<< Пред.           стр. 4 (из 5)           След. >>

Список литературы по разделу

 нии, медицине, на предприятиях и т.д. не относятся к собственно исполнительной власти, эти служащие хотя и находятся на службе в государственных учреждениях, не являются чиновниками. Властное управление реализуется государственным аппаратом исполнительной власти, который составляют должностные лица, работающие в органах государства. Это прежде всего федеральная государственная служба (есть и государственная служба субъектов РФ, создаваемая по предметам совместного с Федерацией ведения и по предметам, отнесенным к ведению субъектов РФ). В различных органах федеральной государственной службы в сфере экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни трудится большой отряд государственных служащих. Среди них более 575 тыс. человек находятся на классифицированной государственной службе РФ (в органах законодательной власти - 10,4 тыс., исполнительной власти - 456,1 тыс., судебной власти - 105,7 тыс., в других федеральных органах - 3,4 тыс.)1. Им присваиваются категории ("А", "Б", "В"), квалифицирующие разряды (действительный государственный советник 1, 2, 3-го класса. Только небольшая часть федеральных государственных служащих (Vio) работает в центре, большинство служит на местах в федеральных территориальных органах министерств и ведомств (управлениях, отделах министерств и ведомств в семи федеральных округах, субъектах РФ, в городах, районах). Не все федеральные министерства л ведомства имеют территориальные органы, например, их не имеет Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, а некоторые создают межтерриториальные (для ряда субъектов РФ) органы (например, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности). Действует специальный закон о федеральной государственной службе, положения которого относятся не только к государственной службе в сфере исполнительной власти. Другие ветви власти также имеют государственных служащих определенных категорий и разрядов (аппараты палат Федерального Собрания, суды и др.).,
 Чиновники несут ответственность перед гражданами и юридическими лицами за причинение вреда при нарушении закона. Суды РФ удовлетворяли иски граждан к министерствам обороны, финансов, внутренних дел2.
 1 Всего служащих в органах государственной власти и местного самоуправления - 1,1 млн чел.1 т.е. 8 чел. на 1000 чел. населения, и из них в местном самоуправлении работают более 400 тыс. человек, остальные - на государственной службе субъектов РФ (см. Кадры органов государственной власти. К 200-лстию образования министерств. М., 2002. С. 2,5).
 2 См.: Российская газета. 2002. 23 мая.
 Содержание государственного аппарата во всех странах стоит дорого. В России один чиновник высшей категории "А" (министр, депутат парламента, член Верховного Суда РФ и др.) обходится казне почти в 200 тыс. долл. в год (с учетом расходов на спецтранспорт, спецсвязь, государственные дачи, зарубежные командировки, отдых и т.д.)1.
 Одно из главных зол чиновничества - бюрократизм. Мировая практика свидетельствует, что противостоять ему могут только развитые институты общества - парламент, суды, независимые средства массовой информации, партии, профсоюзы, другие общественные объединения, использование форм непосредственной демократии, участие граждан в управлении (партиципация). Другое зло - коррупция. По данным антикоррупционного комитета, масштаб вреда, который причиняет коррупция чиновников в России, оценивается в 20 млн долл. в месяц2.
 § 4. Ответственность Правительства РФ
 За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, которая имеет прежде всего политический характер и выражается в увольнении Правительства в отставку. Оно может нести также гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами причинен материальный ущерб юридическим или физическим лицам. Возможна уголовная ответственность министров за совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как обычные граждане). Политическую ответственность Правительство несет перед Президентом РФ и перед парламентом (перед Государственной Думой, но не перед Советом Федерации).
 Ответственность перед Президентом РФ имеет абсолютный характер. Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указанными в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-министра). Это означает, что увольняется и Правительство как таковое, хотя новый премьер-министр и сам Президент РФ могут сохранить состав прежнего Правительства или его определенных членов. Президент РФ Б.Н.Ельцин неоднократно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без объяснения
 1 См.: Аргументы и факты. 2000. № 28. С. 5.
 2 См. там же.
 причины (такого объяснения не требуют ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон о Правительстве 1997 г.).
 Президент РФ может также уволить Правительство при наличии определенных юридических фактов, предусмотренных Конституцией РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении ему недоверия. В этих случаях Президент РФ может принять альтернативное решение: уволить Правительство в отставку или распустить Государственную Думу.
 Министры также несут ответственность перед Президентом РФ. "Силовые" министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно и Несут ответственность только перед ним. Остальные министры также назначаются Президентом РФ и отвечают перед ним, хотя их деятельностью непосредственно руководит премьер-министр и Правительство в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства, объявляя выговоры заместителям министров. Председатель Правительства также объявлял публичные замечания отдельным министрам.
 Контроль парламента в отношении Правительства РФ в определенных формах применяется, но ответственность Правительства перед парламентом имеет ограниченный характер. Во-первых, перед Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить этот вопрос. Хотя представители Правительства выступают Иногда на заседаниях Совета Федерации, это, как правило, лишь информация (правда, новый Регламент Совета Федерации 2002 г. содержит некоторые контрольные элементы). Во-вторых, ответственность Правительства перед Государственной Думой из-за альтернативного полномочия Президента РФ (права уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может уволить Правительство в отставку даже при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президента. Кроме того, как говорилось, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда их два и в течение трех месяцев. Если разрыв достигает более трех месяцев, вотумы недоверия недействительны.
 Акты и действия Правительства могут быть обжалованы в суд. Так, в 1998 г. Верховный Суд РФ, который организационно обеспечивает деятельность судов РФ, обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой по поводу того, что Правительство (Министерство финансов РФ) не выделяет запланированных средств из бюджета для работы судов. Обжаловались в Конституционный Суд РФ некоторые акты Правительства, затрагивавшие конституционные права личности.
 Глава 9 - СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ
 § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
 Понятие судебной власти. В различных странах, в том числе в России, действует множество различных юридических органов: органы расследования, прокуратура, адвокатура, нотариат и др. Некоторые из них могут быть только государственными (например, прокуратура), другие имеют и государственный и частный характер (государственные и частные нотариусы). Адвокатура представляет собой самоуправляющуюся общественную организацию. Особое место среди юридических органов занимает суд, есть общественные товарищеские суды, третейские суды, церковные дела рассматривает в качестве суда Священный синод. Однако главную роль в обществе играют государственные суды, представляющие особую ветвь государственной власти - судебную власть. Остальные юридические учреждения и юристы такой властью не обладают. Они либо в той или иной форме сотрудничают с судами, либо входят в подчиненный им аппарат (секретари судебных заседаний, канцелярия суда и др.).
 Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), как это делает парламент (исключением являются лишь прецеденты в странах англосаксонского права), он не занимается исполнительной деятельностью. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме (ее значение подчеркивается тем, что нарушение формы процесса может повлечь за собой отмену решения суда, которое в принципе правильно по существу), суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор; гражданские, в которых решает имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные (как правило? споры между гражданами и органами управления); трудовые (споры между работодателями и работниками) и др. Принимая решения по таким делам, суд разрешает конфликты в обществе, используя государственную власть. Он осуществляет правосудие, обеспечивает господство права, принимая решения в соответствии с законом и внутренним убеждением, сложившимся у судьи, судебной коллегии в процессе рассмотрения дела.
 Государственная судебная власть принадлежит не судебному учреждению как таковому, включающему штатный персонал судей, секретарей, работников канцелярии (а в некоторых зарубежных странах - судебных следователей (следственных судей) и прокуроров). Она осуществляется также не судебным органом в целом (например, районный суд), а судебным присутствием, судебным заседанием. Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначительных правонарушений) или судебной коллегией, но обязательно действующими в судебном процессе, в форме особой процедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (не менее трех) либо одного или нескольких судей и определенного числа народных (обычно - двух) или присяжных заседателей (от 5-6 до 24 в разных странах). Гражданские иски рассматриваются обычно коллегией профессиональных судей (мелкие иски - одним судьей), хотя в некоторых штатах США и в гражданских делах участвуют присяжные заседатели. Народные или присяжные заседатели всегда входят в состав суда при рассмотрении существенных уголовных дел, а при рассмотрении дел, влекущих суровое наказание, участвует более широкий состав присяжных (во Франции - три судьи и девять заседателей, в США - один судья и в некоторых штатах по 24 присяжных). Народные заседатели (в ряде стран - заседатели) имеют одинаковые права с судьей, участвуя в постановлении решения, определении наказания. Присяжные в англосаксонских странах принимают лишь решение о виновности (невиновности) и о смягчающих вину обстоятельствах (в некоторых странах), а наказание назначает судья. Он же принимает решение и по гражданскому иску, если дело рассматривается с участием присяжных заседателей (США, Швеция и др.). Такова же разница в положении народных и присяжных заседателей в России.
 Положение и роль суда в обществе. Положение суда в обществе весьма противоречиво. С одной стороны, суд, участвуя в управлении обществом и государством, обладает широкими полномочиями, которых лишена и законодательная, и исполнительная власть. Принимая решение, суд может на основе закона лишить человека свободы и даже жизни, отобрать у физического или юридического лица имущество ' (конфискация), закрыть газету, распустить политическую партию, заставить государственный орган отменить принятое решение и возместить лицу или организации ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц, лишить родителей родительских прав и т.д. С другой стороны, это сравнительно слабая власть. Она не опирается
 непосредственно на поддержку граждан-избирателей, как законодательная власть, не имеет таких силовых механизмов, как исполнительная власть (роль судебных приставов не так велика, к тому же последние - это аппарат не судов, а Министерства юстиции). Сила судебной власти коренится в уважении суда гражданами и должностными лицами, в непререкаемости судебных решений, их неуклонном исполнении.
 Противоречиво положение суда и в политическом аспекте. В отличие от законодательной и исполнительной власти, непосредственно участвующих в политике (партийные фракции в парламенте, партийное правительство), при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено. Суд не должен руководствоваться политическими или иными мотивами при рассмотрении конкретного дела. В то же время суд - часть общества, и государственная политика не может не оказывать на него влияние. Особенно это относится к высшим и конституционным судам. Некоторые решения Конституционного Суда РФ (например, о Чечне, о компартии, об отношениях Федерации и ее субъектов и др.) приняты не без влияния политических мотивов.
 Противоречиво положение суда и с точки зрения его роли в обществе. С одной стороны, суд, выполняя прежде всего охранительную функцию, по своим качествам, кадровому составу и положению в государственном механизме имеет консервативную природу, характеризуется высокой степенью бюрократизма. С другой стороны, суд защищает права индивида от произвола государства и давления "большинства", отстаивает законные интересы "меньшинства", оберегая тем самым свободу личности.
 Своими решениями суд поддерживает и укрепляет существующий порядок, легитимность государственного управления, содействуя тем самым его большему контролю над обществом. Будучи же органом государства, он может противопоставить себя ему и его учреждениям, когда они выходят за пределы законов, норм, созданных ими же. Тем самым суд ограничивает государство, содействуя развитию демократических начал.
 Решая споры, поддерживая социальные нормы в обществе, заставляя добросовестно выполнять контракты, взыскивая долги и налоги, запрещая недобросовестную конкуренцию, пресекая монополистическую практику, наказывая разного рода мошенничество, суды укрепляют экономическую стабильность в обществе. Они поддерживают политическую стабильность, наказывая участников путчей и заговоров, объявляя незаконными террористические организации, партии, цели которых противоречат конституционному строю.
 Суд играет значительную идеологическую роль, воспитывает у граждан уважение к закону, принятым в обществе стандартам поведения.
 Все эти задачи суд может выполнять только в условиях его правильной ориентации, соответствия принципов его деятельности общечеловеческим ценностям. Напротив, извращенные формы суда (например, чрезвычайные суды, действующие как органы прямого подавления), неправосудные решения оказывают деструктивное влияние на общество.
 Судебная ветвь власти имеет свои органы судейского самоуправления (в России - съезды судей, советы судей, избранные квалификационные коллегии судей. Только по их решениям (квалификационных коллегий) назначаются судьи (кроме высших судов), освобождаются от должности, перемещаются в другие суды, могут быть преданы суду по обвинению в преступлении.
 § 2. Судебная система в России
 В соответствии с Конституцией РФ правосудие в России осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 и 2 ст. 118). В Российской Федерации действуют федеральные суды и суды субъектов РФ. Федеральные суды - это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные, краевые, областные, городские суды, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции, а также арбитражные суды (Высший Арбитражный Суд РФ, арбитражные суды округов, субъектов РФ). К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов и мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов РФ. Однако все они составляют единую систему судов РФ, организованы на основе общих принципов, установленных федеральными законами.
 Для рассмотрения дел о соответствии правовых актов (законов, указов и др.) Конституции РФ, конституциям республик в составе РФ, уставам других субъектов РФ существуют Конституционный Суд РФ, конституционные (в республиках) и уставные (в других субъектах РФ) суды. Конституционный Суд РФ проверяет соответствие Конституции РФ федеральных актов и актов субъектов РФ, конституционные и уставные суды субъектов РФ проверяют соответствие правовых актов субъектов РФ их основным законам. Конституционные (уставные) суды рассматривают и другие вопросы: споры о компетенции органов государства, дают толкование основных законов, рассматривают жалобы на нарушение основных прав и свобод человека и гражданина (такие "конституционные жалобы" могут быть поданы в суд одним лицом или группой лиц). Конституционный Суд РФ дает также заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Некоторые дополнительные полномочия имеют конституционные (уставные) суды отдельных субъектов РФ. Конституционный суд республики Марий Эл осуществляет контроль за выборами президента республики, в Башкортостане - следит за конституционностью общественных объединений и др.
 Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей, назначаемых Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи назначаются на 15 лет, предельный возраст для пребывания в этой должности - 70 лет. Назначение на второй срок не допускается. Конституционный Суд РФ избирает на три года председателя, заместителя и судью-секретаря. Суд рассматривает дела и принимает решения в пленарных заседаниях и в заседаниях двух палат, состоящих из 9 и 10 судей. Некоторые дела суд может рассматривать только в пленарных заседаниях (о соответствии конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ, принимать решения о выступлении с законодательной инициативой по предметам ведения суда и др.). Решения суда (постановление, определение, заключение, послание парламенту, выступление с законодательной инициативой) принимаются открытым голосованием в совещательной комнате путем поименного опроса судей. Судья не вправе воздерживаться от голосования.
 Конституционный Суд РФ, как и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, должен решать исключительно вопросы права, не вмешиваться в решение политических вопросов, хотя четкую грань в данном случае провести сложно, многие вопросы толкования Конституции, прав человека, признание тех или иных актов неконституционными (например, по вопросу о запрещении коммунистической партии указами Президента РФ Б.Н. Ельцина или о Чечне) имели политический характер.
 Конституционные (уставные) суды вправе осуществлять только последующий контроль, когда правовой акт уже вступил в законную силу. Предварительный контроль осуществляется лишь в отношении международных договоров, не вступивших в силу (таких решений в практике Конституционного Суда РФ не было).
 Наряду с судами конституционной юстиции в России действуют другие виды судов. Суды общей юрисдикции - Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды автономной области и автономных округов, городские суды г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, федеральные районные суды, федеральные межмуниципальные суды в крупных городах, имеющих внутригородские районы и иные подразделения (например, в Москве), военные суды (в гарнизонах, военных соединениях). Председатели и судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации, другие судьи судов общей юрисдикции (в том числе судьи верховных судов республик в составе РФ), кроме мировых судей, назначаются Президентом РФ по рекомендации Верховного Суда РФ, Высшей квалификационной коллегии.
 Суды общей юрисдикции осуществляют правосудие по уголовным, гражданским делам, трудовым спорам, делам, возникающим из административных правоотношений (пока что особых административных судов, разрешающих споры граждан с чиновниками, в России нет). Они рассматривают дело по первой и по второй инстанции (по жалобе стороны, протесту прокурора и др.).
 Возглавляет суды общей юрисдикции Верховный Суд РФ - высший судебный орган по уголовным, гражданским, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. В его ведение не входят конституционная и арбитражная юстиция. Верховный Суд РФ выступает в качестве суда первой инстанции (например, рассматривает жалобы на ненормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания, жалобы кандидатов на нарушение их избирательных прав в процессе выборов в Государственную Думу и на должность Президента РФ и др.). В установленных законом процессуальных (а не иных) формах он осуществляет надзор за деятельностью других судов (речь идет не о командовании ими, а о пересмотре дела в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам). Верховный Суд РФ дает разъяснения по вопросам судебной практики (они теперь не называются руководящими, но суды следуют им в том числе и по причине высокого авторитета Верховного Суда). Верховный Суд РФ действует в составе пленума, президиума, трех судебных коллегий (по гражданским делам, уголовным делам и военная коллегия).
 Другие суды общей юрисдикции создаются по территориальному признаку в субъектах РФ, административно-территориальных единицах (например, районные суды), или в особых судебных округах (межмуниципальные суды в крупных городах, мировые суды участков).
 Военные суды - разновидность судов общей юрисдикции. Они создаются в местах дислокации воинских частей и учреждений. Им подсудны уголовные, гражданские, административные дела, стороной в которых являются военнослужащие или лица; проходящие военные сборы. Существуют окружные (военных округов), флотские (флотов) и гарнизонные военные суды.
 Особое место в системе судов общей юрисдикции занимают суды с участием присяжных заседателей. В России они рассматривают только уголовные дела, по которым обвиняемым грозит суровое наказание. Обвиняемые могут выбирать: будет рассматривать их дело обычный суд (судья и два народных заседателя) или суд присяжных.
 Суд присяжных заседателей образуется при суде общей юрисдикции (городском, субъекта РФ и др.) в составе судьи и 12 присяжных заседателей. Приговоры, вынесенные судом присяжных, обжалуются (обвиняемым, его представителем) и опротестовываются (прокурором) в Верховный Суд РФ.
 В систему судов общей юрисдикции входят также мировые судьи, занимающие в ней особое положение.
 Мировые судьи - суды общей юрисдикции субъектов РФ, но входящие в единую судебную систему России. Мировые судьи могут быть назначены законодательными собраниями субъектов РФ или избраны населением судебного участка (территория деятельности мирового судьи) на срок, который установлен законом соответствующего субъекта РФ, но не более чем на пять лет. Повторное назначение или избрание осуществляется на срок не менее пяти лет. Порядок осуществления правосудия определяется федеральными законами, по административным делам - законами субъектов РФ. Финансирование мировых судей осуществляется из федерального бюджета (Судебным департаментом Верховного Суда РФ), а материально-техническое обеспечение - соответствующих субъектов РФ.
 Мировые судьи рассматривают (единолично) по первой инстанции ограниченную категорию дел. Они вправе: 1) рассматривать уголовные дела с предусмотренным наказанием до двух лет лишения свободы; 2) издавать судебные приказы; 3) расторгать браки, если отсутствует спор о детях, и рассматривать другие дела, вытекающие из брачно-семейных отношений; 4) рассматривать имущественные споры, если цена иска не превышает 500 МРОТ (в год принятия закона это составляло около 42 тыс. руб., в 2002 г. - 225 тыс. руб.); 5) рассматривать административные правонарушения; 6) разрешать трудовые споры.
 Участки мировых судей создаются законами субъектов РФ, численность населения участка должна составлять 15-30 тыс. человек.
 Арбитражные суды рассматривают экономические, хозяйственные споры и некоторые иные дела (о праве собственности на имущество, об аренде, о правах в сфере хозяйственного управления и др.). В арбитражных судах есть арбитражные заседатели. В систему арбитражных судов входит Высший Арбитражный Суд РФ, арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ. На территории одного субъекта может быть несколько арбитражных судов, и один арбитражный суд может быть создан для нескольких субъектов.
 Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, судьи арбитражных судов округов в субъектах РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ с учетом предложений субъектов РФ. Судья не может быть назначен на должность без согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Прекращение полномочий судьи также возможно только по решению такой коллегии.
 Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе пленума, президиума, судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений, судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.
 Конституционный закон о судебной системе РФ допускает создание специализированных судов по рассмотрению гражданских дел (например, трудовых, налоговых споров), но это может быть сделано только на основе внесения соответствующих дополнений в закон.
 Создание чрезвычайных судов, т.е. судов, образованных вне общей системы и осуществляющих судебный процесс вне правил, установленных законом (кодексами законов и др.), запрещено. .
 При назначении федеральных судей в субъекты РФ (кроме мировых судей, которых субъекты РФ выбирают или назначают сами) согласие субъектов РФ нетребуется, но необходимо выслушать их мнение и по возможности согласовать кандидатуру судьи.
 Требования к судье. Судьей может быть только гражданин РФ, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. К этому приравнивается стаж преподавателя юридических дисциплин, а также не требующая юридического образования работа на определенных должностях в государственных и муниципальных органах. Для судей вышестоящих судов (например, арбитражных судов округов) установлен повышенный возраст и более продолжительный стаж работы.
 Судьей может быть лишь гражданин, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей. При исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях судья должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности. Судья не должен принадлежать к политическим партиям и движениям, не вправе участвовать в политических мероприятиях. Он не может быть депутатом представительного органа, не вправе совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности. Кандидат на должность судьи проходит медицинское освидетельствование и не может занимать эту должность, если не удовлетворяет определенным медицинским критериям (их перечень утвержден Министерством здравоохранения). Гражданин РФ назначается на должность судьи после сдачи квалификационного экзамена и представления квалификационной коллегии.
 Независимость, несменяемость, неприкосновенность судей и их гарантии. Статья 120 (ч. 1) Конституции РФ устанавливает, что судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону. Независимость означает, что исключается постороннее воздействие на судей при осуществлении судебного процесса. Судья не обязан отчитываться перед кем-либо в своей деятельности. Его независимость гарантируется также особым порядком приостановления и прекращения полномочий судьи (что делается органами судейского самоуправления), предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.
 Несменяемость судьи - одна из важнейших гарантий его независимости. За судьей сохраняется занимаемая им должность до достижения предельного возраста. Без согласия судьи его нельзя перевести в другой суд или на другую, даже вышестоящую должность. Полномочия судьи могут быть приостановлены или прекращены только по тем основаниям, которые установлены федеральным (а не иным) законом о статусе судей и при обязательном и решающем участии органов судейского самоуправления. Полномочия судьи приостанавливаются и прекращаются решением квалификационной коллегии только в случаях, установленных законом (например, прекращение при занятии деятельностью, несовместимой со статусом судьи (например, предпринимательской деятельностью), или совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи, отказа судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда и др.
 Неприкосновенность судьи обеспечивается его судебным иммунитетом. Решение об уголовной ответственности судьи принимается только Генеральным прокурором РФ (лицом, исполняющим его обязанности). Оно может быть принято лишь на основе заключения судебной коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда РФ или высшего суда субъекта РФ (для судов низших звеньев). Затем необходимо согласие соответствующей квалификационной коллегии судей. (для судьи Конституционного Суда требуется согласие этого Суда). Привлечение судьи к административной ответственности принимается коллегией из трех судей высших судов по представлению Генерального прокурора РФ (согласия квалификационной коллегии не требуется). В качестве дисциплинарных взысканий к судье применяются предупреждение и досрочное освобождение от должности. Взыскания налагаются квалификационной коллегией судей соответствующего суда.
 Неприкосновенность распространяется не только на личность судьи, но и на его жилище, служебное помещение, корреспонденцию, имущество и документы, используемые им транспорт и средства связи.
 Народные, присяжные и арбитражные заседатели. Наряду с судьей (судьями) в принятии решения в судах общей юрисдикции могут участвовать народные заседатели. Народные заседатели - это граждане РФ, исполняющие обязанности судей на непрофессиональной основе. Выполнение этой обязанности - гражданский долг. Не могут быть народными заседателями лица, достигшие 70 лет, имеющие детей в возрасте до трех лет, священники, инвалиды, военнослужащие, не владеющие языком, на котором происходит процесс, и др.
 Список народных заседателей составляется соответствующим органом местного самоуправления путем слепой выборки. Народные заседатели призываются на процесс по жеребьевке - на 14 дней, а в случае длительного рассмотрения дела - на срок его рассмотрения. Во время исполнения обязанностей на народного заседателя распространяются гарантии независимости и неприкосновенности судей. Гражданско-процессуальный кодекс РФ 2002 г. исключает участие народных заседателей в гражданском процессе. Дела рассматриваются одним судьей или тремя профессиональными судьями. Присяжные заседатели - тоже разновидность народных заседателей с ограниченной компетенцией принятия решения только по вопросу факта, но не права, т.е. они выносят вердикт по вопросу о виновности или невиновности обвиняемого, но не участвуют в принятии решения по вопросу о применении той или иной правовой нормы.
 В некоторых арбитражных процессах участвуют арбитражные заседатели. Арбитражными заседателями могут быть лица, достигшие 25 лет, имеющие высшее профессиональное экономическое, финансовое, юридическое образование и стаж работы по этой специальности
 или в предпринимательской деятельности не менее пяти лет. Они пользуются правами и обязанностями арбитражного судьи.
 Списки заседателей формируются арбитражными судами субъектов РФ на основе предложений торгово-промышленных палат, профессиональных объединений сроком на два года.
 Судебная деятельность неразрывно связана с участием обвинителя (в гражданском процессе - представителя государства) и защитника. Обвинителем, представителем государства выступает прокурор. Профессиональную защиту осуществляет адвокат.
 § 3. Конституционные принципы правосудия
 Суды (судебные заседания, судьи) принимают решения по рассматриваемым делам в форме приговоров (по уголовным делам), решений (по гражданским делам), определений, постановлений, а также в форме судебных приказов, которыми можно приостановить какое-либо действие, неправомерное с точки зрения судьи (в результате, обращений к нему). Конституционные (уставные) суды в определенных случаях принимают решения в форме заключений (например, в ходе возбужденного импичмента в отношении главы государства (администрации субъекта РФ).
 Судебный процесс может иметь несколько форм и ступеней. В России в уголовном процессе различают суды первой, кассационной (при обжаловании решений, не вступивших в законную силу) и надзорной (при рассмотрении решения, уже вступившего в законную силу) инстанций. В арбитражном процессе выделяется также самостоятельная апелляционная инстанция (повторное рассмотрение дела по правилам первой инстанции). Частично апелляционное производство введено и в судах общей юрисдикции по гражданским делам (апелляционный пересмотр решений и определений мировых судей), но специальных апелляционных судов в России нет.
 Судопроизводство осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции РФ:
 1) участие граждан РФ в отправлении правосудия. При соблюдении указанных выше условий граждане могут быть народными и присяжными заседателями. Иногда граждане выступают как общественные обвинители или общественные защитники, будучи делегированы для этой цели на судебное заседание определенными коллективами;
 2) свобода доступа к суду. Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде. Государство обеспечивает доступ к правосудию не только физическим, но и юридическим лицам;
 3) независимость судебной коллегии, судьи, народного, присяжного заседателя и подчинение их в процессе судопроизводства только закону;
 4) коллегиальное отправление правосудия. Судья (мировой судья) может единолично принимать решения только по сравнительно малозначительным делам. Остальные дела рассматриваются в судебной коллегии. Некоторые гражданские дела в соответствии с ГПК 2002 г. рассматриваются в порядке приказного судопроизводства (выдача судебных приказов судьей в бесспорных случаях и др.);
 5) открытый, публичный судебный процесс. Закрытые заседания проводятся, если дело касается вопросов государственной или коммерческой тайны, по делам лиц, не достигших 16-летнего возраста, по делам о половых преступлениях и др. Однако приговор или решение закрытого судебного процесса оглашаются публично;
 6) судебное разбирательство должно проводиться в присутствии сторон (их представителей), быть очным (от слова "око" - видеть), заочное судебное разбирательство не допускается. В порядке исключения по уголовному делу закон разрешает рассмотрение дела в отсутствие подсудимого в крайнем случае. В гражданском процессе возможности суда рассматривать дело в отсутствие ответчика гораздо шире;
 7) осуществление правосудия на основе состязательности и равноправия сторон. Этот принцип означает, что обвинитель и обвиняемый, истец и ответчик выступают в суде в качестве сторон, имеющих равные права. ГПК 2002 г. устанавливает, что прокурор в гражданском процессе является лишь стороной;
 8) возможность пересмотра приговоров и решений вышестоящим судом. Приговор и решение, как правило, не вступают в силу сразу после их провозглашения. Дается определенный срок для обжалования и опротестования решения (срок необходим, иначе неопределенность будет длиться бессрочно). Если срок истек, а жалоба или протест не поданы, судебный акт (приговор, решение) вступает в законную силу. Если имеет место обжалование, судебный акт вступает в силу после решения вышестоящего суда, который вправе оставить в силе решение суда первой инстанции или направить дело на новое рассмотрение.
 В гражданском процессе применяется рассмотрение дел по первой инстанции, апелляция (рассмотрение решения суда, не вступившего в законную силу, вышестоящим судом по правилам первой инстанции), кассация (проверка решения суда), пересмотр решения, уже вступившего в законную силу, в порядке надзора по протесту прокурора (практически не применяется). В уголовном процессе возможны все эти формы (применяется и пересмотр в порядке надзора), но апелляция возможна только на приговор мирового судьи в районный суд (дело рассматривает один судья районного суда).
 Существуют и другие конституционные принципы, относящиеся к суду (финансирование судов из федерального бюджета, с тем чтобы обеспечивать полное и независимое осуществление правосудия, компенсация государством причиненного ущерба вследствие некоторых преступлений и злоупотреблений, если государственные служащие не выполняли свой долг, нарушали закон). Некоторые принципы относятся только к уголовному праву, уголовному процессу, иногда - к административному праву (презумпция невиновности, запрет двойного осуждения за одно и то же преступление и др.).
 Глава 10 ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ
 § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
 Система прокуратуры. Прокуратура - особая система органов. Должностные лица.этих органов - прокуроры осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры реализуют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществление прокурорской деятельности недопустимо.
 Систему прокуратуры трудно отнести к какой-либо из ветвей власти известной триады: законодательной, исполнительной или судебной. Некоторые исследователи считают, что прокуратура находится вне ветвей власти, другие утверждают, что это особая часть исполнительной власти, третьи называют органы прокуратуры составной частью рассредоточенной контрольной власти, возникшей в дополнение к указанным трем в современных условиях. Существуют и иные точки зрения.
 Согласно Конституции РФ, прокуратура представляет собой единую, федеральную и централизованную систему. Ее единство обеспечивается особым порядком формирования, подчиненности и деятельности. Федеральный характер прокуратуры выражается в том, что она является системой органов Федерации, субъекты РФ собственных- органов прокуратуры не имеют, централизованный характер связан с . особым порядком назначения и подчиненности органов прокуратуры: все прокуроры назначаются Генеральным прокурором и ему, а также вышестоящим прокурорам, подчинены.
 Систему прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор РФ, назначаемый на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ на пять лет. Отстраняет от должности Генерального прокурора также Совет Федерации по представлению Президента РФ. Президент не может уволить Генерального прокурора, но на практике временно приостанавливал его полномочия (в 1999 г.). Совет Федерации назначает и отстраняет по предложению Генерального прокурора его заместителей.
 Прокуроры субъектов РФ назначаются сроком на пять лет Генеральным прокурором РФ, но в соответствии со ст. 129 Конституции РФ они должны назначаться по согласованию с соответствующими субъектами. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур (например, военных, транспортных) также назначаются Генеральным прокурором РФ на пять лет и могут быть отстранены им от должности.
 В Генеральной прокуратуре имеется коллегия, в состав которой входят Генеральный прокурор, его заместители, другие прокуроры, назначенные Генеральным прокурором. Коллегия - совещательный орган. Ее решения проводятся в жизнь приказом Генерального прокурора, если он согласен с этими решениями.
 Органы военной прокуратуры возглавляет Главный военный прокурор, подчиненный Генеральному прокурору РФ. Он назначается на пять лет и является заместителем Генерального прокурора по должности. Свои полномочия военные прокуратуры осуществляют независимо от командования и органов военного управления.
 Основы правового статуса прокуроров. Прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья выполнять соответствующие обязанности. На должность помощников прокуроров и следователей низовых (районных, городских) прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся в высших учебных заведениях по юридической специальности. При назначении на должность может быть установлен испытательный срок до шести месяцев.
 Прокуроры и следователи органов прокуратуры должны быть независимы от политических пристрастий. Они не могут быть членами выборных и иных органов государственной власти и местного самоуправления, членами общественных объединений, преследующих политические цели, принимать участие в их деятельности. В органах и учреждениях прокуратуры не могут создаваться такого рода объединения. Прокуроры не могут быть связаны решениями общественных объединений, в которых они состоят, не вправе совмещать свою основную деятельность с иной, не только оплачиваемой, но и безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.
 Прокуроры и следователи не обязаны давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел, а также представлять их кому-либо для ознакомления (кроме случаев, установленных федеральным законом). Из этого правила сделано исключение для физических лиц, в отношении которых проводится прокурорская проверка. Конституционный Суд РФ 17 января 2000 г. постановил, что ч. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре РФ неконституционна. Прокурор не только обязан сообщить гражданину о характере и причинах производимой в отношении него прокурорской проверки, но и не вправе отказывать гражданину в ознакомлении с материалами проверки, с делом, находящимся в производстве. Однако это относится только к тем случаям, когда прокурорская проверка затрагивает права и свободы конкретного лица.
 Для осуществления своих полномочий прокуроры вправе участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов этими органами, коммерческими и некоммерческими организациями. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и транспорта. Исключения составляют ситуации, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц или в случае задержания при совершении преступления. Любая проверка о правонарушении, совершенном прокурором или следователем, производство расследования, возбуждение уголовного, дела являются исключительной компетенцией органов прокуратуры (кроме случаев, когда прокурор или следователь застигнут на месте преступления).
 В 2002 г. в закон о прокуратуре внесены дополнения, устанавливающие специальную защиту (меры безопасности и социальную защиту) прокуроров и следователей, членов их семей, а в случае необходимости и иных родственников1.
 Функции прокуратуры. Главная задача прокуратуры - осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзор за конституционностью и законностью осуществляется прокуратурой в целях обеспечения верховенства Конституции и закона, единства законности и ее укрепления, защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуроры осуществляют надзор по нескольким направлениям:
 1) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными
 1 См.: Российская газета. 2002. 5 окт.
 (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Из сферы прокурорского надзора исключены высшие органы государственной власти, в том числе Правительство РФ. Что же касается правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, то Конституционный Суд РФ подтвердил надзорные права соответствующих федеральных прокуроров в отношении таких актов. Кроме того, 11 апреля 2000 г. он постановил, что по заявлению прокурора суды вправе признавать законы субъектов РФ недействующими (но они не могут признавать их недействительными и утрачивающими юридическую силу);
 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, перечисленными выше, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
 3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
 4) надзор за исполнением законов администрацией учреждений, исполняющих наказание или иные меры принудительного характера, назначенные судом, а также надзор в отношении администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
 § 2. Прокурорский надзор
 Надзорная деятельность прокурора. Под прокурорским надзором понимается контрольная деятельность прокуратуры, имеющая целью обеспечение точного и единообразного исполнения Конституции и законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также соблюдения законных обязанностей органами государства, должностными лицами, общественными объединениями, гражданами и нfгражданами, находящимися в РФ как стране пребывания. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих проверки прокурора. Осуществляя проверку, прокурор может беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов, требовать от руководителей и других проверяемых лиц представления необходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и граждан по поводу нарушения законов. На основании материалов проверки прокурор требует привлечения лиц, нарушивших закон, к ответственности или возбуждает дело об административном производстве, уголовное дело (принимает об этом мотивированное постановление).
 Прокурор осуществляет надзор за местами лишения свободы. Он обязан немедленно освободить любого, задерживаемого без законных оснований. Требования прокурора относительно соблюдения закона, устанавливающего порядок и условия содержания задержанных, подлежат исполнению администрацией.
 Значительные полномочия принадлежат прокурору в судебном процессе. Он осуществляет уголовное преследование в суде, выступая в качестве государственного обвинителя. В соответствии с ГПК 2002 г. он является стороной в гражданском процессе, если этого требуют защита прав граждан, интересов общества и государства. Если прокурор усматривает, что акт суда является незаконным или необоснованным, он приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору, который, в свою очередь, может принести протест в порядке надзора.
 В тех случаях, когда установлено нарушение прав человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства (например, умаление чести и достоинства), и лицо по состоянию' здоровья или иным причинам не может лично защищать себя в суде, либо такие нарушения касаются значительного числа граждан или приобрели особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает гражданский иск в интересах пострадавших в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде.
 Акты прокурорского надзора. Различаются четыре видов актов реагирования прокурора при осуществлении надзора: постановление, протест, представление, предостережение.
 Постановление - это акт о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении в отношении должностного лица, нарушившего закон. Исходя из характера правонарушения, прокурор самостоятельно принимает решение об уголовном или административном деле.
 Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган либо к должностному лицу, который издал этот акт. Протест может быть принесен также в суд, если прокурор считает незаконным или необоснованным решение суда. Протест подлежит обязательному рассмотрению, о результатах незамедлительно (не позднее чем в десятидневный срок) сообщается прокурору в письменной форме.
 Представление - это обращение прокурора к органу или должностному лицу об устранении допущенных нарушений закона. Оно подлежит безотлагательному рассмотрению. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Если Конституции РФ и законам не соответствует принятое Правительством РФ постановление, представление не вносится. Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.
 Предостережение о недопустимости нарушения закона возможно при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В этом случае прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности.
 Глава 11 - МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
 § 1. Понятие местного самоуправления
 Административно-территориальное деление государственной территории и территориальный коллектив населения. Территория любого государства (кроме "карликовых государств" - Науру, Тувалу и др., где на мелких островах проживают иногда лишь 7-10 тыс. человек) разделена на административные единицы. Они учитываются при создании местного самоуправления. Нередко муниципальные образования создаются в границах административно-территориальных единиц. Однако независимо от того, совпадают или нет территориально эти явления, административно-территориальная единица и муниципальное образование - разные правовые понятия, и управляются они по-разному. Население административно-территориальной единицы может управляться только назначенными сверху представителями государства (чиновниками общей компетенции - губернаторами, префектами, начальниками районов и др.). Например, округ в Москве - это административно-территориальная единица, возглавляемая назначенным префектом. Основой муниципального образования является определенная социально-территориальная общность людей - территориальный коллектив населения, он сам создает свои выборные органы, местное самоуправление. Создаваемые в пределах округа районы в Москве - это территориальные коллективы, они выбирают свои органы управления.
 В административно-территориальных единицах зарубежных стран (например, Франция) часто бывает также сочетание назначенного сверху чиновника общей компетенции, который осуществляет государственные полномочия, и выборных органов местного самоуправления (советов и др.), которые решают задачи местного значения. При таком сочетании административно-территориальные единицы рассматриваются тоже как территориальные коллективы. Наконец, как говорилось, на местах (в крупных городах, единицах регионального - районного и выше звена) есть отделения, отделы министерств (внутренних дел, юстиции и др.), которые выполняют задачи отраслевого государственного управления. Существование таких отделов не изменяет статуса территориального коллектива, где существует местное самоуправление.
 Концепция местного самоуправления исходит из того, что существуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства и даже вне ее (на подвижную территорию, например, военные корабли в открытом море), государственная власть субъекта РФ - на его территорию. Местное самоуправление имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это - власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом, публичная негосударственная власть. Она осуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) и через избираемые органы (советы, мэры и др.).
 Муниципальное образование. Территориальный коллектив существует и действует в рамках муниципального образования. В России муниципальное образование (и соответственно - местное самоуправление) создается, как правило, в рамках административно-территориальных единиц (такая единица получает статус муниципального образования).
 Муниципальными образованиями в России могут быть: 1) отдельные поселения (города, станицы, поселки и др.); 2) территории, в границах которых может находиться несколько небольших городов или других населенных пунктов (районы или уезды, объединяющие деревни, хутора и т.д.), сельские округа (сельсоветы) и др.; 3) части отдельного поселения (например, городской район в крупном городе, имеющем внутригородское районное деление). Все эти единицы являются муниципальными образованиями, если в них имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
 В состав муниципальных образований могут входить мелкие поселения, не являющиеся муниципальными образованиями. В них не создаются коллегиальные выборные органы, но может быть избран староста или обязанности старосты поручаются депутату муниципального совета, избранному от данного поселения.
 Местное самоуправление и местное управление. Местное самоуправление - это один из видов управления определенными (установленными законом) общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление организуется, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы Советов в странах тоталитарного социализма).
 Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер. Во-первых, местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем и синергетики не может не подчиняться общесистемным качествам. Во-вторых, юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами. В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом (часто - в определяющей степени) зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от государства и в Германии, и в Японии, и в России. В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции (например, нотариальное удостоверение по определенным вопросам) и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государством. Наконец, если не юридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями (и, следовательно, органами) местного самоуправления, когда одни из них территориально входят в другие (так бывает в России, когда муниципальными образованиями являются и районы, и расположенные на их территории небольшие города или поселки).
 Местное самоуправление - власть не только территориально ограниченная, но ограниченная и по кругу полномочий. Ее органы вправе решать вопросы местного значения в соответствии с законом. В унитарном государстве - это закон, принятый его парламентом. В федеративных государствах (включая Россию) такие законы принимаются субъектами Федерации (местное самоуправление - это сфера ведения субъектов), но сами принципы устанавливаются Федерацией. В более узком смысле местное самоуправление можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, т.е. администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь
 непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.)- Органы муниципального управления (администрирования) - это исполнительные органы, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальные служащие - управленцы).
 Общественная и государственная теории местного самоуправления. Существует несколько различных взглядов на суть местного управления. Традиционными оппонентами являются сторонники двух крупных теорий - общественной и государственной. Первая больше исходит из должного, вторая лучше учитывает сущее.
 Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засилием чиновников. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других административно-территориальных единицах население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих (муниципальная служба). Что же касается вопросов государственного значения, то общественная теория исходила из того, что их решают назначенные государственные служащие, не подчиненные местному самоуправлению. Такие служащие, согласно этой теории, не должны назначаться в единицы, признанные общинами (ими первоначально признавались только городские поселения). В настоящее время, однако, некоторые прежние небольшие города разрослись в огромные мегаполисы (например, Нью-Йорк в США), но теоретически они остаются общинами. Должностные лица общей компетенции сюда не назначаются, но в городах обычно создаются делегатуры министерств (отделы, управления и др.), о которых говорилось выше. Они выполняют общегосударственные полномочия по вопросам своего ведения. Впоследствии местное самоуправление было создано и в более крупных территориальных единицах (районное, областное звенья) как отдельная от государственных органов система управления. На уровне городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами Федерации) и районов местное самоуправление действует и в России. Поскольку его органы не входят в систему органов государственной власти, сторонники общественной теории в России отстаивают общественную природу местного самоуправления.
 Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счете - часть целостного управления обществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномочия и др.) определяются законом. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное самоуправление - продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления - "агенты".государственной власти на местах. Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. Первая отстаивает демократические начала местного самоуправления, вторая отражает фактическую зависимость органов местного самоуправления от государства, контроль за деятельностью местного самоуправления (правда, только с точки зрения соблюдения законности) со стороны назначенных на места государственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран (не во всех). Она учитывает также создание на местах управлений и отделов министерств (не во всех территориальных единицах). Юридически управленческие органы местного самоуправления (исполнительные органы, их отделы), должностные лица не подчинены управлениям и отделам министерств на местах, но с ними согласовываются некоторые мероприятия (организация муниципальной полиции, противопожарная охрана и др.).
 Чиновники министерских делегатур могут проверять соответствующие отделы местного самоуправления по определенным вопросам (финансы и др.) и составлять акты проверки. Они могут также давать советы отраслевым органам местного самоуправления.
 Таким образом, управление на местах сочетает и общественные, и государственные элементы, последние имеются и в местном самоуправлении. Видимо, нужна разработка общественно-государственной теории, но прежде всего - разработка концепции особой публичной власти местного самоуправления.
 Естественные и искусственные административно-территориальные единицы. Во многих зарубежных странах принято различать естественные и искусственные административно-территориальные единицы и, как следствие, естественные и искусственные территориальные коллективы. С этим делением связана организация муниципального управления и государственного управления на местах. В России в настоящее время такие различия не имеют выхода на практику, но если будет проводиться реформа местного самоуправления и государственного управления на местах, их следует учитывать.
 Естественные территориальные единицы - это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления государства. В общинах всегда есть выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.
 Искусственные административно-территориальные единицы создаются сверху, актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства, губернии, районы и т.д. Они получили название регионального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время также в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательно существование выборных органов самоуправления. Они могут быть, а могут и не быть.
 Проблема различения единиц общинного и регионального звена имеет принципиальное значение. Совет Европы, куда входит и Россия, в 1985 г. принял Европейскую хартию о местном самоуправлении. В ней речь идет, по существу, об общинном звене. В 1997 г. он подготовил проект Европейской хартии о региональном самоуправлении, где в отличие от Хартии 1985 г. зафиксированы несколько иные требования к региональному самоуправлению (в том числе создание при назначенном управляющем коллегиальных представительных органов хотя бы с совещательными полномочиями). В России это различие не всегда понимается правильно, иногда считают, что понятие "регион" относится к субъектам Федерации. На деле под региональным самоуправлением имеются в виду единицы выше общин (области, губернии, округа, районы и др.), но не автономные образования и не субъекты Федерации.
 § 2. Основы местного самоуправления
 Правовые основы. Будучи властью особого рода, местное самоуправление опирается на определенные основы: правовую, территориальную и финансово-экономическую.
 Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. "и" ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих принципах местного самоуправления и делает это. Детально местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образований.
 Правовое регулирование не ограничивается принципами. Правовая основа местного самоуправления - это совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. В состав правовой основы местного самоуправления в России входят прежде всего некоторые международно-правовые нормы, содержащиеся в актах международного права. Это общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, ратифицированные государством. Россия ратифицировала многие такие договоры, присоединившись к ним. Важнейшим из них для местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. В ней содержится ряд положений, воспринятых российским законодательством: признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества; запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона; измене- ние территориальных границ местного самоуправления только на основе консультации с населением или путем референдума; право на судебную защиту местного самоуправления; право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления и др.
 В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в других правовых актах. Это - Конституция РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); основные законы (конституции, уставы) субъектов РФ; рамочные федеральные законы (об общих принципах организации местного самоуправления, 1995 г.); федеральные законы, издаваемые в развитие рамочных законов и регулирующие основы отдельных сторон местного управления на федеральном уровне (о финансовых основах местного самоуправления, 1997 г., об основах муниципальной службы, 1998 г. и др.); указы Президента РФ (например, об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления, 1999 г.); постановления Правительства РФ (например^ о федеральном реестре муниципальных образований, 1998 г.); постановления Конституционного Суда РФ (Суд указывал, например, что субъекты Федерации не вправе подменять местные органы самоуправления путем создания местных органов государственной власти субъекта Федерации); законы субъектов Федерации о местном самоуправлении (такие законы или законы с подобным названием приняты во всех субъектах РФ); уставы муниципальных образований; некоторые другие правовые акты конкретного муниципального образования.
 В состав правовой основы местного самоуправления могут входить положения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом относятся к другим областям регулирования, но включают те или иные нормы, затрагивающие вопросы местного самоуправления (например, законы об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации государственного и муниципального имущества, о недрах и др.).
 Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципальных образований и Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Устав - это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения.
 Устав является основным актом, регулирующим вопросы местного управления в рамках отдельно взятого муниципального образования. Он принимается либо представительным органом (советом и др.), либо на местном референдуме. В соответствии с законами субъектов РФ в уставе муниципального образования должны быть отражены: границы и состав территории; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; порядок участия местного населения в решении этих вопросов; структура и порядок формирования органов местного самоуправления и его должностных лиц; наименования выборных органов и должностных лиц; срок их полномочий; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; гарантии прав, основания и виды ответственности органов и должностных лиц (отзыв, выражение недоверия, досрочное прекращение полномочий и др.); вопросы муниципальной службы; порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; особенности организации местного самоуправления в районах с компактным проживанием этнических групп, казачества и др. с учетом исторических и иных традиций.
 Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации, но органами субъектов РФ. В Омской области регистрацию осуществляет законодательное собрание области, в Приморском крае - управление юстиции края, в Самарской области - представительные органы городов и районов, в состав которых входят муниципальные образования.
 Кроме уставов в состав правовой основы конкретного муниципального образования входят нормативные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. К их числу могут относиться регламенты работы местных представительных органов, решения представительных органов местного самоуправления (например, об установлении местных налогов и сборов), положения о территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальных образований.
 Европейская хартия местного самоуправления - международный документ, но она в 1998 г. ратифицирована Россией (утверждена для себя) и таким образом стала в России источником внутреннего права.
 При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности. В применении к разграничению предметов ведения государства (РФ) и государственных образований (субъектов РФ), с одной стороны, и муниципальных образований - с другой, он означает: вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень; муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии. Есть и иные толкования принципа субсидиарности. Они имеют свои особенности, например, в конституционном и международном праве, когда акцент делается на содействии, поддержке при решении общих задач, если только такому содействию не препятствует Конституция и не возражает та ветвь власти, которой содействие оказывается.
 Территориальная основа местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на территории, где постоянно проживает население (там, где существуют лишь временные вахтовые посты, невозможно организовать местное самоуправление). Территориальная основа местного самоуправления - это его территориальная организация. Она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования.
 В России используются три территориальные модели: одноуровневая, двухуровневая и трехуровневая, а также смешанная система муниципальных и немуниципальных территориальных образований. При одноуровневом варианте муниципальными образованиями являются районы субъекта РФ или отдельные города, выделенные из районного подчинения и не имеющие внутренних внутригородских районов. Входящие в состав районов сельские и иные поселения (деревни, поселки), а также части города не являются муниципальными образованиями (не имеют собственности, своего бюджета, выборных органов) и на своей территории могут создавать только территориальное общественное самоуправление. Такой вариант пригоден для небольших субъектов РФ, где городское население немногочисленно, но он встречается и в иных субъектах РФ (Тульская область и др.).
 Двухуровневая территориальная модель местного самоуправления применяется там, где и районы, и находящиеся в их составе сельские административные единицы, небольшие города являются муниципальными образованиями (Алтайский край, Калужская область). Эта модель применяется также в крупных городах, где есть внутригородские районы. В этом случае и город, и его районы могут являться муниципальными образованиями. При двухуровневой системе объекты муниципальной собственности и источники доходов разграничиваются либо законом субъекта Федерации, либо уставом города, в составе которого находятся районные муниципальные образования.
 Трехуровневая система муниципальных образований создается тогда, когда в состав района, являющегося муниципальным образованием, входит менее крупное муниципальное образование (например, сельский округ), а в составе последнего есть поселки или села, в свою очередь являющиеся муниципальными образованиями. В конечном счете решение вопроса создавать в данной территориальной единице (например, в поселке) муниципальное образование или нет, решают сами жители. Практически это возможно лишь там, где есть небольшие, но экономически развитые поселения, которые имеют собственные источники доходов, что позволяет им формировать местный бюджет. Такая ситуация существует, например, в Воронежской области, Ставропольском крае. Эта система возможна и в крупных городах с внутригородскими районами, когда последние делятся на микрорайоны или другие территориальные единицы (разграниченные, например, пространственными факторами). В этом случае все три звена могут являться муниципальными образованиями.
 Смешанная территориальная система имеет три варианта. При первом варианте в районах и крупных городах действуют только органы государственной власти, назначенные органами государственной власти субъекта Федерации. Местное самоуправление в таких субъектах РФ осуществляется только на общинном уровне - в небольших городах, сельских поселениях, группе деревень. Так обстоит дело в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской области. Второй вариант применяется тогда, когда на общинном уровне есть только органы местного самоуправления, а в районах - параллельно функционируют и органы государственной власти (назначенные сверху или избранные населением) и органы местного самоуправления, избранные населением. Третий вариант - местное самоуправление действует только в районах и крупных городах, где есть для этого необходимые финансовые средства (Иркутская область, Красноярский край и др.).
 При любой модели организации территории муниципальных образований иногда в них выделяются особые территории (кварталы и иные территории в городах, деревни в сельских муниципальных образованиях и др.) с общественным самоуправлением. Их органы не являются органами муниципального самоуправления, не обладают властными полномочиями.
 В России существуют более 40 тыс. муниципальных образований, имеющих разную организацию. Министерство внутренних дел ведет их реестр.
 В последние годы главным образом из-за недостатка средств местное самоуправление в селах, поселках (Якутия, Курская, Рязанская, Тамбовская области и др.) ликвидируется, создаются более крупные образования для местного самоуправления (округа в Самарской области и др.).
 Вопросы территориального устройства муниципального образования (создание, изменение границ, упразднение и др.) должны решаться при обязательном учете мнения его населения. Мнение населения может быть решающим (при проведении решающего референдума) или консультативным (например, при консультативном референдуме или при проведении местных опросов, при обсуждении вопроса на собраниях жителей и т.д.). Порядок осуществления таких изменений регулируется либо законами субъектов Федерации о местном самоуправлении (например, закон Свердловской области), либо специальными законами по вопросу об изменении границ муниципальных образований (например, закон Удмуртской Республики об учете мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований). На практике изменения границ муниципальных образований, в том числе в связи с передачей населенных пунктов из одной области в другую, проводились в России много раз.
 Объединения муниципальных образований. Муниципальные образования могут создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Они создаются в целях наиболее эффективного осуществления муниципальной деятельности для решения вопросов местного значения, для координации действий по решению общих задач. Полномочия органов местного самоуправления таким союзам передаваться не могут, непосредственно местным самоуправлением ассоциации и союзы не занимаются, они не обладают политической властью от имени местного территориального коллектива населения. Ассоциации и союзы имеют статус некоммерческих организаций, т.е. это своего рода общественные объединения. Они подлежат регистрации (как и другие некоммерческие объединения) теми или иными органами Министерства по налогам и сборам (в зависимости от уровня ассоциации, создается она в пределах одного субъекта РФ или выходит за эти пределы).
 В России действуют несколько видов объединений муниципальных образований: общероссийские (Союз российских городов, объединяющий крупные города, Союз малых городов и др.); Их участниками являются муниципальные образования различных субъектов РФ, в том числе не граничащих друг с другом; региональные - объединения муниципальных образований некоторых географических районов страны, представляющих определенное географическое и хозяйственное единство (ассоциация городов Юга России, ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья); ассоциации и союзы муниципальных образований в пределах субъекта Федерации (например, ассоциация местного самоуправления в Республике Карелия).
 Финансово-экономические основы местного самоуправления. Для того чтобы осуществлять свои полномочия, органы местного самоуправления должны иметь материальные и финансовые средства. Это финансово-экономическая основа местного самоуправления. Ее составляют муниципальная собственность (например, хлебопекарня), местные финансы (муниципальный бюджет), иная собственность, а также имущество, служащее для удовлетворения местных потребностей (например, природные ресурсы, находящиеся в федеральной государственной собственности или государственной собственности субъектов Федерации, но используемые для удовлетворения потребностей муниципального образования), имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное в управление органам местного самоуправления (например, служебные здания).
 Главной составной частью финансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальная собственность. Это публичная собственность населения территориального коллектива каждого отдельного муниципального образования. От имени населения управляют и распоряжаются этой собственностью (в том числе продают ее) те органы муниципального образования, которые имеют соответствующие полномочия (обычно - представительный орган или глава администрации). До 1991 г. муниципальной собственности в России не было. Ее формирование началось после принятия Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении и постановления о разграничении собственности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Из государственной собственности Федерации (из ведения министерств) в муниципальную собственность были переданы по особому списку определенные категории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежилой фонд, ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие жилой и нежилой фонд, объекты городского пассажирского транспорта, благоустройства и др.). Из государственной собственности субъектов РФ в муниципальную собственность также были переданы многие другие объекты (предприятия розничной торговли, питания, многие учреждения здравоохранения, образования и т.д.). Позже передавались и некоторые другие объекты.
 В настоящее время муниципальная собственность формируется главным образом путем следующих способов: передача отдельных объектов федеральной собственности и собственности субъектов Федерации в муниципальную; путем приобретения имущества на основе гражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение); взимание налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средства становятся муниципальной собственностью); при получении продукции и других доходов от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг и т.д.
 Порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности определяют муниципальные органы (в соответствии с законодательством субъектов Федерации). Они ведут реестр (учет) муниципальной собственности, вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, передавать имущество некоммерческим объединениям в собственность или в управление (например, в аренду), осуществлять приватизацию муниципальной собственности (в том числе продажу на аукционах имущества и акций муниципальных предприятий). Муниципальные органы контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собственности.
 В состав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги (акции, облигации, жилищные сертификаты и др.). Операции с ценными бумагами органы муниципального самоуправления производят только через уполномоченные банки или через муниципальную кредитную организацию. Доходы от этого обязательно зачисляются в местный бюджет.
 Кроме своей собственности в состав муниципального имущества входит находящееся в государственной собственности (Федерации и ее субъектов) и безвозмездно переданное в управление органам муниципального образования (например, служебные здания). Это бывает также, когда муниципальным органам передаются некоторые государственные полномочия (имеются в виду прежде всего государственные полномочия субъекта РФ). В этом случае территориальный коллектив не становится собственником, его органы лишь управляют государственной собственностью.
 Передача имущества возможна лишь после принятия субъектом РФ соответствующего закона о передаче полномочий. Затем органы муниципального образования готовят перечень объектов, необходимых им для выполнения переданных полномочий, согласовывают этот список с органом управления имуществом субъекта Федерации. Последний согласовывает этот перечень с органами муниципального образования и направляет в администрацию субъекта Федерации для издания правового акта о перечне объектов, передаваемых в безвозмездное пользование органам муниципального образования. После издания такого акта орган по управлению имуществом субъекта РФ заключает с органом муниципального образования договор о безвозмездной передаче на условиях пользования объектов по согласованному списку. За органом по управлению имуществом субъекта РФ сохраняется право контроля за тем, как это имущество используется органом муниципального образования.
 Другая разновидность муниципального имущества - собственность Федерации или субъекта РФ, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (при передаче имущества для выполнения некоторых функций государственных органов преследуются иные цели). Пользование тдким имуществом может быть и почти всегда бывает возмездным, но при физическом использовании доли собственности эта доля становится собственностью муниципального образования. Чаще всего это имеет место при использовании определенных недр, лесов, растительного, животного мира и т.д. Пример: на участке земли, принадлежащей субъекту Федерации, расположен песчаный карьер. Песок - собственность субъекта РФ, но муниципальное образование за плату вывозит его, для того чтобы посыпать тротуары во время гололеда. Муниципальные органы пользуются этой долей песка как собственностью.
 В состав финансовой основы местного самоуправления входят денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.д., находящиеся в распоряжении органов муниципального образования. Каждое муниципальное образование принимает свой местный (муниципальный) бюджет, состоящий из доходной и расходной частей. Наиболее весомую часть доходов составляют налоговые доходы (в том числе отчисления от налогов субъектов РФ), а среди налоговых доходов - местные налоги и сборы. Они не могут быть установлены произвольно, а определяются Налоговым кодексом РФ, который предусматривает следующие местные налоги и сборы: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование и дарение; местные лицензионные сборы (плата за выдачу лицензий); сбор с владельцев собак; платежи за парковку автомашин, за пользование спортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др. Кроме того, в бюджет муниципального образования идут собственные неналоговые доходы: доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, от сдачи имущества в аренду, от платных услуг, которые оказывают органы муниципального образования (например, за выдачу определенных документов - государственная пошлина). Определенную часть неналоговых поступлений в местный бюджет составляют штрафы, налагаемые в соответствии с КоАП (за загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли и уличного движения и др.).
 Во всех странах мира доходы органов местного самоуправления недостаточны для покрытия их расходов (в США эти доходы составляют около 65% всех расходов, в Канаде - 50, в Японии - 40% и т.д.). В России местные источники покрывают не более 20-25% расходов, а во многих сельских районах, как свидетельствуют публикации в прессе, значительно меньше. Кроме того, в России муниципальные бюджеты несут значительную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому в России, как и в других странах, значительная часть расходов (в России - основная) покрывается за счет доходов государства и субъектов федераций (в федеративных государствах). Закрепляется определенная доля отчислений в бюджеты муниципальных образований от государственных (федеральных и субъектов РФ) налогов и сборов, в первую очередь от подоходного налога, а также на прибыль предприятий и добавленную стоимость. Эти так называемые регулируемые доходы составляют вторую часть доходов муниципального бюджета. Размер отчислений устанавливается в процентах от тех средств, которые предназначены для федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Это делается только законами (по отношению к доле федеральных налогов - федеральным законом, по отношению к налогам субъектов - законом субъекта) либо ежегодно (на 1 год), либо на долговременной основе (не менее трех лет). Конкретные нормативы отчислений от регулирующих доходов определяются для' каждого муниципального образования отдельно, в этом случае - законами субъектов Федерации.
 Третий элемент доходной части местного бюджета - доли федеральных и так называемых региональных (субъектов Федерации) налогов, которые непосредственно, при уплате налогоплательщиками, сразу идут в местный бюджет. При заполнении платежных документов это разделение указывается. Это - часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций и т.д. В отличие от регулирующих налогов, эти доли закреплены за местными бюджетами не на временной основе (годовой или более долговременной), а постоянно.
 Доходы муниципальных бюджетов почти всегда включают финансовую помощь, получаемую органами местного самоуправления от государственной власти (федерации или ее субъектов, от тех и других). Такая финансовая помощь оказывается из средств специального фонда поддержки муниципальных образований. Фонд создается за счет средств государственного бюджета и других поступлений как федеральный, и в каждом субъекте РФ он является частью соответствующих бюджетов (федерального и субъектов РФ). Фонд создается за счет отчислений от федеральных налогов и налогов, поступающих в бюджет субъектов Федерации. Распределение средств фонда осуществляется между муниципальными образованиями с учетом численности их населения, размеров территории, доли в населении детей различного возраста, пенсионеров, уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других параметров. С учетом этих данных создается определенная процентная (или иная) формула для каждого муниципального образования. Фонд выдает дотации, субвенции и субсидии. Дотации - средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а "подарки"). Дотации выделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям, когда их собственные доходы малы. Дотации могут расходоваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению.
 Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, но в отличие от дотаций для использования в конкретных целях и в установленный срок. В случае неиспользования в установленных целях и в срок эти средства подлежат возвращению. Чаще всего они выделяются для развития инфраструктуры муниципального образования (например, для строительства небольшого моста или создания местной телефонной связи), для ликвидации стихийных бедствий и т.д. Субсидии - средства, предоставляемые местным бюджетам сверху на условиях долевого финансирования целевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы).
 Наконец, неналоговые доходы бюджетов муниципального образования могут состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногда на цели, для которых создается внебюджетный фонд, например, для поддержки малолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу памятников истории и культуры, принадлежащих муниципальным образованиям, - словом, это дополнительные средства, которые не могли быть учтены при принятии бюджета (они могли быть, а могли и не быть).
 Часть таких доходов могут составлять так называемые целевые (ранее - внебюджетные) фонды. Правда, Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 г;, не предусматривает возможности образования внебюджетных фондов, обезличенное их существование приводило к злоупотреблениям в расходовании этих средств. Теперь представительными органами местного самоуправления создаются как целевые фонды для обеспечения отдельных программ (образования, помощь инвалидам и т.д.). Бюджетный кодекс не исключает расходов для обеспечения программно-целевого подхода при решении местных задач.
 Расходная часть бюджетов муниципальных образований определяется их представительными органами (сельским сходом муниципального образования) при составлении местных бюджетов. Эти деньги расходуются на решение вопросов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т.д.), на инвестиции и расширение производства, для проведения местных выборов и референдумов, выплаты процентов и погашения долга по займам, капиталовложений в муниципальные и иные предприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.
 Расходование целевых средств нередко происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ. Исполнитель (поставщик, подрядчик и др.) обычно выбирается по конкурсу. Заключается договор на выполнение работ, услуг. Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муниципального образования. Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выполнения заказа.
 Глава 12 - ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ, ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
 § 1. Предметы ведения
 Вопросы местного значения. Публичная власть территориального коллектива находит свое выражение в регулировании его жизнедеятельности. Эта жизнедеятельность разнообразна. Она включает вопросы экономики (управление муниципальной собственностью и др.), политики (муниципальные выборы), область социальных отношений (общественные работы), образования (начальное образование), культуры. Направления и сферы деятельности, по которым и в пределах которых (эти пределы установлены законом) население и созданные им органы вправе осуществлять свое регулирование, составляют предметы ведения местного самоуправления. Они дают представление о том, в каких областях общественной жизни может осуществляться местное самоуправление. Конституция РФ перечисляет лишь предметы ведения федераций и совместные предметы ведения федерации и субъектов. Исключительные предметы ведения субъектов не названы, равно как и предметы ведения местного самоуправления. В отношении последнего употребляется формулировка "вопросы местного значения". Поэтому принято характеризовать предметы ведения местного самоуправления не в объектном, а в формализованном плане: в зависимости от соотношения этих предметов ведения с предметами ведения Федерации и ее субъектов1. Предметы ведения местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включают три категории: 1) вопросы местного значения; 2) отдельные полномочия государственных органов, которыми могут наделяться органы местного самоуправления; 3) полномочия, переданные другими органами местного самоуправления
 1 Комиссия, созданная Президентом РФ, работает над проектом нового закона о разграничении полномочий Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Предполагается, что в нем будут более подробно обозначены предметы ведения местного самоуправления.
 (например, вышестоящего звена), на договорной основе. Решая эти вопросы и осуществляя свои полномочия, органы и должностные лица муниципальных образований имеют своей главной задачей комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, удовлетворение законных интересов и обеспечение прав населения (в том числе и временно находящегося на данной территории)., Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, если они не отнесены законом к компетенции Федерации или ее субъектов. Федеральный закон 1995 г. относит к вопросам местного значения:
 а) в экономической и финансовой сфере - управление муниципальным имуществом, в том числе муниципальной собственностью, муниципальным жилищным фондом и нежилыми помещениями; установление местных налогов и сборов; управление местными финансами и др.;
 б) в сфере социальных отношений и культуры - управление учреждениями образования и здравоохранения, дорожное строительство, транспортное обслуживание населения, благоустройство и озеленение территории, обеспечение жителей услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, создание условий для деятельности учреждений культуры, развития физической культуры и спорта, организации ритуальных услуг, содержание мест захоронения и др.;
 в) в сфере охраны общественного порядка - организация и содержание органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью, обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы и др.;
 г) в сфере правовой деятельности - принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением, принятие нормативных актов в пределах компетенции муниципального образования, защита законных прав и интересов муниципального образования в правоохранительных органах и др.
 Перечень, который содержится в Федеральном законе о принципах местного самоуправления 1995 г., имеет открытый характер. Субъекты Федерации в своих законах могут его развивать и конкретизировать, в том числе передавая законом муниципальным образованиям некоторые функции государственных органов субъекта. В рамках, установленных федеральным законом, муниципальные образования вправе решать другие вопросы, которые отнесены законами субъектов Федерации к категории вопросов местного значения, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению органов государственной власти или других муниципальных образований (например, вышестоящего звена). В некоторых законах о местном самоуправлении, принятых субъектами Федерации, к вопросам местного значения дополнительно отнесены участие в проведении государственной политики по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма (Челябинская область), транспортные местные коммуникации (Воронежская область) и др. Конкретный перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению каждого муниципального образования, закреплен в его уставе.
 В рамках общих принципов, установленных федеральным законом, субъекты РФ своими законами могут устанавливать неодинаковый конкретный перечень вопросов для разных звеньев муниципальных образований (например, для муниципального образования района й расположенного на территории района муниципального образования - поселка).
 Переданные полномочия. Вторая группа вопросов, которые могут относиться к предметам ведения муниципального образования, это - отдельные полномочия государственных органов, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти. Эта группа вопросов может входить, а может не входить в состав предметов ведения муниципальных образований (не входит, если переданных полномочий нет). В настоящее время еще не принят федеральный закон о порядке передачи отдельных полномочий органов государства органам местного самоуправления. До его принятия такая передача может осуществляться со ссылкой на ст. 132 Конституции РФ (в ней говорится о возможности передачи полномочий с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий), а также на ст. 6 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления 1995 г.
 В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных средств при передаче полномочий (Ленинградская область в 1997 г.). В законах говорится о передаче полномочий не органов, а области как таковой. На основе двух этих законов общего характера в Ленинградской области принято более 10 конкретных законов о наделении "отдельными полномочиями Ленинградской области" Бокситогорского района, города Гатчины и др. (с их согласия). Пример Ленинградской области свидетельствует, что на местный уровень передаются: организация работы по медицинской, профессиональной и социально-бытовой реабилитации инвалидов, ведение учета граждан и сбор документов для обеспечения транспортными средствами по медицинским показаниям (автомашинами, мотоциклами, инвалидными креслами-колясками и др.); назначение и выплата компенсаций и пособий гражданам, имеющим детей; назначение и выплата компенсаций репрессированным и впоследствии реабилитированным гражданам; выдача санаторно-курортных путевок льготным категориям населения; организация работы по попечительству в отношении лиц, нуждающихся в уходе по состоянию здоровья, и др. .
 Государственные органы субъекта Федерации осуществляют контроль за использованием переданных полномочий. Такой контроль возлагается на какой-либо один орган субъекта РФ или несколько органов в соответствии с профилем переданных полномочий (в Ленин- градской области основная часть полномочий относилась к социальным вопросам и контролирующим органом в законах был назван Комитет социальной защиты Ленинградской области). В отношении других переданных полномочий (государственная регистрация актов гражданского состояния - рождения, смерти, установление отцовства, изменение фамилии, имени, исправление, восстановление, аннулирование актов гражданского состояния и др.) контроль был возложен на отдел записи актов гражданского состояния Ленинградской области. Полномочия, связанные с ведением архивов, были переданы архивным отделам администрации муниципальных образований, а контроль - Архивному управлению Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Некоторые полномочия, связанные с медицинским обслуживанием, переданы соответствующим медицинским органам, а контроль - Комитету здравоохранения области. Все указанные полномочия передавались бессрочно. Однако, видимо, возможна ситуация, когда те или иные полномочия будут передаваться на срок.
 Наряду с передачей полномочий были переданы материальные и финансовые средства. Это было осуществлено путем заключения договоров между органами государственной власти субъекта Федерации и органами муниципальных образований. Финансовые и материальные средства передавались безвозмездно. Если переданные полномочия не обеспечены материальными и финансовыми средствами (как это установлено договором), органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправления представляет ежегодный отчет органу субъекта РФ об использовании переданных средств. Контроль предполагает также право контролирующих органов давать указания по вопросам переданных полномочий, оценивать решения органов муниципального образования по этим вопросам как с точки зрения законности, так и целесообразности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления по кругу переданных полномочий.
 Третьей составной частью предметов ведения местного самоуправления могут быть полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе. Как известно, подчиненность одного муниципального образования (в том числе мелкого более крупному) другому не допускается. Поэтому они могут строить свои взаимоотношения, в том числе и по вопросу о полномочиях, только на договорной основе. Необходимость в передаче полномочий одного муниципального образования другому может возникнуть, если одно муниципальное образование находится на территории другого, более крупного (например, внутригородской район в городе или крупный поселок в сельском районе), если необходимо сосредоточить усилия нескольких соседних муниципальных образований на осуществлении крупного проекта (например, строительство сельской гидроэлектростанции для соседних районов). Могут быть и другие случаи, связанные с целесообразностью объединения усилий.
 § 2. Полномочия и компетенция органов местного самоуправления
 Выявление предметов ведения имеет важное значение для определения роли местного самоуправления в обществе. Однако этого недостаточно. Предметы ведения дают представление о том, в каких областях жизнедеятельности может осуществляться местное самоуправление, но необходимо также знать, каковы его полномочия в этих областях, т.е. какова совокупность прав и обязанностей местного самоуправления, посредством и в пределах которых граждане, действующие непосредственно (например, референдум) и опосредованно (через своих представителей), выполняют свои задачи и функции, обеспечивая жизнедеятельность муниципального образования. Понятие полномочий местного самоуправления характеризует его возможности и ответственность в каждой из сфер предметов ведения. В своей совокупности предметы ведения и полномочия образуют компетенцию местного самоуправления. Субъектами, носителями полномочий выступают органы местного самоуправления, их должностные лица и определенная категория граждан - избиратели. Каждый из этих трех элементов имеет свою компетенцию (например, представительный орган - в сфере бюджета, глава муниципального образования - в области управления, граждане - определяя состав избранных или досрочно отзывая их), но при их объединении с учетом предметов ведения возникает новое качество, не свойственное ни одному из элементов в отдельности, - компетенция муниципального образования.
 Перечень предметов ведения, приведенный выше, свидетельствует, что местное самоуправление обладает значительной компетенцией в различных областях. Возьмем для примера в качестве предмета ведения сферу образования. В данной сфере муниципальное образование занимается содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. У муниципального образования, скажем, в городе Верхний есть в связи этим полномочие: построить новую школу. Такое решение принял орган местного самоуправления, став субъектом этого полномочия. Как субъект, он имеет определенные права (например, на расходы для этой цели из местного бюджета) и определенные обязанности по строительству школы в установленный срок. Таким образом, предмет ведения и полномочие сливаются в конкретное мероприятие, составляя в данном мероприятии компетенцию местного самоуправления и более конкретную компетенцию органа (например, главы администрации муниципального образования), осуществляющего поставленную задачу.
 Или другой пример. В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправления 1995 г. в качестве предмета ведения названа организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение услугами связи. Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации (например, Брянской области) называют более конкретные полномочия по данному предмету ведения. Это - создание, содержание и обслуживание муниципального автохозяйства; приобретение транспорта для местных пассажирских и грузовых перевозок на своей территории; установление правил транспортного обслуживания, строительство и содержание дорог, остановочных пунктов, вокзалов, пристаней, аэропортов и др.; организация обеспечения населения услугами связи, радио и телевидения.
 Подобные примеры можно привести и по другим предметам ведения. Выше полномочия местного самоуправления были охарактеризованы по отдельным сферам.
 Анализ свидетельствует о том, что общие положения о предметах ведения муниципального образования получают свою конкретизацию в полномочиях, составляя вместе с первыми компетенцию муниципального образования, получающую свое развитие в полномочиях его органов и должностных лиц. О полномочиях органов и должностных лиц муниципального образования, их компетенции говорится ниже.
 Глава 13 - ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
 Осуществляя публичную власть, территориальный коллектив использует различные формы представительной и непосредственной демократии. Демократия является представительной, когда волю территориального коллектива (прежде всего, местного корпуса избирателей) представляют и реализуют органы, состоящие из избранных гражданами представителей (депутатов местных советов, муниципалитетов и др.). Демократия называется непосредственной (прямой), если граждане непосредственно реализуют свою волю, принимая решения на сельских сходах, путем референдума, на выборах, путем досрочного отзыва избранных депутатов, используя правотворческую инициативу, и т.д.
 § 1. Муниципальные выборы
 Принципы муниципальных выборов. На муниципальных выборах население (граждане) определяет путем голосования состав представительных органов и того главу администрации муниципального образования, которые будут руководить ими в предстоящий период (обычно 4 года, но есть и меньшие сроки, установленные в России законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований).
 Регулирование основ муниципальных выборов осуществляется федеральным законодательством (Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), более детально - законами субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах депутатов (советников) представительных органов и выборных должностных лиц, а также уставами и иными нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.
 Выборы представительных органов муниципальных образований проводятся в соответствии с теми же принципами, которые действуют на выборах представительных и иных выборных органов и должностных лиц Федерации и ее субъектов. В дополнение к обычно называемым четырем принципам избирательного права (всеобщее, равное, прямое, тайное голосование) принципы выборов в современном законодательстве характеризуются более широким перечнем (свобода выборов, альтернативность выборов и др.). Всеобщее избирательное право на муниципальных выборах означает, что все жители, достигшие 18 лет, имеют право участвовать в голосовании (активное избирательное право). Активным избирательным правом на муниципальных выборах могут обладать и иностранцы, если они постоянно проживают в данном муниципальном образовании и уплачивают налоги. Граждане, достигшие определенного возраста (в разных субъектах РФ - 18-21 года), обладают также пассивным избирательным правом: могут быть избраны депутатами (советниками) представительного органа муниципального образования, а также на должности, замещаемые путем выборов (главы муниципальных образований и т.д.). Не участвуют в выборах граждане, признанные решением суда умалишенными, а также находящиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Равное избирательное право означает, что все граждане (и неграждане, входящие в муниципальный корпус избирателей) участвуют в голосовании на равных основаниях, имеют равное число голосов (один голос, так как смешанная избирательная система, включающая партийные списки, в отличие от выборов в Государственную Думу на муниципальных выборах до сих пор не использовалась, хотя закон о политических партиях 2001 г. не исключает этого в будущем). В отношении пассивного избирательного права равенства граждан и неграждан-избирателей может не быть, так как иностранные граждане могут иметь только активное избирательное право, но не пассивное.
 В России муниципальные выборы всегда прямые: граждане голосуют непосредственно за предложенные кандидатуры (в некоторых зарубежных странах (Франция и др.) мэр нередко избирается не гражданами непосредственно, а представительным органом (советом). Тайное голосование означает, что избиратель подает свой голос без ведома других лиц и никто не вправе контролировать, за кого он голосовал.
 Обязательность и периодичность проведения выборов - это запрет заменять выборные органы назначаемыми или делегированными, а также избирать бессрочно. Лишь в малых поселениях выборный представительный орган может быть заменен сходом жителей, который решает дела и, в частности, избирает старосту.
 Свобода выборов и добровольность участия - это право и возможность каждого участвовать или не участвовать в выборах, запрет какого-либо принуждения (в форме шантажа, угроз, насилия и др.) голосовать определенным образом или не голосовать. В России выборы альтернативные (в некоторых демократических странах, например в Великобритании, могут быть неальтернативными). Альтернативность выборов означает выдвижение нескольких кандидатов на одно место и их состязательность в ходе выборов.
 Организация и проведение выборов. После назначения даты выборов создаются избирательные округа, избирательные участки, избирательные комиссии, составляются списки избирателей. Кандидаты баллотируются по избирательным округам. Они образуются обычно решением муниципального представительного органа. Обычно от округа избирается один депутат (выдвигается несколько кандидатов, не менее двух, иначе выборы откладываются для выдвижения новых кандидатур). В некоторых субъектах РФ допускается выдвижение одного кандидата на одно место (он считается избранным, только если получит более половины поданных голосов). В других субъектах РФ (например, в Москве) для выборов районных советов, управ создаются многомандатные округа (необходимо проголосовать за число депутатов, которые должны быть избраны в совет, можно за меньшее число, но не за большее, иначе бюллетень признается недействительным). На выборах в многомандатных округах число кандидатов также должно превышать число подлежащих избранию депутатов, иначе выборы не будут альтернативными.
 В отличие от избирательных округов избирательные участки - это не единицы для избрания, а пункты для голосования. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комисиями. Избирательный участок должен включать не более 3 тыс. избирателей. Его пункт расположен в каком-либо общественном здании (школе, здании научно-исследовательского института и т.д.). Границы избирательного участка не должны пересекать границы избирательного округа, участок должен быть расположен внутри округа. Это - общее правило, записанное в законодательстве. Однако оно может иметь исключения: в поселке, скажем, 2000 избирателей и один избирательный участок (пункт голосования в школе), а округами для 9 депутатов Совета являются улицы, их соединения или части (в соответствии с числом жителей), от которых выдвигаются кандидаты.
 Одновременно с созданием избирательных округов и избирательных участков формируются избирательные комиссии. Они занимаются подготовкой и проведением выборов. На выборах в органы местного самоуправления существуют территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. Территориальная комиссия - одна, это комиссия того муниципального образования, в котором производятся выборы (муниципальная избирательная комиссия). Она подводит окончательные (сводные) итоги голосования и публикует результаты выборов. Окружных избирательных комиссий обычно несколько, их число соответствует числу округов, на которые разделено муниципальное образование. Она осуществляет контроль за выборами в округе, определяет результаты голосования по округу и объявляет избранных (или выборы несостоявшимися). Если округ один (например, при выборах главы муниципального образования), то задачи окружной комиссии выполняет территориальная избирательная комиссия. Участковая избирательная комиссия организует выборы на участках, ведет правильный подсчет голосов (по бюллетеням, остальные комиссии ведут подсчет по протоколам, полученным от участковых избирательных комиссий), но не она определяет избранных (это делают иные комиссии).
 Параллельно с созданием избирательных комиссий составляются списки избирателей. Они составляются главой местной администрации и проверяются избирательными комиссиями. В России регистрация избирателей обязательная, но это обязанность не избирателей, а лиц, составляющих списки, и избирательных комиссий. Они должны найти и включить в списки всех лиц, которые имеют избирательные права. Списки затем вывешиваются для всеобщего обозрения. По заявлениям избирателей исправления в списки вносит избирательная комиссия. Ее постановление можно обжаловать в суд, решение которого окончательное (можно и непосредственно подать жалобу в суд).
 Дата выборов представительного органа муниципального образования обычно назначается его главой администрации, а дата выборов главы администрации - представительным органом. После назначения даты выборов можно начинать избирательную кампанию, выдвигать кандидатов, вести агитацию и пропаганду (или эти действия можно осуществлять с определенного срока, указанного в акте о назначении выборов): Право выдвижения кандидатов принадлежит непосредственно избирателям (самовыдвижение), политическим партиям, блокам, в состав которых входит хотя бы одна партия (партии и блоки, участвующие в выборах, называются для целей выборов избирательными объединениями, избирательными блоками). При самовыдвижении и при выдвижении кандидата партиями (блоками), не представленными в Государственной Думе, кандидату для своей поддержки обычно необходимо собрать определенное число подписей избирателей в специальных подписных листах (лишь после этого кандидат может быть включен в избирательный бюллетень). Число подписей устанавливается законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований. Федеральный закон устанавливает лишь, что максимальное количество требуемых подписей не Должно превышать 2% от количества зарегистрированных в данном избирательном округе избирателей (внесенных в списки избирателей). В некоторых субъектах РФ законами установлен 1%, иногда в муниципальных образованиях фигурируют количественные показатели (200, 500 и т.д. подписей). Сбор подписей может не проводиться в небольших муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тыс. человек. Вместо сбора подписей законы субъектов Федерации иногда устанавливают иной порядок поддержки кандидата (например, его выдвижение или одобрение кандидатуры на собраниях, сходах граждан. Наличие избирательных прав участников собраний не проверяется).
 Партии выдвигают кандидатов на их съездах, конференциях, общих собраниях. Решение о выдвижении представляется в окружную избирательную комиссию для регистрации кандидата.
 После регистрации кандидатов окружной избирательной комиссией для целей выборов (их имена будут затем в избирательных бюллютенях, но если будет применяться рассматриваемая ниже пропорциональная система, то в бюллетенях могут быть только названия избирательных объединений, которые выдвинули кандидатов, за эти блоки и будет голосовать избиратель, отмечая их в бюллетене) начинается предвыборная агитация. Ее вправе вести любой избиратель, сами кандидаты, партии и блоки, выдвинувшие кандидата. Не могут вести предвыборную агитацию члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица этих органов, благотворительные организации, религиозные объединения, военнослужащие при исполнении ими своих обязанностей. Закон предусматривает равные условия ведения предвыборной агитаций для всех кандидатов и избирательных объединений. Предвыборная агитация заканчивается в 0 часов за сутки до дня голосования.
 Голосование и определение результатов выборов. Избиратели голосуют бюллетенями. Если округ одномандатный, избиратель отмечает одного кандидата в списке избирательного бюллетеня, если многомандатный и в бюллетене указаны фамилии кандидатов, то отмечает тех. кому он отдает предпочтение (не более числа депутатов, подлежащих избранию). Если в многомандатном округе баллотируются партийные списки кандидатов, избиратель отмечает один из этих списков. Если выбирается глава администрации, муниципальное образование составляет единый муниципальный избирательный округ (одномандатный).
 Для подсчета голосов и определения победителей на муниципальных выборах, как правило, используется мажоритарная избирательная система относительного большинства (побеждает кандидат, набравший больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом, при условии, что он получил больше голосов, чем голоса, поданные против всех кандидатов). Если выдвигаются конкурирующие партийные списки кандидатов, то может быть использована пропорциональная система. В этом случае места в Совете муниципального образования делятся пропорционально голосам, полученным партией (ее списком). Естественно, в одномандатных округах пропорциональная система не может быть применена.
 В отличие от выборов представительных учреждений при выборах главы муниципального образования применение пропорциональной избирательной системы невозможно, но иногда применяется мажоритарная система абсолютного большинства в два тура. В первом туре считается избранным кандидат, получивший более 50% поданных голосов. Если никто не избран, обычно через две недели после первого тура проводится второй (он называется "повторное голосование"), когда баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре. Во втором туре победитель определяется по мажоритарной системе относительного большинства.
 При определенных обстоятельствах выборы могут быть признаны несостоявшимися или недействительными. Несостоявшимися выборы признаются, если в них участвовало меньше избирателей, чем это предусмотрено законами субъектов РФ для действительности выборов. В большинстве субъектов Федерации на выборах представительных органов, в том числе муниципальных (как и на'федеральных выборах), необходимо участие не менее 25% зарегистрированных избирателей. Если голосовать придет меньше избирателей - выборы не состоялись, их придется через определенное время проводить снова. Однако в некоторых субъектах РФ никакой планки явки избирателей для действительности выборов нет. Они считаются состоявшимися при явке любого количества избирателей. При выборах главы администрации муниципального образования установлен иногда такой же порядок, а иногда планка обязательной явки избирателей повышена до 50%.
 Выборы признаются несостоявшимися также, если число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, меньше, чем количество голосов, поданных против всех кандидатов (следовательно, и против наиболее успешного кандидата), если при использовании заградительного барьера при пропорциональной системе (о заградительном барьере или пункте говорилось выше) в распределении депутатских мандатов право участвовать получил лишь один список кандидатов (одно избирательное объединение или один избирательный блок), если за списки кандидатов, имеющих право участвовать в распределении депутатских мандатов, было подано менее половины голосов избирателей.
 Выборы признаются недействительными, если нарушения, допущенные при их подготовке и проведении, не позволяют с достоверностью установить их результаты (результаты волеизъявления граждан); если результаты выборов признаны недействительными не менее чем в четвертой части избирательных участков; по решению суда.
 Во всех случаях признания выборов несостоявшимися или недействительными через определенное время проводятся повторные выборы. От повторных выборов надо отличать повторное голосование (второй тур). На повторных выборах можно выдвигать новых кандидатов (списки), при повторном голосовании - нельзя.
 § 2. Досрочный отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления
 В отличие от досрочного отзыва депутата парламента, который в подавляющем большинстве стран невозможен (применяется только в странах тоталитарного социализма), отзыв депутатов муниципального представительного органа (Совета) и главы муниципальной администрации (иного выборного должностного лица) применяется во многих странах, в том числе в России. Такая возможность предусмотрена федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Федеральный закон предусматривает в принципе возможность отзыва депутатов и выборных должностных лиц муниципального образования, основания и порядок отзыва регулируются законами субъектов РФ (Башкортостан, Владимирская область, Красноярский край, Хакасия и др.). В качестве оснований для отзыва названы: нарушение Конституции, законов, устава муниципального образования, невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей, действия, несовместимые со статусом депутата или выборного должностного лица, игнорирование прав и законных интересов жителей соответствующей территории и др.
 Отзыв производится практически в том же порядке, в каком производятся местные выборы. Вопрос об отзыве может возбудить любой избиратель. Проводится собрание, на котором создается инициативная группа численностью не менее 5 избирателей. Протокол собрания с требованием отзыва и список инициативной группы передаются для регистрации в окружную избирательную комиссию (того же округа, где проводились выборы). Затем инициативная группа приступает к сбору подписей в поддержку инициативы об отзыве депутата, выборного должностного лица. Если речь идет о депутате, сбор подписей осуществляется в том округе, где он был избран. При отзыве выборного должностного лица сбор подписей осуществляется на всей территории муниципального образования (оно составляло единый избирательный округ). Процент необходимых подписей установлен законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований. В разных субъектах РФ он составляет в среднем от 5 до 15% общего числа избирателей (соответственно округа или муниципального образования), есть и иные требования. Подписи необходимо собрать в течение определенного времени (обычно 30 дней), ибо состояние неопределенности не может продолжаться долго.
 Инициативная группа, собрав подписи (если соберет), представляет подписные листы в избирательную комиссию, та уведомляет депутата или выборное должностное лицо об этом и направляет в представительный орган муниципального образования требование о проведении голосования об отзыве. Если последний считает, что все требования закона соблюдены, он назначает в определенный срок (через 15- 30 дней) дату голосования об отзыве. Депутат или выборное должностное лицо считаются отозванными, если за отзыв проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании (при соблюдении требований о планке явки избирателей).
 § 3. Местный референдум
 Условия для проведения местного референдума. Местный референдум - это голосование граждан, постоянно проживающих в том муниципальном образовании, где он проводится, по вопросам местного значения, отнесенным к компетенции местного самоуправления. Местные референдумы проводятся во многих странах, в том числе тех, где общегосударственные референдумы никогда не проводились (в Австрии, Канаде, США и др.).
 Организация и проведение референдумов в России (в том числе местных) регулируются различными нормативными правовыми актами. Основные положения содержатся в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме (он неоднократно принимался в новой редакции), в законе об общих принципах организации местного самоуправления. Детально порядок проведения местных референдумов регулируется законами субъектов Федерации о местных референдумах и уставами муниципальных образований.
 На местный референдум обычно выносятся вопросы о принятии устава муниципального образования, об организации местного самоуправления в данном муниципальном образовании, ею органах, об изменении границ муниципальных образований (например, передача населенного пункта из одного муниципального образования в другой, соседний), о программах развития муниципального образования, о возможности строительства объектов, опасных для окружающей среды, о приобретении в собственность крупных объектов или их продаже и др. Некоторые вопросы не могут выноситься на референдум: о досрочном прекращении, продлении и приостановлении срока полномочий органов местного самоуправления и проведении их досрочных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании, назначении, освобождении от должности депутатов и должностных лиц; о принятии изменений местного бюджета, финансовых обязательств муниципального образования, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья местного населения. В некоторых субъектах РФ запрещено выносить на референдум также вопросы о приобретении или уступке собственности. Вопросы последнего рода решаются либо на выборах (избрание депутатов, должностных лиц), либо представительным органом (бюджет), либо главой администрации (распоряжение незначительными объектами собственности).
 Местный референдум может быть решающим и консультативным. Результаты голосования на решающем референдуме обязательны для органов местного самоуправления, его жителей и т.д. и оформляются обычно постановлением представительного органа, реже - главой администрации муниципального образования. Итоги консультативного референдума (Ивановская, Иркутская область и др.) не имеют обязательного характера. Это выявление воли населения по тем или иным вопросам, что учитывается (а может не учитываться) органами местного самоуправления и его должностными лицами при принятии правовых актов и совершении определенных действий.
 Порядок проведения местного референдума. Проведение местного референдума подчинено определенным правилам, которые в основном совпадают с порядком, предусмотренным для выборов, действуют принципы всеобщего права на участие в референдуме на равных основаниях, прямого и тайного голосования. Участвуют в референдуме лица, имеющие активное избирательное право (достигшие 18 лет, дееспособные, не содержащиеся в местах-лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда). Однако в отличие от местных выборов в местном референдуме могут участвовать только граждане (постоянно проживающие в общине и уплачивающие налоги иностранцы этого права не имеют). Участие в референдуме осуществляется на добровольной основе, волеизъявление - свободно (воздействие на избирателя в виде угроз, насилия, шантажа, подкупа и др. недопустимо).
 Решение о проведении местного референдума принимается только местным представительным органом по собственной инициативе или по инициативе населения. Другие органы и должностные лица такое решение принимать не вправе. Если инициатива исходит от представительного органа, то требование референдума должно исходить от значительного числа депутатов (обычно в уставах муниципальных образований фигурирует 1/з, 1/2 всего состава представитедьного органа). Если такая инициатива проявлена, представительный орган должен принять решение о проведении референдума или об отклонении требования. Такое решение в некоторых муниципальных образованиях, согласно их уставам, принимается квалифицированным большинством голосов (2/з, 3/5 и т.д.), в других - простым большинством (50% + 1 голос от присутствующих), в третьих - абсолютным большинством (50% + 1 голос от списочного состава местного представительного органа).
 Если инициатива о проведении референдума исходит от населения, то его инициаторы создают сначала инициативную группу в количестве, предусмотренном уставом муниципального образования (обычно не менее 10 избирателей). Инициативная группа формируется на собрании граждан (по месту жительства, на предприятии, в учреждении и т.д.) и оформляется протоколом собрания. Она формулирует вопрос (вопросы) референдума. Протокол собрания об инициативе референдума и создании инициативной группы вместе с ходатайством о проведении местного референдума, списком членов инициативной группы (включая паспортные данные), перечнем лиц (лица), уполномоченных действовать от имени инициативной группы, представляется в постоянную избирательную комиссию муниципального образования (если ее не существует - в представительный орган муниципального образования, который должен создать комиссию по проведению местного референдума). Если избирательная комиссия существует, она становится комиссией по проведению референдума.
 Представительный орган после получения материалов непосредственно от инициативной группы или от избирательной комиссии проверяет их соответствие законодательству (в течение не более 20 дней с момента передачи) и при положительном решении регистрирует инициативную группу (заметим, что это делает не комиссия по проведению референдума, а представительный орган). Он выдает ей свидетельство о регистрации. Отказ в регистрации возможен только в случае нарушения Конституции РФ, основного закона субъекта РФ, устава муниципального образования, иных законов либо неправильного оформления документов. По иным основаниям (в том числе по мотивам нецелесообразности проведения референдума) отказ не допускается.
 С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку референдума. Число таких подписей установлено законами субъектов Федерации о проведении референдума (5% от общего числа зарегистрированных избирателей в Московской области, 1% - в Кировской области, 2% - в г. Саранске, согласно его уставу). Максимальное число требуемых подписей, согласно федеральному законодательству, не может превышать 5% от общего числа избирателей. Срок сбора подписей - не менее 20 дней, но законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают, как правило, более длительный срок (закон Кировской области - 2 месяца, г. Саранска - 25 дней).
 Подписные листы передаются в представительный орган местного самоуправления, который и принимает решение о референдуме и назначает дату. Отказать он может, только если в документах или в ходе сбора подписей нарушен закон, а при назначении даты должен руководствоваться временны м условием: референдум проводится не ранее 2 и не позднее 4 месяцев после принятия решения о его Проведении. Референдум назначается только на календарный (не праздничный) выходной день. После назначения даты и до дня голосования проводится подготовка к референдуму (комиссия по референдуму проверяет списки избирателей, готовит бюллетени и т.д.), проводится агитация среди граждан за положительный или отрицательный ответ.
 Голосование осуществляется бюллетенями участках референдума (те же избирательные участки). Граждане отмечают один из возможных вариантов ответа. Участковые комиссии по референдуму подсчитывают голоса и представляют протоколы в муниципальную комиссию. Та суммирует результаты, отраженные в протоколах, и принимает решение. Она может признать Предложение или местный правовой нормативный акт, вынесенный на референдум, принятым, если за него проголосовали более половины граждан, принявших участие в референдуме. Она признает предложение (акт) непринятым, если за него подано менее половины голосов участников референдума. Комиссия признает референдум несостоявшимся, если в нем участвовало менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума. Комиссия признает результаты референдума недействительными: а) если допущенные при его подготовке и проведении нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления участников референдума; б) если результаты референдума признаны недействительными не менее чем на V4 участков референдума; в) по решению суда.
 Результаты местного референдума. Решение, принятое на референдуме (если он решающий, а не консультативный), имеет обязательную силу для всех органов, организаций, должностных лиц, жителей данного муниципального образования. Оно не нуждается в утверждении какими-либо государственными или муниципальными органами, их должностными лицами. Однако, если на референдуме принимается решение только принципиального характера (например, об изменении названия муниципального образования, о создании в нем взамен схода представительного органа), то тогда для реализации такого решения потребуется издание дополнительного муниципального правового акта (актов). Органы местного самоуправления в течение 15 дней после референдума обязаны установить срок подготовки такого акта (актов). Если референдум консультативный, то издание таких актов часто тоже является необходимым, хотя воля граждан может учитываться и в других актах, во всей деятельности муниципальных органов и должностных лиц.
 Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только новым референдумом (но не иным актом местного самоуправления или государственного органа) по этому вопросу, проводимом не ранее чем через 2 года. Оно может быть признано недейст-, вительным также решением суда. Суд может отменить решение референдума по следующим основаниям: нарушение порядка проведения референдума, в результате чего становится невозможным определить достоверные результаты волеизъявления граждан; несоответствие устава муниципального образования, иных актов, на основе которых проводился референдум, Конституции РФ, основному закону субъекта РФ, законодательству РФ и субъекта РФ, в результате чего также невозможно достоверно определить результаты волеизъявления граждан; противоречие решения, принятого на местном референдуме, Конституции и законам РФ и субъекта РФ.
 § 4. Общие собрания (сходы) граждан
 Общие собрания муниципального образования - это не всякие публичные собрания в соответствии с конституционным правом свободы собраний. Речь идет о собраниях особого рода: собраниях лиц, пользующихся избирательными правами, причем эти собрания выполняют властную функцию. Они вправе принимать обязывающие решения, выполняют полномочия представительных органов местного самоуправления. Обычно это бывает в небольших поселениях, где представительный орган избирать нецелесообразно и основные вопросы местной жизни может решать непосредственно само население. В некоторых субъектах РФ есть специальные законы о собраниях (сходах) граждан (Башкортостан, Мордовия, Смоленская область и др.). Иногда их законами установлено, что местный представительный орган может не создаваться в населенных пунктах, сельских административных округах (сельсоветах) с населением менее 500 человек. Во многих других субъектах РФ предел численности жителей в таком поселении оставлен на усмотрение самого муниципального образования и предусматривается в его уставе.
 Собрания граждан могут созываться не только в масштабах муниципального образования, они возможны в отдельных поселках, деревнях, кварталах, микрорайонах городов, входящих в состав данного муниципального образования. Однако роль таких собраний иная - они не могут осуществлять полномочия представительного органа (например, принимать местный бюджет, которого в мелком поселке не существует). В этом случае собрание (сход) выполняет роль органа территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.
 Общемуниципальное собрание тоже не всегда созывается для выполнения функций представительного органа местного самоуправления при его отсутствии. Оно может действовать и тогда, когда такой орган есть, параллельно с ним. Видимо, при соответствующем кворуме присутствующих граждан, обладающих избирательными правами, и при большинстве присутствующих, высказывающихся за такое решение, оно может временно принять на себя выполнение некоторых функций местного представительного органа (например, если граждане недовольны его работой или представительный орган муниципального образования оказался неработоспособным, не может принимать решения в результате противоречий личного характера).
 Согласно федеральному законодательству, общемуниципальное собрание (сход) считается правомочным для принятия решений, если в нем участвуют более половины жителей, обладающих избирательными правами (в том числе неграждан). Решение считается принятым, если за него голосуют (обычно открытым голосованием) более половины участников голосования.
 Если собрание (сход) выполняет функции представительного органа муниципального образования, то к его компетенции относится: принятие устава муниципального образования, выборы должностных лиц местного самоуправления, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством (есть пределы для этого), утверждение местных планов и программ комплексного социально-экономического развития и заслушивание отчетов о их исполнении, контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
 Решения, принятые общим собранием (сходом), обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории. Однако такие решения не должны выходить за пределы компетенции общего собрания муниципального образования, иначе они недействительны. Решения общего собрания муниципального образования могут быть изменены или от-, менены только другим общим собранием или судом.
 Если собрания (сходы) граждан муниципального образования, согласно его уставу, действуют параллельно с его представительным органом, они выполняют не властную, а, скорее, совещательную роль. Как правило, на обсуждение таких собраний выносятся вопросы благоустройства населенных пунктов, торгового и иного обслуживания населения, выявление мнения населения по вопросам территориальной организации муниципального образования, санитарии населенных пунктов, обсуждение проекта устава муниципального образования, проектов решений представительного органа и должностных лиц муниципального образования по важнейшим вопросам местной жизни, планов застройки населенных пунктов, решение вопроса о разовых добровольных взносах жителями средств для финансирования мероприятий местного значения (например, постройка мостика через ручей). На собрание могут выноситься любые вопросы, затрагивающие интересы местного населения, если это не противоречит конституции, законам, уставу муниципального образования.
 § 5. Народная правотворческая инициатива
 Народная правотворческая инициатива - это право группы граждан - жителей муниципального образования выступить с проектом местного правового акта по вопросам, входящим в компетенцию органов данного муниципального образования. Такое право должно быть предусмотрено уставом муниципального образования. Если в уставе ничего об этом не говорится, значит, права народной правотворческой инициативы у его жителей нет. Для осуществления народной правотворческой инициативы нужно подготовить письменный текст. Иногда требуется собрать определенное число подписей избирателей для поддержки вносимого текста.
 Проекты правовых актов, подготовленные населением, изменения и дополнения к действующим актам вносятся в органы местного самоуправления и подлежат обязательному рассмотрению ими. В данном случае уставы муниципальных образований (там, где это право предусмотрено) ничего, не говорят о создании инициативных групп и сборе подписей избирателей, но они иногда требуют, чтобы такой проект исходил не от одного лица, а от группы избирателей и чтобы текст был оформлен соответствующим образом (а не как пожелание принять тот или иной акт). Внесение проекта акта в виде народной правотворческой инициативы не влечет за собой обязанности органа местного самоуправления принять акт. Представительный орган местного самоуправления обязан лишь рассмотреть такой акт. Отказ принять его должен быть мотивирован, но не влечет никаких юридических последствий: обжаловать его нельзя.
 К народной правовой инициативе примыкают предложения граждан на заседаниях о принятии или изменении тех или иных актов представительного органа местного самоуправления. Эти заседания открыты, граждане могут присутствовать (не мешая работе) и в соответствии с некоторыми уставами с разрешения председательствующего могут вносить свои коллективные и индивидуальные предложения (обычно это делается в устной форме). У председательствующего нет обязанности предоставить слово в этом случае, он может этого не делать. Никаких юридических последствий отказ предоставить слово не влечет.
 § 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления
 Граждане обращаются в органы и к должностным лицам местного самоуправления довольно часто и по самым различным вопросам (жилье, ремонты, деятельность торговли, сферы обслуживания и т.д.). Это - распространенная форма непосредственной демократии.
 Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления установлено ст. 33 Конституции РФ. В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправления 1995 г. говорится также о праве обращаться к должностным лицам местного самоуправления (ст. 26). На практике право на обращение осуществляют также объединения (например, творческие союзы, предприятия, учреждения), должностные лица для защиты своих прав и свобод и по другим вопросам. Нет препятствий и для обращений неграждан, и на практике это делается.
 Специальным федеральным актом, регулирующим это право на федеральном уровне, до сих пор остается Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. "О порядке рассмотрения предложений, жалоб и заявлений граждан" с дополнением, внесенным этим же органом 2 февраля 1988 п В некоторых субъектах Федерации приняты соответствующие законы. Обращения возможны в устной форме, но, как правило, подаются в письменной форме. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны, не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны. На устные обращения ответ дается, как правило, в устной форме. Письменные обращения граждан должны содержать определенные реквизиты: наименование и адрес органа и должностного лица, к которому обращаются; изложение существа дела; фамилию, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы, учебы; дату; подпись. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению (кроме сигналов о преступлениях, поступающих в правоохранительные органы). Срок рассмотрения обращений граждан не должен превышать одного месяца. Если обращение не требует дополнительной проверки, оно должно быть рассмотрено, как правило, в течение 15 дней. Если для изучения обращения необходима дополнительная проверка, привлечение и изучение иных материалов, то срок может быть продлен еще на 1 месяц с извещением об этом лица, подавшего обращение. Подача обращений в клеветнических целях влечет ответственность. Лица, нарушающие установленный порядок рассмотрения обращений, виновные в волоките, преследование граждан за содержащуюся в обращении критику, несут ответственность.
 Ё законодательстве различаются несколько видов обращений: предложения, заявления, жалобы, ходатайства и др. Предложения граждан - это обращения граждан по конкретным вопросам, не связанные с нарушением их прав. Они направлены на улучшение деятельности органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории данного муниципального образования. Предложение может касаться не подчиненных муниципальным органам предприятий и учреждений, если их деятельность затрагивает местные вопросы. Таково, например, предложение о проведении собрания жителей квартала (поселка и т.д.) для обсуждения вопроса о месте создания свалки бытовых отходов, предложение об изменении часов торговли местного магазина. Заявления - это обычно обращение граждан по вопросам реализации принадлежащих им прав, установленных законом. Например, заявление гражданина об улучшении жилищных условий, инвалида - о социальном обслуживании. Жалоба - заявление гражданина по поводу нарушенных прав и законных интересов. Чаще всего жалобы подаются на незаконные действия должностных лиц местного самоуправления (например, незаконное исключение гражданина из очереди на получение муниципального жилья). Ходатайством называются некоторые обращения с просьбой пересмотреть решение, которое заявитель считает ошибочным. Иногда названа также форма коллективных петиций. Это обращение группы граждан в представительный орган местного самоуправления.
 Предложения и заявления подаются в тот орган местного самоуправления и тому должностному лицу, в чьей компетенции находится решение данного вопроса. Жалобы подаются в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Жалобы запрещается пересылать для решения тому органу или должностному лицу, на кого жалуются. Ходатайства, как правило, подаются в орган, которому органы и должностные лица, от которых зависит решение вопроса, не подчинены. В местном самоуправлении ходатайство почти не встречается, хотя эту форму предусматривает, например, закон об обращениях граждан Воронежской области 1998 г.
 § 7. Территориальное общественное самоуправление
 Территориальное общественное самоуправление - специфическая форма участия граждан в местном самоуправлении. При использовании этой формы не принимаются решения, касающиеся всего муниципального образования, они могут относиться только к его отдельным частям. Территориальное общественное самоуправление существует в различных странах (США, Китай и др.).
 В России организация и деятельность территориального общественного самоуправления регулируется Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления 1995 г. и законами субъектов РФ, а там, где они отсутствуют, действуют соответствующие статьи (80-86) Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении (в части, не противоречащей Конституции РФ и закону об общих принципах местного самоуправления). Закон РСФСР 1991 г. утрачивает силу, как только в субъектах РФ принимаются свои законы, содержащие положения о территориальном общественном самоуправлении. В некоторых субъектах РФ (Алтайский край, т. Москва и др.) такие законы уже приняты, в других эти вопросы регулируются общими законами о местном самоуправлении.
 Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (микрорайоны городов, улицы, поселки, дома,
 кварталы и т.д.). Такая самоорганизация создается для самостоятельного и под свою ответственность осуществления инициатив населения в вопросах местного значения непосредственно жителями или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное управление, определяются жителями деревни, поселка, квартала и т.д. на своих собраниях (сходах) и согласовываются с органами местного самоуправления (с представительным органом или главой администрации в зависимости от того, как решается этот вопрос в уставе муниципального образования). Население этих территорий не образует муниципального образования и не пользуется соответствующими правами (например, проведение референдума), органы общественного самоуправления не обладают правами органов муниципальных образований.
 Органы территориального общественного самоуправления создаются путем выборов, которые могут проводиться на общих собраниях (конференциях) жителей или путем голосования бюллетенями на избирательном участке. Способ выборов устанавливается законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Органы территориального общественного самоуправления занимаются организацией окружающей среды (зеленых насаждений в городах и др.), следят за сохранностью жилищного и нежилого фонда, объектов социальной сферы, занимаются организацией досуга населения, особенно детей (создают детские площадки и др.), содействуют охране правопорядка, соблюдению прав потребителей, воспитанию детей и молодежи, осуществляют контроль за обслуживанием населения и т.д. Представительные органы местного самоуправления и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления. Они могут установить перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с территориальными органами общественного самоуправления. Однако органы местного самоуправления не вправе передавать территориальным органам решение вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления.
 Устав муниципального образования может постановить, что территориальные общины могут быть юридическими лицами. В этом случае они обладают своими финансами, складывающимися из собственных ресурсов, из средств, выделяемых им из бюджета местного самоуправления (не в административном порядке, а по договору). Собственные средства создаются за счет доходов от своей экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, организаций (какие-то обязательные сборы эти органы устанавливать не вправе). На эти средства может быть приобретено имущество, которое является собственностью территориальной общины.
 Если территориальная община является юридическим лицом (ее представляют ее органы), то она вправе осуществлять собственную хозяйственную деятельность, заключать хозяйственные договоры с другими юридическими лицами (например, по благоустройству дворов), принимать на свой баланс различное имущество, получать кредиты и ссуды, приобретать акции и облигации и т.д. Органы территориального общественного самоуправления не реже одного раза в год должны отчитываться о своей деятельности перед собранием (сходом, конференцией) жителей территориальной общины. Жители могут потребовать отчета и во внеочередном порядке. Решения органов территориального общественного самоуправления не должны противоречить законам, актам муниципального образования. Для предприятий, учреждений, должностных лиц, граждан на данной территории такие решения имеют только рекомендательный характер. Публичной власти территориального коллектива эти органы не имеют.
 Глава 14 - ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
 § 1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе
 Органы местного самоуправления и органы государства. Органы местного самоуправления и его должностные лица (представительные органы, главы муниципальной администрации, муниципальные служащие и др.), как и государственные органы, участвуют в управлении делами общества. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные налоги и сборы (в установленных законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслуживанием и т.д. Однако в данном случае такое управление осуществляется, во-первых, путем использования не государственной власти, а власти территориального коллектива, во-вторых, только на местном уровне (свои органы действуют в пределах каждого муниципального образования) и, в-третьих, только присущими им средствами и методами, установленными законом, изданным государством, органами государственной власти. Они не вправе применять многие средства, используемые органами государственной власти (например, уголовные наказания). Хотя в России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, основы их организации и деятельности определяются актами государственной власти - законами РФ и ее субъектов.
 Системы органов местного самоуправления. В мире действуют четыре системы управления делами на местах. Три из них являются системами органов муниципального управления, четвертая - государственного управления. Первая - это система управления местными делами только через выборные органы общей компетенции (совет, мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жителей (сход), а мэра заменяет староста. Жители могут избирать непосредственно также и других должностных лиц, имеющих отраслевые полномочия (например, казначея общины, шерифа, ответственного за соблюдение общественного порядка). Эта система принята в странах с влиянием англосаксонского права и получила название англосаксонской. В своей основе она характера и для России, где в большинстве субъектов Федерации во всех звеньях существуют только выборные органы общей компетенции, хотя в отдельных республиках, краях, областях выделены административно-территориальные единицы, куда субъект Федерации назначает для управления ими чиновников (администраторов) общей компетенции (Удмуртия, Иркутская область и др.)- Последняя тенденция распространяется в России все шире.
 Вторая система получила название романо-германской или континентальной. Она предполагает существование избранного совета и его председателя, являющегося исполнительным органом совета, а в общинах и городах - совета и мэра (исполнительного органа). Кроме общины в других звеньях есть назначаемые чиновники общей компетенции (префекты и др.), которые занимаются многими вопросами местной жизни (в том числе охраной порядка и даже сельским хозяйством), одновременно являются представителями государства, контролирующими законность деятельности местных органов самоуправления, и, наконец, представляют государственную власть на местном уровне. В общинах таким представителем назначается избранный мэр, и в этом качестве он действительно является "агентом" государства. При данной системе советы могут избираться не во всех административно-территориальных единицах: в некоторых их звеньях есть только назначенные чиновники общей компетенции. Такие единицы не являются территориальными коллективами (Германия, Финляндия и др.).
 Третья система - иберийская (от старого названия Пиренейского полуострова), существовала в Испании и Португалии, применяется во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Колумбия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра (префекта в региональных единицах). После избрания префект и мэр утверждаются в качестве представителей государственной власти. Они одновременно по должности являются председателями советов и таким образом сосредоточивают в своих руках исполнительную власть на местах как по общегосударственным вопросам, так-и по вопросам местного значения.
 Четвертая система управления на местах - государственная. В своем завершенном виде она действовала и действует в странах тоталитарного социализма (ранее - в СССР, Болгарии, Румынии и т.д., теперь - в Китае, КНДР, Кубе и др.). В этом случае понятие местного самоуправления отвергается. На местах создаются только органы государственной власти - избираемые гражданами административно-территориальных единиц Советы и органы государственного управления общей компетенции - исполнительные комитеты (в Китае они называются "местные народные правительства"). Избранные в состав исполнительных комитетов лица возглавляют отраслевое управление делами на местах (отделы образования, здравоохранения и т.д.). Отделы находятся в двойном подчинении: соответствующему (как правило, одноименному) министерству и своему исполнительному комитету. При других системах двойного подчинения отделов местной администрации не бывает, они подчинены только органам местного самоуправления.
 § 2. Представительные органы местного самоуправления
 Коллегиальные выборные органы. Во всех странах в системе местного самоуправления всегда существуют выборные органы, которые занимают основное место в этой системе. Среди выборных органов главное значение имеет коллегиальный представительный орган, состоящий из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинстве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом звене) - всегда прямыми выборами, но в некоторых странах Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет, Индонезия и др.) некоторая часть советников (а иногда - все) избирается непрямыми выборами (делегируется нижестоящими советами, общественными объединениями), нередко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).
 В России во всех муниципальных образованиях представительные органы избираются прямыми выборами. Их названия определяются уставами муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Иногда варианты названий предлагаются в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении (Совет, собрание, комитет и др.), в некоторых случаях такие законы допускают только одно название (Советы депутатов Мордовии). Используются также названия: городская дума, муниципалитет и др. Все муниципальные органы в России однопалатные.
 Численный состав представительного органа обычно колеблется в пределах от 5 до 30 депутатов, иногда бывает болыне.В отдельных зарубежных государствах иногда одновременно с депутатами избираются их заместители, которые не имеют права решающего голоса на заседаниях представительного органа. В России это не практикуется. В законах некоторых субъектов РФ установлена минимальная и максимальная численность для разных звеньев представительных органов (например, в поселках Мордовии и сельских Советах - 11 - 15 человек, в районах и городах - 15-35). Иногда содержится требование: если муниципальное образование состоит из нескольких селений, каждое из них должно быть представлено в муниципальном представительном органе.
 Правовое положение депутата. Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления в РФ определяются Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., законами субъектов РФ о местном самоуправлении, специальными законами о статусе депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, которые приняты в некоторых субъектах РФ. Некоторые уточняющие положения содержатся и в уставах муниципальных образований. Поскольку депутат является представителем избравшего его населения и выразителем его воли в представительном органе, предусматриваются определенные гарантии его деятельности и некоторые депутатские привилегии. Вместе с тем законодательство устанавливает для депутатов и некоторые ограничения и запреты, связанные с их положением.
 К числу гарантий деятельности депутата относятся: 1) срок его полномочий не может быть меньше двух лет, что дает возможность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока возможно только в особых условиях - при досрочном отзыве); 2) срок депутатских полномочий не может быть сокращен в период депутатской работы. Если депутат избран на 4 года, нельзя установить ему двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Нововведение будет относиться только к вновь избранным депутатам и обратной силы не имеет. Исключение - досрочный роспуск всего представительного органа; 3) местный иммунитет - ограниченная неприкосновенность депутата и выборного должностного лица. Они не могут быть задержаны правоохранительными органами (кроме задержания на месте преступления), подвергнуты обыску, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации.
 Депутаты представительного органа местного самоуправления участвуют в его работе в различных формах: в пленарных заседаниях; в заседаниях и повседневной работе постоянных комиссий (комитетов), созданных представительных органом; путем обращения с депутатскими вопросами и Запросами к различным должностным лицам; работают с избирателями в своем избирательном округе (в небольших поселениях округ включает муниципальное образование целиком). В отличие от депутатов парламента депутаты представительных органов в муниципальных образованиях работают либо на постоянной основе (депутаты-профессионалы, получающие за эту работу денежный оклад) либо без отрыва от производства (получают заработную плату по месту работы и компенсацию расходов за выполнение депутатских обязанностей). Этот вопрос решается уставами муниципальных образований. В некоторых из них депутаты работают только на постоянной основе, в других часть депутатов работает на постоянной основе, а другая часть совмещает эти обязанности с другой работой (например, в г. Астрахани на постоянной основе работают председатели постоянных комиссий), в небольших муниципальных образованиях депутаты работают только на общественных началах. Если депутат работает на постоянной основе, ему предоставляются определенные социальные гарантии (социальное страхование за счет средств муниципального образования, медицинское обслуживание и др.) на уровне муниципальных служащих. Депутатам, работающим на общественных началах, как говорилось, компенсируются затраты, связанные с депутатской работой, а также обычно за время участия в заседаниях представительного органа (в редких случаях - и в заседаниях его постоянных комиссий) выплачивается фиксированное почасовое вознаграждение.
 Для депутатов предусмотрены запреты и ограничения, связанные с их положением. Они не могут быть одновременно депутатами Государственной Думы РФ, законодательного (представительного) органа, другого местного представительного органа, совмещать эту работу с государственной службой (однако законы многих субъектов РФ и уставы муниципальных образований разрешают депутатам оставаться, например, директорами государственных предприятий). Депутат, работающий на постоянной основе, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой работы. Депутаты не вправе приобретать объекты, находящиеся в муниципальной собственности. Есть и другие ограничения.
 Как говорилось, одна из депутатских гарантий - закрепление за ним срока, на который он избран. Депутат может досрочно прекратить исполнение своих обязанностей только в случаях досрочного отзыва избирателями, утраты гражданства РФ, выезда на постоянное место жительства за пределы данного муниципального образования; добровольной отставки (письменного заявления депутата о сложении им своих обязанностей), по естественным причинам (смерть, объявление депутата безвестно отсутствующим или умершим по решению суда), упразднения данного муниципального образования, наконец, при вступлении в законную силу в отношении депутата обвинительного приговора суда (не обязательно с лишением свободы).
 Компетенция представительного органа. Компетенция представительного органа местного самоуправления в общей форме определена конституциями (решение местных дел), более детально определяется законами. В России Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устанавливает только исключительную компетенцию представительного органа независимо от звена территориального деления, т.е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только такой орган, и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся:
 1) издание общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования при условии, что это предусмотрено его уставом;
 2) принятие местного бюджета и утверждение отчета исполнительного органа муниципального образования о его исполнении;
 3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов о их исполнении;
 4) установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, установленных законом);
 5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется исполнительным органом муниципального образования и другими муниципальными органами под контролем представительного органа). Представительный орган по своему характеру (да и собирается он периодически) повседневным управлением и распоряжением собственностью заниматься не может, хотя не исключено, что вопросы купли-продажи каких-то крупных объектов будут решаться на заседании представительного органа;
 6) контроль за деятельностью других органов местного самоуправления и должностных лиц в формах, предусмотренных уставом муниципального образования (в некоторых зарубежных странах у представительного органа, например, есть право досрочно смещать избранного им мэра).
 Перечисленные шесть полномочий представительного органа - это минимум, а не максимум принадлежащей ему компетенции. Это полномочия, которые не могут осуществляться другими органами местного самоуправления, кроме схода (общего собрания жителей муниципального образования там, где нет избранного представительного органа). Только отдельные из этих полномочий и лишь частично могут быть временно делегированы другим органам самоуправления (например, главе администрации - право издать нормативные правила по вопросу охраны зеленых насаждений в городе), большинство же таких исключительных полномочий делегироваться не могут.
 Кроме того, в соответствии с законами (в России - законами субъектов Федерации) устав муниципального образования может предусмотреть другие полномочия его представительного органа. Некоторые из таких полномочий, по существу, конкретизируют, развивают названные выше, другие являются новыми. Так, в уставах некоторых городов России (Астрахань, Волгоград и др.) говорится, что в рамках законов представительный орган может создавать муниципальные банки, создавать внебюджетные и валютные фонды1, принимать решения о выделении ссуд и займов из городского бюджета, утверждает по представлению мэра схемы управления городом, устанавливает правила торговли, устанавливает льготы в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности, учреждает собственные средства массовой информации, устанавливает порядок использования нежилых помещений и т.д. Некоторые положения относятся к вопросам культуры, другие - к пользованию природными ресурсами, третьи - к предоставлению земельных участков и др. Представительные органы местного самоуправления некоторых муниципальных образований на своих заседаниях утверждают (не утверждают) в должности высших муниципальных чиновников, представляемых главой местной администрации. Проект закона может быть представлен не только по вопросам местного самоуправления, но по любым вопросам, находящимся в компетенции субъекта Федерации.
 Срок полномочий и порядок деятельности. Срок полномочий представительного органа местного самоуправления в разных странах колеблется от двух (США) до шести лет (Франция). В России этот срок в соответствии с Федеральным законом 1995 г. не может превышать пяти лет. Конкретно срок определяется уставом каждого муниципального образования. Есть сроки в два и три года, но обычно устанавливается четырехлетний срок. Продление срока, определенного уставом, не разрешается, хотя на практике это бывает. В определенных случаях полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в связи с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
 Порядок работы представительного органа определяется уставом муниципального образования и регламентом, принимаемым представительным органом. Он работает коллегиально, обсуждая вопросы и принимая решения на заседаниях. Для заседания необходим кворум - должно присутствовать большинство членов представительного органа, решение принимается большинством голосов присутствующих (при кворуме), а иногда требуется большинство списочного состава представительного органа. Последнее обычно требуется для принятия нормативных актов, бюджета и решения других важнейших
 1 Выше сказано, что понятие внебюджетных фондов теперь исключено из Бюджетного кодекса.
 вопросов. В некоторых муниципальных образованиях депутаты созываются на заседание по мере надобности, но чаще в определенный промежуток времени, когда работает представительный орган. Этот промежуток времени объявляется сессией, которая состоит из одного или обычно нескольких заседаний (с 9-10 часов до 18 часов с перерывами). Для сессии утверждается повестка дня (другие вопросы не могут рассматриваться), для заседания тоже может утверждаться повестка дня (это делается всегда, если сессия состоит из одного заседания). Очередное заседание в ходе сессии может продолжать обсуждать вопрос, не завершенный на предыдущем заседании. На другой сессии этого делать нельзя, вопрос, по которому обсуждение не завершено и решение не принято, должен на другой сессии рассматриваться с самого начала (внесения). В небольших муниципальных образованиях сессии созываются чаще (иногда - один раз в месяц), в крупных - 3-4 раза в год. Возможно проведение и внеочередных заседаний. Они могут объявляться внеочередными сессиями, а могут и не объявляться таковыми.
 На своих сессиях, заседаниях представительный орган принимает нормативные акты местного самоуправления, устанавливает местные налоги и сборы и решает все остальные вопросы, относящиеся к его исключительному ведению.
 Руководящие и внутренние органы. Работой пленарного заседания представительного органа руководит избираемый им председатель. Нередко избирается заместитель председателя, иногда секретарь (он ведает документами представительного органа). На заседаниях представительный орган может создавать свои постоянные отраслевые комитеты (по вопросам местных дорог, благоустройства, муниципального жилья и др.) и временные комитеты или комиссии. Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь срок полномочий представительного органа и наделены определенными полномочиями. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, проекты решений, но обязательных решений они принимать не могут. Временные комиссии создаются для выполнения отдельных задач. Небольшие представительные органы в муниципальных образованиях постоянных комиссий не создают, а просто поручают отдельным членам представительного органа те или иные участки работы - образование, дороги, пожарную охрану и т.д. Для подготовки к рассмотрению вопросов на заседаниях представительного органа комиссии (комитеты) образуют рабочие группы. В их состав включаются депутаты, различные специалисты (экономисты, бухгалтеры, социологи и др.), представители заинтересованных организаций. Постоянные комиссии, а также избранные ими (или, что чаще, на заседании представительного органа) их председатели не подчинены главе муниципального образования (например, они вправе контролировать работу различных служб и ставить эти вопросы на сессиях), но они должны сотрудничать с администрацией в решении общих задач. Контроль комиссий - это положительный фактор и для администрации: указывая на недостатки, он помогает совершенствовать ее работу.
 § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
 В большинстве зарубежных стран наряду с выборным представительным органом есть выборные должностные лица, чаще всего - должностное лицо общей компетенции (мэр, бургомистр), его заместитель (заместители), секретарь. Эти лица избираются или гражданами непосредственно, или, например во Франции, представительным органом (председатель совета департамента, режьона обладает местной исполнительной властью). Иногда (в Великобритании, США и др:) избирают и должностных лиц отраслевой компетенции (муниципальный казначей, шериф - лицо, ответственное за соблюдение общественного порядка, и др.). '
 В России законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований предусмотрена возможность выборов их должностных лиц. Обычно в муниципальных образованиях избирают только должностных лиц общей компетенции (мэра), практики избрания должностных лиц отраслевой компетенции в России нет, хотя это не запрещено и, может быть, в некоторых мелких муниципальных образованиях целесообразно.
 Глава муниципального образования. Как правило, в большинстве муниципальных образований выборными должностными лицами являются глава муниципального образования (эта должность названа в Федеральном законе 1995 г. об общих принципах организации муниципального самоуправления) и его заместитель. Иногда выбирают только главу администрации, а заместителей он назначает сам. Если же выбирают заместителя, то он выбирается только в паре с кандидатом на должность главы администрации: голосуя за то или иное лицо на должность главы администрации, избиратель тем самым голосует и за его заместителя.
 Глава муниципального образования в России избирается обычно на 2-4 года, иногда предусмотрен 5-летний срок. Конкретный срок полномочий главы муниципального образования определяется уставом муниципального образования, но в пределах, установленных законом соответствующего субъекта РФ о местном самоуправлении или о выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Иногда этот срок четко фиксирован для муниципальных образований всех уровней (Ярославская область). Наименование главы муниципального образования также определяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ. Иногда эти названия тоже фиксированы в законе (глава города, глава района, глава поселка в Мордовии). На практике чаще всего используются термины "глава" или "мэр" с указанием муниципального образования (города, сельсовета и т.д.), а в некоторых сельских муниципальных образованиях - староста.
 Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" 1995 г. может быть избран двумя способами: непосредственно гражданами (иногда - и постоянно проживающими иностранцами) на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании или представительным органом местного самоуправления, но из своего состава. Какой способ применить - решают сами жители или представительный орган муниципального образования при принятии своего устава.
 Компетенция главы муниципального образования в Федеральном законе 1995 г. определена самым общим образом. Сказано лишь, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Более подробно его компетенция определяется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Они делают это неодинаково, но в общем обычно закрепляются следующие полномочия главы муниципального образования: представительство муниципального образования в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, соответствующими органами иностранных государств, юридическими и физическими лицами; подписание договоров от имени муниципального образования; направление ежегодных посланий муниципальномупредставительно-му органу о социально-экономическом положении муниципального образования; периодические публикации статистических данных о состоянии здравоохранения, окружающей среды, законности и правопорядка на территории муниципального образования; назначение даты выборов депутатов представительного органа; внесение проектов решений в представительный орган; организация выполнения решений представительного органа; прием граждан, рассмотрение их обращений и принятие по ним решений; представление к награждению почетными наградами и присвоение почетных званий муниципального образования и др.
 Глава муниципального образования вправе издавать распоряжения в пределах компетенции муниципального образования. Они могут иметь нормативный характер на территории муниципального образования и относиться не только к его жителям, но и другим лицам, находящимся на территории муниципального образования. Эти распоряжения не должны затрагивать сферу исключительных полномочий представительного органа, если последний не делегирует временно или на разовой основе такие полномочия. Нередко глава муниципального образования по должности входит в состав его представительного органа и в этих случаях обычно председательствует на его заседаниях, но, как правило, решающего голоса не имеет или обладает им только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Впрочем, некоторые уставы муниципальных образований иначе решают эти вопросы. Нередко глава муниципального образования подписывает правовые акты, принимаемые представительным органом. Если такое право предоставлено, то в таком случае глава муниципального образования обладает и правом вето, т.е. может не подписать акт, принятый представительным органом, и возвратить его обратно. Вето может быть преодолено представительным органом при повторном рассмотрении возвращенного акта квалифицированным большинством голосов (2/з, 3/4, 3/5 и т.д.). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и опубликовать такой акт.
 Наряду с должностью главы муниципального образования уставами может быть предусмотрена должность главы местной администрации. В некоторых случаях имеется и то, и другое должностное лицо, но в большинстве муниципальных образований эти должности соединены. Многие уставы муниципальных образований прямо предусматривают соединение этих должностей (Астрахань, Саранск, Ярославль и др.), глава муниципального образования одновременно является главой местной администрации. В этом случае глава муниципального образования руководит исполнительно-распорядительной деятельностью по вопросам местного значения, и ему предоставляются дополнительные полномочия. Он определяет структуру, порядок формирования и штатную численность муниципальной администрации, разрабатывает схемы управления отраслями местного хозяйства и социальной сферы, назначает на должности и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации (начальников, заведующих отделами, управлениями, службами администрации); заключает трудовые контракты с муниципальными служащими; распоряжается кредитами местной администрации и др.

<< Пред.           стр. 4 (из 5)           След. >>

Список литературы по разделу