<< Пред. стр. 4 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу
Статья 9 Конституции РФ устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Значение этой нормы особенно показательно на фоне соответствующих положений социалистических конституций России, устанавливавших исключительную собственность государства на землю, ее недра, воды и леса. Закрепляя право собственности на природные ресурсы иных субъектов, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.
Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю – основное средство производства и операционный базис.
В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики – свободы собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имущества. В соответствии с ч. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, воплощенный в конституциях передовых зарубежных государств, заключающийся в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно владеет, пользуется и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.
Конституция РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Охрана окружающей среды – важный фактор обеспечения охраны здоровья. Гарантиями такого обеспечения являются в соответствии с ч. 2 ст. 41 финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма ст. 41 Конституции об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3).
В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного закона России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма «связывает» органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать это в суде.
Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами, Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и моральная обязанность сохранять природу адресована как каждому жителю города, поселка и деревни в России, так и, что весьма важно, каждому, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состояния окружающей среды в процессе принятия экологически значимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.
С учетом федеративного устройства России Конституция определила предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:
• регулирование и защита прав человека и гражданина (п. «в»);
• федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере) (п. «д»);
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ (п. «е»);
• ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы (п. «и»);
• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования (п. «м»);
• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ (п. «н»);
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система; геодезия и картография (п. «р»), а также в соответствии со ст. 74 Конституции РФ – регулирование ограничения перемещения товаров и услуг, если это необходимо для защиты жизни и здоровья людей, охраны природы.
Очевидно, что к развитию и осуществлению права окружающей среды имеют отношение и некоторые другие предметы исключительного ведения России.
Обоснованно то, что защита экологических прав человека и гражданина, регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В совместном ведении находятся:
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»);
• разграничение государственной собственности (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере) (п. «г»);
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д»);
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п.«з»);
• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»);
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м»).
Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.
Таким образом, в Конституции РФ определены основы и закономерности развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде.
Наряду с Конституцией РФ к основным источникам экологического права относятся Федеративные договоры:
• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Договоры были подписаны 31 марта 1992 г. Они определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, как это было позднее урегулировано в Конституции РФ. Важным является положение договоров о том, что законопроекты РФ по предметам совместного ведения, направляются субъектам РФ. При принятии федерального закона в Государственной Думе РФ учитываются позиции субъектов Федерации.
Конституция РФ устанавливает приоритет конституционных норм – в случае несоответствия положений Договора Конституции РФ действуют положения Конституции.
3. Международные договоры РФ в области
природопользования и охраны окружающей среды
Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это – особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. В каждом законе РФ содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций.
Кроме того, Конституция РФ – это весьма существенный шаг в направлении распространения юридической силы международного права на регулирование общественных отношений в пределах государства. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции источниками национального права являются также общепризнанные принципы и нормы международного права.
Что касается международных актов в области прав человека и гражданина, то в соответствии с Конституцией РФ, а также в связи со вступлением России в Совет Европы они стали источниками национального права в части признания, регулирования в целях обеспечения и защиты экологических прав личности в России. Согласно ч. 1 ст. 17 Конституции в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Поэтому к источникам национального права относятся Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах, принятые Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (вступила в силу 3 сентября 1953 г.) и Европейская социальная хартия (вступила в силу 26 февраля 1965 г.).
4. Закон как источник права окружающей среды
В правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон. Это означает прежде всего, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты, должно определяться основное содержание правового регулирования общественных отношений собственности на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды.
Закон есть средство закрепления государственной экологической политики. Поэтому как акт, принимаемый органом представительной ветви государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы. Таким образом, народ через своих представителей в законодательных органах имеет возможность формулировать государственную экологическую политику.
Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется обязательностью соответствия требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться.
5. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»:
общая характеристика и место
в системе источников права окружающей среды
Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» знаменует новый этап в развитии российского экологического законодательства как законодательства нового поколения. Он заложил основы прогрессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных условий развития общества и государства на современном этапе.
Закон определил задачи всего природоохранительного законодательства РФ. Они включают регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия любой деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей (ст. 1).
Чрезвычайно важно констатировать то, что эти задачи должны последовательно решаться с учетом нового эколого-правового статуса человека и гражданина в России. Впервые в российском экологическом законодательстве урегулирован комплекс экологических прав граждан, основное из которых – право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды (ст. 11).
Центральное место в Законе отведено предупреждению нанесения вреда природной среде, стимулированию и обеспечению исполнения экологических требований. В этой связи он формулирует ряд новых положений и подходов к решению экологических проблем в стране. К ним относятся: создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, установление требований относительно экологического воспитания и образования, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями.
Важно и то, что Закон создал таким образом предпосылки формирования основных институтов активно развивающегося права окружающей среды.
Следовательно, значение Закона «Об охране окружающей природной среды» заключается прежде всего в том, что он содержит ряд норм, определивших прогрессивные тенденции в развитии российского экологического права на современном этапе.
Одновременно нельзя не обратить внимание на его дефекты и пробелы в нем. Представляется, что Закон далеко не в полной мере обладает свойством прямого действия его предписаний. В основном он содержит выраженные в общем виде материальные нормы, требующие для реализации принятия многих законодательных и подзаконных актов. Это обстоятельство предопределило, в частности, то, что в целом Закон оказался неэффективным.
В Законе имеются очевидные пробелы. Так, в нем нет даже упоминания об оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду – одной из центральных природоохранных мер, экологическом аудировании, экологической сертификации, экологических требованиях при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при банкротстве предприятий. Более широко должны быть урегулированы отношения по экологическому лицензированию, по информационному обеспечению охраны окружающей среды.
Едва ли точна и оценка этого Закона как головного акта отрасли экологического законодательства. Ведь экологическое законодательство регулирует не только отношения по охране окружающей среды от вредных воздействий. Предмет же данного Закона, даже судя по его названию, – охрана окружающей среды. Лишь в отдельных статьях предусматриваются меры по регулированию природопользования (например, в ст. 19 устанавливаются требования по лимитам на природопользование, в ст. 20 – требования к платности использования природных ресурсов).
Чтобы наиболее эффективно выполнять роль головного акта названной отрасли, такой Закон должен, во-первых, установить общие требования по регулированию отношений собственности на природные ресурсы, рационального природопользования и охраны природы от вредных воздействий. Во-вторых, содержать требования относительно всех правовых мер обеспечения природопользования и охраны природы, включая нормирование, экспертизу, лицензирование, сертификацию, аудит, мониторинг, контроль, учет, отчетность и др.
Назначение закона как головного акта состоит в том, чтобы обеспечить единообразное правовое регулирование соответствующих отношений и тем самым определить место в системе соответствующего законодательства. В Законе «Об охране окружающей природной среды» определено его место в системе природоохранительного законодательства. Согласно ст. 2 природоохранительные отношения в РФ регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами Российской Федерации и республик в ее составе. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту. На практике же имеется немало случаев, когда принимаемые в его развитие законодательные акты предусматривают противоречащие ему положения.
Так, в соответствии со ст. 61 Закона «Об охране окружающей природной среды » государственные природные заповедники образуются Правительством РФ, Советами Министров республик в составе РФ. То есть они, как и национальные природные парки (ст. 63 этого Закона), могут создаваться на двух уровнях. Федеральный же закон «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает, что территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Соответственно государственные природные заповедники (ст. 8), как и национальные парки (ст. 14), учреждаются постановлениями Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение их территории к объектам федеральной собственности.
6. Законодательство об окружающей среде
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации и республик в составе РФ (ст. 36). Встает вопрос: какой орган должен принять нормативный правовой акт для реализации данного предписания – парламент или орган исполнительной власти? С учетом роли закона в системе источников права окружающей среды ответ на этот вопрос весьма значим. Полагаем, что должен быть принят именно закон. Однако было принято Положение о государственной экологической экспертизе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г.* Очевидно, что Правительство превысило свои полномочия и нарушило ст. 2 упомянутого Закона, определившую систему природоохранительного законодательства РФ, поскольку в соответствии со ст. 2 природоохранительные отношения в РФ регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами РФ и республик в составе РФ.
___________________________
* САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3621. В настоящее время утратило силу в связи с принятием Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г.
Гражданский кодекс РФ, являющийся источником экологического права, определяет состав гражданского законодательства в ст. 3, которая называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». Согласно этой статье гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Таким образом, экологическое законодательство это – совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет права окружающей среды. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на две группы:
• законодательство об окружающей среде и
• природоресурсное законодательство*.
______________________
* Обратим внимание на то, что в литературе по праву окружающей среды право и законодательство традиционно классифицируются на природоохранительное и природоресурсное. Очевидно, что при такой классификации нарушена логика, так как в ее основу положены разные критерии. Применительно к первой группе таким критерием служит вид общественных отношений, регулируемых им, ко второй – объект правового регулирования.
Объектом правового регулирования законов первой группы является окружающая среда в целом, второй – отдельные природные ресурсы.
Законодательство об окружающей среде в собственном смысле – новое явление для России и представлено пока лишь некоторыми актами. Наряду с Законом «Об охране окружающей природной среды» к нему относятся:
• Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»;
• Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе»;
• Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах »;
• Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»;
• Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»;
• Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения».
С определенной долей условности к данной группе можно отнести:
• Закон РФ от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;
• Федеральный закон от 19 августа 1995 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;
• Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии»;
• Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов»;
• Федеральный закон от 5 июля 1996 г. «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности».
Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в России развивалось применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.
Природоресурсное законодательство – это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. Оно включает:
• Закон РСФСР от 14 июля 1982 г. «Об охране атмосферного воздуха»;
• Земельный кодекс РСФСР (принят 25 апреля 1991 г.);
• Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю»;
• Федеральный закон от 3 марта 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»;
• Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992г.;
• Федеральный закон от 24 апреля 1995г. «О животном мире»;
• Водный кодекс РФ (принят 16 ноября 1995 г.);
• Лесной кодекс РФ (принят 29 января 1997 г.).
В некоторые из названных природоресурсных законов внесено много изменений и дополнений. Вместо отдельных законов (Закона об охране атмосферного воздуха, Земельного кодекса и др.) подготовлены новые проекты.
Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики. В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Их предмет определен в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам права окружающей среды или отрасли природоресурсного законодательства.
Важно при этом обратить внимание на существенные пробелы в отечественном экологическом законодательстве и масштабы предстоящей нормотворческой работы в данной сфере. До сих пор в России не приняты такие важнейшие законы, как закон об опасных веществах, об отходах производства и потребления, об экологически неблагополучных территориях и т.д. План законопроектных работ Комитета Государственной Думы по экологии на период до 2000 г. включает более 40 наименований законов. В системе природоресурсного законодательства до сих пор отсутствует Закон «Об использовании растительного мира вне лесов», хотя проблема регулирования соответствующих отношений давно стоит весьма остро.
7. Гражданское, конституционное,
административное, предпринимательское,
уголовное и иное законодательство как источник
права окружающей среды
В той мере, в какой акты названных отраслей законодательства регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Нормативные предписания в данной сфере предусмотрены в большинстве отраслей российского законодательства. Так, они установлены:
• Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993г.;
• Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
• Федеральным законом от 9 января 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей»;
• Законом РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации»;
• Законом РФ от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг»;
• Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О градостроительстве в Российской Федерации»;
• Федеральным законом от 21 декабря 1994г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
• Законом РФ от 20 декабря 1991 г. «О подоходном налоге с предприятий»;
• Таможенным кодексом РФ (принят 18 июня 1993 г.) и др.
Охрану и защиту прав собственности на природные ресурсы, экологических прав и законных интересов человека и гражданина, выполнение правовых требований природопользования и охраны окружающей среды призваны обеспечивать правоохранительные органы (милиция, прокуратура, Конституционный Суд РФ, общие суды, арбитражные суды). Свою деятельность при этом они основывают на следующих актах:
• Законе РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»;
• Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»;
• Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»;
• Федеральном конституционном законе от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации »;
• Законе РФ от 7 июля 1993 г. «О международном коммерческом арбитраже»;
• Федеральном законе от 14 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан »;
• Арбитражном процессуальном кодексе РФ (принят 5 мая 1995г.);
• Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (принят 20 июня 1984 г.);
• Уголовном кодексе РФ (принят 24 мая 1996 г.);
• Гражданском кодексе РФ. Часть первая (принята 30 ноября 1994г.);
• Гражданском кодексе РФ. Часть вторая (принята 26 января 1996 г.) и др.
8. Нормативные правовые акты Президента РФ,
Правительства РФ, министерств и ведомств
в системе источников права окружающей среды
Названные виды нормативных правовых актов носят подзаконный характер. В системе источников экологического права они расположены в определенной иерархии и занимают значительное место. Следует отметить, что с учетом перспектив создания правового государства их удельный вес должен быть существенно уменьшен. Основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. В то же время роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что «в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах»*.
__________________________
* Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1995. С. 203.
а) Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т.е. правила общего характера, модель поведения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. Например:
• Указ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»;
• Указ от 1 апреля 1996 г. «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»;
• Указ от 2 октября 1992 г. «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»;
• Указ от 1 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю»;
• Указ от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;
• Указ от 23 декабря 1994 г. «О финансировании особо радиационно- и ядерно-опасных производств и объектов»;
• Распоряжение от 16 сентября 1992 г. «О введении контроля за экспортом из РФ химикатов и технологий, которые имеют мирное значение, но могут быть использованы при создании химического оружия»;
• Распоряжение от 26 июля 1995 г. «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью».
Конституционное положение о соответствии актов Президента РФ положениям Конституции РФ и федеральных законов на практике иногда нарушается. Так, 25 января 1995 г. Президент РФ принял Указ «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края», в котором предусмотрено проведение мероприятий, противоречащих требованиям федерального экологического законодательства и в силу этого – Конституции РФ. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого Указа. Запрос был рассмотрен Судом в июне 1995 г. Представитель Президента РФ и другие эксперты с его стороны полагали, что данный Указ является не нормативным правовым актом, а актом, содержащим индивидуальные предписания, и потому рассмотрение вопросов, касающихся существа Указа, поставленных в запросе Думы, не относится к компетенции Конституционного Суда. Суд согласился с такой позицией и не стал рассматривать запрос Государственной Думы по существу.
Затем противоречащие федеральному законодательству положения Указа были обжалованы частными лицами в Верховном Суде РФ. Верховный Суд в апреле 1996 г. признал положение Указа, касающееся разрешения Горно-химическому комбинату в г. Железногорске Красноярского края принимать с целью последующей переработки отработавшее ядерное топливо с зарубежных атомных электростанций, построенных по проектам других стран, противоречащим ч. 3 ст. 50 Закона «Об охране окружающей природной среды». Согласно указанной норме, ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются. Поэтому обжалуемое положение Указа Президента было признано недействительным, за исключением приема отработавшего ядерного топлива с зарубежных атомных электростанций тех стран, с которыми заключены в установленном порядке по данному вопросу международные договоры.
б) В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это положение, вытекающее из принципа разделения властей, означает, что правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в ст. 23 Закона «Об охране окружающей природной среды» предусматривается, что порядок экологического страхования и использования экологических фондов устанавливается Правительством РФ.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115).
Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты постановления:
• от 3 августа 1992 г. «Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»:
• от 29 июня 1992 г. «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации»;
• от 3 августа 1992 г. «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды»;
• от 28 августа 1992 г. «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»;
• от 25 ноября 1994 г. «О комплексной федеральной программе по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна» и многие другие.
Некоторые акты Правительства также нарушают правило ст. 15 Конституции РФ о необходимости их соответствия другим актам. Так, 21 марта 1996 г. Правительством РФ было принято постановление «Об утверждении Федеральной целевой программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», а затем в его развитие Президентом РФ был подписан Указ от 13 апреля 1996 г. «О присвоении Федеральной целевой программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» статуса президентской программы». При этом было проигнорировано требование Федерального закона «Об экологической экспертизе» об обязательном проведении государственной экологической экспертизы проекта данной программы, как и проектов самих постановления и указа.
в) Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты министерств и ведомств. В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.
Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (ранее – Минприроды России), другие специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды приняли обширный массив ведомственных нормативных правовых актов, включая:
• Инструкцию по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и водные объекты, утвержденную приказом Госкомприроды СССР от 11 сентября 1989 г.;
• Временный порядок оценки и возмещения вреда окружающей среде в результате аварии, утвержденный приказом Минприроды России от 27 июня 1994 г.;
• Положение о порядке выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденное приказом Минприроды России и Госкомземом России от 1 декабря 1993 г.;
• Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г., и др.
Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: службами санэпиднадзора – в области санитарной охраны окружающей среды; Госстандартом России – в области экологической стандартизации продукции массового производства; Госгортехнадзором России – в области промышленной безопасности и безопасного ведения горных работ; Минстроем России – в части выполнения экологических требований при проектировании строительства. Последним утверждены, в частности, СНиП 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» и СП 11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений».
Порядок ведомственного нормотворчества в определенной степени упорядочен нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ – Указом Президента от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.*
__________________________
* СЗ РФ. 1997. №33. Ст. 3895.
Предусмотрена обязательная регистрация ведомственных актов в Министерстве юстиции РФ. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы специально для всеобщего сведения. Такие акты подлежат обязательной публикации в газете «Российские вести». Соответственно, не зарегистрированные и не опубликованные акты министерств и ведомств не могут служить источниками экологического права.
9. Нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации
В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.
Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов РФ? Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. Обращаем внимание, что в перечень отраслей законодательства, регулируемых совместно, не включены три отрасли – законодательство об охране атмосферного воздуха, о животном мире и о растительном мире вне лесов. Какие же отношения из этих трех отраслей законодательства образуют предмет собственного регулирования субъектов Федерации? На этом вопрос ответить непросто, имея в виду, что законодательство об охране окружающей среды включает нормативные правовые акты об охране всех природных ресурсов. Выходит, что для собственного правового регулирования остается правовое регулирование использования животного мира, растительного мира вне лесов и атмосферного воздуха.
Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.
Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.
Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.
Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ это – конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.
При характеристике источников права окружающей среды, создаваемых федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, важно упомянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены ст. 78 Конституции РФ. Такие отношения развиваются довольно активно, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В частности, соглашения в данной сфере заключены между Правительством РФ и правительствами Башкортостана, Свердловской области и др. Они служат не только средством достижения целей оптимального решения экологических задач с учетом национальных и региональных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.
10. Акты органов местного самоуправления
и локальные акты в области природопользования
и охраны окружающей среды
Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии со ст. 132 Конституции РФ закон наделил их соответствующими государственными полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*. Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.
__________________________
* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Закон «Об охране окружающей природной среды» также определяет ряд предметов ведения органов местного самоуправления: разработку экологических программ, учет и оценку состояния окружающей среды и природных ресурсов на подведомственной территории и др. (ст. 10). Перечисленные направления деятельности органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия нормативных правовых актов.
Самый низкий уровень актов как источников экологического права – локальные нормативные акты, принимаемые на предприятиях. Они становятся источниками экологического права при условии, если санкционированы государством. Различаются локальные акты общего характера и специальные. Акты общего характера – коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. Особое место в системе локальных источников права окружающей среды занимают уставы предприятий. В них содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Специальные акты – планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия и иного формирования.
11. Роль судебной практики в регулировании
экологических отношений
Являются ли решения, принимаемые судами по вопросам, отнесенным к предмету права окружающей среды, источником права? Наиболее распространенная позиция выражена В.В. Петровым: «Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений»*.
___________________________
* Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. С. 96.
Полагаем, однако, что анализ роли судов в контексте принципа разделения властей и признания судебной власти в качестве самостоятельной ветви власти дает основание для существования иной позиции. Ее суть – в признании судебной практики источником права окружающей среды, поскольку в рамках принципа разделения властей суды наделяются новыми полномочиями нормотворческого органа власти.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Отсюда следует, что в суд может быть обжалован нормативный акт любого уровня. Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации. При этом Конституционный Суд может признать акты неконституционными, что является основанием для их отмены. Решения других органов, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы в суды (ст. 3 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»). Решение суда о признании неконституционным и отмене того или иного нормативного акта порождает новые права и обязанности участников общественных отношений. По существу, такое решение оказывается безусловно нормотворческим*.
_____________________________
* Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 6-7.
Конституцией РФ (ст. 126, 127) закреплено право Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики. Разъяснения пленумов этих судов носят общий неперсонифицированный характер и, бесспорно, являются источником права.
Так, постановлением № 22 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. в порядке судебного толкования дано разъяснение относительно применения некоторых положений Закона «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с п. 4 ст. 20 этого Закона плата за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке. Суд разъяснил, что в случае неперечисления платы в сроки, установленные территориальными органами Минприроды РФ, суммы платежей взыскиваются с природопользователей в бесспорном порядке. Иски о взыскании с природопользователей невнесенных платежей арбитражным судам неподведомственны*.
____________________________
* Российская юстиция. 1994. № 3.
Постановлением Пленума № 10 Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. судам даны разъяснения по вопросам рассмотрения жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, в том числе экологические права.*
___________________________
* Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 3.
В постановлении № 10 Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994г. рассмотрены некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда.* Под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье и т.п.) или нарушающие личные неимущественные права либо имущественные права гражданина.
_____________________________
* Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 3.
При рассмотрении дел по вопросам охраны окружающей среды и защите экологических прав граждан значимым является постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 3 ст.1 Закона РФ от 20 мая 1993 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» в связи с жалобой гражданина B.C. Корнилова от 11 марта 1996 г.*
___________________________
*Российская газета. 1996. 21 марта.
Судам предоставлено право непосредственного применения Конституции РФ. При осуществлении этого права суд может не применять тот или иной закон, если, по его мнению, он противоречит Конституции (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.). Такое решение суда, по-существу, отменяющее закон, является источником права.
Наконец, при рассмотрении отдельных дел суды восполняют пробелы в праве, руководствуясь внутренним убеждением. Если такие решения апробируются Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом и публикуются, они становятся источниками права*.
__________________________
* Судебная практика как источник права. С. 11.
IV. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА
1. Понятие и виды экологических прав человека
Можно утверждать, что вопрос об экологических правах индивида является центральным в современном праве окружающей среды России. При этом имеются в виду не антропоцентристские концепции охраны окружающей среды, основанные на идее решения экологических задач в интересах человека, а собственно право каждого на благоприятную окружающую среду, реализация которого будет отвечать не только экологическим интересам человека, но и, что самое важное, сохранению и восстановлению благоприятного состояния окружающей среды. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции России).
Под экологическими правами человека понимаются признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека при взаимодействии с природой.
По уровню правового регулирования эти права подразделяются на основные и иные права в области окружающей среды.
Основные права часто называются конституционными и фундаментальными. В Российской Федерации они закреплены Конституцией, а также международно-правовыми документами по правам человека, которые в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. К международным документам относятся, в частности, Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская социальная хартия (1961 г.).
Так, основными конституционными являются право частной собственности на землю (ст. 36), право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Прямое отношение к рассматриваемой разновидности прав имеет право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37), а также право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41) и др. Перечень прав дается в гл. 2 Конституции РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 17 Конституции РФ основные экологические права относятся к категории неотчуждаемых, естественных прав человека. Квалифицируя их как неотчуждаемые, Конституция подчеркивает невозможность и недопустимость лишения человека таких прав. Они являются правами субъективными и естественными, поскольку природа наделяет ими человека в момент рождения.
К категории иных экологических прав человека относятся права в области природопользования и охраны окружающей среды, установленные в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов. Примерами разновидности таких прав являются право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды (ст. 11 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»), право граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, на радиационную безопасность (ст. 22 Федерального закона «О радиационной безопасности населения»), право граждан на пребывание в лесах (ст. 65 Лесного кодекса РФ) и др.
Выделение в предлагаемой классификации категории «иных экологических прав» вовсе не означает, что они юридически менее значимы, чем основные. Эти права также подлежат государственному обеспечению и защите.
Наряду с представленной выше классификацией, экологические права могут быть подразделены также по видам регулируемых ими интересов или сторон деятельности. Как в Российской Конституции, так и в Международных пактах по правам человека выделяются гражданские (личные) права; политические права; культурные права; социальные и экономические права. Очевидно, что как самостоятельные по содержанию экологические права, так и юридически значимые экологические интересы граждан проявляются в большей или меньшей степени в каждом из названных видов прав.
Так, гражданские (личные) права определяют защищенность человека, его здоровья и имущества от какого-либо незаконного вмешательства (к примеру от вредного воздействия окружающей среды).
Политические права граждан выражают возможности индивида на участие в осуществлении государственной власти (посредством проведения референдума по вопросам охраны окружающей среды, участия в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений и др.), установления контроля за властью (путем судебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц, а также их бездействия, нарушающих экологические права граждан).
Культурные права позволяют обеспечивать рост уровня экологической культуры человека.
Социальные и экономические права призваны обеспечить человеку достойный жизненный уровень с учетом экологических характеристик, право на труд в экологически безопасных условиях, защиту здоровья от вредного воздействия загрязненной окружающей среды, право на экологическое образование.
С учетом важности экологических интересов для человека, общества и государства, уровня развития экологических прав человека они должны быть выделены в качестве самостоятельной разновидности прав.
2. Состояние правового регулирования
экологических прав человека
Признание и регулирование экологических прав граждан – одна из наиболее существенных новаций развивающегося российского законодательства. Поэтому особенно важно то, что эта разновидность прав признана Конституцией России, в соответствии с которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ст. 36), каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Прямое отношение к данной разновидности прав имеет право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37), и на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41).
К решению вопросов в сфере взаимодействия общества и природы вполне могут быть применимы также некоторые другие конституционные права – свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29), на объединение для защиты своих интересов (ст. 30), собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Гарантируя государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в России, Конституция предусматривает в то же время, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45).
Конституция РФ развивает и конкретизирует экологические права граждан, закрепленные в международных документах в области охраны окружающей среды. Конституционное право каждого на благоприятную окружающю среду– одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических и эстетических условий его жизни. Лишь немногие, преимущественно новые конституции зарубежных государств в разных формах закрепляют право своих граждан на благоприятную окружающую среду.
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» не только закрепил право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, но и предусмотрел ряд важных полномочий граждан, способствующих обеспечению его защиты. В частности, он предоставил гражданам право:
а) создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды;
б) принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;
в) требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране;
г) требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, а также возмещения экологического вреда;
д) ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями (ст. 12).
Ряд существенных прав граждан в области охраны окружающей среды установлен иными законодательными актами России. Так, по Закону РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 5) граждане имеют право:
• на благоприятную среду обитания (включая окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, питание, потребляемую или используемую продукцию народного хозяйства), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного влияния на организм человека настоящего и будущих поколений;
• на своевременное возмещение в полном объеме ущерба от вреда, причиненного их здоровью в результате нарушений санитарных правил, повлекших за собой возникновение массовых инфекционных и (или) неинфекционных заболеваний и отравлений людей, а также профессиональных заболеваний;
• при обращении на предприятия и в организации – на получение от них в пределах их компетенции полных и достоверных сведений: а) о состоянии среды обитания и здоровья населения, эпидемиологической обстановке, действующих санитарных правилах; б) о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и их результатах; в) о качестве выпускаемых товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, а также питьевой воды;
• непосредственно или через своего представителя, или через общественные объединения участвовать в разработке, обсуждении и принятии органами государственной власти и управления решений, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
С учетом высокой социальной и экологической опасности радиационного загрязнения окружающей среды Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» также установлен ряд прав граждан. В разд. IV.1. уже обращалось внимание на ст. 22 этого Закона, согласно которой граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, имеют право на радиационную безопасность. Граждане и общественные объединения имеют также право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности (ст. 23). Представителям общественных объединений предоставлено право доступа в организацию, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 24). Согласно ст. 26, граждане имеют право на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, и (или) на возмещение причиненных им убытков, обусловленных облучением ионизирующим излучением сверх установленных данным Федеральным законом основных пределов доз, в соответствии с законодательством Российской Федерации. А в случае радиационной аварии граждане имеют право на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, и (или) на возмещение причиненных им убытков в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Законом «О защите прав потребителей» (в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г.) установлено право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей (ст. 3). Это право обеспечивается посредством включения соответствующих требований в государственные образовательные стандарты и общеобразовательные и профессиональные программы, а также посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав. Под потребителем понимается гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Закон устанавливает другое важное экологически значимое право потребителя – на безопасность товара (работы, услуги) (ст. 7). Потребитель имеет право на то, чтобы товар (работ, услуга) при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации был безопасен для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды, а также не причинял вред его имуществу.
В системе экологических прав граждан можно выделить права на природопользование, т.е. на использование природных ресурсов для удовлетворения разнообразных потребностей человека – экономических, оздоровительных, рекреационных, эстетических, научных, культурных. Права граждан на природопользование регулируются природоресурсными актами законодательства – Земельным, Водным, Лесным кодексами, законами «О недрах», «О животном мире» и др. Состояние правового регулирования, виды права природопользования, основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования рассматриваются в специальном разделе учебника (см. разд. VI).
В какой степени Российская Конституция и экологическое законодательство в целом отвечают современным международным требованиям или представлениям о регулировании экологических прав граждан? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно сравнить их положения с положениями международных документов. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., не выделяет права человека на благоприятную окружающую среду непосредственно. Опосредованно оно выражено через закрепление права человека на жизнь, провозглашенного в ст. 3 Декларации. Декларация предусматривает также право каждого человека на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания его здоровья и благосостояния (ст. 25).
Положения Всеобщей декларации прав человека получили развитие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах, принятых Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г. Согласно ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах, право на жизнь является неотъемлемым правом человека. Оно охраняется законом. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах устанавливает право каждого на достойный жизненный уровень и на непосредственное улучшение условий жизни (ст. 11).
На Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде в 1972 г. впервые на международном уровне была обсуждена как самостоятельная проблема права человека на благоприятную окружающую среду. Принцип 1 Стокгольмской декларации гласит: Человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений.
Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проведенная в Бразилии в июне 1992 г., через 20 лет после Стокгольмской конференции, провозгласила как принцип 1 Декларации Рио-де-Жанейро: «В центре внимания непрерывного развития находятся люди. Они имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой».
В связи с принятием России в Совет Европы принципиально важно обратиться к международным документам о правах человека этой организации. Известно, что одним из основных условий принятия нового члена в состав Совета является не только гармонизация национального законодательства в части регулирования прав, но и обеспечение прав в конкретных сферах. В рамках Совета Европы действует ряд документов, регулирующих отношения в данной сфере. Основные из них – Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (вступила в силу 3 сентября 1953 г.) и Европейская социальная хартия (вступила в силу 26 февраля 1965 г.). Важно также обратить внимание на то обстоятельство, что в них не только закрепляются права граждан, но и предусматривается международный правовой механизм их защиты, который будет рассмотрен в рамках данной темы. Положения этих документов являются юридически обязательными для России как члена Совета Европы.
Как и во Всеобщей декларации прав человека, в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод права граждан в области охраны окружающей среды не выделены в качестве самостоятельной разновидности субъективных прав. В той мере, в какой экологические права и интересы связаны со здоровьем человека, они охватываются правом на жизнь. Статья 2 Конвенции устанавливает, что право каждого человека на жизнь охраняется законом. Для национального законодателя такая формулировка означает обязанность создавать правовые механизмы охраны жизни человека, включая охрану от неблагоприятных воздействий окружающей среды на его здоровье.
Некоторые дополнительные права, имеющие отношение к рассматриваемому нами предмету, установлены Европейской социальной хартией. Хотя среда рабочей (производственной) зоны по концепции российского права окружающей среды не является частью окружающей природной среды, следует указать на предусмотренное Хартией право на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены (ст. 2). Чрезвычайно важно то, что Хартия возлагает на государства – члены Совета Европы проведение мер по обеспечению эффективного осуществления права на охрану здоровья (ст. 11). Эти меры включают: а) устранение в максимально возможной степени причин ухудшения здоровья; б) обеспечение консультативных услуг и учебной базы для укрепления здоровья и поощрения личной ответственности в вопросах здоровья; в) предотвращение в максимально возможной степени эпидемических, эндемических и других заболеваний.
Хартия установила также обязанности государств по эффективному осуществлению права на социальную и медицинскую помощь, что можно рассматривать как элемент возмещения вреда, причиненного здоровью граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей среды. В соответствии со ст. 13 Хартии государства обязаны обеспечить, чтобы любое лицо, которое не имеет достаточных средств и не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности, за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, получало необходимую помощь, а в случае болезни – уход, необходимый в его состоянии.
При характеристике отмеченных статей Хартии следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 20 (обязательства) они носят различный правовой характер: если ст. 11 является в основном рекомендательной, то ст. 13 имеет обязательную силу.
Таким образом, объем и содержание экологических прав граждан, предусмотренных в Конституции РФ, не только соответствует объему этой разновидности прав, содержащихся в специальных международных конвенциях и иных документах, но и устанавливает более широкие права граждан в области охраны окружающей среды.
Знание экологических прав граждан, предусмотренных в международных документах, как и механизмов их защиты, имеет важное практическое значение. Оно связано, во-первых, с тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Во-вторых, с вступлением Российской Федерации в Совет Европы Россия должна ратифицировать Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и ряд протоколов к ней, в частности, Протокол № 2 (о наделении Европейского суда по правам человека компетенцией выносить консультативные заключения) от 6 мая 1963 г., Протокол № 4 (об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол № 1 к ней) от 16 сентября 1963 г., Протокол № 11 к Конвенции, вносящий структурные изменения в созданный на ее основе контрольный механизм, от 11 мая 1994 г., и др.
Вступление в Совет Европы означает для России также признание в законодательном порядке права на индивидуальные обращения в Европейскую комиссию по правам человека и обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека; совместимость обязательств РФ по конвенциям в области защиты прав человека в рамках Совета Европы и СНГ, что вытекает из Распоряжения Президента РФ «О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы» от 13 февраля 1996 г.
3. Политическое и юридическое значение признания
экологических прав
В условиях сложной экологической ситуации в стране, крайне низкой эффективности природоохранительной деятельности государства законодательное, особенно конституционное, закрепление экологических прав имеет для России большое политическое и юридическое значение.
Значение признания и юридического закрепления экологических прав определяется ролью, которую институт прав индивида играет в развитии современного общества и государства. В соответствии с общей теорией прав человека права индивида, по-существу, нормативно формулируют те условия и способы жизнедеятельности людей, которые объективно необходимы для обеспечения нормального функционирования индивида, общества и государства*.
____________________________
* Общая теория прав человека. М., 1996. С. 1.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью означает с политической и юридической точек зрения изменение подходов к взаимоотношениям государства и гражданина и изменению ориентиров в деятельности органов государственной власти. С учетом связанности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в правовом государстве правами человека и гражданина, признающем приоритет прав человека, это означает, что основным ценностным ориентиром при принятии законов, административных и судебных решений становятся не интересы государства, его органов и должностных лиц, а естественные неотчуждаемые права человека.
Признав экологические права граждан, российское государство сделало шаг в направлении создания правового государства, подтвердило намерение построить его. Достаточно широкое регулирование субъективных экологических прав в формируемом законодательстве является свидетельством демократизации права. Признание прав стимулирует рост самосознания граждан, экологическое сознание и культуру. Оно будет способствовать вовлечению граждан в охрану окружающей среды, стимулирует деятельность госудрства в данной сфере, так как реализация права на благоприятную окружающую среду, других экологических прав предполагает возможность требовать соответствующего поведения от других субъектов, прежде всего от государственных органов. В то же время регулирование экологических прав способствует укреплению авторитета государства, его выходу на международную арену, вхождению в европейское и мировое правовое пространство.
Столкнувшись в конце 60-х гг. с трудностями реализации экологического законодательства с помощью традиционных, принудительных правовых средств, в США была осознана необходимость введения новых механизмов контроля общества и его отдельных членов за соблюдением природоохранительного законодательства. При совершенствовании законодательства об охране атмосферного воздуха в начале 70-х гг., в результате продолжительных дискуссий в Конгрессе США гражданам было предоставлено право обращаться в суд с иском о несоблюдении требований Закона о чистом воздухе.
Юридическое значение признания этого рода прав предопределено их содержанием и возможностями гражданина как обладателя права.
Признание и правовое регулирование экологических прав человека и гражданина важно не только для самого индивида, но и для общества и государства. Так, социально ответственное государство, устанавливая те или другие права, может рассчитывать на то, что граждане, реализуя эти права, будут способствовать повышению эффективности природоохранительной деятельности самого государства. Например, предоставляя гражданам право участвовать в процессе подготовки и принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений, в процедуре оценки их воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, можно ожидать повышения эффективности соответствующей деятельности органов исполнительной власти.
Соответственно общество и государство не остаются безразличными к тому, как гражданин реализует свои права. Они должны быть заинтересованы в активности граждан.
Таким образом, при последовательной реализации экологические права имеют существенное правовое значение как основа для постепенного восстановления благоприятного состояния окружающей среды в стране, призваны обеспечить нормальную жизнедеятельность человека.
4. Право на благоприятную окружающую среду
<< Пред. стр. 4 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу