<< Пред. стр. 1 (из 7) След. >>
Список литературы по разделу
СОДЕРЖАНИЕ
В учебном пособии рассматриваются актуальные теоретические и практические проблемы социальной политики, механизма управления и хозяйствования в социальной сфере в переходный период к рыночной экономике. Исследуются особенности рыночных отношений в отраслях социальных услуг, регулирующая роль государства в обеспечении социальных гарантий и социальной защиты населения. В частности, авторы рассматривают специфику хозяйственного механизма в высшей школе, здравоохранении, культуре и жилищно-коммунальном хозяйстве при переходе к рынку с учетом опыта развитых стран.
Работа представляет интерес для ученых, научно-педагогических работников и студентов экономических специальностей вузов, слушателей системы повышения квалификации, руководителей и специалистов органов управления и учреждений социальной сферы.
Введение ....................................................................3
Глава I
i ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В УСЛОВИЯХ
СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКИ ...................................................... 9
п.1. Природа и характер экономических отношений в сфере социальных услуг ........................................................... 9
п.2. Особенности рыночных отношений в сфере социальных услуг .................................................................... 16
п.З. Соотношение роли государства и рынка в формировании хозяйственного механизма социальной сферы .... 30
Глава II
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД ...........................................................50
п.1. Политика в области доходов, труда и социальной защиты населения .................................................................... 51
п.2. Реформа социальной сферы .................................... 59
п.З. Региональная социальная политика ....................... 72
Глава III
ВЗАИМОСВЯЗЬ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ С СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ.................................... 79
п.1.Роль социальной сферы в системе социальной защиты населения.................................................................... 79
п.2. Механизм социальной защиты работников социальной сферы.................................................................. 101
Глава IV
ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ В ВЫСШЕЙ ШКОЛЕ ....................................................................107
п.1. Финансово-экономический механизм высшей школы в условиях перехода к рынку................................... 107
п.2. Социальная защита вузовских коллективов ........ 134
з
п.З. Социальная инфраструктура вузов ....................... 153
Глава V
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РЕФОРМА РОССИЙСКОГО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ................................................................... 165
п.1. Кризис государственной системы здравоохранения .............................................................................. 165
п.2. Первый этап экономической реформы здравоохранения .............................................................................. 174
п.З. Переход к медицинскому страхованию граждан.Л 81
Глава VI
ОРГАНИЗАЦИЯ КУЛЬТУРЫ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА КРЫНКУ ........................................................................................ 195
п.1. Кинематография на пути к рынку........................ 197
п.2. Музейные учреждения в переходный период...... 207
Глава VII
РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЕ И ПРИВАТИЗАЦИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ ............................................................223
п.1. Разгосударствление в сфере социальных услуг ... 223 п.2. Перспективы приватизации объектов социальной сферы ....................................................................................... 234
Литература....................................................................... 241
ВВЕДЕНИЕ
Переход народнохозяйственного комплекса Российской Федерации на принципы рыночной экономики в условиях либерализации цен, высокого уровня инфляции и дефицита государственного бюджета остро поставил проблему выживаемости отраслей социальной сферы, находящихся на бюджетном финансировании. Сегодня они также переживают серьезный кризис в связи с недостатком финансовых и материальных ресурсов, низкой оплатой труда, отсутствием организационно-экономического механизма, адекватного рыночной экономике, эффективных рычагов социальной защиты и поддержки важнейших отраслей социальных услуг, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства. Возникновение и развитие коммерческого сектора в данный сфере с более высоким уровнем оплаты труда, либерализация выезда из страны ведут к оттоку наиболее квалифицированных кадров специалистов из организаций социальной сферы в коммерческий сектор и за границу - так называемой "утечке мозгов". Остающиеся работники теряют стимулы к высокоэффективному труду, для отстаивания своих интересов прибегают к забастовкам, что показали 1992 - 1993 годы. В этих условиях возрастает значение поиска адекватных форм социальной поддержки отраслей социальных услуг, в том числе реформирования их организационно-хозяйственного механизма на принципах социальной рыночной экономики, обеспечивающих не только выживание
данной сферы, но и дальнейшее развитие в рыночной среде. При этом часто звучат призывы к коммерциализации отраслей и учреждений социального комплекса, переводу их на рельсы коммерческого хозяйствования на основе "Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности в Российской Федерации", что не соответствует теории и практике стран Запада с развитой рыночной экономикой. Крупные проблемы теории и практики деятельности отраслей социальных услуг, оптимизации их хозяйственного механизма встают в связи с процессами приватизации, начинающимися в данной сфере, в том числе в ходе приватизации социальной инфраструктуры предприятий материального производства, а также с условиями разработки политики разгосударствления и приватизации в данной сфере. Для этого нужно определить концептуальные основы реализации принципов смешанной экономики в социальном комплексе с учетом его важных функций в системе социальной защиты населения в рыночной экономике. В частности, необходим учет зарубежного опыта развитых стран, где значительная масса негосударственных организаций в социально-культурных отраслях работает на принципах некоммерческого хозяйствования. Серьезным вопросом демократизации управления социально-культурным комплексом при переходе к рынку является политика регионализации и муниципализации путем расширения полномочий государственных органов республик в составе РФ, краев, областей и местного самоуправления по регулированию и развитию данного комплекса.
Отдельные отрасли социальной сферы имеют существенные особенности формирования хозяйственного механизма при переходе к рыночной экономике, что также подтверждает богатый зарубежный опыт.
Вышеуказанные проблемы требуют разработки комплекса теоретических и практических вопросов по формированию основ механизма хозяйствования в социальной сфере и его отдельных отраслях при переходе к рынку, а также учета особенностей и форм смешанной экономики, собственности и хозяйствования, специфики государственного управления и регулирования деятельности их первичных звеньев.
В то же время сегодня есть настоятельная необходимость в углубленной разработке теоретических основ механизма хозяйствования в социальном комплексе в условиях становления социально ориентированной рыночной экономики с учетом важнейших социально значимых функций, выполняемых его ведущими отраслями в народнохозяйственном комплексе в условиях рынка, таких, как социальная защита населения, гарантия важнейших прав человека в демократическом обществе, сохранение национального богатства страны, обеспечение равных стартовых возможностей всем членам общества в рыночной экономике и высокой конкурентоспособности национальной экономики в условиях международного рынка, где на первый план сегодня выходят неценовые факторы. Хозяйственный механизм нуждается в проработке как на макро-, так и на микроуровне, что предполагает оптимизацию принципов смешанной экономики в организации деятельности государственного и негосударственного секторов, соотношения различных форм финансирования и хозяйствования в социальной сфере. Для выработки оптимального механизма хозяйствования первичных звеньев отраслей социальных услуг необходимо исследование зарубежного опыта развитых стран, в частности, вопросов автономизации, некоммерческого хозяйствования, пределов и возможностей ком-
мерциализации, разгосударствления и приватизации учреждений и организаций в его основных отраслях и подотраслях.
Наконец, особое значение в условиях перехода к рыночной экономике имеют управление и государственное регулирование деятельности первичных звеньев на различных уровнях - федеральном, региональном и муниципальном - в условиях децентрализации и демократизации государственного управления, разграничения государственной собственности и полномочий органов власти также, на различных уровнях. Это предполагает исследование и отбор инструментов правового, административного и экономического регулирований и управления, адекватных принципам смешанной экономики и развития самостоятельности первичных звеньев в принятии экономических решений.
ГЛАВА I
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В УСЛОВИЯХ СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКИ
п. 1. Природа и характер экономических отношений в сфере
социальных услуг
Экономика социальной сферы исследует систему экономических отношений, складывающихся в сфере образования, культуры и искусства, здравоохранения, физической культуры и спорте, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и в других ее отраслях в условиях ограниченных ресурсов. Экономические отношения в данной сфере складываются в процессе воспроизводства социальных благ, выступающих как в вещной форме, так и в форме услуг, или полезного эффекта труда, потребляемого в процессе его производства. Социальный комплекс относится к третичному сектору народного хозяйства - сфере услуг, являющейся составной частью народно-хозяйственного комплекса, а значит входит в общую систему экономических отношений, подчиняется общим экономическим законам, господствующим в данном обществе.
Распределение ограниченных ресурсов в народном хозяйстве, координация действий производителей и потребителей могут быть основаны на принципах командно-административной (плановой) экономики или на принципах рыночной экономики. Первая из них характеризуется централизованным процессом принятия решений о том, что производить, сколько и для кого. Вторая - децентрализацией этого процесса на основе свободного принятия решений самими хозяйствующими субъектами, где роль информационной системы выполняет ценовой механизм, а конкуренция заставляет производителей выбирать наиболее
9
эффективные решения, формы и методы производства. Плановая или рыночная системы являлись до последнего времени важнейшей основой того или иного типа хозяйственного механизма национальной экономики различных стран мира, особенно после Великой депрессии 1929 - 1933 гг., потрясшей основы либеральной рыночной экономики во всех развитых странах, часть из которых перешла к организации народно-хозяйственного комплекса на плановой, командной основе.
В командно-административной экономике важнейшим субъектом управления и регулирования всей социально-экономической жизни является государство, первичные же звенья экономики являются исполнителями государственных планов и команд, поступающих сверху.
Другой важнейшей основой хозяйственного механизма того или иного общества в XX веке является господство частной или общественной собственности и материальные факторы производства материальных и нематериальных благ (услуг): производственные и непроизводственные формы, материальные и природные ресурсы.
Сочетание двух важнейших базисных основ рынка с господством частной собственности на средства производства товаров' и услуг, с другой стороны - общественной, в основном государственной, собственности на средства производства и природные ресурсы с плановой, командной экономикой привело в XX веке к возникновению двух конкурирующих социально-экономических систем - рыночного капитализма и государственного социализма. Кроме того, другие сочетания этих базисных элементов приводили в отдельные периоды к возникновению плановой капиталистической экономики (военная экономика Германии в годы второй мировой войны) и рыночного социализма (Югославия).
Однако после Великой депрессии в странах с рыночной экономикой стали активно развиваться различные формы государственного регулирования, системы социальной защиты населения, государственный сектор в производстве ряда товаров и услуг. Особенно это характерно для тех стран, где к власти
10
Пришли социал-демократические партии и правительства. С другой стороны, в странах государственного социализма существовали товарно-денежные, рыночные отношения, играющие в целом подчиненную роль. Борьба двух систем объективно вела к развитию принципов смешанной экономики в капиталистических и социалистических странах.
Смешанная экономика - это такой тип хозяйственного механизма, который сочетает в себе рыночные и плановые начала, частную и общественную собственность на факторы производства, капитализированный и социализированный сектора народнохозяйственного комплекса. Соревнование двух систем вело к оптимизации разграничения полномочий между функциями рынка и государства в механизме общественного воспроизводства, соотношения частной и общественной собственности в различных сферах народного хозяйства, развитию плюрализма форм собственности и хозяйствования в первичных звеньях производства материальных благ и услуг.
В основе становления смешанной экономики лежит принцип оптимального сочетания экономической эффективности и социальной справедливости. При этом в основных отраслях производства материальных благ и услуг наивысшую эффективность дает конкурентная рыночная экономика, а государство реализует функцию социально справедливого распределения и перераспределения национального дохода. Как показывает статистика развитых стран, в последние десятилетия растет роль государства именно в распределении созданного валового национального продукта, в производстве же товаров и услуг его роль значительно ниже. Кроме того, важнейшее значение приобретает функция государства в регулировании, амортизации социальных последствий рыночной экономики: инфляции, безработицы, экономических кризисов, загрязнения окружающей среды, социального расслоения общества, бездомности, преступности и наркомании. Рынок индифферентен к социальной справедливости и так называемым внешним социальным эффектам его функционирования. В либеральной рыночной экономике негативные социальные последствия рынка воспринимались как
11
неизбежное зло, однако со временем оказалось, что накапливаясь они могут лишить общество социальной стабильности путем классовой борьбы и революций, привести к деградации природной среды и экологическим катастрофам, ставящим существование общества на грань уничтожения, вызвать рост преступности в ее организованных и мафиозных формах. Возникла необходимость особого социального регулирования отрицательных последствий рыночной экономики со стороны государства, что привело к возникновению системы минимальных государственных гарантий доходов населения, развитию системы социального страхования и социального обеспечения нетрудоспособных, безработных, в случаях болезни и травматизма, рождения ребенка и др. Государство стало обеспечивать так называемую "страховочную сетку" трудящимся и населению в случае возникновения отрицательных внешних последствий рыночной экономики.
Новые задачи государства появились с развитием монополий в различных отраслях и на различных рынках: монопольные объединения предпринимателей и профсоюзы, между которыми шла беспрестанная борьба, ведущая к забастовкам, локаутам и потерям в производстве валового национального продукта и общественного благосостояния. Государство стало регулировать их отношения на принципах социального партнерства, путем заключения генеральных, отраслевых и региональных тарифных соглашений на трехсторонней основе и коллективных договоров, воздержания от забастовок и локаутов. Наибольший опыт в этой области накоплен в Швеции в период правления социал-демократов.
Особую роль в развитии хозяйственного механизма развитых стран в направлении смешанной экономики сыграло ускоренное развитие сферы услуг, в том числе отраслей социальных услуг. "Сервизация" экономики развитых стран ведет к тому, что большую долю ресурсов общества используют отрасли сферы услуг - сегодня в наиболее развитых странах в ней занято более 50% трудовых ресурсов и производится около 60% валового национального продукта этих стран.
12
В социальном комплексе в наибольшей степени проявляются сегодня принципы смешанной экономики в формировании его хозяйственного механизма. Это связано прежде всего с действием главных причин ограниченности рыночного механизма в его отраслях: общественное благо, ассиметрия информации, внешние эффекты, естественная монополия. Важнейшим понятием, конституирующим хозяйственный механизм социального комплекса является производство в нем общественных и смешанно-общественных благ, а также частных благ.
Большинство социальных услуг являются смешанно-общественными благами, имеющими важное значение для личности и общества, что в отечественной теории отразилось в понятии социально значимых услуг. Их особая значимость для человека обусловлена их витальным характером (социальное обеспечение, медицинские услуги), базовым характером в духовном формировании личности (образование, культура) и ее физическом становлении (физкультура и спорт), а также признанием современными демократическими обществами естественных основных прав человека, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека. Это право на жизнь, на образование и пользование культурными ценностями, на труд и свободный выбор профессии, на отдых, на охрану здоровья, на социальное обеспечение. Гарантом обеспечения этих прав является государство, а механизм их реализации является одной из фундаментальных основ формирования хозяйственного механизма социальных отраслей. В последние годы в экономической и социальной науке и практике развитых стран распространяется концепция права человека на достойную жизнь, включающая различные аспекты качества жизни.Социальная сфера в развитых странах с 1 организацией экономики на принципах социального рыночного хозяйства, социал-демократической ориентации является важнейшим элементом системы социальной защиты населения, что также отражается на организации ее хозяйственного механизма, который имеет двухъярусный характер. Область социальных гарантий составляет нерыночный сектор, а сверх них - свободные рыночные услуги. Либеральный рынок в сочетании с госу-
13
дарственной поддержкой малоимущих, нетрудоспособных в социальном комплексе развитых стран терпит банкротство, например, как показывает опыт здравоохранения США. Таким образом, в сфере социальных услуг важнейшую роль играет ее организация на принципах нормативной экономики, что предполагает разработку системы социальных нормативов обеспеченности и потребления социальных услуг. Таким образом, механизм хозяйствования в социальном комплексе реализует важнейшую функцию - социальную справедливость в цивилизованной рыночной экономике, является необходимым инструментом социальной политики государства, способствует более справедливому распределению доходов, дифференциация которых вводится в систему экономических категорий.
Таким образом, хозяйственный механизм отраслей социальных услуг в смешанной экономике в отличии от материального производства выражает не просто совокупность организационно-экономических отношений, институциональных форм хозяйствования, рычагов и методов управления и регулирования этого комплекса. Механизм хозяйствования в социальной сфере - это прежде всего социально-экономический механизм реализации социальных гарантий важнейших прав человека и гражданина в демократическом обществе, социальной защиты населения, а также обеспечения равных стартовых возможностей гражданам в рыночной экономике, независимо от их доходов и благосостояния родителей. Последний принцип противопоставляется социалистическому принципу равенства результатов, ведущего к уравнительности в распределении доходов, оплате труда и стагнации, лишению стимулов экономики. Этот принцип реализует социальную политику, направленную на противодействие классовой поляризации общества, на формирование устойчивого среднего класса, как основы социальной стабильности.
Приоритет социальной справедливости в формировании хозяйственного механизма основных отраслей социальных услуг не означает отрицание необходимости эффективной его организации, что предполагает внедрение в данной сфере рыночных
14
отношений, механизма внутреннего рынка и конкуренции при сохранении системы социальных гарантий.
На микроуровне механизм хозяйствования в социальном комплексе также значительно отличается от организационно-экономических форм хозяйствования в материальном производстве, где преобладают коммерческие фирмы, корпорации, работающие ради извлечения прибыли. В социальном комплексе на микроуровне принципы смешанной экономики реализуются в сочетании государственных бюджетных учреждений, частных и общественных некоммерческих организаций, благотворительных фондов, а также в сфере свободного рынка - в присутствии коммерческих организаций и фирм, играющих вспомогательную роль в механизме хозяйствования данного комплекса. Их задача - взбадривание государственного и нерыночного сектора, реализация свободы выбора потребителей и дополнительного платежеспособного спроса на социальные услуги в сверх системы государственных гарантий.
Таким образом, механизм хозяйствования в социальной сфере представляет собой единство социального и экономического механизма, баланс социальной справедливости и экономической эффективности на основе упорядоченности системы форм и методов, инструментов государственного и общественного воздействия на социальные и экономические процессы, специфических институциональных форм хозяйствования первичных звеньев, выполняющих социально значимые функции в обществе, в механизме которых приоритет имеют социальная справедливость и доступность социальных услуг всем или большинству членов общества.
15
п.2. Особенности рыночных отношений в сфере социальных услуг
По определению западных экономистов, рынок представляет собой институт или механизм, соединяющий покупателей и продавцов (поставщиков) конкретных товаров и услуг. Рынки могут принимать разнообразные формы: магазин, биржа, аукцион и др. Рынки могут иметь локальный, национальный, международный характер. Они могут включать личный контакт участников сделок и осуществляться на бесконтактной основе.
В основе рыночной экономики лежат частная собственность на производственные ресурсы и свобода выбора людьми сферы свой экономической деятельности, свобода заключения сделок и контрактов. Личная выгода является движущей силой этой экономической системы, а конкуренция выполняет в ней роль регулирующего и контролирующего механизма.
Путем согласования спроса и предложения товаров и услуг на различных рынках в такой экономике решаются три основных вопроса: что производить, как производить и для кого производить.
Что производить в рыночной экономике, определяется голосованием с помощью доллара потребителя, путем выбора и покупки того или иного товара и услуги. Как производить, определяется конкуренцией между различными независимыми производителями, поскольку единственный путь выиграть в конкурентной борьбе и увеличить свою прибыль состоит в том, чтобы поддерживать издержки на минимальном уровне, а значит использовать наиболее эффективные технологии и методы производства. Решение вопроса, для кого производить, обуславливается соотношением спроса и предложения на рынках факторов производства, которые определяют уровни заработной платы, ренты, процентов и прибыли, из которых складываются доходы людей, формирующие спрос на товарном рынке.
В рыночной экономике взаимодействие конкурирующих покупателей и продавцов определяет систему цен на товар,
16
услу^ и ресурсы в каждый данный момент, которая через механизм прибылей и убытков сигнализирует о необходимости того, что следует или не следует производить в будущем. Система цен в рыночной экономике играет решающую роль в передаче информации между производителем и потребителем, является сигнальной системой в децентрализованном процессе принятия оперативных решений в экономике. Производятся только те товары и услуги, доход от которых покрывает все издержки и приносит прибыль, в противном случае производство сокращается, и соответствующая продукция производиться не будет. Расширение и сокращение производства являются саморегулируемыми процессами в рыночной экономике.
В конкурентной рыночной экономике существует суверенитет потребителя, поскольку стремление получать прибыль заставляет поставщиков товаров и услуг бороться за доллар потребителей и руководствоваться в своей деятельности их запросами и требованиями. Рыночная система через ценовой механизм доводит до сведения поставщиков продукции и ресурсов изменения во вкусах и запросах потребителей и тем самым способствует корректировке по распределению ресурсов народного хозяйства. Конкуренция за покупателя и клиента заставляет производителей постоянно улучшать свою технику и технологию, удешевлять свою продукцию, что стимулирует научно-технический прогресс в экономике.
Конкуренция производителей способствует возникновению единства личных и общественных интересов, направляемая "невидимой рукой" рынка, она заставляет корыстные мотивы частных поставщиков товаров и услуг служить общественной пользе, стимулирует их заинтересованность в эффективном использовании ограниченных ресурсов экономики.
17
Таким образом, основным преимуществом рыночной экономики является ее постоянное стимулирование повышения эффективности производства, а в условиях свободной конкуренции производителей и продавцов товаров и услуг хозяином на рынке становится потребитель, формируются основы социального рыночного хозяйства, служащего интересам человека.
2 К-17
Другим важнейшим преимуществом рыночной системы, основанной на свободе выбора, предпринимательства и контрактов, является отсутствие внеэкономического принуждения и сотрудничество граждан на добровольной основе, т.е. ее демократический характер, в отличие от командно-админиетра-тивной системы. Таким образом, рыночная экономика создает базис для личной свободы граждан и утверждает демократию в обществе.
В западных странах развитой рынок предполагает наличие не только рынка факторов производства и товаров, но и рынка разнообразных услуг, который в последние десятилетия активно развивается, что отразилось в понятии "сервизация" экономики.
В классификации услуг зарубежных стран принято выделять такие группы, как услуги производству, торговые, личные и услуги социального характера. На долю занятых в сфере социальных услуг в развитых странах приходится от 12,996 в Японии, 21,4% в ФРГ, 25,9% в США, до 35,0% в Швеции от общей численности занятых в народном хозяйстве (по данным за 1988 г.)*
В учебнике "Экономикс" рынок услуг рассматривается в единстве с товарным рынком как одна из его разновидностей, подчиняющаяся общим законам рыночной экономики. При этом рынок услуг имеет ряд особенностей, таких, как высокий динамизм, территориальная сегментация и локальный характер; высокая скорость с оборота капитала вследствие более короткого производственного цикла; преобладание в производстве услуг малых и средних предприятий, их высокая чувствительность к рыночной конъюнктуре в связи с невозможностью транспортировать и складировать услуги, особенностями процесса оказания услуг, связанных с личным контактом производителя и потребителя; индивидуальность и нестандартность оказываемых услуг и технологий во многих отраслях, высокая дифференциация продукта в одной и той же отрасли; неопределенность результата
во многих случаях при оказании услуг, наличие асимметрии информации у производителя и потребителя*.
Как показывает практика западных стран, рынок услуг в различных отраслях данной сферы развит неодинаково. В сфере производственных и деловых услуг, торговле и общественном питании, бытовом обслуживании и личных услугах, в индустрии туризма и развлечений рынок является наиболее развитым, как инструмент эффективного удовлетворения общественных потребностей. Однако в таких отраслях, как народное образование, здравоохранение, культура и искусство, жилищно-коммуналь-ное хозяйство, рыночные отношения имеют не только свою специфику, связанную с вышеуказанными особенностями рынка услуг, но и располагают рядом существующим значительным по размерам нерыночным сектором, в том числе государственными организациями и учреждениями. Это обусловлено, прежде всего, рядом объективных причин недееспособности рынка в сфере социально-культурного обслуживания, которые ведут к необходимости государственного вмешательства по обеспечению и производству данных услуг, к ограничению частнопредпринимательской деятельности в данной сфере.
Прежде всего, описанная выше экономика представляет собой модель рынка так называемой "чистой или совершенной конкуренции", существование которого предполагает выполнение ряда нижеследующих условий:
- количество продавцов и покупателей на рынке должно быть таким большим, чтобы никто их них не мог произвольно влиять на цену;
- покупатели и продавцы не должны сотрудничать друг с другом;
- товары и услуги должны быть достаточно простыми и однородными, чтобы они могли покупаться и продаваться в различных количествах;
* См. Жильцов Е.Н. Основы формирования хозяйственного меха в сфере услуг. М., 1991. Сб.
18
*См. Жильцов Е.Н. Основы формирования хозяйственного механизма в сфере услуг. М.,1991. С.79 - 80.
19
- покупатели товаров и услуг должны иметь надежную информацию о происходящем на рынке, о ценах и качестве продукции у разных продавцов;
- для новых предприятий должны быть созданы возможности свободно и быстро войти и утвердиться на рынке;
- не должно существовать преимущество крупномасштабного производства, что разоряет малые предприятия и ведет первого к монополии;
- суверенитет потребителя и устойчивость рыночной экономики зависят от распределения доходов, которое должно быть более или менее равномерным.
В отраслях социальных услуг, во-первых, существуют препятствия для организации рынка на принципах чистой конкуренции: преимущество крупномасштабного производства (кинематография, радио и телевидение, высшая школа), дифференциация услуг у различных производителей, характерная для творческого труда, важная роль неценовой конкуренции в сфере услуг (реклама, наукоемкесть услуг, удобство и комфорт для потребителей), наличие организованных профсоюзов и организаций производителей (ассоциаций, объединений, обществ). Это ведет к организации рынка в ряде подотраслей социально-культурного комплекса на принципах монополистической конкуренции и олигополии, требующей государственного регулирования через механизм антитрестовского законодательства.
Во-вторых, в социальном комплексе наиболее ярко проявляются главные причины неэффективности, несостоятельности рыночного механизма, такие, как естественная монополия, внешние эффекты и общественное благо, выявленные западной экономической наукой, в особенности две последние.
Естественная монополия возникает в тех случаях, когда эффект роста масштаба производства так велик, что одна единственная фирма сможет обеспечивать весь рынок данного вида продукции или услуг, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем другие конкурирующие фирмы. В этой ситуации конкуренция является нерентабельной, а в ряде случаев просто бессмысленной (электро-, водо- и газо-снабжение, железнодо-
20
рожный транспорт, почтовая связь). В сфере социально-культурных услуг естественные монополии характерны главным образом для радио и телевидения, где современные системы связи позволяют расширить масштабы деятельности компаний до национального и международного уровня.
В качестве средства общественного контроля над деятельностью естественных монополий используются государственная собственность на них и государственное регулирование. В Западной Европе в большей степени используется механизм государственной собственности для контроля над естественными монополиями, в том числе в области радио и телевидения. В США предпочитают государственное регулирование деятельности частных естественных монополий. В частности, деятельность 10 тысяч частных радио и 1200 телестанций в США регулирует Федеральная Комиссия по связи, образованная в 1934 г., когда Конгрессом был принят закон о связи. В США законодательство о естественной монополии опирается на теорию регулирования в интересах общества, которая предусматривает возможность обеспечения потребителей высококачественным обслуживанием по приемлемым тарифам путем регулирования соответствующих отраслей на благо общества. Если конкуренция неуместна и неэффективна, то следует создавать регулируемые монополии, чтобы избежать злоупотреблений с их стороны неконтролируемой монопольной властью. Регулирование должно гарантировать, что потребители получат выгоду от экономии, обусловленной масштабами производства, в результате снижения издержек на единицу продукции (услуг). На практике это означает, чтв регулирующие государственные органы стремятся установить такие тарифы на услуги естественных монополий, которые будут возмещать издержки производства и приносить "справедливый или обоснованный" доход предприятию-монополисту*. Необходимо иметь в виду, что на отдельном рынке естественная монополия складывается при определенных условиях, а ускорение научно-технического прогресса,
* См. Макконел К.Р.,Брю С.Д. Экономикс. Принципы, проблемы и политика. Т.2, М., 1992. С.228.
21
развитие новых технологий могут ликвидировать сложившиеся
естественные монополии в ряде отраслей.
Для отраслей социального комплекса более характерна такая причина недееспособности рыночного механизма, как производство товаров и услуг, являющихся общественным благом. Рынок или вовсе не обеспечивает производство общественных благ или поставляет их в недостаточном количестве. Поскольку рыночная система учитывает и удовлетворяет индивидуальные потребности, она неспособна учитывать такие общественные и коллективные потребности.
Теория общественного блага рассматривает их в противопоставлении товарам и услугам индивидуального потребления, которые производятся на основе рынка. Их свойствами являются делимость, что определяет их доступность индивидуальным покупателям и подверженность принципу исключения. Последний означает, что те, кто имеет потребность и возможность оплатить равновесную цену за индивидуальные блага, получают их, а те, кто не в состоянии или не хочет уплатить ее, исключаются из потребления.
В противоположность им существуют определенные виды товаров и услуг, называемые общественными благами, которые рыночная система не намерена производить, так как они неделимы и не могут быть проданы индивидуальным покупателям. Кроме того, на них не распространяется принцип исключения, т.е. отсутствуют способы отстранения индивидов от пользования этими благами, как только они произведены.
Общественные блага, обладающие одновременно двумя вышеуказанными свойствами - невозможностью и нежелательностью их нормирования - называются чистыми общественными благами. Таких благ в реальной действительности очень немного - национальная оборона и безопасность, государственное управление, экологические и противоэпидемические программы государства.
Так, например, практически невозможно исключить отдельного гражданина от получения выгоды в результате национальных программ борьбы с эпидемиями и массовыми инфек-
22
ционными заболеваниями (полиомиелит, малярия, столбняк, корь; дифтерия и др.). В других случаях исключение потребителей из пользования общественными благами возможно, но стоит очень дорого, например, введение платы за пользование местным парком или лесопарком потребует колоссальных ограждений и персонала по сбору входной платы и контролю. В условиях невозможности исключения отдельного гражданина из пользования общественным благом потребители не имеют стимула к добровольной оплате пользования им на рыночной основе. В западной литературе эта неудача рыночного механизма имеет название проблемы "безбилетного пассажира" или "бродячих музыкантов". Добровольная оплата услуг последних населением ведут к тому, что аудитория их слушателей значительно больше, чем число покупателей услуг. Недостаток спроса будет порождать непроизводство общественных благ на чисто рыночной основе. Поэтому необходимо принуждение потребителей к оплате общественных благ, которое осуществляется государством на основе налогообложения. Кроме того, в ряде случаев государство принуждает граждан к пользованию общественными благами из-за проблемы безбилетного пассажира (обязательные прививки, страхование, образование). Таким образом, при государственном обеспечении общественных благ через налоговую систему все потребители могут стать богаче, чем при их отсутствии.
Нежелательность исключения отдельных потребителей из пользования общественными благами вытекает из коллективного характера их потребления, поскольку индивидуальное потребление не сокращает количество общественного блага, доступное другим потребителям. Примером могут служить музейные фонды, являющиеся предметами коллективного духовного потребления граждан. В данном случае предельные издержки, связанные с предоставлением чистых общественных благ дополнительному потребителю, равны нулю. Например, рождение еще одного ребенка не требует дополнительных затрат на национальную оборону и безопасность.
Как мы уже говорили, в реальной жизни чистых общественных благ, обладающими двумя свойствами - невозможность и
23
нежелательность их нормирования - встречается немного. Это в определенной степени научная абстракция, позволяющая классифицировать реальные общественные блага, наделенные в различной степени одним или другим свойством. Например, музейных посетителей легко исключить из пользования их услугами, однако предельные издержки обслуживания дополнительного посетителя невелики, что ведет к бесплатности пользования государственными музеями во многих случаях. В других таких, как программа массовых прививок населению, предельные издержки высоки, но невозможно исключить отдельного человека из пользования положительными результатами снижения инфекционных заболеваний в стране. Таким образом, основная масса общественных благ является смешанными общественными благами, в разной степени обладающими двумя указанными свойствами. Как правило, для большинства общественных благ исключение из пользования ими возможно, но может требовать высоких затрат. Поэтому основным свойством общественного блага является, по нашему мнению, нежелательность исключения из пользования им отдельного потребителя. Причинами такой нежелательности являются ее не только низкие предельные издержки обслуживания дополнительного потребителя (или их отсутствие), но и другие факторы, обусловленные добровольностью предоставления товаров и услуг на рыночной основе. Согласно такой точки зрения, потребитель не всегда может действовать в рыночной экономике в соответствии с собственными интересами, даже в условиях высокого уровня информированности, чему способствует система ценового нормирования, высокий уровень цен. Человек может избегать покупки одних высокозначимых для него товаров и услуг (медицинских, образования, искусства) и чрезмерно потреблять вредные для него продукты (табак, наркотики, алкоголь). Таким образом, эта теория утверждает, что суверенитет потребителя ограничен, т.е. он не всегда является лучшим арбитром истинности, рациональности своих потребностей и желаний. Следовательно, государство должно вмешиваться в таких случаях, когда человек .поступает не в своих интересах, путем ограниче-
24
ния потребления вредных и принуждения к потреблению полезных для него благ и услуг. Такие индивидуальные товары и услуги, которые государство обязывает потреблять своих граждан, также относят к категории смешанно-общественного блага. В социальном комплексе к ним относятся обязательные среднее образование, медицинское и социальное страхование, диспансеризация и ряд других услуг.
Государство в таких случаях может полностью обеспечивать производство таких социальных услуг путем организации государственных школ, больниц и поликлиник, службы государственного социального страхования. Или государство может -_,явджжс" покупателем" таких услуг у частнопрактикующих врачей, стационаров, домов сестринского ухода. Как показывает практика западных стран, невмешательство государства в процесс рыночного обеспечения ряда социальных услуг ведет к проблеме так называемого неполного рынка. Примером является рынок медицинских услуг в США, где 17 млн. человек полностью лишены какой-либо медицинской помощи из-за высокой стоимости этих услуг и частного страхового полиса для малообеспеченных слоев населения. Другим примером является рынок кредита на получение высшего образования, который до 1965 г. в США практически не работал, так как частные банки были не заинтересованы в предоставлении долгосрочных студенческих займов с высокой степенью неопределенности их возврата. Решение этого вопроса потребовало государственных гарантий и субсидий в форме установления льготного процента по студенческим кредитам - ниже рыночного.
Таким образом, нежелательность исключения социальных услуг из потребления отдельных граждан вызвано, с одной стороны, их особой значимостью для жизнедеятельности человека - витальным характером услуг здравоохранения, ЖКХ, базисным характером общего образования в формировании личности и дальнейшей жизни каждого индивида, особым значением культуры и искусства в духовном становлении и развитии человека. С другой стороны, тем, что частный рынок услуг выталкивает наименее обеспеченных граждан за свои
25
пределы, не обеспечивая удовлетворения важнейших социальных потребностей всему населению. Поэтому в рыночной экономике обеспечение и производство общественных благ, в том числе социально-культурных услуг, в значительной степени осуществляется государством, которое при этом выполняет также свою функцию перераспределения реальных доходов населения от высших слоев к низшим, исправляя еще один недостаток рынка.
Следующей важной причиной неэффективности рыночного механизма является возникновение в процессе рыночных сделок так называемых "внешних эффектов". Они представляют собой издержки или выгоды, выпадающие на долю третьих лиц, не участвующих в рыночной сделке, а следовательно, не улавливаются и не компенсируются рынком. Наиболее ярким примером отрицательного внешнего эффекта или издержек перелива является загрязнение окружающей среды. Однако для социальных отраслей более характерно наличие положительных внешних эффектов или выгод перелива в результате потребления их услуг отдельными индивидами.
Например, медицинские услуги не только восстанавливают здоровье и работоспособность лиц, которым они оказываются, но и предотвращают распространение инфекционных заболеваний в обществе, увеличивают предложение на рынке труда, способствуют повышению эффективности общественного производства.
Так, например, услуги образования помимо увеличения "человеческого капитала" их потребителей, роста их доходов вследствие более высокого уровня образования и квалификации приносят выгоды всему обществу: снижается преступность и затраты на благотворительные программы помощи низкооплачиваемым группам с невысоким образовательным цензом. Политическая активность трудящихся находится в прямой зависимости от уровня их образования, например, участие в голосовании на выборах.
Потребление услуг культуры и искусства помимо отдыха, развлечения и эстетического развития зрителей и слушателей
оказывает значительное влияние на всю нравственную и духовную атмосферу в обществе, влияет на бытовые условия и трудовую деятельность граждан, качество работы и культуру производства.
В тех случаях, когда существуют внешние эффекты, чисто рыночные пути перераспределения ресурсов эффективны. Так как предприниматель не несет всех издержек негативного эффекта, который он производит, то он стремится расширить свое производство. Напротив, поскольку на рынке социальных услуг производители не получают всей выгоды от положительных внешних эффектов, они не будут стремиться к из созданию и расширению. Предложение социальных услуг в рыночной экономике будет определяться только, рыночным спросом частных лиц и равновесная величина их производства оказывается меньше оптимальной, так как общественный спрос выше рыночного. Таким образом, рыночная система не обеспечивает достаточного количества ресурсов для развития отраслей социально-культурного комплекса, услуги которого вызывают значительные социальные эффекты или выгоды для общества.
Каким же образом может правительство решить проблему недостатка ресурсов на нужды социального комплекса, обусловленную наличием внешних эффектов? Существуют три варианта:
а) субсидировать потребителей на целевой основе, чтобы увеличить рыночный спрос на услуги общественного. Это могут быть стипендии и кредиты студентам на обучение, государственное страхование медицинского обслуживания малообеспеченных и пенсионеров, ваучеры и кредитные карточки;
б) субсидии производителям социальных услуг, чтобы увеличить их предложение на рынке, поскольку дотации снижают издержки. Государственная финансовая поддержка высшего образования, культуры, здравоохранения может осуществляться в форме прямых и налоговых субсидий их организациям и учреждениям, реализации государственных программ научных исследований, сохранения культурных ценностей и поддержки культурных инициатив, профилактических и целевых медицинских программ и др;
26
27
в) государетвенная собственность на факторы производства социальных услуг и государственное финансирование и управление соответствующими учреждениями (школами, вузами, больницами, музеями и др.).
Таким образом, в сфере социальных услуг наблюдается целый ряд обстоятельств, ограничивающий возможности их организации на чисто рыночной основе: общественное благо, внешние эффекты и естественная монополия. Это требует государственного вмешательства в деятельность соответствующих отраслей и учреждений в форме государственного регулирования рыночных отношений, бюджетного субсидирования производителей и потребителей, государственной собственности и управления их деятельностью.
Дополнительным фактором необходимости государственного регулирования является выполнение государством функций социальной справедливости в распределении доходов, которое в рыночной экономике очень неравномерно и может служить причиной социальной нестабильности в обществе. В социальном комплексе проблема социальной справедливости выступает как обеспечение доступности важнейших его услуг всем членам общества, независимо от уровня их доходов. Кроме того, данный комплекс в современной рыночной экономике и демократическом обществе обеспечивает реализацию важнейших прав человека: на жизнь и охрану здоровья, на образование, на труд, на пользование культурными ценностями и информацию. Гарантом защиты и реализации этих прав является демократическое государство.
До сих пор мы рассматривали теоретические основы роли и места рыночных отношений и государства в развитии социальной сферы в западной экономической науке. Однако специфика экономических отношений данного комплекса, ограниченность рынка и его роль в выравнивании уровня жизни и условий развития, социальная значимость его услуг исследовались и в отечественной экономической науке. В частности, теория общественных фондов потребления рассматривала их как часть фонда личного потребления общества, распределяемую незави-
28
симо от трудового рхлада с целью выравнивания доходов различных социальных групп и создания равных условий для удовлетворения ряда социально значимых потребностей всеми членами общества. В их числе такие социально-культурные потребности, как образование, здравоохранение и физическая культура, социальное обеспечение и страхование, культура.
Аналогично теории общественного блага в нашей литературе признавалась нецелесообразность нормирования социальных услуг на ценовой 'основе. Всеобщая доступность и социальная справедливость в распределении этих услуг обеспечивались за счет их предоставления на бесплатной или льготной основе при государственной собственности на факторы их производства и бюджетном финансировании за счет налогообложения доходов предприятий и граждан. Однако в условиях государственного социализма при отсутствии демократии, политического плюрализма социальная справедливость в распределении общественных фондов потребления была в значительной степени подорвана. Это выражалось в фактическом распоряжении ими партийно-государственной бюрократией, которая обеспечивала себе особые привелегии в уровне и качестве социального обслуживания путем создания закрытой ведомственной системы его учреждений, обслуживающих ее нужды. Таким образом, не всякое государство является гарантом реализации социальной справедливости в распределении общественных благ, а только демократическое государство с развитой системой общественного выбора, где отсутствует монополизм в политической жизни, а деятельность бюрократии поставлена под демократический контроль выборных органов власти.
Проблема внешних эффектов в сфере социальных услуг исследовалась в отечественной науке в рамках теории социально-экономической эффективности ее отраслей и учреждений. В частности, в составе результатов их деятельности выделялись непосредственные (полезны эффекты труда и услуги) и конечные. Последние в здравоохранении выражались в укреплении здоровья населения, снижении заболеваемости, инвалидности и смертности. В образовании и культуре - в росте образованнос-
29
ти, квалификации, возвышении потребностей трудящихся, повышении их культурного уровня и всестороннем развитии личности. В анализе эффективности социального комплекса выделялась внешняя и внутренняя эффективность. Последняя включала многообразные внешние эффекты их деятельности - как социальные, так и экономические. При этом в оценке эффективности приоритет отдавался народно-хозяйственному подходу и социальной эффективности работы отраслей и учреждений данного комплекса, что сближает указанную концепцию с теорией внешних эффектов западной экономической науки.
В целом необходимо отметить, что в разработке концепции функционирования социальных отраслей при переходе народнохозяйственного комплекса РФ крыночной экономике нельзя опираться на принцип шоковой терапии и свободного рынка в данной сфере. Более разумно использовать теорию и практику развитых стран Запада, в том числе концепцию смешанно-общественного благаи внешних эффектов.
п.З. Соотношение роли государства и рынка в формировании хозяйственного механизма социальной сферы
Свободная рыночная экономика имеет целый ряд недостатков и отрицательных последствий ее функционирования на принципах добровольного обмена и сотрудничества индивидов, которые представляют собой поле для вмешательства государства и экономических функций правительства. В отличие от рынка государство обладает общепризнанным исключительным правом использовать принуждение, чтобы склонять людей к совместной деятельности, ограничивая свободу их индивидуального выбора. Принуждение полезно для членов общества, так как обеспечивает всем единый порядок на основе общих законов и производство общественных благ на основе налогообложения, что делает всех богаче.
30
Таким образом, в рыночной экономике правительство выполняет целый ряд социально-экономических функций, важнейшими из которых являются:
- обеспечение законодательной основы для эффективного функционирования рыночной системы;
- защита свободной конкуренции и других экономических свобод граждан (свобода выбора, контрактов, передвижения);
- перераспределение национального дохода и богатства на основе социальной справедливости;
- корректировка распределения ресурсов для изменения структуры национального продукта при наличии внешних эффектов и производства общественных благ;
-- стабилизация экономики на основе контроля за уровнем занятости и инфляции и стимулирование экономического роста;
- социальная защита граждан от отрицательных последствий рынка на основе системы государственных гарантий, социального страхования и социального обеспечения;
- разработка и реализация стратегии развития национальной экономики на основе прогнозирования и программирования.
Следовательно, в современной развитой экономике существуют два главных инструмента, регулятора ее функционирования и развития: рынок и государство. Это позволяет определить ее как смешанную экономику, где распределение ограниченных ресурсов для удовлетворения разнообразных общественных потребностей и ответы на основные вопросы (что, как и для кого производить?) делят между собой рынок и государство. Распределение ресурсов в рыночной системе осуществляется децентрализованно на основе индивидуального выбора потребителя, который "голосует долларами" за производство того или иного товара и услуги. На частном рынке каждый потребитель имеет разное число голосов, которое определяется уровнем его доходов. В демократическом государстве распределение ресурсов на общественные нужды осуществляется на основе системы общест-венного выбора, которая может быть в большей или меньшей степени централизованной, где решения принимаются "политическим голосованием" (избирательными бюллетенями) равно-
31
правными гражданами или выбранными ими органами, где каждый, имеет только .один голос. Мобилизация ресурсов в государственном секторе осуществляется на основе обязательного налогообложения граждан и предприятий, ставки которых являются своеобразными ценами общественных благ.
Роль государства в экономике в наиболее общем виде характеризуется показателем доли государственных расходов в валовом национальном продукте (ВНП). Как показывают исследования, после Великой депрессии 1929- 1933 гг, роль государства в распределении ресурсов экономики промышленно развитых стран значительно возросла. Так, в США государственные расходы в 1929 г. составляли 10% от ВНП, в 1932 г. - уже 21,3%, в 1948 г. - 23%, в 1987 - 35%. При этом в других развитых странах, за исключением Японии, где данный показатель в 1987 г. равнялся 34%, экономическая роль государства существенно выше. Так, в Великобритании доля государственных расходов в ВНП в 1987 г. составляла 42%, в ФРГ - 47%, во Франции - 53%, в Италии - 59%, в Швеции - 60%*. Для сравнения, в 1987 г. в бывшем СССР совокупные расходы госбюджета в ВНП равнялись 52,2%, что казалось бы свидетельствует о сравнимой роли государства в экономике нашей страны с западно-европейскими государствами. Однако если принять во внимание подавляющее господство государственной собственности в производстве и централизованное планирование всей социально-экономической жизни в бывшем СССР, то станет ясна чрезмерная роль государственного механизма в регулировании экономической жизни страны. Об этом свидетельствовали показатели доли занятых в государственном секторе в общей занятости в народном хозяйстве СССР по сравнению с развитыми странами Запада. Так: в 1987 году этот показатель в СССР равнялся 88,4%, в Швеции - 33%, во Франции - 23%, в Великобритании - 22%, в ФРГ и США - 16%, Японии - 6%**. Таким образом, в странах с развитой рыночной экономикой основным инструментом распределения
* См. Жильцов Е.Н. Основы формирования хозяйственного механизма в сфере услуг. М.,1991. С.143.
**Развитие общественного управления. Обзор. Париж, ОЭСР. 1990. С.131.
32
ограниченных ресурсов является частный рыночный сектор производства товаров и услуг, в бывших социалистических странах государственный сектор являлся преобладающим в производстве и распределении всех жизненных благ, а роль рынка была очень ограничена. Поэтому в целом эффективность общественного производства в социалистических странах была ниже, так как установлено, что конкурентная рыночная система обеспечивает наивысшую эффективность использования ресурсов в экономике.
Однако экономическая роль государства различна не только в отдельных странах, но и в различных отраслях одной национальной экономики. Анализ показывает, что в сфере социальных услуг роль государства значительно выше, а в таких отраслях, как народное образование и здравоохранение, социальное страхование, во многих странах государственный сектор занимает господствующие позиции. Даже в одной из наиболее рыночных стран - США 90% детей посещают государственные школы, а 80% студентов - государственные вузы, 40% расходов на здравоохранение оплачивает правительство. Важную роль в государственных расходах промышленно развитых стран занимают сегодня социальное обеспечение и социальное страхование. В США на его долю приходится 20% общих правительственных расходов, а государственная система социального страхования охватывает втрое больше граждан, чем частные системы (коллективные и индивидуальные). В сфере культуры и искусства США роль государства значительно ниже как в производстве услуг, так и в финансировании отрасли. Частный рынок занимает ведущие позиции в кинематографии, на радио и телевидение, в театральном и концертном искусстве. Число государственных учреждений культуры и искусства невелико. Государство главным образом поддерживает эту отрасль путем субсидий из Национального фонда искусств, бюджетов штатов и местных органов власти, а также через налоговые льготы, представляемые многочисленным частным некоммерческим организациям в сфере культуры. Главные же источники их доходов - оплата услуг населения и поддержка из частных благотворительных фондов, таких, как фонды Форда, Рокфеллера и др.
33
В Японии роль государства в развитии отраслей социального комплекса несколько иная. В сфере образования при преобладании государственных общеобразовательных школ дошкольное воспитание осуществляется преимущественно в частных детских садах (58,3%), где воспитывается 74% детей. 97% профессионально-технических школ - частные, большинство технических колледжей (техникумов) - государственные. Из 499 вузов Японии 73% - частные. В ее здравоохранении ведущую роль также занимает частный сектор: почти вся внебольничная помощь сосредоточена в руках частнопрактикующих врачей, 2/ 3 больниц и почти все клиники - частные. Государственные органы учреждают и финансируют центры здоровья из расчета 1 центр на 100 тыс. жителей, которые отвечают за профилактику. Система здравоохранения в Японии построена на принципах социального страхования, где государство выступает организатором и регулятором выполнения программ обязательного медицинского страхования граждан (в том числе ставки страховых взносов и тарифов на медицинские услуги). Кроме того, государство выступает в роли страхового агента в Национальной системе страхования здоровья, охватывающей 45 млн. человек, в программе государственного страхования лиц наемного труда. Государство также финансирует медицинскую помощь по программам общественной помощи бедным и государственной медицинской помощи больным туберкулезом, психическими расстройствами и рядом других заболеваний, а также пожилым гражданам. Государство субсидирует общественные фонды страхования здоровья. На долю социального страхования приходится 74% бюджета Министерства здравоохранения и социального
обеспечения Японии.
В сфере культуры и искусства Японии роль государственного сектора несколько выше, чем в США. Это касается государственных театров, музеев, культурных общественных центров полифункционального назначения. В кинематографии господствует частный рынок, на котором 5 крупных кинокомпаний конкурируют с множеством мелких независимых продюсеров и кинофирм. В отличии от США, где большинство радиостанций и
34
телестанций коммерческие, в Японии сформировался симбиоз полугосударственного радио и телевидения, представленного прежде всего крупнейшей телерадиокорпорацией Эн-эйч-кей, бюджет которой почти полностью формируется за счет абонентной платы телезрителей, и почти не уступающих ей по масштабу и месту в эфире частных компаний, продающих свое эфирное время и процветающих за счет рекламы. Крупнейшие из них имеют свои телесети практически во всех префектурах. В 1989 г. в Японии действовали 36 коммерческих телерадиокомпаний, 74 телефирмы и 45 радио-компаний*.
В отличие от США и Японии в странах Западной Европы роль государства в функционировании и развитии социально-культурного комплекса значительно выше. Так, в сфере образования, помимо преобладания государственных школ, более значительны государственный сектор и бюджетное финансирование высшей школы.
Например, в Швеции все вузы являются государственными, за исключением Высшей коммерческой школы в Стокгольме, управляемой частным фондом. Они финансируются государством, ландстингами и коммунами. Большинство школ являются государственными, за исключением небольшого числа частных, получающих субсидии из бюджета. В Швеции - обязательное девятилетнее образование, хотя около 90% продолжают обучение в средней школе. Дошкольное воспитание также организуется местными властями. Образование на всех ступенях в Швеции является бесплатным. Кроме того, учащиеся средних школ получают от государства пособия на образование, студенты вузов получают субсидии и льготные кредиты из государственных фондов обучения.
В целом в Западной Европе господствует многоканальное государственное финансирование высшей школы, на которое приходится в среднем около 90% затрат вузов. Несколько выше доля частных источников в финансировании научных исследований вузов. Плата за обучение носит символический, по срав-
См.Япония. Справочник. М, 1992. С.249.
35
нению с США, характер в тех странах, где она взимается и составляет в общих затратах вузов от 2 до 5%*.
В сфере здравоохранения в западноевропейских странах также роль государства значительно выше, чем в США, поскольку в одних странах господствует государственное бюджетное медицинское обслуживание, а частный рынок является дополнительным поставщиком лечебно-профилактических услуг. Это прежде всего - Великобритания, Ирландия, Дания, Испания, Португалия, Италия, и Греция. В других странах - ФРГ, Франция, Австрия, Бельгия, Голландия - здравоохранение организованно на принципах социального медицинского страхования. Здесь государство играет роль регулятора рынка медицинских услуг и гаранта обеспечения доступности и необходимого объема и качества медицинской помощи всем и большинству граждан через механизм обязательного медицинского страхования, установления административных или регулируемых цен на медицинские услуги и ставок страховых взносов, утверждение программ обязательного страхования. Кроме того, государство субсидирует страховые фонды и страхует нетрудоспособных членов общества. В ряде стран, таких, как Швеция и Канада, существуют так называемые бюджетно-страховые модели финансирования здравоохранения, где государство покрывает более 50% расходов на медицинское обслуживание. Частный рынок играет в целом вспомогательную роль в социально-страховых системах здравоохранения, выполняя функции медицинской помощи наиболее состоятельным гражданам, реализации программ добровольного медицинского страхования, оказании платных дополнительных услуг. Кроме того, частная оплата медицинской помощи при обязательном страховании играет роль ограничителя спроса и сдерживания растущих расходов на здравоохранение - так называемое совместное страхование. В целом в странах с организацией здравоохранения на принципах социального страхования из общественных фондов
* См. Егоров Е.В., Кокорев В.Ю., Чупрунов Д.И. Формирование и использование внебюджетных средств университетов. Обзорн. Информ.
М.,1992.
36
покрывается большинство его расходов: в Японии - 73%, в Канаде - 76%,в ФРГ - 78%, в Швеции - 91%.
В отраслях культуры и искусства западноевропейских стран роль государства более ограничена, чем в образовании и здравоохранении, но выше, чем в США. Частный рынок, построенный на коммерческой основе, регулирует сферу культурной деятельности, являющуюся составной частью индустрии досуга и развлечений (коммерческий кинематограф, дискотеки, видеосалоны и др.). При этом, если взять в качестве примера Швецию, государственные учреждения не доминируют в области культуры. Основная масса культурных мероприятий проводится и оплачивается частными лицами. Так, в 1986 г. общие расходы на культуру в Швеции составляли более 27 млрд. крон, в том числе частные расходы - 20 млрд. и государственные - 7,3 млрд. Основные статьи государственных расходов на культуру: библиотеки (24%), народное образование и самодеятельность (22%), театр, танцы и музыка (21%), музеи и выставки (13%)*.
Среди целей государственной культурной политики Швеции такие, как свобода выражения, децентрализация и всеобщее право на культуру независимо от социального положения и места проживания, обеспечение разнообразия и качества культурной жизни, расширение национальной сети учреждений культуры и искусства: библиотек, музеев, театров и оркестров.
В каждой коммуне функционируют общественные библиотеки - около 2000, где книги предоставляются бесплатно. В Швеции примерно 300 музеев, из которых государству (включая лэны и коммуны) принадлежат 76. В стране 26 общенациональных театров и около 100 независимых профессиональных театров и танцевальных коллективов: 8 симфонических оркестров и 25 музыкальных фондов в лэнах, финансируемых государственными органами, и несколько сот частных музыкальных групп, существующих на доходы от продажи билетов и других источников. Шведская кинематография также получает помощь от государства - около 40 млн.крон в год. Таким образом, тради-
См. Волков А.М. Швеция: социально-экономическая модель. М.,1991.
С. 169.
37
ции государственного патернализма в сфере культуры в европейских странах значительно сильнее, чем в США, где роль средств частных корпораций фондов и добровольных пожертвований граждан на цели культуры значительно выше, а благотворительная деятельность частных лиц и организаций активно поощряется государством.
В целом роль государства в развитии культуры в странах Запада сводится к законодательному регулированию отношений субъектов культурной деятельности, осуществлению государственной политики в сфере культуры и искусства, реализации государственных программ на различных уровнях, поддержке учреждений культуры и искусства национального, регионального и местного значений, стимулированию творчества и поддержке талантов, развитию сети учреждений и подготовке кадров в сфере культуры, финансовой поддержке частного некоммерческого сектора искусства. При этом необходимо отметить особую роль местных органов власти в реализации культурной политики государственных финансов и программ развития культуры.
Таким образом, подводя итоги анализа роли государства в развитии отраслей социального комплекса в промышленно развитых странах с рыночной экономикой, необходимо отметить его важнейшие нижеследующие функции:
- законодательное регулирование производства и потребления трудовых отношений, компетенции органов власти различных уровней в развитии социальных отраслей (законы об образовании, культуре, здравоохранении, медицинском страховании, о жилье и др.);
- производство социальных услуг, являющихся общественными благами (государственные школы, вузы, больницы, го-сударственный жилищный фонд, музеи, библиотеки, театры и др.);
- субсидирование частных производителей общественных благ (некоммерческие организации, кондоминимумы);
- субсидирование потребителей социальных услуг (льготные цены и коммунальные тарифы, кредиты, ваучеры, стипендии и др.);
38
- покупка социальных благ и услуг (бесплатное образование, медицинское обслуживание, библиотеки, музеи, государственное страхование, государственный заказ, покупка произведений искусства у авторов и др.);
- перераспределение расходов через систему бесплатных социальных услуг, льготы для потребителей; социальное страхование и социальное обеспечение, целевые программы поддержки регионов и отдельных социальных групп населения;
- разработка и реализация политики в области ЖКХ, образования, культуры и здравоохранения на различных уровнях (национальном, региональном, местном), в том числе на основе государственных программ;
- обеспечение государственных гарантий и социальной защиты граждан и работников в сфере социального обслуживания (минимальная оплата труда, пенсии, право на жилище, обязательное среднее образование, обязательное социальное и медицинское страхование, субсидии и бесплатные услуги нетрудоспособным и др.);
- налоговое регулирование (целевые налоги, страховые взносы и налоговые льготы).
Как показал анализ, соотношение роли государства и рынка в регулировании функционирования и развития социального комплекса различается по странам и отраслям его услуг. В одних странах (США) предпочтение отдается рыночной системе по удовлетворению социальных потребностей (здравоохранение, жилье, культура). При этом государство заполняет ниши, обеспечивая и оплачивая услуги тем группам населения, которые оказались за бортом рыночной экономики. В других странах (Западная Европа) с более сильными традициями государственного патернализма предпочтение отдается доступности и справедливости в распределении социальных услуг. Преобладав! нерыночный сектор или регулируемый рынок с мощной системой социального страхования и гарантией всем или большинству граждан. Свободный рынок в таком случае является дополни-телем, обеспечивает удовлетворение дифференцированного спроса граждан сверх государственных гарантий, смягчает недостат-
39
ки бесплатной формы обслуживания (наличие очередей, единообразие услуг, длительные сроки ожидания и др.).
Таким образом, в реальной политике стран с развитой рыночной экономикой в организации функционирования различных отраслей и подотраслей социального комплекса существует различный выбор в пользу рынка или государства, платности или бесплатности тех или иных услуг, государственной собственности или регулирования. В бывшем СССР в условиях государственного социализма в отраслях социальной среды господствовала государственная собственность на материальные факторы производства его услуг, где государство выступало основным производителем и покупателем социальных благ и услуг. Определенная доля собственности на факторы производства в социальном комплексе принадлежала профсоюзам (санаторно-курортныеучреждения, клубы, библиотеки, спортивные сооружения, киноустановки и др.), колхозам, творческим союзам и другим общественным организациям. Частная собственность в традиционном понимании западных экономистов практически отсутствовала, за исключением колхозных школ, детских садов, клубов, спортивных сооружений, которые находились под сильным воздействием государственного регулирования, управления и планирования. Из общественных фондов потребления оплачивалось в 1989 г. 90,2% услуг здравоохранения и физической культуры, 92,6% услуг просвещения (народного образования и культуры), в том числе 87% услуг детских дошкольных учреждений, более 70% услуг учреждений культуры и искусства. 3/4 общественных фондов потребления формируются из государственного бюджета, а остальные - из фондов социального развития государственных и кооперативных предприятий, средств профсоюзов и других общественных организаций. А в общей сумме расходов на социально-культурные мероприятия в бывшем СССР, включая потребление и накопление (инвестиции), в 1989 г. на долю госбюджета приходилось 85%, в том числе в общественных расходах на просвещение - 72%, на здравоохранение и физическую культуру - 73%, на социальное обеспечение и социальное страхование - 81 % расходов. Таким образом, основная масса услуг народного образования, здравоохранения и культуры фактически рассматривалась
40
как чистые общественные блага, которые производил и обеспечивал преимущественно государственный, а также общественный сектор в условиях господства плановой социалистической экономики. Как показал опыт социалистического строительства, в социально-культурных отраслях были достигнуты в эти годы наиболее значительные успехи в соревновании с капитализмом: высокий уровень образования большинства населения за счет обязательного среднего образования и высокой доступности высшего образования на бесплатной основе, высокий уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения при всеобщей доступности бесплатных лечебно-профилактических услуг и невысоком уровне затрат на охрану здоровья в валовом национальном продукте, значительные достижения во многих областях культуры и искусства при высокой доступности услуг библиотек, клубов, кино, музеев (оказываемых на бесплатной или льготной основе), значительные достижения в фундаментальной науке.
Однако отсутствие эффективной рыночной экономики в базовых отраслях народного хозяйства, системы демократического общественного выбора в условиях монополии правящей партии в политической жизни, бюрократизации управления в условиях высокой централизации, игнорирование того факта, что основная масса социальных услуг является смешанно-общественными благами, оказание которых только на бесплатной основе вызывает постоянный избыточный спрос населения и образование очередей в учреждениях социального комплекса, подвергается сомнению принцип всеобщей доступности бесплатных услуг. Монополия государственной собственности, производства и обеспечения социальных услуг ведет к ограничению свободы выбора и суверенитета потребителей, свободы творчества. Преобладание в политике классового подхода и идеология борьбы двух систем привела при распределении государственных финансов к приоритетному финансированию оборонных программ и остаточному принципу выделения ресурсов на нужды социальных отраслей, особенно в последние годы в условиях кризиса государственного социализма и стагнации материального производства. Последствия кризиса и сни-
41
жения эффективности общественного производства, ведущие к сокращению налоговой базы доходов государства в условиях роста государственных расходов, вызвали кризис государственных финансов - значительный рост дефицита госбюджета и государственного долга СССР.
Роль рыночных отношений в регулировании производства и распределения ресурсов в социальной сфере бывшего СССР была невелика. В бюджетных учреждениях она сводилась к частичной оплате ряда услуг из личных доходов граждан (детские дошкольные учреждения, клубы и дома культуры, музеи, вузы, зубопротезирование в поликлиниках и др.). В организациях, функционирующих на принципах неполного хозрасчета, роль рыночных регуляторов была несколько выше (ЖКХ, парки культуры и отдыха, театрально-зрелищные предприятия, киностудии, спортивные сооружения, платные поликлиники). Наконец, отдельные виды учреждений культуры работали на принципах полного хозрасчета (система государственных цирков).
Растущий дефицит государственного бюджета, низкая эффективность и качество социальных услуг, значительный объем неудовлетворенного спроса населения на многие услуги, неэффективность социалистического соревнования, как экономического рычага решения задач, потребовали усиления рыночных регуляторов в развитии социальной сферы. Принятая в 1985 г. Государственная программа развития производства товаров народного потребления и платных услуг привела к росту их доли в общих доходах учреждений культуры, образования, спорта. Курс на экономическую реформу, принятый руководством страны в 1987 г., перевод государственных предприятий материального производства на полный хозрасчет и самофинансирование, развитие кооперативов и индивидуальной трудовой деятельности вызвали аналогичные процессы в сфере социальных услуг. Прежде всего это коснулось хозрасчетных организаций, которые были переведены на полный хозрасчет и самофинансирование (цирки, киностудии и кинопрокат, спортивно-зрелищные предприятия, хозрасчетные поликлиники) в рамках системы госу-
42
дарственного предпринимательства. На рынке социальных услуг появились частный, кооперативный и индивидуальный секторы.
Реформы в бюджетных учреждениях социального комплекса шли тяжелее, поскольку курс на развитие платных услуг вызвал ряд отрицательных последствий: рост цен на услуги без соответствующего повышения их качества, развитие непрофильных видов коммерческой деятельности, замещение бесплатных услуг платными, сокращение объема работы ряда учреждений при значительном увеличении их доходов. Наиболее ярко эти недостатки выявились в учреждениях культуры. По данным Минкультуры России, за 1985 - 1987 гг. при значительном росте собственных доходов парков культуры и отдыха в России число присутствовавших на массовых мероприятиях в расчете на один парк сократилось на 11,2%, а число участников кружков - на 9,4%. Некоторые из них превратились в конгломераты производственных ячеек, выпускающих товары народного потребления, а иногда и производственно-техническую продукцию, оказывающие различные виды бытовых услуг, получающие высокие доходы от аренды своих помещений и площадей. При этом на культурно-массовую работу приходилось не более 20 - 30% суммарных расходов парков. Аналогичная картина наблюдалась и в музеях*.
В 1988 г. Правительством СССР были утверждены Основные положения нового хозяйственного механизма в отраслях непроизводственной сферы, положившие начало радикальной экономической реформе в бюджетном секторе социального комплекса. В 1989 г. на их основе были разработаны и приняты новые отраслевые условия хозяйствования бюджетных учреждений в народном образовании, культуре и искусстве, здравоохранении и физической культуре. В них была предпринята попытка заменить командно-административные методы государственного управления социальным комплексом экономическими. В планировании произошла замена директивных показателей кон-
* См. Якобсон Л.И. Экономические методы управления в социально-бытовой сфере. М., 1991. С.74.
43
трольными цифрами, государственным и социально-творческим заказом, экономическими нормативами и лимитами, развитием договорных отношений. В.финансировании - это замена сметы с постатейным выделением ресурсов на стабильные нормативы финансирования, играющие роль цены услуг или нацеленные на конечные результаты деятельности учреждений, т.е. попытка перехода от остаточного принципа выделения ресурсов на нормативный подход и противозаторный механизм по их использованию. Экономия ресурсов больше не изымалась в госбюджет, а направлялась в фонды экономического стимулирования учреждений, формируемые также на нормативной основе.
Бюджетным учреждениям разрешалось также оказывать дополнительные платные услуги и выполнять контрактные работы по заказам предприятий на хозрасчетной основе по регулируемым и свободным (договорным) ценам.
Значительно расширилась автономия государственных учреждений в планировании собственной деятельности, в управлении, организации и оплате труда работников, что соответствовало курсу на повышение эффективности и качества, культуры обслуживания в данной сфере.
Таким образом, в деятельность государственных бюджетных учреждений внедрялись принципы смешанной нормативной экономики и некоммерческого хозяйствования. Все учреждения социальных отраслей, находящиеся на полном или частичном бюджетном финансировании, освобождались от всех видов налогообложения.
Однако отсутствие твердой законодательной основы для деятельности социальных учреждений в виде закона о некоммерческих организациях, отраслевых законов, определяющих статус и условия хозяйствования конкретных типов учреждений в условиях рыночной экономики, а также углубление кризиса в народном хозяйстве и дефицита государственного бюджета не позволили бюджетному сектору социальной сферы своевременно адаптироваться к рынку. Ситуация усугубилась распадом СССР и переходом к рынку в России методами шоковой терапии путем либерализации основной массы цен на факторы произ-
44
водства, товары и услуги в 1992 г. Высокий уровень инфляции и политика сокращения дефицита госбюджета за счет урезания и замораживания расходов на социальную сферу, правовой вакуум привели в 1992 г. к подрыву ряда принципов нового хозяйственного механизма в его бюджетных учреждениях: возврат от нормативного к сметному финансированию, отмена льгот в налогообложении внебюджетных доходов (налог на прибыль, на добавленную стоимость), усиление разрыва в оплате труда работников бюджетных учреждений и хозрасчетных, коммерческих предприятий.
Пожарные меры российского правительства и местных властей по повышению оплаты труда и индексации бюджетного финансирования в социальной сфере ведут только к временному ослаблению кризиса в ней. Серьезная стабилизация в данной сфере требует комплекса законодательных, финансовых и организационно-экономических мер, разработки государственных программ выживания и развития социальных отраслей в условиях рынка, с учетом богатого зарубежного опыта стран с развитой рыночной экономикой. Реформа хозяйственного механизма в данной сфере должна опираться на изучение теоретических концепции западных экономистов о соотношении роли государства и рынка в регулировании производства и обеспечения смешанно-общественных благ. Они имеют двойственный характер, обладают свойствами как чистого общественного блага, так и благ индивидуального пользования. Поэтому главным принципом их обеспечения является финансирование их производства на смешанной государственно-рыночной основе. Чем ближе они по своим свойствам к чистому общественному благу, тем большую долю расходов должно нести государство, и наоборот. Для благ индивидуального пользования с высокими внешними эффектами, или выгодами перелива, принцип тот же самый: чем выше социальный эффект по отношению к индивидуальной выгоде, тем больше участие государства в субсидировании его производства или потребления. Контроль над производством смешанно-общественных благ со стороны государства может варьироваться от регулирования деятельности частных произво-
45
дителей до государственной собственности на факторы производства и государственного обеспечения этими благами. Контроль над их потреблением осуществляется в диапазоне от стимулирования более высокого уровня их потребления (низкие цены, ваучеры) до государственного принуждения к потреблению квазиобщественных благ (обязательное среднее образование, социальное и медицинское страхование, прививки и диспансеризация).
В тех случаях, когда социальные услуги близки к понятию чистого общественного блага или имеют крупные положительные внешние эффекты, или являются единственными монополиями, государство берет на себя производство и финансирование данного вида услуг. Примером чистого общественного блага могут явиться деятельность государственной санитарно-эпиде-миологической службы, общественные программы борьбы с массовыми инфекционными заболеваниями (оспа, чума, холера, полиомиелит и др.). Примером благ индивидуального пользования, имеющих крупные внешние эффекты или выгода перелива, является школьное образование, которое является обязательным, бесплатным в развитых странах и осуществляется государством. Естественные монополии представлены деятельностью государственных радио- и телекомпаний. Другим вариантом контроля над деятельностью естественных монополий, используемого в США, является государственное регулирование деятельности частных телерадиокомпаний.
В других случаях, когда услуги социальной сферы являются смешанно-общественными благами, возможны различные комбинации их государственного и частного производства и финансирования: государственные учреждения с частичной оплатой их услуг гражданами (вузы, музеи, муниципальное жилье, частные поставщики общественных благ) с государственным субсидированием их производства (частные некоммерческие организации - больницы, кондоминимумы, вузы, театры), частные производители с субсидированием потребителей (ваучеры, жилищные и студенческие кредиты, социальное страхование). Традиции государственного патернализма в Западной Европе определяют
<< Пред. стр. 1 (из 7) След. >>
Список литературы по разделу