления.
Требования о передаче информации об объектах местности предусмотрены Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии». В соответствии со ст. 15 этого Закона граждане и юридические лица, в том числе иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, являющиеся владельцами информации об объектах местности на территории РФ, подлежащей отображению на географических, топографических и иных картах и планах, по запросам изготовителей географических, топографических и иных карт и планов либо федерального органа исполнительной власти по геодезии и картографии или его территориальных органов передают им копии документов, содержащих эту информацию. При этом перечисленные здесь органы и изготовители оплачивают стоимость копирования и доставки указанных документов.
В контексте правового регулирования сбора экологической информации важно рассмотреть проблему единства измерений в области охраны окружающей среды и природопользования. В науке права окружающей среды и в экологическом законодательстве этой проблеме почти не уделяется внимание, несмотря на ее актуальность. Упоминание о ней содержится, в частности, в Положении об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации: информация о состоянии окружающей среды, используемая при проведении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), подготавливается с помощью методов и средств измерений, удовлетворяющих требованиям законодательства РФ и нормативных документов по обеспечению единства измерений (п. 1.6).
Проблема единства измерений в области охраны окружающей среды требует адекватного нормативного и технического решения не только в рамках информационного обеспечения охраны окружающей среды применительно, к примеру, к мониторингу, статистической отчетности, ведению кадастров природных ресурсов, но и экологическому контролю и др.
Правовые основы обеспечения единства измерений, в том числе защита прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики России от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений, регулируются Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства измерений»*. Под единством измерений понимается состояние измерений, при котором их результаты выражены в узаконенных единицах величин и погрешности измерений не выходят за установленные границы с заданной вероятностью.
__________________________
* ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811.
Закон предусматривает, что измерения должны осуществляться в соответствии с аттестованными в установленном порядке методиками. Порядок разработки и аттестации методик выполнения, измерений определяется Госстандартом России.
Государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений в России осуществляет Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации. К компетенции Госстандарта России относится: межрегиональная и межотраслевая координация деятельности по обеспечению единства измерений в РФ; установление правил создания, утверждения, хранения и применения эталонов единиц величин; определений общих метрологических требований к средствам, методам и результатам измерений; осуществление государственного метрологического контроля и надзора и др.
В области охраны окружающей среды широко применяется измерительная техника. В соответствии с Законом РФ «Об обеспечении единства измерений» средства измерений, подлежащие государственному метрологическому контролю и надзору, подвергаются проверке органами Государственной метрологической службы при выпуске из производства или ремонта, при ввозе по импорту и эксплуатации. Может быть допущена продажа и выдача напрокат только поверенных средств измерений. Перечни групп средств измерений, подлежащих поверке, утверждаются Госстандартом России. Средства измерений, не подлежащие поверке, могут подвергаться калибровке при выпуске из производства или ремонта, при ввозе по импорту, при эксплуатации, прокате и продаже. Калибровка средств измерений производится метрологическими службами юридических лиц с использованием эталонов, соподчиненных государственным эталонам единиц величин. Результаты калибровки средств измерений удостоверяются калибровочным знаком, наносимым на средства измерений, или сертификатом о калибровке, а также записью в эксплуатационных документах.
Практическими проблемами единства измерений в охране окружающей среды занимается специально созданное подразделение в системе Государственного комитета РФ по охране окружающей среды – Метрологическая служба.
Как уже отмечено, Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» закрепляет принцип открытого доступа к государственным информационным ресурсам. Возможности свободного получения экологической информации от предприятий предусмотрены ст. 5 Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Это существенно расширяет возможности граждан в защите своих интересов, связанных с охраной здоровья не только от вредного воздействия окружающей среды, но и от иных факторов (таких, например, как товары народного потребления – бытовая химия, лекарства и др.), которые при определенных обстоятельствах также могут быть связаны с окружающей средой.
Таким образом, рассмотренные законы предоставляют гражданам право требовать и получать экологически значимую информацию от основных субъектов – ее обладателей: уполномоченных государственных органов и предприятий (организаций)-природопользователей. С практической точки зрения, однако, важно иметь в виду, что установленное Конституцией РФ право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды носит абсолютный характер, т.е. касается любой экологически значимой информации, обладающей режимом свободного доступа. Основываясь на этом праве, гражданин может требовать предоставления ему любой «открытой» информации.
Сбор, накопление, распространение, доступ к экологически значимой информации регулируется также рядом природоохранительных актов, предусматривающих разнообразные пути и формы сбора, накопления и иные виды обращения с такой информацией. Например, одним из средств получения экологически значимой информации служит проведение общественных слушаний при оценке воздействия новой планируемой деятельности на окружающую среду, проведение государственной экологической экспертизы. Второе средство – предоставление предприятием информации государственным природоохранительным органам при обращении к ним с заявками на получение разрешений на выброс загрязняющих веществ в окружающую среду. Третье – разного рода маркировки потенциально опасных веществ и продуктов и сопроводительные документы на них. Так, в соответствии с проектом Федерального закона об опасных веществах для распознавания опасных веществ и обеспечения людей, имеющих доступ к ним, информацией по безопасному обращению все опасные вещества должны быть снабжены соответствующей информацией. Кроме того, с целью предоставления потребителю достоверной информации о безопасном использовании, хранении, транспортировании и утилизации предприятие, производящее или поставляющее вещество на рынок, должно составлять паспорт безопасности вещества. Четвертое средство – обращение органов экологического контроля к предприятиям с требованием о предоставлении соответствующей информации.
Наконец, есть ситуации, в которых предприятия или природоохранительные органы сами обязаны предоставлять экологически значимую информацию. В какой степени урегулированы отношения, касающиеся обязательного информирования населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды? В законодательстве эти вопросы решены применительно к нескольким группам отношений: по подготовке и принятию экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений; по использованию экологически потенциально опасных товаров (работ, услуг); а также связанным с аварийными ситуациями.
Обязательное информирование населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды при подготовке экологически значимых решений предусмотрено процедурой оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (подробно эти вопросы будут рассмотрены в разд. Х «Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы»). Кроме того, оно установлено Земельным кодексом РСФСР в рамках предварительного согласования места размещения предприятий и иных объектов. В соответствии со ст. 28 местные органы власти информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Предусмотренная Законом «О защите прав потребителей» (ст. 7) обязанность информирования граждан в связи с использованием экологически потенциально опасных товаров (работ, услуг) соответствует праву потребителя на то, чтобы товар (работ, услуга) при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации был безопасен для жизни, здоровья, окружающей среды, а также не причинял вред имуществу. Если для безопасного использования товара (работы, услуги), его хранения, транспортировки и утилизации необходимо соблюдать специальные правила, изготовитель (исполнитель) обязан указать эти правила в сопроводительной документации на товар (работу, услугу), на этикетке, маркировкой или иным способом, а продавец (исполнитель) обязан довести эти правила до сведения потребителя.
Чрезвычайно важно информирование населения об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье людей. Для обеспечения установленного Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан (ст. 19) права граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, на местную администрацию возложена обязанность предоставления соответствующей информации через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам.
И наконец, обязательное информирование населения предусмотрено при чрезвычайных экологически значимых ситуациях. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций. Кроме того, Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» (ст. 20) установил обязанность организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в случае радиационной аварии проинформировать о ней органы государственной власти, в том числе федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также органы местного самоуправления, население территорий, на которых возможно повышенное облучение.
Предупреждая об ответственности за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, Конституция РФ (ст. 41) устанавливает тем самым гарантию информирования населения о соответствующих угрозах.
Хотя в последние годы информация в области охраны окружающей среды в стране стала более доступной и обширной, серьезные правовые проблемы в данной сфере остаются. Наиболее острая из них касается сокрытия от общественности экологически значимой информации. В конце 1994 г. в результате нарушения технологической дисциплины на Архангельском целлюлозно-бумажном комбинате (ЦБК) 16 тонн соединений ртути ушло прямиком в Северную Двину. Пять суток местные органы власти, включая санитарные и природоохранительные, скрывали от населения, что в водопровод поступает вода, отравленная соединениями ртути. Город узнал об этом из газеты «Правда Севера», которая напечатала заметку ИТАР-ТАСС из Москвы о загрязнении реки.
Когда этот факт был обнародован «Известиями», разразился скандал, достигший Государственной Думы: были даже проведены слушания по поводу отравления Северной Двины ртутью, следствием чего стало создание Минприроды экспертной комиссии для отслеживания последствий аварии.
По результатам работы комиссии в середине 1995 г. министром был издан приказ № 243 с выводом: «В такой форме ртутьсодержащие соединения не оказывают прямого токсического эффекта на жизнедеятельность водных организмов и здоровье человека». Через месяц после издания этого приказа 11 виднейших ученых-медиков России обратились к Архангельскому губернатору Павлу Балакшину (бывшему директору Архангельского ЦБК) с настоятельной просьбой добиться от Правительства РФ целевых средств для перевода Архангельска, Новодвинска и Северодвинска на водоснабжение из подземных источников. Судя по информации академиков, загрязнение Северной Двины сделало ее воду опасной для здоровья людей.
Чиновники, причастные к сокрытию от общественности факта загрязнения реки ртутью в январе, наказаны не были*.
____________________________
* Виктор Филиппов. Снова отравили Северную Двину // Известия. 1995. 4 авг.
Что касается защиты права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, то она обеспечивается в порядке, определяемом Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Меры ответственности за нарушение прав граждан на экологически значимую информацию установлены законодательством об административных правонарушениях и уголовным законодательством.
4. Правовые ограничения свободного доступа
к экологически значимой информации
Как уже было отмечено, не вся информация, в частности, в области охраны окружающей среды, может быть открытой для свободного доступа к ней. Мировая практика развивается по пути установления режима ограниченного доступа в отношении части экологически значимой информации. Речь идет о сведениях, составляющих тайну. По российскому законодательству существует тайна государственная, служебная, коммерческая, банковская, врачебная, тайна исповеди. В большей или меньшей мере эти разновидности тайны существуют и в сфере охраны окружающей среды и защиты экологических прав и интересов граждан, общества и государства.
Одновременно в ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» определяются виды информации, на которую запрещено устанавливать режим ограниченного доступа. К таким видам отнесены:
а) законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
б) документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Законом РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне». В соответствии со ст. 2 Закона под государственной тайной понимаются «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». По Закону не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии (ст.7).
30 ноября 1995 г. Президент РФ своим Указом утвердил Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В Перечень включены некоторые сведения экологической направленности, относимые к военной области, к области экономики, науки и техники. В частности, к таким сведениям относятся сведения о дислокации, назначении, степени готовности или защищенности режимных объектов, не подпадающие под обязательства РФ по международным договорам, о выборе, отводе земельных участков, недр или акваторий для строительства указанных объектов, а также о проводимых изыскательских, проектных и иных работах по созданию этих объектов. Минприроды, МЧС России, наряду с другими органами, наделены полномочиями по распоряжению этими сведениями (п. 15). Роскомнедра и Росгидромет наделены полномочиями по Распоряжению сведениями, раскрывающими результаты работ в области гидрометеорологии или гелиогеофизики, а также результаты специальных геолого-геофизических исследований, проводимых в интересах обеспечения безопасности государства (п. 35).
К государственной тайне отнесены также сведения о балансовыx запасах в недрах страны природных алмазов от 25 млн. карат и выше, золота от 100 тонн и выше, платины, металлов платиновой группы (паладия, иридия и др.) от 50 тонн и др. Таким же режимом обладают сведения, раскрывающие ресурсный потенциал, балансовые запасы в недрах или данные о добыче стратегических видов полезных ископаемых в целом по России и ее субъектам.
Кроме государственной тайны, законодательством регулируется обращение с экологически значимыми данными, составляющими предмет служебной и коммерческой тайны. В соответствии со ст. 139 ГК РФ информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам. К такой информации нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. В условиях рыночной экономики предприниматели могут быть заинтересованы в сокрытии технологии.
В соответствии с проектом Федерального закона «Об опасных веществах » производитель такого вещества имеет право на соблюдение коммерческой тайны при предоставлении информации о веществе специально уполномоченным государственным органам в области обращения с опасными веществами, а также органам здравоохранения или медицинским учреждениям. При этом производитель опасного вещества не вправе утаивать информацию о свойствах вещества, которые могут нанести вред человеку и окружающей среде. Специально уполномоченные государственные органы в области обращения с опасными веществами, а также органы здравоохранения и медицинские учреждения обязаны обеспечивать сохранение тайны информации о веществе, составляющей коммерческую тайну, если при этом не ставится под угрозу здоровье человека или безопасность окружающей среды. Производитель опасного вещества может потребовать от представителя специально уполномоченных государственных органов в области обращения с опасными веществами, органов здравоохранения или медицинских учреждений письменного подтверждения относительно сохранения коммерческой тайны.
Сведения, которые не могут составлять коммерческую или служебную тайну, определяются законом и иными правовыми актами. Так, 5 декабря 1991г. постановлением Правительства РФ «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну»* установлено, в частности, что не могут составлять коммерческую тайну предприятия и предпринимателя сведения о загрязнении окружающей среды, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства и размерах причиненного при этом ущерба. Однако действие данного постановления не распространяется на сведения, относимые к коммерческой тайне в соответствии с международными договорами.
__________________________
* СП РСФСР. 1992. № 1. Ст. 7.
При анализе и характеристике экологически значимой информации необходимо иметь в виду нормативные положения о врачебной тайне. Ее статус определяется ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан. Врачебную тайну составляет информация о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иные сведения, полученные при его обследовании и лечении. Очевидно, что такая информация может быть связана с вредным воздействием на здоровье человека загрязненной окружающей среды. Возникает вопрос: может ли гражданин быть заинтересован в сокрытии соответствующих сведений? При положительном ответе на него гражданину должна быть подтверждена гарантия конфиденциальности передаваемых им сведений. В этом случае они не могут распространяться лицами, которым стали известны при обучении, исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей.
Только с согласия гражданина или его законного представителя допускается передача сведений, составляющих врачебную тайну, другим гражданам, в том числе должностным лицам, в интересах обследования и лечения пациента, для проведения научных исследований, публикации в научной литературе, использования этих сведений в учебном процессе и в иных целях.
Одновременно Основы определяют случаи предоставления сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя:
а) в целях обследования и лечения гражданина, не способного из-за своего состояния выразить свою волю;
б) при угрозе распространения инфекционных заболеваний, массовых отравлений и поражений;
в) по запросу органов дознания и следствия, прокурора и суда в связи с проведением расследования или судебным разбирательством;
г) при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина причинен в результате противоправных действий.
Могут ли распространяться на сведения экологического характера положения о банковской тайне? Очевидно, могут. Предприятия, иные субъекты экологических правоотношений могут пользоваться услугами банков и по каким-либо соображениям не разглашать соответствующие данные. Банковская тайна регулируется ст. 857 Гражданского кодекса РФ и Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской деятельности» (ст. 26)*.
________________________
* СЗ РФ. 1996. №6. От. 492.
Закон «О банках и банковской деятельности» устанавливает, что кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит закону.
Одновременно Закон определяет круг государственных органов и лиц, которым такие сведения могут предоставляться. Так, справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам РФ в случаях, предусмотрененых законодательными актами об их деятельности. При согласии прокурора такие сведения могут быть предоставлены органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Такие ситуации могут иметь место, к примеру, при нарушении правового требования о финансировании объекта, подлежащего государственной экологической экспертизе, лишь при наличии положительного заключения такой экспертизы.
Законодательством предусмотрена гарантия сохранения в тайне сведений, отнесенных к тому или другому ее виду. За разглашение лицами, которым в установленном законом порядке переданы сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную тайну, с учетом причиненного ущерба они несут дисциплинарную, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ и субъектов Федерации.
В то же время юридическая ответственность может возлагаться на лиц, ограничивших доступ к информации, которая не может быть закрытой. Так, в соответствии с Законом «О государственной тайне» должностные лица, принявшие решения о засекречивании сведений, которые не могут по закону составлять предмет государственной тайны либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба.
Таким образом, информация экологического характера в основном должна быть открытой, свободной, доступной. Такая позиция российского законодательства соответствует европейскому законодательству по этим вопросам. Соответствующая Директива Европейского сообщества (сейчас Европейского союза) 90/313 так и называется – «О свободном доступе к информации о состоянии окружающей среды». Статья 3 разд. 1 этой директивы обязывает правительственные органы государств – членов ЕС открывать доступ к информации по первому требованию (за исключением специально оговоренных требований) любого физического или юридического лица. При этом лицо, требующее информацию, не должно объяснять причины своего запроса. Государства – члены ЕС обязаны обеспечить возможность апелляции для лица, которому без уважительных причин отказано в предоставлении информации.
Доступ к информации осуществляется двумя путями. Первый – правительственный орган может информировать граждан без их просьбы, по собственной инициативе. Эта «активная форма» предоставления информации предусмотрена ст. 7 Директивы ЕС 90/313: государства – члены обязаны обеспечивать граждан информацией о состоянии окружающей среды без просьбы с их стороны. Второй путь – предоставление информации по требованию граждан (ст. 3 разд. 1 указанной Директивы).
В целом позиция российского законодательства по вопросу о правах граждан на экологически значимую информацию соответствует также принципу 10 Декларации Рио.
Законодательное установление запретов на сокрытие информации о состоянии окружающей среды, санитарии и т.п., на практике, однако, не всегда соблюдается. Так, в августе 1994 г. Минатомом РФ был подписан приказ, засекретивший состав радиоактивных отходов, закачиваемых под землю. По оценкам специалистов, это сделано для того, чтобы ограничить общественность и независимых экспертов в анализе возможной экологической опасности такой практики, вывести Минатом из-под огня критики за продолжение его антиэкологичной деятельности*.
____________________________
* Яблоков А.В. Экологическая информация и секретность: как преодолеть противоречия? // Зеленый мир. 1996. № 23. С. 4-5.
5. Источники экологически значимой информации
При оценке источников экологически значимой информации важно подчеркнуть, что развитие отношений в сфере взаимодействия общества и природы и, в частности, всякая деятельность, осуществляемая в рамках права окружающей среды, сопровождается накоплением такой информации. Объективно с этим процессом связаны экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, развиваемая договорная практика, экологическая сертификация, аудит, контроль, применение мер юридической ответственности.
Одновременно в праве окружающей среды можно выделить ряд специфических источников. В их числе – сами нормативные правовые акты, кадастры природных ресурсов, экологический мониторинг, федеральный регистр потенциально опасных химически и биологических веществ, экологический паспорт предприятия, декларация безопасности промышленного объекта, государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации.
5.1. Источники нормативной экологически значимой информации
Законы и другие нормативные правовые акты содержат специфическую информацию: их нормы несут информацию о должном поведении субъектов экологических правоотношений. Не обладая такого рода информацией, природопользователи и иные субъекты, которым адресованы нормативные требования, оказываются в затруднительном положении. Незнание закона не освобождает их от ответственности.
Одним из факторов эффективности права является обладание его субъектами информацией о нормативных правовых актах, устанавливающих права и обязанности в области природопользования и охраны окружающей среды. Чтобы обеспечить исполнение закона, необходимо довести его до исполнителя. Социологические исследования, которые проводились сектором экологического права Института государства и права РАН, иными исследовательскими центрами и отдельными юристами-экологами, показывают, что руководители и другие должностные лица государственных органов, предприятий часто не имеют правовых актов, к исполнению которых они обязаны. Соответственно, они не всегда знают, что должны делать в области охраны окружающей среды.
Таким образом, проблема эколого-правовой информированности в России стоит остро и требует решения как в рамках деятельности органов законодательной, так и исполнительной власти. Одна из них касается свободного доступа к самим нормативно-правовым актам.
Некоторые решения проблемы правовой информатизации в законодательстве имеются. Одно из них связано с требованием опубликования закона, как условием его применения. Конституция РФ закрепила правило о том, что неопубликованные законы не применяются (ст. 15). Официально для всеобщего сведения должны быть опубликованы также иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Кроме того, в ч. 2 ст. 24 Основного закона органам государственной власти и органам местного самоуправления, их должностным лицам вменено в обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права.
Опубликование природоохранных нормативных актов – первый шаг к доступу к правовой информации. Но в какой степени они свободно доступны для общественности, организаций, должностных лиц и даже государственных органов? Наиболее развиты официальные (государственные) банки правовой информации в форме регулярного издания «Собрания законодательства Российской Федерации», «Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации», «Бюллетеня нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации» и некоторых др. Правительство РФ, исполнительные органы субъектов РФ должны обеспечить распространение сборников нормативных актов на всех административно-территориальных уровнях, включая муниципальный, имея в виду обеспечение свободного доступа к ним всех заинтересованных граждан. Одним из решений может быть формирование банка нормативных актов в публичных библиотеках.
Лучше с правовой информированностью обстоят дела в системе органов государственной власти. Но и здесь пока не создана инфраструктура, обеспечивающая информационно-правовую поддержку органов государственной власти РФ. В этих целях на современном этапе осуществляется программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации», утвержденная Указом Президента РФ от 4 августа 1995 г. «О президентских программах правовой информатизации».
5.2. Российское экологическое федеральное
информационное агентство
Для обеспечения гласности в работе государственной природоохранной системы, прав граждан и общественных организаций на необходимую и достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране, формирования единой политики в области массового распространения экологической информации во исполнение соответствующих положений Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» при Минприроды России приказом Минприроды России от 21 апреля 1994 г. создано Российское экологическое федеральное информационное агентство (РЭФИА). РЭФИА создано в форме федерального государственного учреждения в соответствии с п. 9 постановления Правительства РФ от 10 февраля 1994г. «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».
В соответствии с Положением о РЭФИА его основными задачами являются:
а) создание действенного механизма распространения экологических знаний и информации, формирования у населения экологического мировоззрения, включая участие в организации системы всеобщего непрерывного экологического воспитания, образования и просвещения;
б) участие в формировании политики информационно-методологической деятельности в системе Минприроды России и координация в обеспечении ее реализации;
в) создание и развитие системы массового оперативного распространения необходимой и достоверной экологической информации и обеспечение бесплатного доступа к ней общественных организаций и населения;
г) оперативное распространение организационно-распорядительной информации и нормативно-методических документов Минприроды России, а также специально уполномоченных органов эколого-ресурсного блока в системе государственных природоохранных органов;
д) обеспечение сбора и анализа экологической информации, поступающей от территориальных природоохранных органов, и обмена между ними;
е) организация и проведение работ по разъяснению государственной экологической политики и законодательства в области охраны окружающей среды среди населения страны;
ж) информационная поддержка деятельности природоохранных органов и неправительственных организаций;
з) оказание консультативных услуг в соответствии с запросами потребителей экологической продукции;
и) информационное сопровождение федеральных и региональных экологических программ и проектов;
к) распространение передовых экологически чистых технологий, патентной информации экологической направленности, программных средств, оказание услуг по их приобретению и эффективному использованию;
л) организация и проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области охраны окружающей среды;
м) содействие развитию международного информационного сотрудничества в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
РЭФИА предоставлено право запрашивать и получать безвозмездно от министерств, ведомств, других органов исполнительной власти, учреждений, организаций и предприятий информацию, необходимую для выполнения задач в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; вести издательскую и иную информационно-просветительскую деятельность в соответствии с задачами РЭФИА; организовывать и проводить научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы как самостоятельно, так и при участии заинтересованных российских и зарубежных организаций, предприятий, фирм и физических лиц, и в случае необходимости создавать совместно с ними в установленном порядке предприятия, организации и временные творческие коллективы для решения задач РЭФИА, а также открывать свои филиалы на территории России и за рубежом; приобретать различную продукцию (работы, услуги) предприятий и организаций, а также физических лиц по направлению деятельности РЭФИА; использовать принятые в международной практике формы и средства международных научных обменов, в том числе осуществлять за счет собственных средств в установленном порядке командирование за рубеж российских и прием в Российской Федерации иностранных специалистов для работы по проектам, участвовать в мероприятиях, устанавливать связь с международными информационными сетями и банками данных, а также вести иную международную деятельность, не противоречащую действующему законодательству, целям и задачам РЭФИА, и др.
5.3. Государственный статистический учет и отчетность
Государственный статистический учет и отчетность в области природопользования и охраны окружающей среды являются одним из источников экологически значимой информации. В соответствии со ст. 16 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» государственные природоохранительные органы РФ совместно с органами государственной статистики, природопользователями ведут количественный и качественный учет природных ресурсов и вторичного сырья, определяют их социально-экономическую оценку.
Государственный статистический учет в сфере природопользования и охраны окружающей среды ведется как Государственным комитетом РФ по статистике, так и специальными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды.
Органам государственной статистики предоставляют информацию о состоянии окружающей среды, видах и уровнях вредных воздействий на нее как юридические лица-природопользователи, так и специально уполномоченные государственные органы.
Госкомстат и его территориальные подразделения ведут учет экологически значимой информации по ряду форм: № 2-тп (воздух) «Отчет об охране атмосферного воздуха»; № 3-ос отчет «О ходе строительства водоохранных объектов и прекращении сброса загрязненных сточных вод»; № 4-ос «Отчет о текущих затратах на охрану природы»; № 12-лх «Отчет о лесозащите». Начиная с 1992 г. Госкомстат ведет учет по форме № 1-экофонд «Отчет о поступлении и расходовании экологического фонда».
До 1994 г. Госкомстат вел форму учета «О государственном контроле за охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов», которая содержала следующие данные: о деятельности контролирующих органов (в случаях залповых, аварийных и иных сбросов и выбросов загрязняющих веществ), причиненном ущербе, количестве обследованных предприятий, количестве привлеченных к административной ответственности должностных лиц и граждан, сумме штрафов, сокращении сбросов и выбросов загрязняющих веществ за счет приостановки работы предприятий, количестве привлеченных к уголовной ответственности должностных лиц, суммах, взысканных по предъявленным искам о нарушениях природоохранительного законодательства. В приложении к этой форме велись «Сведения о предприятиях и других хозяйственных объектах, приостановленных из-за нарушений природоохранительного законодательства».
В целях получения информации об осуществлении территориальными органами государственного экологического контроля и государственного контроля за охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов и в связи с постановлением Госкомстата России об отмене государственной статистической отчетности по форме № 1 – охрана природы приказом Минприроды России от 27 марта 1996 г. была утверждена ежеквартальная статистическая отчетность о государственном экологическом контроле и государственном контроле за охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов по форме № 1 – охрана природы (ведомственная). Организация статистической обработки и использования заинтересованными структурными подразделениями Минприроды России поступающей информации по данной форме была поручена Управлению информатизации и внедренческой деятельности.
Чрезвычайно слабо решены в российском экологическом законодательстве вопросы отчетности природопользователей о своей деятельности перед государственными природоохранительными органами. В Законе «Об охране окружающей природной среды», в других природоохранительных законах не предусматривается требования об отчетности по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.
Отчетность может играть существенную роль в совершенствовании деятельности природопользователей. Она будет служить источником соответствующей информации не только для государственных структур. Важно, чтобы в условиях развития рыночных отношений дирекции компаний, акционированных предприятий отчитывались о своей природоохранительной деятельности перед акционерами. Выделяя экологические аспекты, к примеру, в бухгалтерской и финансовой отчетности, просчитываются как объемы инвестиций экологического характера, так и достигнутый за их счет экономический эффект (например, объем сэкономленных средств в результате внедрения энергосберегающих технологий, более высокой доли переработки вторичного сырья и т.д.).
По данным Минфина России, в реформируемой сейчас системе бухгалтерского учета природоохранные пункты закладываются во многие нормативные требования. Однако специального документа, который обязывал бы предприятие предоставлять отчет о природоохранной деятельности, пока нет. Единственное, что рекомендует Минфин предприятиям, – это прилагать к финансовому отчету экологическую пояснительную записку.
5.4. Государственные кадастры природных ресурсов и объектов
Государственными кадастрами природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей. Данные кадастров служат обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. На основе кадастров проводится денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Важно, чтобы данные о качественных характеристиках природных ресурсов, содержащиеся в соответствующих кадастрах, служили основой при принятии решения о предоставлении природного ресурса в пользование.
Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям.
Государственный земельный кадастр. Состав данных, которые должны быть получены при ведении земельного кадастра, определяется ст. 110 Земельного кодекса РСФСР. Эти данные включают: количество земель, распределение их по категориям, качественный состав земель, их распределение по использованию, собственников земли, владельцев, пользователей, арендаторов.
Данные кадастровой оценки земель применяют при планировании использования земель, распределении по целевому назначению, их предоставлении и изъятии, при определении платежей на землю, для оценки степени рационального использования земель.
Ведение государственного земельного кадастра возложено на органы Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других целях.
Его ведение возложено на Министерство природных ресурсов РФ. Состав данных, которые должны содержаться в кадастре, определяется Законом РФ «О недрах» (ст. 30 и 32). Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождений, содержать геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.
Данный вид кадастра ведется на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальный фонд геологической информации, а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды.
Наряду с ведением кадастра с целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации их запасов, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (ст. 31 Закона «О недрах»).
В Законе «О недрах» имеется также ст. 27, посвященная геологической информации о недрах, в соответствии с которой информация о геологическом строении недр, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр.
Государственный лесной кадастр ведет Федеральная служба лесного хозяйства России. В соответствии со ст. 69 Лесного кодекса РФ государственный лесной кадастр содержит систему сведений о правовом режиме лесного фонда, количественном и качественном состоянии лесов, подразделении лесов на группы и категории защитности, экономическую оценку лесов.
Данные кадастра используются для определения экономического и экологического значения лесов, выбора лесосырьевых баз для заготовки древесины, проведения лесовосстановительных работ, замены малопродуктивных лесов высокопродуктивными лесными угодьями.
Государственный водный кадастр ведется в соответствии со ст. 79 Водного кодекса РФ. Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Он ведется в России по единой системе и основывается на данных государственного учета вод. Водный кодекс обязывает водопользователей представлять в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда данных, подлежащих включению в водный кадастр.
Данные государственного водного кадастра являются основой для принятия решений при осуществлении государственного управления в области использования и охраны водных объектов и должны представляться в порядке, установленном законодательством РФ.
Ведение государственного водного кадастра осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием государственного органа управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственного органа управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам).
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обязан обеспечить доступ к информации, содержащейся в водном кадастре, в порядке, установленном водным законодательством Российской Федерации.
Наряду с ведением государственного водного кадастра ВК РФ (ст. 75) предусматривает ведение водохозяйственных балансов, которые представляют собой расчетные материалы по сопоставлению потребности в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами. Водохозяйственные балансы предназначены для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам водных объектов и соответствующим территориям субъектов РФ и используются для планирования и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов. Составление водохозяйственных балансов осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Государственный кадастр объектов животного мира предусмотрен ст. 14 Федерального закона «О животном мире». Этот вид кадастра содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые сведения.
Ведется в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания. Количественный и качественный учет животных охотничьего фонда ведет Управление охоты и охотничьего хозяйства Минсельхозпрода России. Учет рыбных запасов в количественном и качественном показателях во внутренних водоемах ведет Комитет по рыболовству РФ.
Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в соответствии со ст. 4 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», а также постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий». Он включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме их особой охраны, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.
Этот вид кадастра имеет целью оценку состояния природно-заповедного фонда, определение перспектив развития сети данных территорий, повышение эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов. Ведется органами Госкомэкологии России.
Как особую разновидность кадастра редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных можно рассматривать Красную книгу РФ.
Наряду с кадастрами отдельных природных ресурсов и объектов, в экологическом законодательстве предусмотрено ведение территориальных кадастров природных ресурсов и объектов. Оно регулируется Временным положением о порядке формирования комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов, утвержденным приказом Минприроды России от 17 августа 1995 г. Территориальные кадастры содержат предоставляемые или удостоверенные специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды сведения о местоположении, количестве и качестве природных ресурсов, их первичной (базовой) социально-экономической оценке во взаимоувязке с экологической ситуацией на территории субъекта Федерации и составляющих его районов.
Система комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов формируется для обеспечения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления достоверной информацией о состоянии природно-ресурсного потенциала в России.
Работу по формированию территориальных кадастров природных ресурсов и объектов на подведомственной территории организуют органы исполнительной власти субъектов РФ. Для этого они могут создавать территориальные кадастровые центры. По решению государственных органов управления субъектов Федерации функциями ведения таких кадастров могут наделяться управления (департаменты) по природопользованию в составе правительств и администраций, комитеты по экологии и природопользованию Минприроды России, другие государственные учреждения и организации, к компетенции которых относятся указанные вопросы.
Сведения для формирования и ведения территориальных кадастров природных ресурсов и объектов предоставляются по ресурсам недр, по поверхностным водным ресурсам, по лесным ресурсам, по почвенным ресурсам, по водно-болотным угодьям (в том числе международного значения), по гидробиологическим ресурсам, по ресурсам промысловых видов животных, по ресурсам используемых видов дикорастущих растений, грибов, а также по редким и исчезающим видам биоты (биота – комплекс живых организмов, обитающих на данной территории), по климатическим ресурсам, по интегральной оценке экологического состояния территории, по особо охраняемым территориям, по природным объектам рекреационного и культурно-исторического значения.
Информация территориальных кадастров природных ресурсов и объектов хранится на машинных носителях и адаптирована для пользования лицами, принимающими решения в области:
• обеспечения управленческих решений в эколого-ресурсной сфере на уровне субъектов Российской Федерации и ниже;
• проведения функционального зонирования территории для установления экологически обоснованных режимов и регламентации по ее использованию;
• организации и реорганизации размещения производительных сил;
• реализации инвестиционных целевых программ развития отдельных территорий;
• изменения структуры и базы налогообложения в регионе;
• ресурсосбережения, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• обеспечения санитарной и экологической безопасности;
• разграничения компетенции по распоряжению природными объектами между Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления;
• приватизации природных объектов.
5.5. Мониторинг окружающей среды
Мониторинг окружающей среды может характеризоваться как одна из мер охраны окружающей среды, функция государственного управления и правовой институт. Мониторинг – это система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды и его изменений.
Основные положения о мониторинге сформулированы в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, положения о мониторинге имеются во всех природоресурсных и иных нормативных правовых актах. К примеру, органы санэпиднадзора обязаны проводить социально-гигиенический мониторинг, регулируемый Положением о санитарно-гигиеническом мониторинге, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими и биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния. На Правительство РФ возложена задача определения порядка организации и деятельности государственной службы наблюдения.
С целью повышения эффективности работ по сохранению и улучшению состояния окружающей среды Правительство РФ 24 ноября 1993 г. приняло постановление «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга». В создании и обеспечении функционирования Единой системы участвуют:
· Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (общее руководство и координация деятельности министерств и ведомств, предприятий и организаций в области экологического мониторинга; организация мониторинга источников антропогенного воздействия на окружающую среду и зон их прямого воздействия; организация мониторинга животного и растительного мира; обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем; ведение с заинтересованными министерствами и ведомствами банка данных об окружающей природной среде, природных ресурсах и их использовании);
· Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (организация мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного пространства, комплексного фонового и космического мониторинга состояния окружающей среды; ведение государственного фонда данных о загрязнении окружающей среды);
· Государственный Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (мониторинг земель);
· Министерство природных ресурсов РФ (наблюдение за состоянием недр и мониторинг водных объектов);
· Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (мониторинг охотничьих ресурсов, рыб, других водных животных и растений);
· Федеральная служба лесного хозяйства России (мониторинг лесов);
· Федеральная служба геодезии и картографии России (осуществление топографо-геодезического и картографического обеспечения Единой государственной системы экологического мониторинга);
· Федеральный горный и промышленный надзор России (координация развития и функционирования подсистем мониторинга геологической среды, мониторинг обеспечения промышленной безопасности);
· Министерство здравоохранения РФ (мониторинг воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья населения).
Кроме того, в Единой системе экологического мониторинга участвуют: Министерство обороны РФ; Государственный комитет РФ по вопросам развития Севера; Министерство РФ по атомной энергии и др.
Наиболее солидной базой мониторинга обладает Росгидромет*. Так, наблюдения за состоянием атмосферы в 1995 г. проводились регулярно на 664 стационарных постах в 234 городах и поселках России. В системе Росгидромета действует 150 химических лабораторий. Как видим, такие лаборатории существуют не во всех городах, где проводится регулярный мониторинг. Причем имеет место тенденция свертывания программы мониторинга атмосферного воздуха.
____________________________
* Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году. М., 1996. С. 276-278.
Отбор проб почвы производится в 268 хозяйствах, расположенных в 160 районах РФ на площади более 40 тыс. га. Количество отобранных проб составило 4400 шт.
Наблюдениями за загрязнением поверхностных вод суши по гидрохимическим показателям охвачены 1175 водотоков и 151 водоем. Отбор проб ведется на 1892 пунктах по химическим и физическим показателям. Наблюдениями за загрязнением поверхностных вод суши по гидробиологическим показателям охвачено 190 водных объектов.
Получает развитие производственный экологический мониторинг, т.е. мониторинг, осуществляемый предприятиями. Так, с октября 1995 г. создается система мониторинга в АО «Газпром». При ее проектировании предусматривается мониторинг источников загрязнения, объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и сброса сточных вод; информационное взаимодействие с территориальными службами Росгидромета, Минприроды и другими органами.
Данные мониторинга природной среды служат основой для ведения кадастров природных ресурсов, а также для принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений.
Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды»* предусмотрено, в частности, предоставление предприятиями и организациями Росгидромета и Минприроды России специализированной гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды коммерческим структурам, предприятиям и организациям гражданской авиации, морского и железнодорожного транспорта на договорной основе за плату.
____________________________
* Российские вести. 1992. № 50 (август).
За счет централизованных ассигнований из республиканского бюджета РФ Росгидромет и Минприроды России осуществляют:
• обеспечение населения и хозяйственно-экономических структур предупреждениями (оповещениями) о возникновении стихийных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлений, информацией о фоновом состоянии загрязнения окружающей природной среды, прогнозами погоды общего пользования на период до трех суток;
• ведение государственных банков (архивов) данных в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды;
• выполнение международных обязательств РФ по передаче (обмену) гидрометеорологической информации и данных по загрязнению окружающей природной среды.
Условия пользования информационными ресурсами, формируемыми в процессе проведения мониторинга окружающей среды, регулируются Положением об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. В соответствии с Положением к информационным услугам в области мониторинга загрязнения окружающей среды относится предоставление организациями Росгидромета оперативно-прогностической, аналитической, режимно-справочной информации общего назначения и специализированной информации.
Информация в области мониторинга загрязнения окружающей среды общего назначения предоставляется пользователям (потребителям) бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на эти услуги. Такие расходы компенсируются из средств федерального бюджета. Бесплатно названная информация предоставляется органам государственной власти РФ, органам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Другим пользователям (потребителям) информация в области мониторинга окружающей среды общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи.
Специализированная информация в области мониторинга загрязнения окружающей среды предоставляется пользователям (потребителям) в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги по информационному обеспечению.
5.6. Федеральный регистр потенциально опасных
химических и биологических веществ
В народном хозяйстве России (в промышленности, сельском хозяйстве, в быту и иных сферах) применяется более 20 тысяч разнообразных химических и биологических веществ, которые могут оказывать неблагоприятное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду. Одним из направлений в обеспечении предотвращения таких воздействий служит государственная регистрация потенциально опасных для здоровья человека и окружающей среды химических и биологических веществ. Она осуществляется на основе токсиколого-гигиенических и эколого-токсикологических исследований, гигиенической регламентации, гигиенических и экологических нормативов, разрабатываемых соответствующими профильными учреждениями и организациями, аккредитованными для этих целей Минздравом РФ (в отношении безопасности веществ для здоровья человека) и Госкомэкологией РФ (в отношении безопасности веществ для окружающей среды), а также с учетом мер индивидуальной и коллективной защиты здоровья человека и окружающей среды при производстве и применении (использовании) потенциально опасных химических и биологических веществ.
Регистрация таких веществ ведется по единой для России системе в форме Федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ и регулируется Положением о государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1992 г. Федеральный регистр включает информацию о номенклатуре, производстве и применении этих веществ, об их назначении, о свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде.
В соответствии с Положением государственной регистрации подлежат все потенциально опасные химические и биологические вещества природного и искусственного происхождения, производимые на территории России и закупаемые за рубежом для использования в народном хозяйстве и быту. Недостатком в регулировании ведения государственной регистрации является то, что Федеральный регистр не включает данные о химических и биологических средствах защиты растений, регуляторах роста сельскохозяйственных растений и лесных насаждений. Данные о таких веществах аккумулируются в иных формах и в других учреждениях.
Российский регистр потенциально опасных химических и биологических веществ образован в системе Министерства здравоохранения РФ как государственное учреждение и:
а) ведет федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ, производимых, ввозимых и применяемых на территории Российской Федерации, создает информационную систему и базы данных о токсических свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде этих веществ, гигиенических и экологических нормативах, правовых актах, мерах безопасности при производстве и применении (использовании) веществ, методах лечения и оказания первой необходимой помощи в случаях острых отравлений;
б) обеспечивает информацией о потенциально опасных химических и биологических веществах органы государственной власти и управления, оказывает в установленном порядке услуги заинтересованным предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам в отношении представления необходимых данных о зарегистрированных веществах;
в) осуществляет на основе заключаемых в установленном порядке соглашений международное сотрудничество и обмен информацией;
г) обладает исключительным правом издания и распространения для официального использования информационных материалов и докладов о производстве и применении потенциально опасных химических и биологических веществ на территории Российской Федерации.
5.7. Экологический паспорт предприятия.
Декларация безопасности промышленного объекта
Экологический паспорт предприятия и декларация безопасности промышленного объекта – относительно новые правовые формы информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Экологический паспорт предприятия представляет собой комплекс данных об уровне использования предприятием природных ресурсов и степени его воздействия на окружающую среду. Требования по ведению такого паспорта предусмотрены ГОСТом 17.0.0.04-90, введенным в действие 15 октября 1990г. Экологический паспорт разрабатывается предприятием за счет собственных средств и утверждается его руководителем после согласования с территориальным органом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды. Основой для разработки экологического паспорта служат основные показатели производства, проекты расчетов нормативов предельно допустимых воздействий на природу, разрешение на природопользование, паспорта газо- и водоочистных сооружений и установок по утилизации и использованию отходов, формы государственной статистической отчетности и другие нормативные документы.
В паспорте должны содержаться:
• общие сведения о предприятии и его реквизиты;
• краткая природно-климатическая характеристика района расположения предприятия;
• краткое описание технологии производства и сведения о продукции, балансовая схема материальных потоков;
• сведения об использовании земельных ресурсов; о рекультивации земель;
• характеристика сырья, используемых материальных и энергетических ресурсов;
• характеристика выбросов в атмосферу; водопотребления и водоотведения; отходов;
• сведения о транспорте предприятия;
• сведения об эколого-экономической деятельности предприятия.
Декларация безопасности промышленного объекта является документом, содержащим разнообразную, в том числе экологически значимую, информацию о промышленном объекте. Его появление обусловлено частыми авариями на промышленных объектах, влекущими порой тяжелые экономические, социальные и экологические последствия. Декларация безопасности призвана служить инструментом предупреждения и подготовки к действиям в чрезвычайных ситуациях на промышленных объектах.
Необходимость разработки декларации промышленной безопасности предусмотрена Федеральным законом от 21 июля 1997г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 14). Отношения, связанные с декларированием промышленной безопасности, детально регулируются Положением о декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. Декларирование безопасности промышленного объекта, деятельность которого связана с повышенной опасностью производства, осуществляется в целях обеспечения контроля за соблюдением мер безопасности, оценки достаточности и эффективности мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на промышленном объекте.
Декларация разрабатывается предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы для проектируемых и действующих промышленных объектов, должна характеризовать безопасность промышленного объекта на этапах его ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации и содержать:
а) сведения о месторасположении, природно-климатических условиях размещения и численности персонала промышленного объекта;
б) основные характеристики и особенности технологических процессов и производимой на промышленном объекте продукции;
е) анализ риска возникновения на промышленном объекте чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение источников опасности, оценку условий развития и возможных последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе выбросов в окружающую среду вредных веществ;
г) характеристику систем контроля за безопасностью промышленного производства, сведения об объемах и содержании организационных, технических и иных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций;
д) сведения о создании и поддержании в готовности локальной системы оповещения персонала промышленного объекта и населения о возникновении чрезвычайных ситуаций;
е) характеристику мероприятий по созданию на промышленном объекте, подготовке и поддержанию в готовности к применению сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий по обучению работников промышленного объекта способам защиты и действий в чрезвычайных ситуациях;
ж) характеристику мероприятий по защите персонала промышленного объекта в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, порядок действий сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
з) сведения о необходимых объемах и номенклатуре резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
<< Пред. стр. 8 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу