<< Пред. стр. 7 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу
Это означает, что наряду с институтом права собственности и соответствующим субъективным правом собственника возникают и существуют институт и субъективное право природопользования, производные от права собственности, так как создаются по воле собственника. Содержание правового института и субъективных прав природопользования зависит от воли государства, которое вправе по основаниям, указанным в законе, предоставлять и изымать природные объекты из пользования для государственных или общественных нужд.
Принцип рационального природопользования, можно сказать, – традиционный принцип природоресурсного права России. Однако до недавнего времени он исследовался в науке и регулировался в праве в контексте потребительского отношения общества к природным богатствам. Рациональное природопользование рассматривалось лишь как экономическая категория. Наиболее ярко такое понимание было выражено в науке земельного права, где понятие рационального использования земли раскрывалось как достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в процессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве. При этом отмечалось, что оно направлено на обслуживание определенных экономических интересов.*
___________________________
* Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. М., 1969. С. 19, 30-31.
Экологическая ущербность такого понимания рационального природопользования была отмечена позднее, и рациональное природопользование трактовалось уже как достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом*.
_________________________
* Право природопользования в СССР. С. 14.
Обратим внимание на то, что и здесь рациональное природопользование связывается лишь с достижением необходимого экономического эффекта. Но ведь природа удовлетворяет не только наши экономические потребности, но и физиологические, рекреационные, эстетические и др. Разве соблюдение экологически обоснованных требований пребывания туристов в национальном парке не есть реализация принципа рационального природопользования?
Содержание рассматриваемого принципа в формируемом праве окружающей среды существенно меняется. По существу, оно определяется главным образом теми функциями, которые природа выполняет по отношению к человеку и обществу, – экологической, экономической, рекреационной и др. Рациональное природопользование называют иногда экологически обоснованным природопользованием, при котором одновременно учитываются экологические, экономические, социальные и иные интересы человека. Принцип рационального природопользования обеспечивается как с помощью правовых норм, так и иных средств, например, экологически целесообразных технологий.
Требования рационального природопользования в основном специфичны применительно к тому или другому природному ресурсу. Соответственно решению задач рационального природопользования служат как общие, так и специальные нормы, содержащиеся преимущественно в природоресурсном законодательстве. Так, к общим нормам подобного рода в земельном законодательстве можно отнести категорирование земель с учетом их экологической и экономической ценности: земли сельскохозяйственного назначения; земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения и др. В целях наиболее рационального использования лесных ресурсов Лесной кодекс РФ выделяет три группы лесов, а в первой группе лесов, кроме того, могут быть установлены категории защитности.
К специальным нормам обеспечения рационального природопользования в горном праве относится, к примеру, требование о комплексном использовании недр, наиболее полном извлечении из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (ст. 23 Федерального закона «О недрах»).
Правовыми критериями рационального использования соответствующего природного ресурса служит соблюдение требований по обеспечению его неистощимости и экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивого развития. Так, использование земли в сельском хозяйстве и лесное хозяйство должны основываться на научной оценке производительных возможностей земли, а годовое истощение пахотного слоя почвы, рыбных запасов или лесных ресурсов не должно превышать темпов восстановления. Возобновимые природные ресурсы, как, например, леса и рыбные запасы, не будут истощены, если коэффициент использования не превышает возможности их восстановления и естественного прироста*.
___________________________
* Наше общее будущее. М., 1989. С. 52.
Правовое закрепление и практическое осуществление принципа рационального использования природных ресурсов может служить средством поддержания благоприятного качественного состояния природы и обеспечения охраны природных богатств от истощения.
Практическая реализация принципа рационального природопользования в России далека от теоретических и нормативных положений. Так, минеральные ресурсы многих регионов страны, например Урала, характеризуются комплексным содержанием ценных компонентов. Но на протяжении многих лет из них извлекались только отдельные элементы, а остальные поступали в отвалы, превращаясь в источник загрязнения окружающей среды.
Принцип экосистемного подхода к регулированию природопользования теснейшим образом связан с принципом рационального использования природных ресурсов. Объективно он предопределяется взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Другими словами, при использовании одного природного ресурса, например недр, может оказываться вредное воздействие на почвы, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир. Принцип экосистемного подхода вытекает из требований законодательства об охране окружающей среды. Его содержанием являются правовые требования о предупреждении, недопущении причинения вреда в процессе использования конкретного природного ресурса другим природным объектам и окружающей среде.
Применительно к праву природопользования этот принцип закрепляется в основном через регулирование обязанностей природопользователя. Так, водопользователь обязан не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, а также нанесения ущерба хозяйственным и иным объектам (ст. 92 Водного кодекса РФ). На лесопользователя возложена обязанность ведения работ способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воздействие пользования лесным фондом на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водных и других природных объектов (ст. 83 Лесного кодекса РФ).
Общим для земельного, горного, водного и лесного права является принцип целевого использования природных ресурсов. Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда обязательно фиксируется в решении о предоставлении участка в пользование, лицензии на право пользования недрами, разрешении на специальное водопользование, в лесорубочном или лесном билете. Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит основанием для принятия решения о приостановлении или аннулировании лицензии.
Принцип устойчивости права природопользования заключается в основном в том, что природные объекты предоставляются обычно либо в бессрочное пользование (ст. 12 Земельного кодекса РСФСР), либо на длительный срок (ст. 31, 37 Лесного кодекса РФ – аренда или концессия участка лесного фонда на срок до 49 лет), а право пользования ими может быть прекращено только по основаниям, указанным в законе. Это создает пользователю необходимые условия для осуществления его деятельности, гарантию его интересов, связанных с природопользованием.
Принцип платности природопользования заключается в обязанности субъекта специального природопользования оплатить пользование соответствующим видом природного ресурса. Общее природопользование, связанное с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду, является для его субъектов безвозмездным. Введением платы достигается решение как общих задач государства, так и задач, связанных с поддержанием благоприятного состояния эксплуатируемого природного ресурса или его восстановлением. Согласно ст. 20 Закона «Об охране окружающей природной среды», платность природопользования включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на природу. Важным является то, что законодатель прямо в законе определяет целевой характер платежей.
Так, в соответствии с Водным кодексом РФ (ст. 123) система платежей, связанных с использованием водных объектов, включает:
• плату за пользование водными объектами (водный налог);
• плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.
Лесной кодекс РФ (ст. 103) устанавливает следующую систему платежей за пользование лесным фондом:
• лесные подати (плата за пользование лесным фондом);
• арендную плату.
Согласно ст. 39 3акона «О недрах», система платежей включает:
• платежи за право пользования недрами;
• отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
• сбор за выдачу лицензий;
• акцизный сбор;
• платежи за пользование акваторией и участками морского дна.
Правовое регулирование и роль платы за природопользование рассматривается в разд. XIV «Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды».
5. Субъекты права природопользования,
их правовой статус
Субъект права природопользования может рассматриваться в двух аспектах: а) как возможный по закону обладатель такого права пользования и б) как обладатель субъективного права пользования природными ресурсами, носитель установленных законом прав и обязанностей, который является субъектом правоотношений пользования землей, ее недрами, водами и лесами, объектами животного мира и атмосферным воздухом.
Закон устанавливает различие между обладателями права природопользования в зависимости от его видов – общего и специального.
Так, в качестве субъекта права общего природопользования выступает каждый человек в России, поскольку он обладает вытекающими из закона возможностями пользоваться водами, лесами, землей. При этом нужно иметь в виду следующее обстоятельство. В рамках права общего природопользования человек может использовать природные ресурсы лишь для собственных нужд, но не для осуществления предпринимательской деятельности. Это прямо предусмотрено водным и лесным законодательством. Для осуществления предпринимательской деятельности гражданин-водопользователь может использовать водные объекты только после получения лицензии на водопользование, т.е. становясь субъектом права специального природопользования. Аналогичным образом решен вопрос и в лесном законодательстве. Устанавливая право граждан пребывать в лесах, ст. 86 Лесного кодекса РФ подчеркивает, что граждане могут собирать дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы лишь для собственных нужд.
Субъектами права специального природопользования являются юридические лица и граждане-предприниматели. Юридические лица при этом выступают в двух качествах: как государственные или муниципальные органы, наделенные правомочием распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, и как юридические лица, получившие соответствующий природный ресурс в пользование.
В природоресурсном законодательстве установлено требование, согласно которому субъекты специального природопользования должны обладать правоспособностью, т.е. способностью иметь права и нести обязанности. Кроме того, чтобы субъект права мог своими действиями осуществлять имеющееся у него право и отвечать за выполнение возложенных на него обязанностей, необходимо, чтобы он обладал дееспособностью. Так, право на получение лицензии на водопользование возникает у гражданина с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18 лет, а у юридического лица – с момента его государственной регистрации (ст. 30 Водного кодекса РФ).
Статус субъектов природопользования определяется их правами и обязанностями, установленными в законе.
Основы правового статуса природопользователей закреплены в ряде статей Конституции РФ: так, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36); права и законные интересы всех лиц, в том числе природопользователей, должны рассматриваться в контексте права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42); и наконец, природопользователям (и не только им) адресована ст. 58: каждый обязан сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам.
Конкретные права и обязанности субъектов права природопользования рассмотрены в данном разделе применительно к содержанию права природопользования.
6. Объекты права природопользования
Можно сказать, что объектом права природопользования является природа. Мы пользуемся природой в соответствии с нашим правом общего природопользования. Понятие природопользования – обобщенное. Осуществляя лесопользование, водопользование, мы осуществляем природопользование. Природа выступает обобщенным объектом прав природопользования.
В законодательстве объекты права природопользования в большинстве случаев конкретизированы применительно к землепользованию, водопользованию, пользованию недрами и т.д. Соответственно объектом права землепользования являются земля, водопользования – воды, пользования недрами – недра. Но обратим внимание, что в соответствии с принципом экосистемного подхода к правовому регулированию природопользования выделение видов природопользования применительно к объектам несколько условно: осуществляя лесопользование, мы оказываем воздействие на почвы, воды, атмосферный воздух, объекты животного мира. Возникает вопрос: не следует ли при лесопользовании говорить и о пользовании в юридическом смысле землями, водами, атмосферным воздухом? Может быть, нужно выделять объекты основного пользования и попутного? Думается, что такое решение способствовало бы повышению эффективности охраны природы в процессе природопользования. Не случайно в Законе «Об охране окружающей природной среды» регулируется комплексное природопользование.
Как мы отметили, в соответствии с природоресурсным законодательством объектом права землепользования является земля, водопользования – воды, пользования недрами – недра. Но в праве окружающей среды земля, воды, недра, лес и т.д. выступают как природные объекты и как природные ресурсы. Оба понятия используются и в законодательстве. Они имеют собственное юридическое содержание. Что же является объектом права природопользования – природный объект или природный ресурс? Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим различия между ними.
Обратимся к законодательству. Водный кодекс РФ определяет водный объект как сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Водные ресурсы – запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, которые используются или могут быть использованы. Земля как природный объект – весь земельный фонд России. Земля как природный ресурс – земли, используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей. Интересно, что в соответствии с Федеральным законом «О недрах» государственный фонд недр составляют используемые участки и неиспользуемые участки недр (ст. 2).
Из сказанного ясно, что объектом права природопользования являются, как правило, природные ресурсы. Одновременно в качестве объекта природопользования могут выступать и природные объекты (например, водный объект для сброса сточных вод, для купания).
Характеристика объектов права природопользования имеет специфику применительно к видам природопользования. Так, если объектами права специального природопользования становятся индивидуально определенные части (участки) земельного, водного, лесного фонда, фонда недр либо природные объекты, например объекты животного мира, то применительно к праву общего природопользования обособление соответствующих участков природы (земель общего пользования населенных пунктов, леса, водных объектов) законом не предусматривается. Однако, как уже отмечалось, Водный кодекс РФ (ст. 20) выделил как самостоятельную разновидность водных объектов объекты общего пользования.
Участки территории, на которых располагаются объекты специального природопользования, должны обособляться, т.е. выделяться из другой территории. Имеется два способа такого обособления – физическое и юридическое. Физическое обособление заключается в выделении, определении соответствующей территории в натуре. Юридическое обособление означает определение правового статуса объекта специального природопользования в актах, имеющих юридическую силу. Способы обособления специфичны в каждой из отраслей природоресурсного законодательства.
Предоставляемые в пользование природные объекты продолжают оставаться частной, государственной, муниципальной и иной формой собственности. В соответствии с принципом производности права пользования от права собственности в отношении объектов права природопользования продолжает действовать общий для каждого вида природных ресурсов правовой режим объектов права собственности. Одновременно как объекты права пользования соответствующие части природных ресурсов приобретают еще и специфический правовой режим, определяемый в конечном счете их целевым назначением. Для каждого природного объекта он начинает формироваться при предоставлении природного объекта в пользование, когда устанавливается его основное целевое назначение, а затем и при внутрихозяйственной организации его использования.
7. Содержание права природопользования
Соответственно тому, что право природопользования может оцениваться в трех качествах – как правовой институт, как правоотношение и как конкретное правомочие природопользователя, – содержание права природопользования должно оцениваться применительно к каждому из них.
Содержание правового института природопользования определяется нормами, устанавливающими процедуру предоставления соответствующего природного ресурса в пользование, правах и обязанностях пользователей. Процедура предоставления земель, недр, вод, других природных ресурсов в специальное пользование будет подробно рассмотрена в разд. XI «Лицензионно-договорные основы природопользования и охраны окружающей среды».
Содержание правоотношения природопользования определяется совокупностью прав и обязанностей субъектов соответствующего правоотношения.
Содержание субъективного права природопользования состоит в соответствующих правах (правомочиях) субъекта права.
Важным элементом права природопользования является владение землей, недрами, водами, лесами, объектами животного мира. Владение составляет необходимую предпосылку пользования.
При характеристике содержания прав природопользования следует иметь в виду, что в зависимости от цели природопользования субъекты различных видов права пользования одинаковыми природными ресурсами обладают различными правомочиями пользования (например, сельскохозяйственное и несельскохозяйственное землепользование; пользование недрами для добычи полезных ископаемых и для геологического изучения и т.д.).
Кроме владения и пользования природными ресурсами, субъекты права природопользования обладают правомочием внутрихозяйственного управления. Оно заключается в том, что пользователи природных ресурсов в соответствии с законодательством могут и обязаны осуществлять внутрихозяйственное устройство предоставленного в пользование природного ресурса для его рационального использования и охраны, внутрихозяйственный учет состояния и использования этого ресурса, предоставление его частей во вторичное пользование, контроль за использованием вторичными пользователями этого ресурса.
Права и обязанности природопользователей дифференцированы в зависимости от объекта природы и целей природопользования и определяются как в законодательных актах, так и в лицензиях (договорах) на природопользование применительно к специальному природопользованию.
Так, права и обязанности водопользователей при использовании водных объектов установлены Водным кодексом РФ (ст. 92). Водопользователи имеют право:
• осуществлять водопользование в соответствии с водным законодательством РФ;
• получать в установленном порядке информацию о состоянии водных объектов, необходимую для осуществления их деятельности;
• осуществлять другие права, предусмотренные водным законодательством РФ.
Водопользователи обязаны:
• рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;
• не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде;
• не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, а также нанесения ущерба хозяйственным и иным объектам;
• содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства;
• информировать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов;
• своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водных объектов
• выполнять правила охраны жизни людей на водных объектах;
• вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представлять указанную информацию бесплатно и в установленные сроки специально уполномоченному государственному органу управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным объектам – также и государственному органу управления использованием и охраной недр;
• своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами;
• соблюдать установленный режим использования водоохранных зон;
• осуществлять иные мероприятия по охране водных объектов;
• выполнять другие обязанности, предусмотренные водным законодательством РФ.
Права и обязанности землепользователей определены ст. 52,53, 101 Земельного кодекса РСФСР, лесопользователей – ст. 82, 83, 90, 94 Лесного кодекса РФ, пользователей недрами – ст. 22 Закона «О недрах», пользователей объектами животного мира – ст. 40 Закона «О животном мире» и др.
В случаях, предусмотренных законодательством, права природопользователей могут быть ограничены в государственных, общественных интересах, а также в интересах других пользователей природными ресурсами. Общее правило на этот счет содержится в ст. 36 Конституции России: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Согласно ст. 54 Земельного кодекса РФ, права землепользователей и арендаторов могут быть ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных законодательством. Статья 8 Закона «О недрах» устанавливает, что пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды.
VII. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ
И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1. Понятие и виды управления
природопользованием и охраной окружающей среды
В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо)*. Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
__________________________
* Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1 и 2. М., 1995.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний*. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.
____________________________
* Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. С. 129.
Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Прежде всего в рамках управления (а затем – с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.
Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.
Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, – тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:
· создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;
· подзаконное нормотворчество;
· координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;
· распоряжение (управление) природными ресурсами;
· планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;
· экологическое нормирование;
· экологическая экспертиза;
· экологическое лицензирование;
· экологическая сертификация;
· экологический аудит;
· наблюдение за состоянием окружающей среды;
· учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;
· контроль за использованием и охраной объектов природы;
· разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.
Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.
Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием – проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой– о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологический контроль.
Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества – единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.
В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды – составная часть государственного Управления в целом.
Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов – гражданин, организация (предприниматель) и государство – государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.
2. Принципы государственного управления
природопользованием и охраной окружающей среды
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:
· законности управления;
· комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;
· сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;
· разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.
Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.
Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.
Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.
Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Так, в 1995 г. охрану рыбных запасов во внутренних водоемах РФ осуществляли 26 бассейновых управлений органов рыбоохраны Роскомрыболовства.
Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.
Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.
3. Виды органов государственного управления
природопользованием и охраной окружающей
среды. Органы общей компетенции
Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.
Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, – развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.
К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:
• Федеральное Собрание РФ;
• Президент России;
• Правительство России;
• администрация субъектов РФ, а также
• органы местной администрации.
При анализе системы органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования общей компетенции принципиальным является вопрос: участвуют ли в этом процессе представительные органы? В соответствии с принципом разделения властей государственное управление возлагается на органы исполнительной власти. Ранее, когда вся власть принадлежала Советам народных депутатов, представительные органы осуществляли и управление охраной окружающей среды. Их участие в управлении было даже закреплено в Законе «Об охране окружающей природной среды ». В число органов государственного экологического контроля, наряду с Правительством и специально уполномоченными государственными органами, были включены Верховный Совет РФ и представительные органы субъектов РФ (ст.70).
С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии со ст. 58 и 59 Закона «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе. Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству России.
С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета – важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный орган – Счетная палата. Контрольная деятельность Счетной палаты регулируется Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации».
Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.
Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации. За время действия института президентства в России специальными структурами в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.
При анализе деятельности Президента РФ по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, нельзя не обратить внимания на очевидную тенденцию принятия им решений, уменьшающих возможности для решения в стране острейших экологических проблем. Об этом свидетельствует не только упразднение должности Советника по вопросам экологии в собственном аппарате. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было упразднено Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и на его основе образован Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, имеющий более низкий статус в сравнении с министерством. Тем же Указом ликвидирован как самостоятельный Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечавший за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Госсанэпиднадзор стал частью Минздрава РФ.
Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами – как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
• проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18, Правительство РФ:
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей природной среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Правительство РФ:
• обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ;
• координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;
• устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда;
• организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;
• устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;
• устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;
• принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;
• организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.
Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды, созданный в 1997 г. (до этого – Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды). Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию, действующая на основе Положения от 14 февраля 1997 г. К ее основным задачам относится рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов, сохранением биологического разнообразия, разработкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны; рассмотрение предложений по совершенствованию государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также проектов и программ федерального и международного значения по изучению, освоению, воспроизводству, охране природных ресурсов и окружающей среды; контроль за выполнением решений Правительства РФ по вопросам, относящимся к его компетенции.
Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это – наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.
Местное самоуправление есть выражение власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:
• владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
• обеспечение санитарного благополучия населения;
• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• организация и содержание муниципальной информационной службы.
С учетом того, что организация государственного управления на федеральном уровне отнесена в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов общей компетенции важнейшей является функция координации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Она реализуется, во-первых, посредством создания оптимальной системы органов исполнительной власти. И, во-вторых, путем определения конкретных органов как головных и наделенных координационной функцией. В частности, функции координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по совместному проведению природоохранных мероприятии, выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов, выполняет Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию.
При характеристике деятельности органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды важно подчеркнуть, что эти органы как самостоятельно, так и совместно со специально уполномоченными органами в данной сфере, по их предложениям решают задачи по выработке и реализации государственной экологической политики, разработке государственных экологических программ. Органы общей компетенции определяют порядок осуществления некоторых функций государственного управления в природопользовании и охране окружающей среды. Так, Правительство РФ определяет порядок осуществления некоторых функций управления, например, экологического нормирования, государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, определения платы за природопользование. При этом подготовка и принятие управленческих решений по нормированию, государственной экологической экспертизе, определению платы за природопользование и загрязнение окружающей среды не относится к компетенции органов общей компетенции. Важно то, что этим заняты органы специальной компетенции. И органы общей компетенции не вправе вмешиваться в этот процесс. Что касается такой природоохранной меры, как предоставление лицензий на природопользование, то эти лицензии выдаются в соответствии с законодательством и Правительством РФ, и уполномоченными природоохранными органами.
4. Специальные органы государственного
управления природопользованием и охраной
окружающей среды
В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.
К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.
В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В отечественной науке права окружающей среды к исследованию соответствующих вопросов обращались многие ученые*. Однако традиционно рекомендации ученых на практике реализуются избирательно и неадекватно общественным потребностям.
__________________________
* Колбасов О.С. Экология: политика – право; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии; Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового обеспечения. М., 1991; Петров В.В. Экологическое право России: Учебник.
В последние годы система центральных органов исполнительной федеральной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.
Существовавший с 1988 г. Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г. Минэкоогии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.
В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйку и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.
Как отмечалось, статус центрального органа России, ответственного за управление в области охраны окружающей среды, в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» существенно понижен.
В октябре 1996 г. Правительством РФ были приняты постановления «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» и «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды», которыми до утверждения положений об этих органах было проведено разграничение некоторых их полномочий. Превысив свои полномочия, Правительство РФ постановило возложить на Госкомэкологию России осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.
Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на него возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.
Помимо Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:
• Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;
• Федеральная служба лесного хозяйства России.
При множестве специально уполномоченных государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и потому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимается обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативными правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.
В законодательстве функция координации остается на данный момент урегулированной слабо, недостаточно последовательно. Так, постановлением Правительства РФ «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды» на Госкомэкологию России возложены функции межотраслевой координации в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия. Однако одновременно координация по охране всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, постановлением Правительства РФ «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» возложена на Министерство природных ресурсов РФ. Известно, что охрана отдельных природных ресурсов есть часть охраны окружающей среды.
Госкомэкология же будет проводить и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществлять государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу и управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.
Что касается координации деятельности в области использования природных ресурсов, то данная функция по вопросам использования всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, также возложена на Министерство природных ресурсов. Координация деятельности по использованию иных природных ресурсов (вне особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении Госкомэкологии РФ) не регулируется вовсе.
Какую роль играют иные специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды?
Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем России) действует на основании Земельного кодекса РСФСР и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 г. Его основными задачами являются:
•осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды;
• организация и проведение работ, связанных с приватизацией земель;
• осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
• ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• организация и проведение работ по землеустройству;
• организация выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• создание банка данных о федеральных и других землях;
• разработка мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.
Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории РФ, осуществляющим государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Рослесхоз осуществляет свою деятельность на основе Лесного кодекса РФ и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июля 1994 г. Основными задачами Рослесхоза являются:
• разработка основных направлений государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов и развития лесного хозяйства;
• обеспечение непрерывного и неистощительного лесопользования, сбережения и приумножения лесных богатств, сохранения и усиления защитных, водоохранных, оздоровительных и иных полезных природных функций леса;
• обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством;
• соблюдение федеральных интересов при регулировании лесопользования, восстановлении, охране и защите лесов;
• совершенствование экономических и других методов управления лесным хозяйством.
Названные специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды осуществляют свои функции на всей территории Российской Федерации самостоятельно и через свои территориальные органы.
Одним из основных дефектов организации государственного управления в рассматриваемой сфере является то, что не обеспечен принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций. В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г., в области управления использованием и охраной водного фонда Министерство природных ресурсов организует эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и гидротехнических сооружений. Министерство природных ресурсов является, таким образом, хозяйствующим субъектом. При этом нарушено требование ст. 69 Водного кодекса РФ, согласно которому функции управления рациональным использованием и охраной водных объектов должны быть отграничены от функций их хозяйственного использования. Хозяйственными функциями, связанными с использованием соответствующих природных ресурсов, заняты Роскомрыболовство, Федеральная служба лесного хозяйства России и др. Одновременно они же себя и контролируют от имени государства.
5. Государственное управление
природопользованием и охраной окружающей
среды функциональными и иными органами
В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач. К таким органам относятся:
· Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
· Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;
· Министерство здравоохранения РФ;
· Федеральная служба геодезии и картографии России;
· Министерство внутренних дел РФ;
· Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;
· Министерство строительства РФ;
· Федеральный горный и промышленный надзор России;
· Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности;
· Государственный таможенный комитет РФ;
· Федеральная пограничная служба РФ;
· Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и его подведомственные органы являются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды по вопросам мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды. Их деятельность в этой части координируется Госкомэкологией России. Росгидромет проводит свою деятельность на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994г.
Основные задачи Росгидромета включают:
• гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение народного хозяйства, органов государственной власти, населения и Вооруженных Сил РФ и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг состояния природных объектов;
• оценку климатических изменений, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ и субъектов РФ;
• исследование гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши и в Мировом океане, включая Арктику и Антарктику, околоземном космическом пространстве;
• осуществление активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления в интересах народного хозяйства;
• государственный надзор за проведением предприятиями, учреждениями и организациями работ по активному воздействию на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления;
• выполнение в установленном порядке международных обязательств РФ по вопросам гидрометеорологии и гелиогеофизики, климата и его изменений, мониторинга загрязнения окружающей среды, состояния верхних слоев атмосферы и ее озонового слоя, изучения Мирового океана, Арктики и Антарктики, активного воздействия на гидрометеорологические процессы.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) занимает особое место в системе функциональных органов, обеспечивающих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды, так как является специально уполномоченным государственным органом по охране и регулированию использования животного мира на территории России в части охраны и регулирования использования охотничьих животных и рыболовства.
В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г., на него возложены задачи разработки и реализации мероприятий по охране окружающей среды и природных ресурсов в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности. Минсельхозпрод оказывает содействие органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования земельных, лесных, водных и других природных ресурсов; осуществляет государственное управление охотничьими хозяйствами, охрану и контроль за охотничьими животными и ведением охотничьего хозяйства; ведет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ; обеспечивает воспроизводство плодородия и сохранение почв, защиту растений от сорняков, вредителей, болезней и реализует мероприятия по охране окружающей среды; организует защиту от проникновения на территорию Российской Федерации болезней животных и растений, вредителей, сорняков и других карантинных объектов.
Решение о включении подразделений по управлению охотничьими ресурсами и рыболовству в структуру Министерства сельского хозяйства и продовольствия не может быть признано оптимальным. Это Министерство призвано решать задачи обеспечения населения страны продовольствием. Такие потребности удовлетворяются, как известно, и за счет ресурсов животного мира. Трудно в такой ситуации рассчитывать, что Министерство в своей деятельности будет ориентировано на обеспечение рационального использования соответствующих природных ресурсов. Очевидно, на основе Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов и Департамента по рыболовству целесообразно создать самостоятельную государственную структуру (структуры).
Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение государственной политики в области здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечавший за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, был ликвидирован как самостоятельный орган государственного управления. Он стал частью Минздрава России.
Минздрав России осуществляет свою деятельность на основе Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Положения о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г.*
___________________________
* СЗ РФ. 1997. №23. Ст. 2691.
К основным задачам Минздрава РФ относятся разработка основ государственной политики в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора; санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.
К главным задачам Минздрава относится также создание функциональной подсистемы экстренной медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях и руководит ее деятельностью совместно с МЧС России.
В области профилактики заболеваний Минздрав РФ осуществляет мероприятия по профилактике инфекционных, паразитарных заболеваний, особо опасных инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний и отравлений, а также неинфекционных заболеваний, связанных с воздействием на здоровье человека неблагоприятных факторов среды его обитания.
В области санитарно-эпидемиологического благополучия населения Минздрав РФ осуществляет гигиеническую сертификацию продукции; создает государственную систему наблюдения, оценки и прогнозирования состояния здоровья населения в связи с состоянием среды обитания человека (социально-гигиенический мониторинг), формирует базы данных о состоянии охраны здоровья человека и среды его обитания; проводит государственную регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) является специально уполномоченным государственным органом РФ в области охраны окружающей среды в части проведения экологического картографирования, а также мониторинга окружающей среды. Она осуществляет топографо-геодезическое и картографическое обеспечение федеральных и региональных экологических программ. Ее деятельность в данной сфере координируется Госкомэкологией России. Совместно с Госкомэкологией, Госкомземом, Рослесхозом, Министерством природных ресурсов РФ Роскартография создает соответствующие кадастры.
На Роскартографию возложено топографо-геодезическое картографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии Государственной границы РФ, формирование банков данных об этой границе, границах континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и границах зарубежных стран.
Роскартография проводит свою деятельность на основе Федерального закона от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии» и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г.
Министерство внутренних дел РФ (МВД России) является государственным органом, выполняющим специальные функции в области охраны окружающей среды, и правоохранительным органом. Природоохранительная деятельность МВД России проводится на основе Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»*, Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г.**, Положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г.*** МВД России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и охраны правопорядка, имеющее непосредственное отношение к охране природы.
___________________________
* ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №16. Ст. 503.
** СЗ РФ. 1996. №30. Ст. 3605.
*** САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 562.
Специальные природоохранительные функции МВД России связаны с тем, что данное Министерство руководит Государственной автомобильной инспекцией, осуществляющей надзор за соблюдением владельцами автотранспортных средств правовых требований об охране окружающей среды от загрязнения выхлопными газами. Оно организует работу, связанную с допуском авто-мототранспортных средств и водителей к участию в дорожном движении.
МВД и его органы участвуют в реализации мероприятий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии. Они обеспечивают общественный порядок при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров и стихийных бедствий.
Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России) призван обеспечивать формирование и реализацию государственной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, в том числе по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.
Госстандарт совместно с Госкомэкологией РФ и другими природоохранительными органами обеспечивает включение в государственные стандарты на продукцию, работы, услуги обязательных экологических требований и принимает государственные стандарты РФ (за исключением стандартов в области строительства). Госстандарт совместно с Госкомэкологией России определяет номенклатуру объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации, устанавливает общие правила и рекомендации по проведению сертификации. Он осуществляет также государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил метрологии и сертификации.
Правовую основу деятельности Госстандарта России образуют Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации», Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг»*, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства измерений»**, Положение о Комитете Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июля 1994 г.
_________________________
* ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №26. Ст. 966.
** ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №23. Ст. 811.
Министерство строительства Российской Федерации (Минстрой России) обеспечивает разработку, принимает и издает государственные стандарты, нормы и правила в области строительства, архитектуры, градостроительства, обязательные для исполнения как юридическими, так и физическими лицами, и осуществляет контроль за их соблюдением на территории РФ. Названные стандарты, нормы и правила устанавливают экологические требования, ориентированные на соответствующие сферы. Минстрой принимает практические меры по совершенствованию градостроительства и системы расселения, повышению качества архитектурно-планировочных и архитектурно-художественных решений зданий, сооружений и предприятий при застройке городов и других поселений в целях создания полноценной среды для жизнедеятельности населения. Правовой основой деятельности Минстроя России служит Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 октября 1994 г.
Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) организует и осуществляет на территории РФ государственное регулирование промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования с учетом экологических требований; организует и проводит государственный горный надзор в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр. Госгортехнадзор России лицензирует также отдельные виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами. Госгортехнадзор России осуществляет государственное регулирование и надзор на территории РФ через образуемые им региональные органы (округа) и действует на основе Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г.
<< Пред. стр. 7 (из 22) След. >>
Список литературы по разделу