<< Пред. стр. 3 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу
• предупреждения эпизоотии и борьбы с ними.
При характеристике отношений по охране окружающей среды важно обратиться к вопросу об объектах охраны. Они определены в ст. 4 Закона «Об охране окружающей природной среды», согласно которой охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории Российской Федерации и республик в ее составе подлежат:
• естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы;
• земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты.
Представляется, что в системе объектов охраны в рамках права окружающей среды следует выделить два вида объектов: непосредственные и опосредованные. К непосредственным объектам, несомненно, относятся природные объекты и природные ресурсы, включая погоду и климат.
Является ли объектом охраны окружающей среды человек? Основываясь на анализе действующего российского законодательства об окружающей среде, можно утверждать, что он также может быть отнесен к непосредственным объектам охраны. Человек – органический элемент природы. С учетом специфики его организма он так же экологически зависим от состояния воды, атмосферного воздуха, как зависимы от них олень или полевой цветок. Без воды погибает и человек, и животное, и цветок. В загрязненной среде деградирует и человек, и олень, и растение. В той степени, в какой человек своим здоровьем и жизнью связан экологически с природной средой, он – часть природы и соответственно – один из объектов ее охраны. Подтверждением тому являются положения законодательства о нормировании предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в воде, атмосферном воздухе и почве и нормировании предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных воздействий на окружающую среду. Нормативы ПДК и ПДУ устанавливаются на уровне, отвечающем интересам охраны здоровья человека и растительного и животного мира.
Будучи существом биосоциальным, человек и его интересы выступают одновременно в праве окружающей среды как объекты опосредованной охраны. Речь идет об имуществе человека, которое может пострадать от вредного воздействия загрязненного воздуха, воды или почвы. Так, могут пострадать сельскохозяйственные посевы, домашние животные, здания, сооружения. Соответственно каждый человек имеет право на возмещение ущерба, причиненного его имуществу экологическим правонарушением.
Правовое регулирование охраны окружающей среды от химических, физических и биологических воздействий осуществляется с целью сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды в смысле ее чистоты, незагрязненности.
Правовое регулирование отношений собственности на природные богатства, природопользования, а также отношений по охране окружающей среды от вредных воздействий служит одновременно средством, обеспечивающим поддержание экологического равновесия в природе и соблюдение экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Что касается оснований для выделения отношений по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц в качестве самостоятельной группы общественных отношений в составе предмета права окружающей среды, то они связаны, с одной стороны, с невозможностью регулирования таких специфических отношений в рамках иных отношений, а с другой – с тем, что человек, его здоровье и имущественные интересы являются самостоятельным объектом права окружающей среды, наряду с объектами и ресурсами природы. Урегулированные правовыми нормами, такие отношения формируются и реализуются в сфере деятельности правоохранительных органов – прокуратуры, судов и некоторых других государственных органов.
В отдельных научных работах последних лет в предмет экологического права наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей среды включаются отношения по обеспечению экологической безопасности. Здесь важно и уместно отметить также, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Ранее эти направления деятельности, образующие предмет совместного ведения, были закреплены в таком виде федеративными договорами, подписанными 31 марта 1992 г.
Обратим внимание, что в России понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», введенные в понятийный аппарат природоохранительной практики, законодательства и права окружающей среды без какого-либо научного обоснования, стали достаточно обиходными, широко употребляемыми. Неоднократно понятие «экологическая безопасность» употребляется в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Например, ст. 11 предусматривает, что право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды обеспечивается привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения. При этом в Законе отсутствует пояснение, что понимать «под требованиями обеспечения экологической безопасности». В стране создаются подразделения по экологической безопасности (в составе Совета Безопасности при Президенте РФ, Государственного комитета РФ по охране окружающей среды). Полномасштабная государственная научно-техническая программа «Экология России», начатая в 1991 г., была свернута, и с 1992 г. началась реализация Федеральной программы «Экологическая безопасность России». Наконец, Государственной Думой 17 ноября 1995 г. принят Федеральный закон «Об экологической безопасности», не подписанный Президентом РФ.
В какой степени обосновано выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства? Каково содержание понятия «обеспечение экологической безопасности»? В каком соотношении это понятие находится с понятием «охрана окружающей среды»? Каков практический смысл введения нового понятия и нового направления практической деятельности? Нельзя ли обеспечить так называемую экологическую безопасность в рамках природопользования и охраны окружающей природной среды? Если нет, то почему? И наконец, что произошло в России в 90-е гг., в связи с чем появилось основание для выделения общественных отношений по обеспечению экологической безопасности наряду с отношениями по охране окружающей среды? Для ответа на эти вопросы обратимся к упомянутому Федеральному закону «Об экологической безопасности».
Под экологической безопасностью в нем понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду. Обеспечение экологической безопасности – система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные (ст. 3). К сожалению, определения центральных понятий, данных в этом Законе, ситуацию не проясняют. Из приведенного определения экологической безопасности можно выделить три ее объекта – интересы личности, общества, окружающей природной среды. Какими же правовыми средствами обеспечивается экологическая безопасность названных объектов?
Правовыми средствами обеспечения безопасности окружающей среды как системы действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные, очевидно, являются нормирование качества окружающей среды, вредных воздействий на природу отдельными источниками, использования природных ресурсов, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые другие. Но все перечисленные средства суть именно правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Вопрос экологической безопасности личности и общества наиболее целесообразно рассматривать в контексте экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, так как, во-первых, экологическая безопасность личности и общества может обеспечиваться лишь в рамках их экологических прав и интересов и, во-вторых, в законодательстве должны быть предусмотрены механизмы обеспечения соблюдения и защиты этих прав и интересов.
Правовыми средствами обеспечения соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности являются экологическое нормирование, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые другие средства обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Другими словами, отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды.
Вне отношений по природопользованию и охране окружающей среды остаются лишь отношения по защите нарушенных экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Регулирование этих отношений выделяется нами в отдельную группу общественных отношений, образующих предмет права окружающей среды.
Таким образом, отсутствуют основания для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности как отдельной группы общественных отношений, регулируемых правом окружающей среды, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Анализ принятого Государственной Думой Федерального закона «Об экологической безопасности» убеждает, во-первых, в том, что он не определяет и не регулирует собственные четкие, конкретно выраженные отношения вне отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, которые не охватывались бы Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», природоресурсным законодательством. Во-вторых, он не предлагает какие-либо особые средства обеспечения экологической безопасности, отличные от правовых средств регулирования природопользования и охраны окружающей среды в целом. В основном он воспроизводит применяемые правовые природоохранительные меры. Представляется, что ни особых общественных отношений, ни особых мер обеспечения экологической безопасности просто не существует. Соответственно отсутствуют основания для выделения обеспечения экологической безопасности в самостоятельное направление деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. Отсутствует и потребность в самостоятельном Законе об экологической безопасности. По изложенным причинам представляется некорректным выделение обеспечения экологической безопасности как предмета совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации наряду с природопользованием и охраной окружающей среды в ст. 72 Конституции РФ.
В праве окружающей среды обеспечение экологической безопасности видится в ряде аспектов. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности.
В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» может употребляться как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение или восстановление ее благоприятного состояния.
Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая перспективная цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости.
Насколько известно, ни в национальном природоохранительном законодательстве зарубежных государств, ни в международных соглашениях в области охраны окружающей среды понятие «экологическая безопасность» не употребляется. Нет его и в таких новейших международных документах, как Декларация Рио и Повестка дня на XXI в., принятых Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, проходившей в июне 1992 г. в Бразилии. Предметом законодательства и практической деятельности является охрана окружающей среды и регулирование использования природных ресурсов.
Полагаем, что экологическая безопасность в России может быть обеспечена путем последовательного осуществления системы научно обоснованных правовых, организационных, экономических, технических, воспитательных и иных мер по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Для того чтобы научно обосновать выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности по охране окружающей среды и, соответственно, отношений по обеспечению экологической безопасности, необходимо, очевидно, пересмотреть концепцию охраны окружающей среды и выделить из группы отношений по охране окружающей среды специфические отношения по обеспечению экологической безопасности.
С учетом того, что в сфере взаимодействия общества и природы складывается множество различных экологических отношений, их можно классифицировать по разным основаниям. Так, если в основу классификации видов общественных отношений, регулируемых правом окружающей среды, положить природный ресурс, можно выделить такие их виды, как отношения собственности на землю, воды, леса и т.д., отношения по использованию этих природных ресурсов и их охране.
Практически важной представляется классификация видов общественных отношений применительно к институтам права окружающей среды, являющимся важнейшими структурными элементами данной отрасли. Исходя из этого можно выделить общественные отношения по обеспечению соблюдения и защиты экологических прав граждан, собственности на природные ресурсы, организации управления природопользованием и охраной окружающей среды, по экологическому нормированию и стандартизации, экологической экспертизе, экологической сертификации, экологическому аудиту, регулированию экономического механизма обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, ведению кадастров природных ресурсов, экологическому мониторингу, экологическому контролю, регулированию юридической ответственности за экологические правонарушения и др.
В целом общественные экологические отношения это – однородная совокупность отношений, обладающих органическим и устойчивым единством. Критерий единства – сфера взаимодействия природы и общества, в которой возникают такие отношения.
Предмет права окружающей среды складывается объективно, помимо воли и сознания человека. Объективность обусловлена тем, что природа удовлетворяет разнообразные интересы и потребности человека и общества. Последнее заинтересовано в адекватном регулировании своего взаимодействия с природой, как минимум, по двум соображениям. Первое касается собственного интереса, связанного с удовлетворением своих потребностей. Второе обусловлено знанием законов развития природы. В силу их действия человек должен охранять не только собственные интересы, но и интересы иных существующих в природе живых видов. В качестве одного из принципов проекта Международного устава по окружающей среде и развитию сформулирован принцип уважения всех форм жизни. В российском праве этот принцип реализуется посредством регулирования охраны объектов растительного и животного мира в специальном законодательстве.
3. Методы правового регулирования в праве окружающей среды
Метод правового регулирования – способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства. Или, другими словами, это– устанавливаемый нормами права специфический способ правового воздействия на поведение участников правовых отношений по реализации правомочий собственника природных ресурсов, обеспечению рационального природопользования, охране окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Для выделения той или другой совокупности правовых норм в качестве отрасли права метод правового регулирования по объективным причинам не является столь значимым, как предмет. В науке права признается два метода – административно-правовой и гражданско-правовой, хотя в системе российского права выделено примерно 15 отраслей права. Это означает, что большинство отраслей не имеют собственного метода правового регулирования, который был бы вполне адекватен предмету, используются комбинации названных методов правового регулирования. Причем административно-правовой метод применяется преимущественно в отраслях публичного права, к числу которых относится в основном и право окружающей среды. Применение гражданско-правового метода преобладает в отраслях частного права.
Суть административно-правового метода регулирования заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний. Одной из сторон в административных отношениях является уполномоченный орган государства. Соответственно стороны находятся в неравном положении – между участниками административных правоотношений складываются отношения власти и подчинения. В праве окружающей среды административно-правовой метод опосредуется в специфических формах– нормировании, экспертизе, сертификации, лицензировании и др. Он выражается в установлении допустимых выбросов загрязняющих веществ в природную среду, которые должны соблюдаться предприятиями-природопользователями, выдаче этим предприятиям специальных лицензий на такой выброс, дозволении на принятие решения о строительстве, к примеру, высокоскоростной магистрали С.-Петербург – Москва (лишь при положительном заключении государственной экологической экспертизы), запрете ввоза в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, применении мер юридической ответственности и др.
Гражданско-правовой метод регулирования основывается на равенстве сторон правоотношения. В гражданско-правовых отношениях их участники выступают обычно как равноправные субъекты, независимые друг от друга. Посредством заключаемого между ними соглашения они сами определяют свои права и обязанности, которые, однако, должны соответствовать закону, находиться в его рамках.
В современном праве окружающей среды применяются оба метода правового регулирования. Причем в условиях перехода к рыночной экономике, с совершенствованием гражданского, предпринимательского законодательства гражданско-правовой метод применяется в данной отрасли права все более широко. Согласно новому законодательству об окружающей среде право пользования природными ресурсами предоставляется на основе лицензии и заключаемого в соответствии с ней договора. Хотя договор заключается природопользователем с органом исполнительной власти субъекта РФ, по своей природе такой договор является гражданско-правовым.
Характерно то, что к одним и тем же отношениям по природопользованию и охране окружающей среды, регулируемым правом, может быть при определенных условиях применен и тот и другой метод. К примеру, заключение договора на природопользование представляет собой пример гражданско-правового метода регулирования. Но если в процессе природопользования нарушаются условия, предусмотренные договором, и причиняется существенный экологический вред, может быть применен административно-правовой метод регулирования отношений по природопользованию.
4. Понятие права окружающей среды как
комплексной отрасли российского права
Право окружающей среды является комплексной отраслью в системе российского права. Иногда ее называют суперотраслью. При оценке данной отрасли важно иметь в виду, что она включает в себя ряд самостоятельных отраслей права, признанных в таком качестве, – земельное, водное, горное, воздухоохранительное, лесное и фаунистическое.
Комплексный характер отрасли права окружающей среды определен, однако, не этим обстоятельством, а тем, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами, так и нормами, содержащимися в других отраслях российского права, включая гражданское, конституционное, административное, уголовное, предпринимательское, финансовое, аграрное и др. Процесс отражения экологических требований в этих отраслях права получил название экологизации соответственно гражданского права, уголовного права, предпринимательского права и т.д. Так, в гл. 26 Уголовного кодекса РФ регламентируется уголовная ответственность за экологические преступления. В Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР»* установлено требование о проведении государственной экологической экспертизы при создании совместного предприятия (ст. 14). Законом РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О налоге на прибыль предприятий и организаций»** предусмотрены льготы по налогу при направлении капитальных вложений на создание и модернизацию очистных сооружений.
___________________________
* ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29. Ст. 1008.
** ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №11. Ст. 525.
С учетом комплексного характера рассматриваемой отрасли права встают два принципиальных вопроса: какие иные отрасли права должны регулировать экологические отношения и в какой степени? Эти вопросы существенны потому, что их решение предопределяет масштабы и эффективность экологической функции государства.
Общее правило, касающееся экологизации «иного» законодательства, регулирующего общественные отношения, затрагивающие экологические права и интересы общества, заключается в следующем. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. При этом Конституция устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Из этого конституционного положения следует вывод, что в процессе развития и совершенствования каждой отрасли российского законодательства законодательная власть должна предусматривать характерные для каждой из них правовые меры по обеспечению корректного отношения общества к природе с учетом интересов как самой природы в силу ее самоценности, так и человека, исходя, в частности, из необходимости и возможности обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.
Что же понимается под правом окружающей среды (экологическим правом)? Содержание этого понятия следует определить с позиций современной теории права и с учетом того, что право призвано послужить средством построения в России правового государства. При этом нужно принять во внимание ряд обстоятельств. В теории право рассматривается как совокупность правовых норм, общественных отношений и правовых идей. Признавая закон в качестве основного источника права, правовое государство не может быть безразличным к содержанию закона*. С этих позиций закон может быть правовым (если отвечает идеям права) и неправовым (когда он им не отвечает). То же следует сказать об иных источниках права – подзаконных актах. При этом имеются в виду некоторые фундаментальные подлинно правовые идеи – свободы, равенства и справедливости. Поскольку идея как основа права носит субъективный характер, она обладает лишь властью авторитета**. Поэтому право включает в качестве своего элемента идею, получившую нормативное закрепление.
___________________________
* Лившиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. М., 1992. С. 29.
** Лившиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. М., 1992. С. 30.
Роль права как регулятора поведения реализуется через воздействие правовых норм на конкретные общественные отношения, образующие предмет данной отрасли.
Формирование права окружающей среды как комплексной отрасли наложило отпечаток и на механизм действия его норм. Основными его элементами являются экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, экономические меры, сертификация, аудит, контроль, а также применение мер юридической ответственности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным и гражданским правом.
Таким образом, под правом окружающей среды понимается совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих конкретные общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
5. История развития российского права
окружающей среды
Нормы об охране природы можно найти уже в первых нормативных актах российского государства. Вопрос об истории развития нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны природы и природопользования в России целесообразно рассмотреть применительно к трем периодам: а) до 1917 г., б) в советский период и в) на современном этапе.
а) Как и в других древних или средневековых государствах, охрана природных ресурсов осуществлялась прежде всего через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Так, в «Русской правде» (1016 г.) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственности князя. В «Русской правде» устанавливался штраф за кражу дров. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, т.е. дупла, наполненного сотами с медом. Статья 69 «Пространной правды» за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, т.е. такое же наказание, как и за убийство холопа*. В соответствии с Соборным уложением 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также рассматривалась как кража имущества.
____________________________
* Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136-146.
Особое отношение к охране лесных ресурсов проявилось и по военным соображениям. Уже с XIV в. был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, служивших средством защиты от набегов татар. («Засека» – преграда из срубленных в наваленных деревьев.) Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специальными сторожами.
В русском законодательстве средних веков, предусматривался довольно широкий набор санкций за нарушение правил, касающихся природных объектов: штраф, «бить ботогами нещадно» («батог» – палка, прут, трость), «бити кнутом без всякой пощады», отсечение кисти левой руки. При наказании принимался во внимание факт повторности нарушения. Так, в соответствии с Соборным уложением 1649 г. за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью ботогами, во второй раз – кнутом, а в третий раз – отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедном засечном лесу, лов мелкой сельди и др.).
С XVII в. охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в 1681 г. был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и... ясачному сбору порухи и недоброму не было» («ясак» – натуральный налог, которым облагались в старину народы Поволжья, Сибири и Дальнего Востока).
В XVII в. в России появилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мере по предотвращению их истощения. При этом регламентировались и способы добычи, и размеры добываемых видов, например рыб.
Так как ловля бобров и выдр капканами грозила их полным истреблением, 28 августа 1635 г. в Пермь Великую была направлена царская грамота «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр»*.
______________________________
* Российское законодательство Х–XX веков. Т. 1. С. 73.
В XVII в., когда соболиный промысел становился хищническим и при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный рост, для регулирования соболиной охоты в Сибири были объявлены заповедными целые районы. В принятом в 1676 г. царском указе о порядке ловли рыбы в Плещееве озере предписывалось ловить только большую сельдь. За ловлю мелкой сельди «старосте и рыбным ловцам быть в смертной казни».
В XVII же в. было введено ограничение права собственности на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц*. Так, Петр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т.е. неприкосновенными, запретными**.
___________________________
* Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. № 1. С. 50-57.
** Российское законодательство Х-XX веков. Т. 5. С. 58.
Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным. Потребность в таких нормах возникла в России в XVII в. Так, по указу Михаила Федоровича Романова, принятому в 1640 г., для профилактики в Москве предписывалось, чтобы «...падежные лошади и всякую скотину за Земляным городом на голых местах копали в землю не мелко, ...а в улицах и за городом, в слободах падежных лошадей и всякую падежную скотину, и собак мертвых, и кошек и ...ничего мертвого... нигде не метали...». В соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, чтобы везде на местах и дорогах была чистота. Устав благочиния, или полицейский, 1782 г. возлагал обязанности «смотрения о чищении, о мощении улиц» на частного пристава. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей»*. В 1833 г. были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе**.
___________________________
* Цит. по: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Изд-во МГУ, 1992. С. 13.
** Цит. по: Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982.С. 19-20.
В начале XX в. в России обсуждался вопрос о создании специального органа по контролю за соблюдением природооохранных правил. Так как идея принадлежала ученым, то создание такого учреждения предполагалось под эгидой Академии наук или министерства просвещения*.
____________________________
* Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользованием по советскому законодательству 1917–30 годов // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. № 3. С. 62.
В 1915-1916 гг. под руководством академика И.П. Бородина, пионера серьезной научной природоохранной деятельности в России, был разработан первый (неосуществленный) проект российского Закона об охране природы*.
___________________________
* Зеленый мир. 1997. № 6. С. 4.
б) Основные особенности развития правового регулирования природопользования и охраны природы в России в советский период проявились в следующем.
Вплоть до 70-х гг. в развитии законодательства рассматриваемой сферы господствующим был природоресурсный подход. Это означает, что регулирование природопользования и охраны природы осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20-х гг. был принят ряд законов и декретов Правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» (1924 г.), декрет СНК РСФСР «Об охоте» (1920 г.), декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921 г.), декрет СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919 г.) и др.
Что касается отношений собственности на природные ресурсы, то они находились в исключительной собственности государства. Декретом о земле, принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.
Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это означало, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно, отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70-е гг. применительно к водам и в 80-е применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.
Массив кодификационного природоресурсного законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982г. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.). Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982 г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали развиваться как самостоятельные водное, лесное, горное отрасли права и законодательства, получив научное и официальное признание в качестве таковых. Однако в тот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов.
Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона об охране атмосферного воздуха, отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в нем фрагментарно, в общем виде. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х и начале 70-х гг., во время его разработки и принятия проблема охраны окружающей среды от загрязнения не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом РСФСР, и к тому же не имела достаточной научной разработки.
Правда, в начале 60-х гг. в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР»*. Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение его положений.
__________________________
* ВВС РСФСР. I960. № 40. Ст. 586.
В основном с принятием в 1980 г. Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха» в сферу правового регулирования были включены отношения по охране окружающей среды от физических и биологических воздействий.
В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. В то время не законы, а именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.
Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены не в законах, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»*. Наряду с требованиями развития экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами, это постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.
__________________________
* СП СССР. 1973. №2. Ст. 6.
Позже, 1 декабря 1978г. было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР – «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов»*. С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования постановление предусматривало новую форму предпланового документа – территориальных комплексных схем охраны природы.
_________________________
* СП СССР. 1979. № 2. Ст. 6.
Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природоресурсного законодательства и названных правительственных постановлений, не давали, однако, видимых и ощутимых результатов. В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР осознавали, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, «остаточный» принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»*.
__________________________
* СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14.
Оно давало ряд существенных директив. Основные из них: 1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга); 2) совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды); 3) решение о подготовке проекта Закона СССР об охране природы.
Эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.
Если не считать Закона «Об охране природы в РСФСР», правовое регулирование по поводу природы (окружающей среды) как интегрированного объекта осуществлялось главным образом в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР.
Основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период, помимо существенных пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и постоянное ухудшение качественного состояния окружающей среды – эти и другие факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды.
в) Новые подходы к развитию права окружающей среды получают реализацию на современном этапе развития российского общества. Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового и социального государства, к установлению правовых норм по природопользованию и охране окружающей среды преимущественно в законах, а не в подзаконных актах – это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.
На современном этапе экологическое право развивается с учетом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды; дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны наличие пробелов и фрагментарность в правовом регулировании экологических отношений; перспектив создания правового и социального государства, происходящей трансформации общественных экономических отношений; введения многообразия форм собственности на природные ресурсы; тенденций развития взаимоотношений общества и природы и права окружающей среды в мире. Важнейшим принципом формирования экологического законодательства на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством.
6. Проблемы интеграции и дифференциации
в развитии права окружающей среды
С учетом объекта правового регулирования существует два основных подхода к развитию права окружающей среды – интегрированный и дифференцированный.
В рамках интегрированного подхода решаются задачи регулирования общественных отношений по поводу природной среды в целом, как единого объекта.
Под дифференцированным подходом понимается развитие права применительно к регулированию разнообразных отношений, включая использование и охрану отдельных природных объектов – земель, недр, вод, атмосферного воздуха, лесов, растительного и животного мира. В литературе такой подход называется отраслевым. Он реализуется в виде земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздушного права и законодательства.
Интегрированный и дифференцированный подходы к развитию права окружающей среды имеют объективные основания. Так, необходимость правового регулирования общественных отношений по использованию и охране земель, вод, лесов, других природных ресурсов обусловлена заинтересованностью общества в детальном регулировании с учетом специфики каждого объекта. Соответственно специфичными являются и общественные отношения.
Интегрированный подход к развитию этой отрасли обусловлен единством объекта – природы (окружающей природной среды), взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Изменение состояния вод, земель, атмосферного воздуха в силу действия законов развития природы влечет соответствующие изменения во всей природной среде. Все это требует единых подходов, единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений. В сфере взаимодействия общества и природы существует множество правовых проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве – земельном, горном и ином. К таким проблемам относится, в частности, обращение с твердыми отходами производства и потребления, с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация, регулирование и оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, аудита и др.
Охрана окружающей среды и охрана отдельных природных объектов осуществляется преимущественно на основе одинаковых правовых мер. Такими мерами являются нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, экономическое стимулирование, планирование, финансирование, страхование, аудит, мониторинг, контроль и некоторые другие. Представляется очевидной целесообразность определения в законодательстве единых требований по организации и проведению таких мер применительно ко всей природе. Также очевидно и то, что при необходимости эти меры могут быть урегулированы в отраслевом законодательстве применительно к интересам и потребностям использования и охраны того или иного природного объекта с учетом его специфики.
В советский период развития российского права окружающей среды игнорировались объективные предпосылки и требования при осуществлении обоих подходов. Предпочтение отдавалось правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере применительно к отдельным природным объектам. В результате экологическое законодательство было и до сих пор продолжает оставаться слабо развитым. В течение длительного времени юристы-экологи не могли убедить государственные органы в необходимости принятия комплексного закона об охране окружающей среды.
Волевой подход к развитию права окружающей среды имеет существенные отрицательные последствия. Они проявляются, в частности, в том, что в России отсутствует современный механизм правовой охраны окружающей среды, вполне сравнимый с механизмом, имеющимся у передовых государств. Применение некоторых правовых инструментов урегулировано фрагментарно. Так, в специальном экологическом законодательстве вовсе не предусмотрены экологическая сертификация, экологический аудит. Требования относительно применения этих правовых средств вытекают из актов иного законодательства. Оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду – один из признанных и прогрессивных инструментов в зарубежном законодательстве– до сих пор не получил признания у российского законодателя. О нем даже не упоминается в Законе «Об охране окружающей природной среды». Такая оценка предусматривается ведомственным актом Минприроды России. Можно утверждать, что существующее в России кризисное состояние окружающей среды в известной мере является следствием такого подхода.
Интегрированный подход к развитию права окружающей среды на современном этапе развивается в основном применительно к регулированию общественных отношений по охране окружающей среды от химического, физического и биологического загрязнения, а также по признанию и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина. В этих направлениях он реализуется главным образом в Законе «Об охране окружающей природной среды». Существенным дефектом осуществления интегрированного подхода является то, что в сферу правового регулирования в его рамках пока не включены две другие группы наиболее важных общественных отношений: связанных с регулированием отношений собственности на природные ресурсы и природопользования.
Как должно идти дальнейшее развитие экологического права? Правомерно ли ставить вопрос о преимущественном развитии того или другого подхода? В каком объеме должны реализовываться интегрированный и дифференцированный подходы к регулированию охраны окружающей среды?
С одной стороны, объем правового регулирования соответствующих общественных отношений в рамках того и другого подхода определяется внутренними закономерностями отношения общего и частного. С другой – экологическими интересами общества в конкретный период его развития и целями, которые должны быть достигнуты в результате применения права.
Одновременно правомерным и важным в научном и практическом аспектах представляется решение вопроса о приоритете развития этих подходов. Именно исходя из необходимости учета закона единства природы, взаимосвязанности происходящих в ней процессов и явлений, при разработке и принятии актов экологического законодательства опережающее развитие должен получить интегрированный подход. В его рамках формулируются общие принципы регулирования общественных отношений по поводу природы, способы и инструменты, обеспечивающие развитие гармоничного взаимодействия в данной сфере, трансформируемые затем в природоресурсном законодательстве с учетом специфики конкретных природных объектов и ресурсов.
7. Система права окружающей среды
Под системой права окружающей среды понимается структура основных элементов, частей этой отрасли – подотраслей, институтов, норм.
Право окружающей среды существует в трех качествах: как отрасль права, учебная дисциплина и научная дисциплина. Поэтому вопрос о структуре целесообразно рассмотреть применительно к каждому из них, так как их структура может и не совпадать. Она определяется практическими потребностями последовательного, рационального и наиболее полного решения задач, стоящих перед законодателем, преподавателем и ученым. При структуризации экологического права в зависимости от того, в каком качестве оно рассматривается, могут быть использованы разные основания.
Так, при определении внутренней структуры экологического права, объектом которого является окружающая среда, основой будет служить совокупность правовых норм, регулирующих конкретную, относительно обособленную группу общественных отношений. Здесь можно выделить группы норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы, права природопользования, организации государственного управления в сфере взаимодействия общества и природы, экологическое нормирование, экспертизу, лицензирование, юридическую ответственность и др. Такие группы норм образуют основные институты экологического права.
При характеристике экологического права как комплексной отрасли (суперотрасли) важно иметь в виду наличие в его системе сформировавшихся и признанных отраслей права – земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранительного. Развитие этих отраслей и экологического права в целом связано с реализацией дифференцированного подхода к правовому регулированию общественных отношений по природопользованию и охране окружающей среды применительно к отдельным природным объектам. Эти отрасли являются в значительной степени самостоятельными по отношению к отрасли экологического права. В системе права окружающей среды они могут рассматриваться как его подотрасли. Они имеют собственную внутреннюю структуру.
Если предметом права окружающей среды являются отношения по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий, то закономерно поставить вопрос о выделении в качестве подотраслей тех правовых норм, которые регулируют охрану от химических воздействий, физических воздействий и биологических воздействий. Такой подход к структуризации права окружающей среды, являющегося сложной, комплексной отраслью, имеет большое научное и практичекое значение. Так, требования об охране окружающей среды от биологического загрязнения содержатся в Законе «Об охране окружающей природной среды», лесном законодательстве, законодательстве о животном мире, санитарном, аграрном и ином законодательстве. В какой степени эти требования взаимно согласованы, достаточны в контексте права на благоприятную окружающую среду? Предметный подход к анализу структуры права позволяет дать комплексную оценку состояния законодательства в данной сфере, выявить пробелы и сформулировать предложения по его совершенствованию. Если подотрасль права окружающей среды, касающаяся охраны от химического загрязнения, исследована достаточно полно, то анализу правового регулирования охраны окружающей среды от физического и биологического загрязнения в науке уделялось незаслуженно мало внимания.
А.П. Гетьман считает, что имеются основания рассматривать систему эколого-процессуальных норм как самостоятельную подотрасль в системе экологического права.*
_________________________
* Гетьман А.П. Процессуальные нормы и отношения в экологическом праве. Харьков, 1994. С.4.
При определении структуры экологического права как учебной или научной дисциплины применяется комбинация оснований, позволяющая наиболее полно и успешно решить стоящие перед ними задачи. При этом структура экологического права как учебной дисциплины может включать общую часть (куда входят в основном положения, обосновывающие наличие отрасли экологического права, и институты данной отрасли), особенную часть (содержащую специфические правовые меры по обеспечению рационального использования и по охране земель, недр, вод, лесов и других природных ресурсов, правовой режим особо охраняемых природных территорий, экологически неблагоприятных территорий, правовое регулирование обращения с химическими и иными веществами, материалами и отходами и др.) и специальную часть (право окружающей среды в зарубежных государствах и международное право окружающей среды). Соответственно в зависимости от потребностей конкретного вуза при изучении, к примеру, земельного права может определяться его общая, особенная и специальная части.
В последнее время в учебные планы наряду с экологическим иногда включается природоресурсное право. Это вполне оправданно, так как в рамках курса природоресурсного права имеется возможность дать глубокие знания по правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды. Одновременно нельзя не обратить внимания на нелогичность включения природоресурсного права наряду с экологическим в номенклатуру специальностей на присвоение ученых степеней, утвержденных Государственной высшей аттестационной комиссией РФ. В соответствии с концепцией российского экологического права природоресурсное право является структурной частью данной отрасли права.
8. Принципы права окружающей среды
Право строится и функционирует на определенных принципах, выражающих его сущность и социальное назначение, отражающих главные свойства и особенности. Принципами права должны руководствоваться все участники экологических отношений – органы законодательной, исполнительной, судебной власти, предприятия, общественные формирования, граждане. Соблюдение принципов может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Право окружающей среды основано как на общих принципах российского права, так и на принципах данной отрасли (отраслевых). Общими, определяющими сущность права в целом, являются принципы социальной справедливости и социальной свободы, равноправия (равенства перед законом), единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину, законности и некоторые другие.
Отраслевые принципы могут быть выражены в специальных нормах-принципах или выведены из анализа правовых норм. Так, основные принципы охраны окружающей среды определены в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды». Одновременно они являются и принципами права окружающей среды. Этим Законом установлено, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами:
• приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
• научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
• рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
• соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью ответственности за их нарушения;
• гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;
• международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.
Развитие экологического права на современном этапе весьма динамично. Соответственно развиваются и его принципы. Анализ действующего законодательства и права окружающей среды России позволяет выделить ряд других принципов.
Формируемое экологическое законодательство и право основывается на следующих принципах:
• предотвращение вреда окружающей среде в процессе социально-экономического развития. Лицо, осуществляющее или планирующее деятельность, которая оказывает или может оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду, обязано заранее принять и реализовать необходимые меры в соответствии с требованиями законодательства для того, чтобы предотвратить возможный вред. Уполномоченные государственные органы в пределах своей компетенции обеспечивают соблюдение данного принципа;
• охрана жизни и здоровья человека. По существу, это – принцип экологической безопасности человека. В соответствии с ним при планировании и ведении хозяйственной и иной деятельности должны быть приняты такие решения и осуществлены такие варианты деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни людей, предотвратить или снизить воздействие неблагоприятных факторов окружающей природной среды на здоровье человека;
• охрана окружающей среды – дело каждого. Основой этого принципа является ст. 58 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным ресурсам. Его содержание – не только обязанность каждого охранять природу, но и обязанность государства последовательно решать вопросы экологического воспитания и образования;
• демократизация экологического права. Это проявляется в создании правовых условий для вовлечения граждан и общественных формирований в механизм охраны окружающей среды, в частности, в механизм подготовки и принятия экологически значимых решений, экологического контроля;
• гуманность. В соответствии с этим принципом законодательство предусматривает меры по предупреждению нанесения вреда растительному и животному миру, всем формам жизни. Он вытекает также из ст. 137 ГК РФ, устанавливающей, что при осуществлении гражданских прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности. Данный принцип позволяет противостоять антропоцентристским тенденциям (позициям) в охране окружающей среды;
• обеспечение рационального использования природных ресурсов, в соответствии с которым должно быть обеспечено неистощительное, экологически обоснованное природопользование в интересах настоящего и будущих поколений, сохранение долгосрочного потенциала национальных природных ресурсов;
• устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие. Его содержание определяется обеспечением учета экологических требований в хозяйственной, управленческой и иной деятельности с учетом интересов настоящего и будущих поколений;
• сохранение и защита экологического равновесия в природе как важнейшего компонента не только развития человечества, но и его выживания. Обеспечивается посредством экологического нормирования, предупреждения экологического вреда, восстановления нарушенного состояния природной среды;
• свободный доступ к экологической информации. Полная, достоверная и своевременная информация о состоянии окружающей среды и уровнях антропогенного воздействия на нее является открытой и доступной для всех граждан России и не должна составлять государственную и иную тайну;
• платность природопользования, согласно которому любое использование природных ресурсов осуществляется за плату, за исключением общего природопользования граждан, а также случаев, прямо указанных в законодательных актах;
• разрешительный порядок воздействия на окружающую среду, в соответствии с которым любая хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться только на основе соответствующего разрешения, а в необходимых случаях – при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы;
• «загрязнитель платит». В соответствии с этим принципом любое лицо обязано платить за отрицательное воздействие осуществляемой им деятельности на окружающую среду. Основан на идее создания условий экономической заинтересованности загрязнителя оплатить проведение превентивных природоохранных мер;
• экосистемный подход к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользования. Этот принцип обусловлен диалектической взаимосвязью предметов, явлений и процессов в природе. Реализуется посредством установления требований по охране других природных объектов и окружающей среды в процессе землепользования, лесопользования, недропользования, водопользования, пользования иными природными богатствами. Включает обеспечение выработки и осуществления мер по охране окружающей среды и природопользованию с учетом взаимозависимости явлений и процессов в экологической системе. Он может быть реализован в рамках развивающейся отрасли права окружающей среды. Инструментами его реализации являются экологическое нормирование, оценка воздействия планирумой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование охраны окружающей среды и природопользования. Данный принцип не получил пока должного нормативного регулирования и обеспечения, поскольку в развитии права окружающей среды до последнего времени господствовал отраслевой подход к правовому регулированию охраны и использования отдельных природных ресурсов– земель, недр, вод, лесов и др. В рамках отраслевого подхода недооценивались и соответственно не учитывались в необходимой степени факторы взаимосвязи явлений и процессов в природе как интегрированном объекте;
• ответственность должностных лиц, предприятий, общественных организаций и граждан за нарушение (невыполнение) требований экологического законодательства;
• гармонизация российского законодательства об окружающей среде с законодательством зарубежных государств. Одним из ее проявлений является участие Российской Федерации в международных договорах в области охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
9. Проблемы названия отрасли права
Изучаемая отрасль права имеет официальное название – «экологическое право». Так она именуется в номенклатуре специальностей на присуждение Государственным высшим аттестационным комитетом РФ ученых степеней. Государственный образовательный стандарт утвержден Министерством общего и профессионального образования РФ также по экологическому праву. В соответствии с решениями юридических факультетов университетов соответствующие кафедры называются кафедрами экологического права. Например, на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова – кафедра экологического и земельного права, в Московской государственной юридической академии существует кафедра аграрного и экологического права, в Академическом правовом университете при Институте государства и права РАН создана кафедра экологического, земельного и аграрного права.
Что касается соответствующей отрасли законодательства, то ее официальное название не совпадает с названием отрасли права. В Общеправовом классификаторе отраслей законодательства отрасли, относящиеся к сфере взаимодействия общества и природы, названы: «законодательство об охране окружающей среды», «законодательство о земле», «законодательство о недрах» и т.д.*
__________________________
* СЗ РФ. 1996. №7. Ст. 679.
В научной и учебной литературе применительно к рассматриваемой сфере употреблялись названия «природоресурсное право», «природоохранительное право», «право охраны природы и рационального использования природных ресурсов», «природоресурсное и природоохранительное право», «право окружающей среды» и др.
Решение о названии данной отрасли экологическим правом было принято во второй половине 80-х гг. сначала в научных учреждениях и учебных заведениях, в которых она исследовалась или изучалась. Так, в Институте государства и права АН СССР сектор правовых проблем охраны окружающей среды был переименован в сектор экологического права. В то же время была переименована кафедра на юридическом факультете МГУ. При этом новое название указанных подразделений и соответственно название отрасли не имело ни предварительного, ни последующего научного обоснования. Хотя в 1987 г. журналом «Вестник Московского университета» был организован специальный «круглый стол», посвященный концепции экологического права, никаких доводов в пользу наименования отрасли экологическим правом приведены не были*. Решение было волевым.
* См.: Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1987. № 5. С. 33-56.
Экология – это область знания. Если раньше, примерно в течение века, она была областью биологических знаний, то в последние 20 лет появилась социальная экология, предметом которой стало изучение взаимодействия общества и окружающей среды. Именно в связи с развитием этого направления произошла трансформация в названии отрасли права. Но появление и признание социальной экологии не может служить основанием для того, чтобы отрасль права была названа экологическим правом. Название отрасли должно выражать объект правового регулирования.
Поэтому вопрос о наименовании отрасли права является актуальным. На некорректность названия уже обращалось внимание в правовой науке. Прежде всего на него обратил внимание А.С. Тимошенко, участвовавший в упомянутом «круглом столе» на юридическом факультете МГУ. Его позиция заключалась в следующем: «Опыт формирования и развития национальной и международной системы права показывает, что за основу наименования составляющих их отраслей берется предметная сфера соответствующих категорий правоотношений (для земельного права – земля, для водного права – вода и т.д.). Если же за основу названия отрасли взять название естественно-научной дисциплины, исследующей объект соответствующих правоотношений (в нашем случае «экология»), то это противоречит сложившейся юридической практике, так как в этом случае мы имели бы «гидрологическое», «почвоведческое», «геологическое» право и т.п.»*. В пользу названия отрасли правом окружающей среды на этом «круглом столе» высказывался также А.С.Шестерюк. Позицию А.С. Тимошенко разделяет Ю.С. Шемшученко**.
___________________________
* Тимошенко А.С. О понятии и содержании права окружающей среды // Вестник Моск.ун-та. Серия 11. Право. 1987. № 5. С. 47-48.
** Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. С. 67-68.
В качестве объекта правового регулирования рассматриваемой отрасли выступает не система знаний о взаимодействии общества и природы, изучаемых социальной экологией, а природа или окружающая среда. И потому оправа должна называться правом окружающей среды. Такое решение соответствовало бы отечественным традициям: основой названия служит объект правового регулирования. Именно таким является подход и зарубежных юристов – в США, Великобритании и других англоязычных странах рассматриваемую отрасль называют Environmental law, во Франции – Droit de l'environnment, Германии – Umweltrecht, Испании и иных испаноговорящих странах – Derecho ambiental. Отрасль международного права носит название Международное право окружающей среды (International environmental law, Droit international de 1'environnement). Россия является членом ООН, а также Европейского совета, в рамках которого официально действует право окружающей среды, а не экологическое право. И когда в России готовятся материалы по вопросам экологического права, предназначенные для представления или использования за границей, то, как правило, в переводе говорится о праве окружающей среды.
В условиях, когда Россия входит в мировое правовое пространство, и в целях гармонизации российского права с мировым правом было бы оправданным дать отрасли адекватное название, приведя его в соответствие с научной истиной.
По изложенным причинам в настоящем учебнике употребляется термин «право окружающей среды», наряду со ставшим привычным термином «экологическое право». Полагаем, что постепенно должно быть легализовано более правильное название отрасли. Понятие «право окружающей среды» время от времени употребляется в правовой литературе*.
__________________________
* См.: Колбасов О.С. Итоги науки и техники. Охрана природы и воспроизводств природных ресурсов. Т. 5. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР. М., 1978.
10. Право окружающей среды как отрасль правовой
науки и учебная дисциплина
Исследование и развитие экологического права как отрасли правовой науки осуществляется специализированными научными учреждениями, а также в рамках вузовской науки. Так, в системе Российской академии наук эти задачи призваны решать Центр эколого-правовых исследований, а также сектор земельного права Института государства и права РАН. В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ функционируют Отдел аграрного и экологического законодательства и Отдел горного законодательства. Одновременно значительный вклад в развитие данной отрасли науки вносят профессора и преподаватели специализированных кафедр юридических факультетов университетов и академий.
Задачи науки права окружающей среды определяются значением науки в развитии общества и государства и включают:
• изучение национального права окружающей среды;
• изучение зарубежного права окружающей среды;
• изучение международного права окружающей среды;
• выявление условий, обеспечивающих отвечающие интересам настоящего и будущих поколений распоряжение природными ресурсами, достижение целей рационального природопользования и охраны природы, соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц;
• выработку предложений по совершенствованию права окружающей среды с учетом общественных потребностей и тенденций развития общества и государства.
Смысл развития права окружающей среды как науки – использование научных достижений в процессе совершенствования экологического законодательства, правоприменительной и правоохранительной практики. К сожалению, результаты науки права окружающей среды остаются недостаточно востребованными практикой российского государства. Отсутствие интереса к научным рекомендациям характерно для всех ветвей власти, властных структур, специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды. Между тем наука права окружающей среды призвана стать ведущим фактором обеспечения экологического компонента в построении в России правового и социального государства. Достижению этой цели может способствовать Федеральный закон от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике».
Экологическое право как самостоятельная учебная дисциплина получило развитие в России достаточно давно в рамках земельного, природоресурсного, природоохранительного права. На ряде кафедр вузов и факультетов одновременно преподаются экологическое, природоресурсное, земельное право. Хотя предметом экологического права являются отношения по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий, такой подход к организации преподавания вполне оправдан и связан со стремлением дать достаточно глубокие знания как по отрасли в целом, так и по ее структурным частям. В этом случае программа экологического права может включать в основном общую часть, а природоресурсного – особенную.
Преподавание экологического права имеет свои конкретные задачи. Они определяются потребностями общества и государства в подготовке юристов-экологов, обладающих современными знаниями в данной сфере. В свою очередь, юристы-экологи призваны сыграть существенную роль в обеспечении экологического компонента развития России как правового и социального государства. Общая потребность Российского государства в юристах-экологах определяется потребностями органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в обеспечении их оптимального функционирования и решения специфических задач в области природопользования, охраны окружающей среды и защиты экологических прав. Как уже было отмечено, в настоящее время органы государственной власти, а также предприятия почти не имеют высококвалифицированных юристов-экологов. Проблема усугубляется тем, что в стране пока не осознана и потребность в них.
Экологическое право как учебную дисциплину важно оценивать с учетом качества учебных программ и уровня знаний выпускаемых юристов. Сегодняшнее российское экологическое право существенно отличается от экологического права совсем недавнего советского периода. Хотя в целом право окружающей среды России значительно отстает от общественных потребностей, в определенной мере в современном динамично развивающемся законодательстве об окружающей среде находят отражение положительные изменения, происходящие в политической, экономической и социальной сферах российского общества.
На формирование учебных программ по праву окружающей среды определенное влияние оказывает факт вхождения России в мировое правовое пространство и сближение ее права с европейским, а также с правом других наиболее развитых стран мира. Одним из критериев оценки качества принимаемого законодательства служит его соответствие мировым стандартам. Использование зарубежного опыта важно не только в законотворчестве, но и в преподавании курса с учетом того существенного обстоятельства, что законодательное регулирование охраны окружающей среды в европейском регионе и в других наиболее развитых странах мира является более совершенным, чем отечественное, и оно в основном оправдало себя на практике. При определении методики преподавания курса экологического права необходимо учитывать тенденции развития права окружающей среды в стране и его содержание, острую потребность в юристах-экологах, обладающих всесторонними знаниями современного российского и зарубежного экологического права, а также международного права окружающей среды. В процессе изучения курса важно проводить анализ проблем реализации норм права.
В целях приведения учебной программы курса экологического права в соответствие с формируемым правом окружающей среды России в 1994г. автором настоящего учебника была разработана новая программа данного курса. Она одобрена деканатом Академического правового университета при Институте государства и права РАН, кафедрой аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Вместе с общей концепцией совершенствования юридического экологического образования программа была опубликована для обсуждения*. Эта программа реализуется в ряде высших учебных заведений Москвы, включая Академический правовой университет, Московскую государственную юридическую академию, Международный университет, Российский университет дружбы народов.
__________________________
* Бринчук М.М. Юридическое экологическое образование в аспекте развития права окружающей среды // Государство и право. 1995. № 10; 1996. № 8.
В России получают развитие правовые основы экологического образования. Ряд важных положений закреплен в Законе «Об охране окружающей природной среды». Особенно важны конкретные требования относительно профессиональной экологической подготовки руководящих работников и специалистов (ст. 75). Речь идет об уровне, на котором в основном принимаются экологически значимые управленческие, хозяйственные и иные решения. В соответствии с Законом руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую среду и здоровье человека на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая должна учитываться при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не могут допускаться к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний.
В развитие положений упомянутого Закона Правительство РФ 3 ноября 1994 г. приняло постановление «О мерах по улучшению экологического образования населения». Для координации деятельности в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также заинтересованных организаций постановлением предусмотрено создание Межведомственной комиссии по экологическому образованию населения. Как правовую основу развития экологического образования следует также отметить распоряжение «О профессиональной экологической подготовке руководящих кадров и специалистов», принятое в 1992 г. Малым Советом Мособлсовета и Главой администрации Московской области. Последовательному решению проблем юридического экологического образования будет способствовать Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
11. Проблемы развития права окружающей среды
в условиях рынка
В соревновании двух экономических систем современности централизованно управляемая система СССР потерпела поражение. Она оказалась более ресурсоистощающей, чем рыночная. Пренебрежение со стороны советского государства экологическими интересами общества привело к тому, что окружающая среда оказалась крайне деградированной и в качественном отношении. Однако практика убеждает, что и рыночная экономика не в состоянии кардинально решать экологические проблемы, особенно глобальные. В экономически богатых государствах существуют модели потребления, приводящие к истощению мировых ресурсов. Для обеих систем характерно стремление к широкомасштабному и интенсивному развитию производства, что, как известно, является мощнейшим фактором отрицательного воздействия на качественное состояние окружающей среды и ведет к истощению природных богатств.
Развитие рыночных отношений в России на современном этапе оказывает существенное влияние на развитие современного экологического права. В условиях рынка появляются некоторые новые явления, которые нельзя не учитывать применительно к регулированию природопользования и охраны окружающей среды, защиты экологических прав и законных интересов граждан и предпринимателей. Они касаются, в частности, введения многообразия форм собственности на природные ресурсы, приватизации государственного имущества, банкротства и ликвидации предприятий и иных объектов. Соответственно в законодательстве должны быть предусмотрены нормы, обеспечивающие учет экологических требований и обязательств при приватизации, банкротстве и ликвидации предприятий и других объектов.
Исключительная собственность государства на природные ресурсы и государственная собственность на предприятия, средства транспорта и другие объекты рассматривалась при социализме как фактор, обеспечивающий достижение изобилия материальных и духовных богатств общества при одновременном решении проблем сохранения благоприятного состояния окружающей среды. Практика политического и социально-экономического развития в России дала свои оценки роли государственной собственности: ни экономического, ни экологического благополучия российский народ не получил. Сейчас, возвращаясь на общемировые пути экономического и социального развития человечества, выход из экономического кризиса предполагается найти, наряду с использованием других средств, на базе внедрения многообразия форм собственности на природные богатства, предприятия и иные объекты. Преобразование отношений собственности путем разгосударствления и приватизации рассматривается как важнейшее средство преодоления углубляющегося социально-экономического кризиса в России. Приватизация, в ходе которой нынешняя государственная собственность, прежде всего на предприятия, дробится между множеством частных владельцев, является необходимым и первостепенным этапом перехода к рыночной экономике. Только на этой базе возможно вхождение в рынок. Рыночная экономика – это экономика, основанная на частной собственности.
Вопросы собственности на природные ресурсы рассматриваются в качестве отдельной темы в разд. V. Здесь же обратим внимание на то, что введение многообразия форм собственности на природные ресурсы и соответственно их разгосударствление оказывает влияние на развитие права окружающей среды. Наряду с административным способом регулирования, характерным для института государственной собственности, применительно к праву частной собственности на природные ресурсы будет применяться гражданско-правовой способ, основанный на равенстве сторон.
Что касается учета экологических требований при приватизации государственных и муниципальных предприятий, то это регулируется рядом нормативных правовых актов. Очевидно, механизм обеспечения учета экологических требований при приватизации должен был содержаться в Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»*. Однако такой механизм в нем отсутствует. Его основы были предусмотрены в п. 6.33 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.** В соответствии с Государственной программой порядок учета экологического фактора, условий безопасного ведения работ на химически опасных, взрыво-, пожаро- и токсикоопасных объектах при приватизации государственных и муниципальных предприятий, включая вопросы экологического аудирования, отражения в условиях конкурса и планах приватизации, предъявления требований по экологической санации предприятий, установления льготной стоимости природоохранного имущества, создания на предприятиях фондов экологической санации, должны устанавливаться Госкомимуществом и Минприроды России с учетом предложений соответствующих отраслевых министерств и ведомств.
_________________________
* ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927.
** САПП РФ. 1994. № 1. Ст. 2.
Распоряжением Госкомимущества России и Минприроды России от 8 июня 1995 г. «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций» устанавливается, что при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, организаций, признанных экологически опасными, по инвестиционному конкурсу, по коммерческому конкурсу с инвестиционными условиями, соответствующим комитетам по управлению имуществом по согласованию с Минприроды России или его территориальными органами следует предусматривать в содержании инвестиционных программ мероприятия по экологической санации предприятий, организаций. При этом размер доли инвестиционных средств, направляемых на реализацию природоохранных мероприятий, может составлять 5–20% общего объема инвестиций*.
__________________________
* Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1995. № 9.
Реализация мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» является одним из обязательных социальных условий, которые могут предусматриваться в отношении объекта приватизации (ст. 21). Государственное или муниципальное имущество, приватизируемое с социальными условиями, продается на коммерческом конкурсе. Право приобретения объекта приватизации принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе коммерческого конкурса наиболее высокую цену за указанный объект, при условии выполнения таким покупателем социальных условий. Мероприятия по охране окружающей среды и здоровья граждан, как и другие социальные условия коммерческого конкурса, которые должны быть реализованы на покупаемом государственном или муниципальном предприятии, должны иметь экономическое обоснование, стоимостное выражение, сроки их выполнения и порядок подтверждения победителем коммерческого конкурса их выполнения. Социальные условия коммерческого конкурса подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Учет экологических требований и обязательств при банкротстве предприятия (юридического лица-природопользователя) также предполагает проверку экологического состояния объекта на стадии возбуждения дела о банкротстве. Обязанность проведения проверки должна быть возложена на орган, осуществляющий санацию, либо на внешнего управляющего. Объектом проверки являются результаты хозяйственной деятельности, приведшей в банкротству, соблюдение предприятием экологических требований. В зависимости от результатов этой проверки организуется экологическая санация предприятия по правилам, аналогичным тем, которые применяются к приватизации. При производстве дела о банкротстве юридического лица-природопользователя обеспечивается учет интересов кредиторов по экологическим обязательствам.
Ликвидации и реорганизации юридического лица-природопользователя должна также предшествовать проверка экологического состояния предприятия и (или) экологическая экспертиза, с обязательным отражением их результатов в ликвидационном балансе или балансе, составляемом при соответствующей форме реорганизации юридического лица. Если проводится проверка экологического состояния ликвидируемого или реорганизуемого юридического лица, то при этом должен участвовать представитель органа государственной экологической экспертизы. При реорганизации юридического лица обеспечивается правопреемство нового собственника по экологическим обязательствам. При ликвидации юридического лица должны учитываться также интересы кредиторов по экологическим обязательствам.
Для экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды используются, помимо перечисленных, и другие инструменты, имеющие специфику с учетом рыночной экономики. Они касаются планирования, стимулирования природоохранной деятельности, экологического страхования, применения налоговых и кредитных стимулов и др. Такие инструменты и соответственно развитие экологического права в части их использования рассматриваются в разд. XIV настоящего учебника.
III. ИСТОЧНИКИ ПРАВА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1. Понятие, особенности, классификация и система
источников права окружающей среды
Как отмечалось, наличие развитой системы источников права окружающей среды – существенное условие для выделения совокупности эколого-правовых норм в отдельную отрасль в системе российского права.
Под источниками экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.
Не может считаться источником права, в том числе экологического, решение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц, является индивидуально-конкретным властным предписанием. Так, решением Конституционного Суда РФ ненормативным правовым актом был признан Указ Президента РФ от 25 января 1995 г. «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края». Он оспаривался в Конституционном Суде РФ в связи с тем, что предусматривал проведение мероприятий, противоречащих требованиям экологического законодательства*. В правовом государстве не может рассматриваться в качестве источника права, в частности экологического, ненормативный акт. Кроме того, поскольку он содержит эколого-правовые предписания, противоречащие закону, он является по своей сути неправовым. По решению суда такой акт не может применяться.
___________________________
* СЗ РФ. 1995. №5. Ст. 399.
Источники права окружающей среды имеют ряд особенностей. Так, с учетом того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность предопределена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права. Правовые нормы данной отрасли имеют «прописку» в разных отраслях права. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.
Определение источников права окружающей среды представляет значительную трудность, так как издается огромное количество нормативных правовых актов на различных уровнях. Преодолению этих трудностей призвана служить их классификация. Она может быть проведена по ряду оснований.
По юридической силе – на законы и подзаконные акты.
а) Законы – нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти.
б) Все иные нормативные правовые акты являются подзаконными. Это– акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.
По предмету регулирования – на общие и специальные.
Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция РФ.
Специальные – акты, целиком посвященные вопросам окружающей среды или ее элементам (Закон «Об охране окружающей природной среды», Водный кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире» и др.).
По характеру правового регулирования – на материальные и процессуальные.
Нормативные правовые акты материального характера – акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений (федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» и др.).
Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Значительная часть материальных норм экологического права может быть реализована лишь посредством осуществления и соответственно регулирования последовательного ряда процессуальных действий. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуру разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических прав и интересов и т.д. Акты процессуального характера – Гражданский процессуальный кодекс РСФСР; Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР; Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г.; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. и др. Материальные и процессуальные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предусматриваются в одних и тех же актах.
По своему характеру нормативные правовые акты как источники права можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. Кодифицированными являются систематизированные нормативные правовые акты. Систематизация нормативного материала проводится в процессе нормотворческой деятельности с целью приведения его в соответствие с системой регулирования общественных отношений. Эти акты отличаются более высоким качеством и являются головными в той или иной отрасли права. В праве окружающей среды кодифицированные акты – Закон «Об охране окружающей природной среды», Лесной кодекс РФ, Федеральный закон «О недрах» и др.
Систему источников экологического права образуют:
• Конституция РФ,
• федеративные договоры,
• международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права,
• законы (конституционные и федеральные),
• нормативные указы и распоряжения Президента РФ,
• нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ,
• конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ,
• нормативные правовые акты министерств и ведомств,
• нормативные правовые акты органов местного самоуправления,
• локальные нормативные правовые акты,
• судебные решения.
В приведенный перечень источников современного права окружающей среды России не включен обычай. В историческом плане во взаимодействии общества и природы обычай как неписаное правило поведения играл важную роль в регулировании и обеспечении рационального природопользования. Имеет ли он правовое значение на современном этапе? Ответ, на наш взгляд, может быть только положительным. В регулировании использования природных ресурсов обычай имеет большое практическое значение в контексте традиционного природопользования, регулируемого множеством законов. Так, Конституция РФ (ст. 72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных этнических общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Земельным кодексом РСФСР (ст. 28), Водным кодексом РФ (ст. 66), Лесным кодексом РФ (ст. 124), Федеральным законом «О животном мире» (ст. 9, 48, 49).
Таким образом, обычай как источник права применяется в практике, но он опосредован в установленных нормах права.
2. Конституционные основы регулирования
природопользования и охраны окружающей
среды. Федеративные договоры
Как и в любой иной области, в регулировании отношений собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, признания, охраны и защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина Конституция РФ играет основополагающую роль. Эта роль предопределена тем, что в Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти.
При анализе Конституции России как источника права окружающей среды можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и «чисто» экологические.
К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство...». Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической и иной целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государства это то, что власть связана правом, когда право превыше власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории «правовое государство» используется понятие «господство права». С одной стороны, правовое государство исходит из признания неотчуждаемых (прирожденных) прав и возложения на соответствующих субъектов обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть осуществляют только те, кто уполномочен на это конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетенции. Построение правового государства послужит мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований права окружающей среды будет служить одним из критериев правового государства.
В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение к праву окружающей среды, прежде всего в части обеспечения соблюдения и защиты экологических прав каждого. «Достойная жизнь человека», которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти проблемы носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств права окружающей среды является инструментом создания в России социального государства.
Одна из наиболее существенных новаций основ конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов на осуществление законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Применительно к рассматриваемой сфере это – деятельность по формированию современного законодательства об окружающей среде, обеспечению его реализации, а также рационального природопользования и охраны окружающей среды, последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав физических и юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом независимы одна от другой. Цель разделения властей – создание гарантий от произвола, обеспечение законности.
В Конституции РФ есть много иных норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Например, положения ст. 71 и 72 о предметах ведения РФ и субъектов Федерации при принятии федеральных законов (п. «а» ст. 71); об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ст. 72); о защите прав и свобод человека и гражданина. Принципиальное значение имеют также положения ст. 76 относительно собственного правового регулирования субъектов РФ (ч. 4) и соотношения законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, принимаемых по предметам совместного ведения, с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 5). В учебнике при рассмотрении конкретных тем даются ссылки на другие конституционные нормы общего характера как на источники права окружающей среды.
При характеристике Конституции РФ как источника права окружающей среды надо обратить особое внимание на специальные – экологические нормы. Многие из них закрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды.
Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях*. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов-природопользователей. В соответствии с теорией права экологическая функция, или функция охраны окружающей среды, – одна из основных постоянных функций российского государства, рассмотренных в разд. II.1. С учетом роли природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.
__________________________
* Конституция Российской Федерации. Комментарий/ Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93.
<< Пред. стр. 3 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу