<< Пред. стр. 14 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу
Федеральная служба лесного хозяйства России и ее территориальные органы организуют и осуществляют государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов. Такой контроль проводится Федеральной службой во взаимодействии с Госкомэкологией России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 76 ЛК РФ его задачей является обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных законодательством России.
2.3. Государственный экологический контроль и надзор,
осуществляемый функциональными и иными органами
Помимо специально уполномоченных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, специальными функциями по осуществлению экологического контроля и надзора наделены следующие функциональные министерства и ведомства.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) через свои департаменты по управлению охотничьими ресурсами и рыболовству проводит государственный контроль за использованием и охраной охотничьих животных и ведением охотничьего хозяйства; осуществляет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ. Минсельхозпрод России осуществляет также государственный контроль за охраной и использованием водных биологических ресурсов; контролирует: целевое использование рыбохозяйственными предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности выделяемых им государственных средств; работу рыбопропускных и рыбозащитных сооружений; выполнение обязательств по межправительственным соглашениям, конвенциям и другим договоренностям в области регулирования рыболовства, охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов.
Федеральная пограничная служба РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» осуществляет государственный контроль за охраной биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России) через систему органов санэпиднадзора осуществляет государственный надзор за обеспечением мер по санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.
Министерство внутренних дел РФ через Государственную автомобильную инспекцию проводит надзор за соблюдением владельцами автотранспортных средств правовых требований об охране окружающей среды от загрязнения выхлопными газами.
Министерство строительства РФ (Минстрой России) осуществляет государственный контроль за соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений и установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности, за использованием и охраной земель в городах и других поселениях и применяет установленные законодательством санкции.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) осуществляет:
• государственный геодезический надзор и контроль за соблюдением установленных требований при проведении в РФ топографо-геодезических и картографических работ предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также за реализацией результатов этих работ;
• надзор за соблюдением предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм установленных требований и порядка проведения топографо-геодезических и картографических работ;
• контроль за правильным отображением в картографических материалах Государственной границы РФ, границ континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ, субъектов РФ и границ иностранных государств, а также другой информации о местности, включая наименования населенных пунктов и других географических объектов.
Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России) проводит государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил метрологии и сертификации.
Государственный таможенный комитет РФ осуществляет таможенный контроль за ввозом и вывозом продукции, требующей для этого специальных лицензий.
Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) организует и проводит государственный горный надзор, чтобы обеспечить соблюдение всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр. Госгортехнадзор России лицензирует отдельные виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами. Госгортехнадзор России осуществляет государственное регулирование и надзор на территории РФ через образуемые им региональные органы (округа).
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) осуществляет надзор за соблюдением требований законодательства в области производства, обращения и использования ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) осуществляет государственный надзор за выполнением установленных нормативных требований по гражданской обороне, предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, состоянием готовности органов управления, сил и средств государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к проведению поисково-спасательных, аварийно-спасательных и других неотложных работ при возникновении чрезвычайных ситуаций;
контролирует выполнение федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями заданий по переселению жителей из радиоактивно загрязненных районов, созданию для них необходимых социально-бытовых условий в новых районах проживания, а также строительству жилья, объектов социальной и производственной инфраструктуры для граждан, проживающих в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
3. Ведомственный и производственный экологический контроль
Сущность ведомственного экологического контроля заключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Обратим внимание на то, что ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними, – прежде всего, в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.
Функции по проведению ведомственного контроля предусматриваются, как правило, положениями о центральных государственных органах. Например, в соответствии с Положением о Министерстве топлива и энергетики РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 января 1996 г.*, в области обеспечения промышленной и экологической безопасности организаций топливно-энергетического комплекса данное Министерство контролирует выполнение мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций в отрасли.
________________________
* СЗРФ. 1996. № 6. Ст. 564.
Подчеркнем, что ведомственный контроль проводится также министерствами и ведомствами, осуществляющими управление природопользованием и охраной окружающей среды, – Министерством природных ресурсов РФ, Госкомэкологией России и др. Они контролируют выполнение задач, возлагаемых на структурные подразделения и территориальные органы.
На вопрос о том, осуществляется ли ведомственный контроль только государственными органами либо он может проводиться также негосударственными структурами федерального или территориального уровня, имеющими в своем ведении объекты, являющиеся субъектами права окружающей среды, ответ может быть положительным. Такие структуры также заинтересованы, прежде всего экономически, в поддержании экологического правопорядка на подведомственных объектах, так как несоблюдение экологических требований будет влиять на экономические результаты их деятельности и прибыль.
Содержание ведомственного контроля определяется рядом факторов: а) спецификой отрасли; б) экологически значимыми задачами, стоящими перед отраслью в целом и подведомственными объектами и в) конкретными правами и обязанностями подразделений и лиц, осуществляющих ведомственный контроль.
Сферой производственного экологического контроля служит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.
Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами. Правда, в целях экономии и в силу недооценки важности данного направления экологические службы на предприятиях часто отсутствуют.
Главной задачей производственного экологического контроля является проверка: а) выполнения планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; б) соблюдению нормативов предельно допустимых воздействий на природу, установленных предприятию; в) выполнения иных требований законодательства об окружающей среде и др.
Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» устанавливает более строгие требования к проведению производственного контроля за обеспечением радиационной безопасности. Согласно ст. 11 порядок проведения производственного контроля определяется для каждой организации с учетом особенностей и условий выполняемых ею работ и согласовывается с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление, государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности.
Меры по пресечению выявляемых нарушений правовых экологических требований в рамках ведомственного и производственного контроля принимаются уполномоченными должностными лицами. На предприятиях это, как правило, – руководитель.
С учетом высокой общественной опасности некорректного обращения с радиоактивными веществами названный Федеральный закон наделяет должностных лиц, осуществляющих производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, правом приостанавливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организации до устранения обнаруженных нарушений.
Эффективность ведомственного и производственного экологического контроля во многом зависит от взаимодействия с органами государственного экологического контроля. Пока такое взаимодействие не развито. Более того, руководители предприятий и экологические службы считают своей задачей защиту интересов предприятия любым путем, в том числе посредством сокрытия фактов нарушения экологического законодательства, представления государственным органам недостоверных сведений, а порой и прямого попустительства правонарушениям*.
___________________________
* Круглов В.В. Правовые вопросы охраны окружающей среды: Учебное пособие. 4.3. Екатеринбург, 1994. С. 98-99.
Сотрудничество органов государственного, ведомственного и производственного экологического контроля – важный резерв повышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях. Инициатива такого сотрудничества может исходить от любого субъекта. Многое в развитии сотрудничества и обеспечении эффективного взаимодействия в данной сфере в силу правового статуса зависит от позиции органов государственного экологического контроля. Важно при этом реализовать не только административные методы, но и методы убеждения, воспитания.
4. Общественный экологический контроль
С учетом того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, а также в связи с низкой эффективностью реализации государством экологической функции, в российском праве окружающей среды остро стоит проблема разработки и осуществления современной концепции общественного экологического контроля.
В формируемом правовом механизме взаимодействия общества и природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические объединения получили некоторые возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве.
В соответствии с Земельным кодексом РСФСР граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд, затрагивающих интересы населения. Прежде чем принять решение об отводе земель под такие объекты уполномоченные государственные органы «выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии» (ст. 28 ЗК РСФСР). К сожалению, при этом в земельном законодательстве не регулируется процедура проведения таких мероприятий и главное – не определяется юридическая сила общественного мнения.
Общественные контрольные функции по проверке выполнения экологических требований реализуются также в рамках общественных слушаний по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. В соответствующем разделе учебника мы обращали внимание на дефекты нормативного регулирования такой процедуры в действующем законодательстве России об окружающей среде. При адекватном правовом регулировании общественных слушаний граждане могут иметь сильные позиции в контроле за подготовкой экологически значимых решений.
То же можно сказать в отношении общественного контроля за принятием экологически значимых решений в рамках общественной экологической экспертизы. При этом важно подчеркнуть, как минимум, два принципиальных обстоятельства. Первое касается того, что реализация прав граждан и общественных формирований выразить свое отношение к отводу земель под экологически опасные объекты, а также реализации экологически опасной деятельности позволяет предупредить появление новых факторов экологической напряженности. Косвенно граждане и общественные формирования имеют возможность контролировать также распоряжение природными ресурсами, находящимися в собственности государства, так как экологические обоснования лицензий на предоставление ресурсов в пользование – объект, по которому может быть проведена общественная экологическая экспертиза.
Второе обстоятельство связано с наличием правовых гарантий защиты прав граждан и общественных формирований и их законных интересов в процессе общественного контроля за выполнением экологических требований. Основная гарантия – право обращения в суд для обжалования незаконных действий и решений, а также бездействия государственных органов, их должностных лиц, предпринимательских структур, если при этом затрагиваются экологические права и интересы граждан.
Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.
Повышению эффективности экологического контроля в России способствовало бы развитие сотрудничества и взаимодействие всех органов контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.
XVI. ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
1. Понятие и функции юридической ответственности за экологические правонарушения
Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания. Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя экологических требований.
Посредством применения юридической ответственности реализуется государственное принуждение к исполнению экологических требований. При этом следует иметь в виду, что юридическая ответственность не является единственным инструментом принуждения к исполнению экологических требований в механизме права окружающей среды. С учетом специфики функций этого механизма такую роль играют также государственная экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический контроль, в определенной мере – экономические меры (например, платежи за загрязнение окружающей среды).
Об особом месте юридической ответственности в механизме обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды свидетельствует роль санкции в структуре эколого-правовой нормы. В соответствии с общей теорией права норма права, являющаяся первичной ячейкой экологического права, состоит из трех взаимосвязанных элементов – гипотезы, диспозиции и санкции. Санкция – это элемент правовой нормы, в котором определяются меры государственного и иного взыскания, применяемые к нарушителю предусмотренного диспозицией правила. Таким образом, санкция является мерой юридической ответственности за экологическое правонарушение. При отсутствии санкции фактически отсутствует правовая норма. Отсутствие санкций обрекает экологическое требование на бездействие. Так, в Законе РСФСР от 15 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР» отсутствовали санкции за нарушение предусмотренных в нем требований. Этот Закон, отмененный с принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», был малоэффективным, номинальным, в частности, именно из-за отсутствия в нем санкций.
Ответственность за экологические правонарушения выполняет ряд основных функций:
• стимулирующую к соблюдению норм права окружающей среды;
• компенсационную, направленную на возмещение потерь в природной среде и возмещение вреда здоровью человека;
• превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений;
• карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении экологического правонарушения.
Основанием возложения юридической ответственности в рассматриваемой сфере служит экологическое правонарушение.
2. Понятие, виды и структура экологических правонарушений
Экологическое правонарушение – это виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. Так экологическое правонарушение определяется в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».
Приведенное определение представляется неточным. При характеристике экологического правонарушения необходимо обратить внимание на следующие два обстоятельства. Первое касается того, что экологически значимое противоправное деяние не всегда должно быть виновным. В соответствии со ст. 1079 ГК РФ вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть компенсирован независимо от вины причинителя. Второе обстоятельство связано с тем, что совершение экологического правонарушения не всегда сопровождается причинением вреда. В определенных условиях вред мог не наступить, но была реальная угроза его наступления. Например, после выполнения агрохимических работ оставшиеся агрохимикаты были оставлены в поле на хранение, вместо перевозки их в хранилище, как этого требуют соответствующие правила. При определенных обстоятельствах (если бы пошел дождь или оставленные химикаты были съедены животными) мог быть причинен существенный экологический вред.
Часто экологическое правонарушение проявляется в нарушении законных прав и интересов гражданина или иного субъекта экологического права. Например, может быть нарушено право гражданина на получение достоверной, полной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране.
С учетом сказанного экологическое правонарушение можно определить как противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права.
С учетом степени общественной опасности экологические правонарушения подразделяются на проступки и преступления. Первые – менее общественно опасные деяния по сравнению со вторыми и являются дисциплинарными, материальными, административными и гражданскими правонарушениями. В соответствии с видами экологических правонарушений наступает дисциплинарная, материальная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность.
В соответствии с общей теорией права экологическое правонарушение по своей структуре состоит из объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон.
Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения по поводу окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов, регулируемые и охраняемые нормами права. Эти отношения по своему содержанию касаются собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды от вредных воздействий, защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
В комментарии к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в качестве объекта экологического правонарушения называется окружающая природная среда1. Такое суждение представляется неубедительным. При отсутствии в экологическом законодательстве требований, касающихся регулирования определенных общественных отношений по поводу того или иного природного объекта, юридическая ответственность не может применяться за их нарушение. Природа, или окружающая среда, выступает в качестве предмета экологического правонарушения.
Субъектами экологического правонарушения могут быть юридические, должностные и физические лица, в том числе иностранные юридические лица и граждане, совершившие правонарушения, связанные с природопользованием или охраной окружающей среды на территории России или территории, находящейся под ее юрисдикцией.
Состав субъектов варьируется в зависимости от вида экологического правонарушения. Так, субъектами дисциплинарной ответственности являются должностные лица и работники предприятий, уголовной – должностные лица и граждане, административной – юридические лица, должностные лица и граждане.
В соответствии с действующим законодательством административная и уголовная ответственность физических лиц за экологические правонарушения наступает с 16-летнего возраста. В порядке гражданского судопроизводства граждане несут ограниченную ответственность с 14 до 18 лет, полную – с 18 лет. С этого возраста лицо становится полностью дееспособным. Трудовое законодательство не устанавливает возрастных ограничений относительно применения дисциплинарной и материальной ответственности лиц, виновных в совершении экологических правонарушений в трудовой сфере.
Для объективной стороны экологического правонарушения характерно наличие трех элементов:
а) противоправность поведения;
б) причинение или реальная угроза причинения экологического вреда, либо нарушение иных законных прав и интересов субъектов экологического права;
в) причинная связь между противоправным поведением и нанесенным экологическим вредом или реальной угрозой причинения такого вреда, либо нарушением иных законных прав и интересов субъектов экологического права.
Субъективная сторона экологического правонарушения характеризуется виной правонарушителя (за исключением случаев ответственности владельца источника повышенной опасности). Под виной понимается психическое отношение правонарушителя к своему противоправному поведению, которое может проявляться в действии или бездействии. Закон предусматривает две формы вины: умысел (прямой или косвенный) и неосторожность. Умышленным является экологическое правонарушение, при котором нарушитель предвидит наступление общественно вредных последствий своего поведения и желает или сознательно допускает их (например, предприниматель сбрасывает токсичные отходы своего производства на опушке леса, т.е. не в установленном для этого месте). Неосторожность бывает двух видов: самонадеянность и небрежность. Самонадеянность имеет место тогда, когда лицо, нарушающее экологическое требование, предвидит общественно вредные последствия своей деятельности, но легкомысленно рассчитывает на возможность избежать их. Небрежность проявляется в том, что лицо не предвидит наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Гражданский кодекс РФ вводит понятие грубой неосторожности. Правда, речь идет о грубой неосторожности самого потерпевшего, содействовавшей возникновению или увеличению вреда, что учитывается при определении размера возмещения вреда правонарушителем (ст. 1083).
В то же время в природоохранительной практике, как уже отмечалось, может иметь место безвиновная (абсолютная) ответственность – за вред, причиненный источником повышенной опасности. Возмещение такого вреда регламентируется ст. 1079 ГК РФ.
Одни экологические правонарушения могут быть совершены при любой форме вины (например, правонарушения, последствиями которых является загрязнение атмосферного воздуха или вод), другие – только при умышленной форме вины (незаконная охота или рыбная ловля), третьи – по неосторожности (например, небрежное обращение с огнем в лесу и нарушение правил пожарной безопасности в лесах).
3. Дисциплинарная ответственность
за экологические правонарушения
Дисциплинарная ответственность за экологический проступок регламентируется в ст. 82 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и Кодексом законов о труде РФ (КЗоТ РФ). Она выражается в наложении администрацией предприятия, организации или вышестоящей в порядке подчиненности организацией на виновного работника дисциплинарного взыскания за невыполнение им его обязанностей по службе или договору, связанных с охраной окружающей среды. Правонарушение может, к примеру, заключаться в невыполнении главным инженером предприятия требований должностной инструкции относительно эксплуатации промышленного оборудования.
Субъективной стороной дисциплинарного экологического проступка является, как правило, неосторожность. В соответствии со ст. 135 КЗоТ РФ к нарушителям могут быть применены следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; увольнение. Законодательством о дисциплинарной ответственности и уставами могут быть установлены иные дисциплинарные взыскания: перевод на нижеоплачиваемую работу на определенный срок или понижение в должности.
В качестве разновидности дисциплинарной меры ответственности рассматривается депремирование должностных лиц и иных работников, т.е. полное или частичное лишение премии по итогам года, например, за невыполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды либо за нарушения природоохранительного законодательства. Основанием для решения о депремировании служит справка территориальных органов по охране окружающей среды о состоянии выполнения природоохранных мероприятий и степени соблюдения экологического законодательства за соответствующий период.
Порядок наложения и снятия дисциплинарного взыскания урегулирован в трудовом законодательстве. При наложении взыскания должны быть учтены тяжесть совершенного проступка, служебная характеристика и поведение работника. За каждое нарушение трудовой дисциплины налагается только одно взыскание. До наложения взыскания от провинившегося должно быть истребовано объяснение. В приказе (распоряжении) о наложении дисциплинарного взыскания обязательно указывается, за какой проступок и какое наказание налагается. О приказе (распоряжении) работнику объявляется под расписку.
Дисциплинарное взыскание может быть применено к нарушителю не позднее одного месяца со дня его обнаружения (не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске).
Трудовые споры по поводу наложения дисциплинарных взысканий рассматриваются в обычном порядке: комиссией по трудовым спорам, судом (ст. 201 КЗоТ РФ).
Наложение дисциплинарного взыскания не исключает возможности применения более строгих видов ответственности при наличии правовых оснований – административной, уголовной, гражданской.
4. Материальная ответственность за экологические правонарушения
При изучении данного вида ответственности важно отличать его от имущественной ответственности, предусматриваемой гражданским законодательством. В науке экологического права имущественная ответственность в сфере охраны окружающей среды рассматривается иногда как материальная*.
____________________________
* Кравченко С.Н. Материальная ответственность в системе охраны природы. Киев: Вища школа, 1981
Материальная ответственность заключается в обязанности работника возместить в установленном порядке и в определенных размерах имущественный ущерб, причиненный по его вине предприятию, организации в результате ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей. В частности, материальную ответственность несут должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Материальная ответственность за причиненный ущерб признается самостоятельным видом юридической ответственности. Поэтому работник, независимо от привлечения к материальной ответственности, может быть привлечен также к дисциплинарной и иному виду ответственности.
По трудовому праву лица, находящиеся с предприятием, организацией в трудовых отношениях, несут материальную ответственность при определенных условиях:
а) наличие прямого действительного ущерба, явившегося результатом совершения работником экологического правонарушения, поскольку предприятие было вынуждено понести затраты на возмещение причиненного этим правонарушением вреда;
б) противоправность поведения работника, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих трудовых обязанностей (например, вследствие виновного нарушения работником установленного технологического процесса произошел сброс сточных вод, приведший к отравлению рыбы в водоеме);
в) причинная связь между действием (бездействием) работника и причиненным ущербом. Должно быть доказано, что возникший ущерб непосредственно связан с нарушением данным работником технологического процесса;
г) вина работника в причинении ущерба своим действием или бездействием. Работник признается виновным, если противоправное деяние совершено им умышленно или по неосторожности.
Материальная ответственность рабочих и служащих регламентируется Кодексом законов о труде РФ, Положением о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации, другими нормативными актами.
Трудовое законодательство предусматривает два основных вида материальной ответственности работников: ограниченную и полную. При ограниченной материальной ответственности работник обязан возместить ущерб в размере прямого действительного ущерба, но, как правило, не более своего среднего месячного заработка (ст. 119 КЗоТ РФ).
Случаи материальной ответственности, при которых ущерб подлежит возмещению в полном объеме, предусмотрены ст. 121 КЗоТ РФ:
а) когда ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда, либо работником, находившимся в нетрезвом состоянии;
б) когда в соответствии с законодательством или договором на работника возложена полная материальная ответственность, а также в других случаях.
5. Административная ответственность
за экологические правонарушения
Это вид юридической ответственности, наиболее часто имеющий место в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Административная ответственность выражается в применении компетентным органом государства мер административного взыскания за совершение экологического правонарушения. Регулируется КоАП РСФСР и экологическим законодательством. Так, в ст. 84 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» не только формулируются составы административных правонарушений, но и определяются субъекты административной ответственности, а также размеры административных штрафов, которые могут быть наложены на правонарушителей.
Обсуждается вопрос о концентрации правового регулирования административной ответственности в КоАП РСФСР, как это сделано в отношении уголовной ответственности в Уголовном кодексе. Однако применительно к административной ответственности существующая практика представляется предпочтительной по ряду причин. Первая связана с наличием существенных пробелов в экологическом законодательстве. Пока не оформлены в виде правовых многие экологические требования – как материальные, так и процессуальные. Их нормативное закрепление в активно развиваемом законодательстве будет требовать постоянного внесения изменений и дополнений в КоАП РСФСР. Пользование таким кодексом будет затруднено. Вторая причина касается удобства для субъектов экологического права, которым адресованы законы в области природопользования и охраны окружающей среды. Из текста одного акта они могут узнать об экологических требованиях, которые должны соблюдать, и об административной ответственности, которую будут нести в случае их нарушения. Если будет принято решение о регулировании административной ответственности исключительно Кодексом об административных правонарушениях, то с учетом пробелов в экологическом законодательстве и перспектив его развития составы административных правонарушений должны, очевидно, быть сформулированы в более общем виде – например, нарушение требований экологической экспертизы, нарушение требований экологической сертификации, нарушение правил обращения с отходами производства и потребления и т.п.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» субъектами административной ответственности являются не только должностные лица и граждане, но и юридические лица, что является новацией данного Закона. Применяется административная ответственность только при наличии вины правонарушителя.
В ст. 24 КоАП РСФСР установлены следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину, например права охоты; исправительные работы, административный арест.
По своим объективным признакам административное правонарушение внешне схоже с преступлением. Поэтому Кодекс об административных правонарушениях в качестве одного из предварительных условий возложения административной ответственности предусматривает отсутствие в совершенном нарушении признаков состава преступления. Основные признаки, которые дают возможность разграничить экологическое преступление и административный проступок, приводятся, как правило, в УК РФ. Это – повторность совершения экологического правонарушения, наличие умысла и др.
Составы экологических правонарушений, за которые может наступить административная ответственность, определены в ст. 84 Закона «Об охране окружающей природной среды», в ст. 125 ЗК РСФСР, некоторых иных актах законодательства об окружающей среде. В КоАП РСФСР эти виды правонарушений содержатся в двух главах: административные правонарушения, посягающие на социалистическую собственность (гл. 6) и административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры (гл. 7). В соответствии с Кодексом административная ответственность применяется за:
· нарушение права государственной собственности на недра (ст. 46); на воды (ст. 47); на леса (ст. 48); на животный мир (ст. 481);
· самовольную добычу янтаря (ст. 461);
· бесхозяйственное использование земель (ст. 50);
· порчу сельскохозяйственных и других земель (ст. 51);
· несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению (ст. 52);
· самовольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства (ст. 53);
· уничтожение межевых знаков (ст. 54);
· нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов(ст.55);
· нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 56);
· незаконную выдачу лицензии (разрешения), а равно произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения) на осуществление деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 561);
· нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 562);
· нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 563);
· нарушение правил охраны водных ресурсов (ст. 57);
· нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 571);
· невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями (ст. 58);
· нарушение правил водопользования (ст. 59);
· повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации (ст. 60);
· незаконное использование земель государственного лесного фонда (ст. 61);
· нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывозки древесины, заготовки живицы (ст.62);
· незаконную порубку и повреждение деревьев и кустарников, уничтожение и повреждение лесных культур и молодняка (ст.63);
· уничтожение или повреждение подроста в лесах (ст. 64);
· осуществление лесных пользований не в соответствии с целями или требованиями, предусмотренными в лесорубочном билете (ордере) или лесном билете (ст. 65);
· нарушение правил восстановления и улучшения лесов, использования ресурсов спелой древесины (ст. 66);
· повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда (ст. 67);
· самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод (ст. 68);
· сбор дикорастущих плодов, орехов и ягод с нарушением установленных сроков (ст. 69);
· ввод в эксплуатацию производственных объектов без устройств, предотвращающих вредное воздействие на леса (ст.70);
· повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами и отбросами (ст. 71);
· засорение лесов бытовыми отходами и отбросами (ст. 72);
· уничтожение или повреждение лесоосушительных канав, дренажных систем и дорог на землях государственного лесного фонда (ст. 73);
· уничтожение полезной для леса фауны (ст. 75);
· нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 76);
· выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух (ст. 77);
· ввод в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха (ст. 78);
· нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу (ст. 79);
· выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах (ст. 80);
· эксплуатацию автомототранспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах (ст. 81);
· несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов (ст. 82);
· нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, повлекшее или могущее повлечь загрязнение атмосферного воздуха (ст. 83);
· невыполнение предписаний органов, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха (ст. 84);
· нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинившее ущерб животному миру (ст. 841);
· нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, а равно самовольное переселение, акклиматизация и скрещивание животных (ст. 842);
· нарушение порядка осуществления пользования животным миром, а также незаконный ввоз животных или растений, признанных наносящими ущерб сохранению видов животных, занесенных в Красную книгу (ст. 843);
· уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения животных или совершение иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания таких животных (ст. 844);
· невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Российской Федерации (ст. 845);
· незаконную передачу минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации (ст. 846);
· нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром (ст. 85);
· нарушение правил китобойного промысла (ст. 86).
В КоАП РСФСР определяются также органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать соответствующие дела (гл.15), и подведомственность таких дел (гл.16). Дела об экологических правонарушениях рассматриваются преимущественно судами (судьями), органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами РФ.
Так, согласно ст. 202 КоАП РСФСР судьи рассматривают дела об экологических правонарушениях, предусмотренных ст. 461, 49, 491, 561–563, 571, 845, 846 Кодекса.
Органы государственного горного надзора в соответствии со ст. 211 КоАП РСФСР рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 46, 55, 56 (за нарушения, совершенные в процессе разработки полезных ископаемых), ст. 562.
Органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 77-83 (нарушения санитарно-гигиенических правил и норм по охране атмосферного воздуха) и ст. 84 (невыполнение предписаний органов, осуществляющих государственный санитарный надзор).
Вопросы подведомственности дел об экологических правонарушениях решен в КоАП недостаточно последовательно, без полного учета места специально уполномоченных органов в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды. Так, Госкомэкология РФ, на которую возложено осуществление государственного экологического контроля, в соответствии со ст. 2192 Кодекса вправе рассматривать лишь дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 561, 562, 571 и 845, т.е. связанные с охраной минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации.
Одной из наиболее распространенных мер административной ответственности за экологические правонарушения является штраф. Конкретный размер налагаемого штрафа зависит не только от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда, но определяется также полномочиями, предоставленными соответствующему органу, налагающему штраф.
Решение о наложении штрафа (как и любое другое решение об административном взыскании) может быть обжаловано в суд или арбитражный суд.
Закон «Об охране окружающей природной среды» подчеркивает: привлечение к ответственности в виде штрафа, независимо от его суммы, не освобождает виновное лицо от обязанности возмещения причиненного вреда. Это объясняется тем, что штраф хотя и носит материальный характер, является мерой наказания, а не возмещением вреда; суммы штрафа идут не потерпевшему на возмещение вреда, а направляются в соответствии с Законом на специальные счета внебюджетных экологических фондов.
6. Уголовная ответственность за экологические преступления
В УК РФ прямо сказано, что его задачей наряду с охраной прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка является охрана окружающей среды.
Состояние здоровья человека в значительной степени зависит от чистоты воды, воздуха, качества продуктов, которыми он питается, и соответственно от чистоты почвы. Информации о том, сколько человек в России умирает в связи с воздействием на здоровье неблагоприятных факторов окружающей среды, встречать не приходилось. Однако известно, что продолжительность жизни мужчин в России в последние 25 лет сократилась с 71 года до 57 лет, в том числе в связи с деградацией природы.
Все составы преступлений, сформулированные в действующем Уголовном кодексе, с точки зрения выполняемых ими функций, относящихся к природопользованию и охране окружающей среды, можно подразделить на три категории: специальные экологические составы, смежные, дополнительные.
Специальные экологические составы сформулированы в отдельной главе «Экологические преступления» (гл. 26). Она помещается в разд. IX «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка» и содержит следующие составы:
• нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246);
• нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247);
• нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248);
• нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249);
• загрязнение вод (ст. 250);
• загрязнение атмосферы (ст. 251);
? загрязнение морской среды (ст. 252);
• нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253);
• порча земли (ст. 254);
• нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255);
• незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256);
• нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257);
• незаконная охота (ст. 258);
• уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (ст.259);
• незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260);
• уничтожение или повреждение лесов (ст. 261);
• нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).
К специальным экологическим составам относится ряд составов, сформулированных в статьях, содержащихся в других главах Кодекса:
• нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215);
• сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237);
• жестокое обращение с животными (ст. 245);
• экоцид (ст. 358).
Эти составы по своему содержанию, несомненно, являются экологическими. С учетом объекта экологических преступлений можно выделить два вида преступлений, посягающих на:
а) экологический правопорядок в целом. Объектом таких посягательств являются общественные отношения по поводу окружающей среды как интегрированного объекта правового регулирования использования и охраны. Важно подчеркнуть, что в прежнем УК РСФСР вовсе не предусматривались составы, отражающие посягательство на природу в целом. По новому УК РФ к данному виду преступлений относятся составы, сформулированные в ст. 247– 249,259, 262, 215, 237, 358;
б) порядок использования и охраны отдельных природных ресурсов. Это – преступления, предусмотренные ст. 245, 250–258, 260--261 УК РФ.
Смежными составами преступлений в области природопользования и охраны окружающей среды следует считать те из них, которые выполняют экологические функции лишь при определенных обстоятельствах объективного порядка: отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140); регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170); терроризм (ст. 205); нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216); нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст. 217); нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых, легковоспламеняющихся веществ и пиротехнических изделий (ст. 218); нарушение правил пожарной безопасности (ст. 219); незаконное обращение с радиоактивными материалами (ст. 220); хищение либо вымогательство радиоактивных материалов (ст. 221); незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта (ст. 234); нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236); нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (ст. 269); планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны (ст. 353); производство или распространение оружия массового поражения (ст. 355); применение запрещенных средств и методов ведения войны (ст. 356). Эти составы приобретают экологическое значение лишь тогда, когда в результате совершаемых противоправных действий нарушаются правила природопользования и причиняется вред окружающей среде.
Некоторые составы, не являясь по своей природе экологическими, при определенных обстоятельствах также могут быть использованы в целях охраны окружающей среды. К дополнительным следует отнести ряд преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). Предусмотренные этими статьями преступления могут применяться напрямую к тем должностным лицам, которые своими действиями или бездействием способствовали причинению вреда окружающей среде.
За совершение экологических преступлений УК РФ предусматривает следующие виды наказаний:
· штраф. Наказание в виде штрафа предусмотрено почти за все экологические преступления. Его размер зависит от характера совершенного преступления. Минимальный размер штрафа – 200 минимальных размеров оплаты труда, максимальный – до 700 минимальных размеров оплаты труда;
· лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Такое наказание предусмотрено за многие экологические преступления. Иногда установлен и срок действия данного наказания;
· обязательные работы. Они заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, вид которых определяется органами местного самоуправления. Этот вид наказания предусмотрен, в частности, за уничтожение или повреждение лесов (до 240 часов);
· исправительные работы. Отбываются по месту работы осужденного, при этом из его заработка производятся удержания в доход государства в размере, установленном приговором суда, в пределах от 5 до 20%. Такое наказание установлено, к примеру, за нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (до 1 года); за загрязнение атмосферы (до 2 лет); за порчу земли (до 2 лет); за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (до 2 лет);
· ограничение свободы. Оно заключается в содержании осужденного, достигшего к моменту вынесения судом приговора восемнадцатилетнего возраста, в специальном учреждении без изоляции от общества в условиях осуществления за ним надзора. Такое наказание предусмотрено за порчу земли (до 3 лет); уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (до 3 лет);
· арест. Он заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества. Предусматривается за загрязнение вод (до 3 месяцев); за загрязнение морской среды (до 4 месяцев);
· лишение свободы на определенный срок. Данный вид наказания предусматривается за многие преступления, в том числе за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (до 5 лет); за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (от 3 до 8 лет); за нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (от 2 до 5 лет); за загрязнение вод (до 5 лет); за загрязнение атмосферы (до 3 лет); за порчу земли (до 3 лет); за уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (до 3 лет); за уничтожение или повреждение лесов (до 8 лет). Наиболее строгая уголовная ответственность предусмотрена за экоцид, т.е. массовое уничтожение растительного и животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Данное преступление наказывается лишением свободы на срок от 12 до 20 лет.
Субъективная сторона составов экологических преступлений выражается, как правило, в форме косвенного умысла, когда лицо осознает нарушение им соответствующих правил, предвидит возможность наступления негативных для состояния окружающей среды или здоровья человека последствий и сознательно допускает их наступление либо относится к этому безразлично. В ряде статей, связанных главным образом с загрязнением окружающей среды, нарушением правил обращения с опасными веществами и отходами, вина выражается в форме неосторожности.
Оценивая практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эффективность. Так, уголовные дела о самых массовых и опасных нарушениях– загрязнениях водного и воздушного бассейнов составляют 0,96% от общего числа экологических преступлений, загрязнении земли – 0,75%. Само количество таких дел уменьшилось за 1996 г. соответственно на 22 и 32,8%. Применяются в основном нормы об ответственности за преступления и иные правонарушения, связанные с незаконным захватом природных ресурсов (браконьерство, незаконная порубка леса, незаконная разработка недр).
Экологические правонарушения относятся в России к категории наиболее распространенных. Но при этом латентность экологических преступлений достигает 95-99%*.
___________________________
* Плешаков А.М. Уголовно-правовая борьба с экологическими преступлениями. Автореф. докт. дисс. М., 1994. С. 5.
В целом характерно резкое несоответствие количества лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за экологические преступления, количеству лиц, осужденных за них. Так, в 1995 г. по возбужденным за экологические преступления 8066 уголовным делам на 9093 лиц осуждено всего 5100 человек (56%). Нуждается в существенном улучшении качество следствия по делам об экологических преступлениях. Каждое 4–5-е дело необоснованно прекращается. При назначении наказания суды нередко допускают необоснованные послабления лицам, совершившим опасные экологические преступления.*
__________________________
* Ермаков В.Д., Жевлаков Э.Н. Состояние экологической преступности и деликтности в Российской Федерации //Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов. М., 1996. С. 7-17.
По оценкам Директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, «в России сложилась парадоксальная ситуация: при нарастании экологического кризиса наблюдается атрофия и разбалансированность государственного контроля и управления, при росте числа правонарушений и злоупотреблений просматривается линия на затухание судебно-правового реагирования»*.
___________________________
* Сухарев А.Я. Экологическая преступность: ее социальные корни и общественная опасность // Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов. М., 1996. С. 6.
7. Гражданско-правовая ответственность за экологический вред
Гражданско-правовая ответственность в сфере взаимодействия общества и природы заключается главным образом в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или моральный вред, причиненный в результате нарушения правовых экологических требований.
Регламентируя порядок и условия возмещения экологического вреда, в целях предупреждения причинения нового вреда ГК РФ устанавливает, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность (ст. 1065). Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. При этом суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.
Особенностью гражданско-правовой ответственности является то, что она может возлагаться на правонарушителя наряду с применением мер дисциплинарного, административного и уголовного воздействия, т.е. совокупно. Специфической целью данного вида ответственности является компенсация причиненного экологическим правонарушением вреда.
Возмещение экологического вреда регулируется в основном ГК РФ, ГПК РСФСР, АПК РФ. Ряд важных касающихся этого положений содержится также в экологическом законодательстве, хотя и в нем дается отсылка к гражданскому законодательству.
7.1. Понятие и виды экологического вреда.
Способы и принципы его возмещения
Вред, причиняемый нарушением правовых экологических требований, называется в доктрине права окружающей среды экологическим или экогенным вредом.
Когда речь идет об экологическом вреде, в законодательстве употребляются различные термины: вред, ущерб, упущенная выгода, убытки. Например, в Законе «Об охране окружающей природной среды» говорится о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением (разд. XIV). Конституция РФ устанавливает право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). В то же время Закон «Об охране окружающей природной среды» предусматривает возмещение вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды (ст. 89). УК РФ устанавливает уголовную ответственность за создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде при нарушении правил обращения с опасными веществами и отходами (ст. 247). Важно разобраться: одинаковое ли содержание вкладывается в эти понятия или оно различно? И как с этим соотносятся причиненные убытки?
Некоторые ответы на эти вопросы можно найти в ГК РФ. Другие – в доктрине права окружающей среды. При этом наиболее полно в ГК РФ определено понятие «убытки» (ст. 15) – это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Таким образом, по гражданскому праву вред – понятие родовое, наиболее широкое. Под экологическим вредом понимается любое ухудшение состояния окружающей среды, произошедшее вследствие нарушения правовых экологических требований, и связанное с ним любое умаление охраняемого законом материального и нематериального блага, включая жизнь и здоровье человека, имущество физических и юридических лиц. Составными частями экологического вреда являются ущерб, упущенная выгода и моральный вред. Экологический ущерб прежде всего проявляется в форме загрязнения окружающей среды, порчи, уничтожения, повреждения, истощения природных ресурсов, разрушения экологических систем. Вследствие названных форм деградации природы может быть причинен ущерб здоровью и имуществу граждан и юридических лиц. Ущерб здоровью и имуществу граждан и юридических лиц неблагоприятным воздействием на окружающую среду не всегда связан с нарушением требований законодательства об окружающей среде. Он может причиняться вследствие стихийных бедствий землетрясений, наводнений и т.п.
Подчеркнем, что экологический ущерб имеет и другие общественно значимые проявления. Они касаются, в частности, демографической сферы: снижение продолжительности жизни, уменьшение прироста населения.
Экологический ущерб (вред) часто связан с упущением выгоды, т.е. неполучением природопользователем доходов, которые он мог получить при обычных условиях. Например, фермер мог получить более высокий урожай сельскохозяйственных культур, если бы не была загрязнена окружающая среда.
Новым для российского права окружающей среды элементом экологического вреда является моральный вред. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» моральный вред может заключаться в нравственных переживаниях в связи с невозможностью продолжать активную общественную жизнь, с потерей работы, а также с физической болью, связанной с повреждением здоровья либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий. Так как природа удовлетворяет эстетические (духовные) потребности человека, уничтожение, к примеру, зеленых насаждений в городах также может рассматриваться как фактор причинения морального вреда и соответственно должно служить основанием для его возмещения. Соответствующие иски могут предъявляться в контексте нарушения права на благоприятную окружающую среду.
Законодательством предусматривается судебный и внесудебный порядок возмещения экологического вреда. Соответствующая обязанность может быть исполнена по решению суда – общего или арбитражного. Внесудебный порядок возмещения реализуется рядом способов, включая добровольное возмещение, посредством страхования риска причинения экологического вреда и в административном порядке. Добровольный способ возмещения вреда, редко встречающийся на практике, имеет для его причинителя некоторые преимущества, пока мало осознаваемые в российском обществе. Судебный порядок может создать мощную антирекламу предприятию и иному причинителю вреда, в которой они никак не могут быть заинтересованы. При очевидности ситуации, касающейся экологического вреда, в частности, когда налицо причинитель вреда и его жертвы, вред иногда «выгоднее» компенсировать добровольно.
Административный порядок возмещения нанесенного экологического вреда применяется, как правило, при авариях и стихийных бедствиях, имеющих экологические последствия, путем принятия мер социально-экономической защиты пострадавшего населения. В качестве других форм возмещения такого вреда в административном порядке можно рассматривать оформление листка временной нетрудоспособности, оформление инвалидности.
В ст. 86 Закона «Об охране окружающей природной среды» усттанавливается, что вред, причиненный окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству, подлежит возмещению в полном объеме в соответствии с действующим законодательством. Принцип возмещения вреда в полном объеме устанавливается и в ст. 1064 ГК РФ. Содержание этого принципа раскрывается в ст. 1082 ГК РФ. Удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки.
Субъектами причинения экологического вреда могут быть граждане, общественные формирования, граждане-предприниматели, предприятия, государственные органы. Так, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Он возмещается в этом случае за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
Общие основания ответственности за причинение вреда определены в ст. 1064 ГК РФ: противоправность действия (бездействия), причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (причинение вреда) и вина причинителя. Лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Однако законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда – в частности, если вред причинен источником повышенной опасности.
7.2. Возмещение вреда природной среде
Вред природной среде причиняется согласно ст. 96 Закона «Об охране окружающей природной среды» ее загрязнением, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Обратим внимание, что по конструкции ст. 96 потерпевшей стороной выступает природная среда, являющаяся не субъектом, а объектом права. Говоря о возмещении вреда природной среде, имеют в виду, что стороной любого обязательства, в том числе возникающего из причинения вреда, является субъект права, а не его объект. Соответственно вред природной среде возмещается в зависимости от реальной ситуации обладателю права собственности на природные ресурсы или природопользовавателю.
Дела о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, рассматриваются по искам прокурора, органов Госкомэкологии РФ, других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, граждан и юридических лиц, во владении и пользовании которых находятся природные ресурсы, администрации государственных заповедников и национальных природных парков.
ГК РФ предусматривает два способа возмещения вреда – в натуре (реальный) и в денежном выражении (ст. 1082). Что касается реального возмещения вреда в натуре, то при различных видах экологических правонарушений встает вопрос о пределах возможностей такого возмещения. К примеру, применительно к охране земель возмещение вреда в натуре может быть реализовано посредством восстановления прежнего состояния земли. Так, при неправомерном нарушении рельефа земельного участка – участок покрыт траншеями, котлованами и т.п. – восстановление может заключаться в устранении этих недостатков. Восстановление лесных массивов может быть осуществлено посредством новых посадок древесных культур.
Решение о восстановлении прежнего состояния земли, других природных ресурсов как способ реального возмещения вреда, причиненного нарушением правил рационального использования и охраны природных богатств, принимается в каждом конкретном случае судом. Очевидно, такое требование может быть предъявлено к правонарушителю, если:
• восстановление объективно возможно и
• правонарушитель в силу своей специальной правосубъектности в состоянии в течение некоего оптимального срока провести необходимые работы. При невозможности возмещения вреда в натуре решается вопрос о денежном возмещении.
Судом могут быть приняты во внимание такие обстоятельства, как отсутствие у потерпевшего материально-технических ресурсов, необходимых для проведения работ по восстановлению природной среды. Возможен смешанный вариант, при котором в пользу потерпевшего часть средств компенсируется в денежной форме, а часть – путем выполнения восстановительных работ за счет сил и средств ответчика. Если ответчик уклоняется от выполнения возложенных судом обязанностей, суд, арбитражный суд по иску потерпевшей стороны принимает решение о взыскании ущерба в денежной форме, включая убытки, вызванные неисполнением решения суда.
Возмещение причиненного природной среде вреда в денежном выражении определяется рядом способов, предусмотренных законодательством об окружающей среде. В соответствии со ст. 87 Закона «Об охране окружающей природной среды» возмещение причиненного окружающей среде вреда в результате экологического правонарушения производится: в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами, а также с методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии, – по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Иногда размер причиненного вреда исчисляется в смешанном порядке, т.е. используется комбинация способов.
Таксы представляют собой условные единицы оценки ущерба с учетом затрат, понесенных на содержание хозяйства (лесного, рыбного, охотничьего), а также необходимости наказания виновного. Такса как бы состоит из двух частей: одна имеет целью возмещение затрат, другая – наказание виновного. При невысоких уровнях платы за пользование дикими животными по разрешениям, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 19 июня 1996 г., таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный объектам животного мира, во много раз превосходят размеры платы.
Таксы как инструмент исчисления вреда применяются не по всем видам ресурсов. Они утверждены по лесному хозяйству. По охотничьим животным таксы установлены на отдельные виды животных, определена таксовая стоимость каждого незаконно уничтоженного животного. По рыбным запасам– также по отдельным видам. Таксы устанавливаются уполномоченными государственными органами. Так, в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» и по поручению Правительства РФ таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира, утверждены приказом Минприроды России от 4 мая 1994 г.; для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов, утверждены постановлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г.; для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному хозяйству нарушением лесного законодательства РФ, утверждены постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1992 г.
Величина таксы определяется с учетом экологической ценности вида растений и животных и устанавливается за каждый экземпляр.
Методики подсчета ущерба применяются в случае возмещения вреда, причиненного загрязнением вод, атмосферного воздуха, почв.
По фактическим затратам возмещается ущерб, когда отсутствуют соответствующие таксы или методики подсчета. В частности, в таком порядке определяется ущерб, причиненный невыполнением обязанностей по рекультивации земель и другими правонарушениями.
В смешанном порядке применяются все способы определения размера ущерба. В частности, при возмещении ущерба, причиненного лесу и лесному хозяйству нарушением правил пожарной безопасности, возмещению подлежат затраты, включающие стоимость товарной древесины; расходы на воспроизводство леса; затраты по расчистке территории от пожара; стоимость погибшего имущества; расходы по тушению пожара.
При стоимостной оценке ущерба, причиненного природной среде, могут быть использованы материалы кадастровой оценки природных ресурсов.
Наиболее типичным фактором причинения экологического вреда является авария на техногенном объекте. Для решения проблемы возмещения такого вреда важно собрать и оформить должным образом доказательства, необходимые для подтверждения факта экологического правонарушения, оценки масштабов его экологических последствий и расчетов компенсации за ущерб, причиненный в результате аварии.
В расследовании причин аварии и ее последствий участвуют территориальные органы Госкомэкологии России. По получении информации об аварии они проводят такую работу немедленно и независимо от того, будет ли создаваться специальная комиссия органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления. В случае создания указанной комиссии представители территориальных органов Госкомэкологии подключаются к ее работе. Факт аварии и величины вредного воздействия на окружающую среду оформляется протоколом о нарушении экологических требований законодательства РФ. В протоколе должны содержаться сведения о времени и месте аварии; времени проведения обследования; лицах, составивших протокол; реквизитах юридического или физического лица, виновного в аварии; характере аварии и ее последствий (воздействие на окружающую среду, выбросы, сбросы, размещение отходов, затопление и т.д.); краткая оценка состояния окружающей среды, сведения о виде, размере и продолжительности воздействия на природную среду (загрязнение воздуха, вод, почвы, повреждение или гибель растительного и животного мира, людей), месте нанесения вреда и его проявлениях; о статьях законодательных актов и пунктах нормативных документов, нарушение которых констатируется при обследовании; о сборе доказательств (отбор проб, выполнение измерений и т.п.) в процессе первоначального обследования; обязательства виновной стороны по ликвидации последствий аварии. Результаты обследования, зафиксированные в протоколе, подтверждаются подписями всех участников обследования и представителем виновной стороны, а также свидетелями. В случае несогласия с какими-либо обстоятельствами, указанными в протоколе, каждый из них вправе изложить особое мнение. Итогом работы по расследованию аварии является расчет денежных средств, характеризующий размеры ущерба и убытков.
Решение о подготовке и направлении претензии или искового заявления принимается на основании Протокола о нарушении экологических требований законодательства РФ, доказательств, собранных в процессе расследования, и произведенного расчета ущерба и убытков. К исковому заявлению или претензии прилагаются протокол о нарушении экологических требований законодательства РФ; фотодокументы; картосхемы; акты об отборе и анализах проб; заключение о массе загрязняющего вещества и другая количественная оценка гибели и заражения биоты, повреждения растительного и почвенного покрова; свидетельские показания (имеющиеся); экспертная оценка косвенного ущерба от аварии; расчет ущерба и убытков, причиненных негативным воздействием на окружающую природную среду; доказательства правового положения ответчика; иные документы.
При рассмотрении дела суд может назначить экспертизу для определения подлинного размера ущерба. Однако отсутствие таксы или методик подсчета ущерба не должно служить основанием для отказа в рассмотрении иска в суде или арбитражном суде.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» (ч. 2 ст. 87) суммы ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, возмещаются потерпевшей стороне (гражданину, предприятию, учреждению, организации) для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей среде (до принятия Закона эти суммы перечислялись в государственный бюджет) либо перечисляются в государственный экологический фонд, если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании (фонд Байкала, Волги и т.п.).
При наличии нескольких причинителей вреда взыскание производится в соответствии с долей участия каждого в причинении вреда (в том числе изыскательских, проектных, строительных организаций). Данное положение ч. 3 ст. 87 Закона «Об охране окружающей природной среды» соотносится со ст. 1080 ГК РФ об ответственности за совместно причиненный вред.
7.3. Возмещение вреда здоровью и имуществу человека,
причиненного неблагоприятным воздействием
окружающей среды
Право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонарушениями, – конституционное право (ст. 42 Конституции РФ). По имеющимся данным, 20–30% заболеваемости населения непосредственно связано с провоцирующим действием загрязнения окружающей среды. Приведенные данные свидетельствуют об остроте и актуальности проблемы защиты этого конституционного права каждого.
О возмещении вреда здоровью людей, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды, как и вреда самой природе, можно говорить условно. Такой вред не может быть возмещен. Он может быть лишь компенсирован.
Механизм защиты соответствующего права регулируется Законом «Об охране окружающей природной среды», Гражданским кодексом РФ, процессуальным законодательством, Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан, Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральными законами «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», «Об использовании атомной энергии», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Законом РФ «О страховании» и др.
С учетом пробелов действующего в данной сфере законодательства, обилия в названных законах бланкетных норм, особенностей экологического вреда, причиняемого здоровью человека (масштабности, невосполнимости, латентности, отдаленности проявления и др.), целесообразно принятие специального Федерального закона «О возмещении вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды», концепция и структура которого предложена М.И. Васильевой*.
__________________________
* Зеленый мир. 1997. № 9. С. 6-10.
<< Пред. стр. 14 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу