<< Пред.           стр. 3 (из 7)           След. >>

Список литературы по разделу

  Это не ознХчает, что в регионах данного типа отсутствуют социальные проблемы, присущие для всей страны, однако число малообеспеченных траждан и степень их нуждаемости не так велики, как в других районах. Центральные органы могут ограничить здесь свое участие в реализации социальной политики целевыми общефедеральными программами, разработанными для социальной поддержки всего населения страны.
 ГЛАВА III
 ВЗАИМОСВЯЗЬ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
 С СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
 НАСЕЛЕНИЯ
 п.1. Роль социальной сферы в системе социальной защиты населения
  Переход от централизованной плановой экономики к рыночной предполагает не возврат к временам дикого капитализма и либерального рынка, а формирование современного цивилизованного рынка с развитой системой социальной защиты граждан. Чистая рыночная экономика, являясь наиболее эффективным инструментом распределения ограниченных ресурсов общества, в то же время вызывает такие внешние эффекты, как безработица, инфляция, малообеспеченность и нищета социально незащищенных категорий населения (дети, пенсионеры, инвалиды, безработные, студенты), значительная диффе-
 79
 
 ренциация доходов граждан, ведущая к усилению/социальной напряженности в обществе. Поэтому государство в развитой рыночной экономике должно компенсировать указанные отрицательные последствия рынка, страховать своих граждан в трудных объективных ситуациях, в особенности7тех, кто не может собственным трудом, инициативой и предприимчивостью защитить себя от негативных последствий рыночной конъюктуры. Это прежде всего нетрудоспособные члены общества, временно не работающие по объективным причинам (безработные матери, имеющие малолетних детей, учащиеся), а также работники бюджетных учреждений и организаций государственные служащие с фиксированными доходами.
  В любой стране с развитой рыночной экономикой государство в той или иной мере осуществляет функцию социальной защиты и поддержки указанных категорий населения. Уровень и широта этой поддержки определяется как уровнем экономического развития страны, эффективностью экономики, так и традициями либерализма или патернализма в конкретной стране, политическими концепциями правящей партии, стоящей у власти в данное время. Крайние позиции в области социальной защиты связаны, с одной стороны, с осуществлением социальных гарантий в определенных сферах всему населению (жилище, образование, здравоохранение, безработица), с другой стороны, социальной поддержкой только нетрудоспособных членов общества и наименее обеспеченных. Промежуточным вариантом является социальная защита основной массы населения, за исключением наиболее обеспеченных слоев общества. В качестве примера трех вариантов концепций социальной защиты населения можно привести организацию здравоохранения в развитых странах Запада. В странах, где существует государственное бесплатное здравоохранение (Англия) или государственное медицинское страхование (Швеция), все население имеет определенный уровень социальных гарантий в области медицинского обслуживания. В странах с организацией здравоохранения на частнорыночной основе (США), государственные гарантии в сфере медицинского обслуживания имеют только
 
 пенсионеру, малообеспеченные, военнослужащие и некоторые другие категории граждан. Промежуточный вариант наблюдается в ряде странчс организацией здравоохранения на принципах социального страхования, где большинство населения охвачено обязательным медицинским страхованием, за исключением высокообеспеченны?с слоев (ФРГ, Голландия).
  В других отраслях социальных услуг, например, в среднем образовании в основной массе развитых стран действует принцип всеобщей доступности на бесплатной основе государтсвенных школ, т.е. социальной гарантии общего образования для всех детей соответствующего возраста. Кроме того, существует сеть частных школ, где обучение осуществляется за плату, вносимую родителями.
  Таким образом, система социальной защиты населения может быть построена на принципах государственной поддержки нетрудоспособных и малообеспеченных граждан, основной массы населения, за исключением лиц с высоким достатком, или на принципе всеобщности социальных гарантий. Первая модель является наиболее дешевой для государства, поскольку основная масса населения удовлетворяет соответствующую социальную потребность на рыночной основе за счет личных доходов или фондов предприятий (предпринимателей). Однако, как показывает практика, в таких случаях существуют значительные слои населения, потребности которых оказываются неудовлетворенными ни на рыночной основе, ни за счет государственных гарантий и программ. Примером тому является США, где миллионы людей не имеют жилья и не охвачены систематическим медицинским обслуживанием. Вторая модель сочетает в себе высокий уровень социальных гарантий с рациональным расходованием государственных ресурсов. Однако она требует решения проблемы установления уровней доходов, на которые социальные гарантии не распространяются. Всеобщность обеспечения определенного уровня социальных услуг отражает наиболее высокую степень государственных гарантий, однако требует наиболее высоких общественных ресурсов.
 
 81
 80
 6 К-17
 
 
  При переходе России к рыночной экономике/в условиях высокого дефицита государственного бюджета первая модель представляется наиболее подходящей, поскольку значительно экономит государственные ресурсы. Однако необходимо/учитывать традиции предшествующего более чем полувекового развития сферы социальных услуг с бесплатным обеспечением жильем, образованием, медицинским обслуживанием, услугами культуры, физической культуры и спорта основной 'массы населения, что сформировало определенный стереотип завоеваний социализма у трудящихся. Отказ от достигнутого уровня социальных гарантий, как показывает практика развитых стран, вызывает резкий протест населения и может похоронить рыночные реформы в нашей стране. Если мы хотим построить общество, которое обеспечит более высокий уровень жизни каждому на основе эффективной рыночной экономики, мы не должны отказываться от достигнутых социальных гарантий в важнейших сферах социальной политики - образования, обеспечения жильем, пенсионного обеспечения. В противном случае мы будем строить общество для избранных с более низким уровнем социальных гарантий и социальной защищенности для большинства населения, чем при государственном социализме. А поэтому принцип прехода к рынку путем шоковой терапии в условиях либерализации цен неприемлим в сфере важнейших социальных услуг, когда высокие цены в условиях ничтожной компенсации делают недоступным для большинства населения важнейшие жизненные блага, такие, например, как жилье. При формировании рынка жилья необходимо сохранить для малообеспеченных бесплатное предоставление муниципальных квартир на условиях найма, регулируемый рынок кооперативного жилья с частичным покрытием стоимости строительства из госбюджета и оплатой из личных средств граждан на условиях долгосрочного кредита для удовлетворения потребностей в нормальных жилищных условиях большинства населения. Свободный рынок жилья должен расширяться по мере роста высокообеспеченных слоев населения и рентабельности предприятий. Практика бюджетной компенсации роста стоимости услуг детских дошкольных уч-
 82
 
 рождений в условиях либерализации цен в 1992 г. подтверждает необходимость сохранения достигнутого уровня социальной защиты населения, в особенности при значительном расширении малообес-печенности граждан.
  Таким образбм, важной задачей, обеспечивающей поддержку населения рыночных реформ, является сохранение достигнутого уровня социальных гарантий поудовлетворению важнейших социальных потребностей граждан. При этом необходим дифференцированный подход к различным группам населения с учетом их материального положения, а также к удовлетворению различных потребностей с учетом сложившихся в предшествующий период традиций бесплатности, льготности цен на конкретные виды благ и услуг. При этом необходимо решительным образом отказаться от перекладывания бремени компенсации бесплатного или льготного оказания социальных услуг, предоставления материальных благ на плечи их производителей, что было характерной для периода государственного социализма, удушавшего инициативу и предприимчивость производителей, а значит подрывающего основы развития производства и роста благосостояния народа.
  Сложность решения вышеуказанной задачи в условиях углубляющегося экономического кризиса и сокращения госу-дартсвенных доходов с учетом высокой инфляции предполагает оказание неотложной помощи, социальной защиты в первую очередь маргинальных групп населения, находящихся за чертой бедности. Кроме того, минимальные социальные гарантии по удовлетворению наиболее социально значимых потребностей необходимы для большинства населения в условиях растущей малообеспеченности. Исключение должны составлять группы населения с высоким уровнем доходов, которые могут оплачивать целый ряд социальных благ и услуг целиком из собственных средств (детские дошкольные учреждения, жилье, высшее образование, медицинские услуги). В одних случаях необходимо предоставить право выбора учить своих детей в бесплатной государственной или платной частной школе, участвовать в программах обязательного бесплатного страхования или лечить-
 83
 
 ся за свой счет в частных клиниках. В других случаях на них не должны распространяться льготы, предназначенное для поддержки малообеспеченных групп: частичная оплатаГ услуг детских садов и яслей, государственные субсидии на жилищное строительство, льготы в оплате путевок в дома отдька и др.
  Сложность осуществления дифференцированного подхода в области социальной защиты населения с различным уровнем доходов связана с необходимостью точного учета всей суммы доходов граждан путем заполнения деклараций о доходах и государственного контроля за фактическими доходами на компьютерной основе, что требует значительных расходов. Кроме того, необходимо установление критериев порога бедности, малоо-беспеченности, средней и высокой обеспеченности населения, что в условиях высоких темпов инфляции требует постоянного мониторинга и корректировки. Уравнительный принцип распределения общественных фондов потребления и предшествующие годы зачастую приводили к тому, что фактически государственная поддержка В большой степени распределялась среди социальных групп со средними и высокими доходами (дотации на продукты питания, льготные цены на услуги ДДУ, бесплатное жилье, высшее образование и др.). Рыночная экономика требует перехода к целевой поддержке прежде всего социально незащищенных групп населения в сочетании с установленными государственными гарантиями в определенных областях для всего или большинства населения страны.
  Важнейшим вопросом социальной защиты населения является определение ее меры, чтобы не подорвать стимулы к высокопроизводительной работе у трудоспособных членов общества, не вызывать иждивенческого настроения у экономически активной части населения, что будет тормозом для выхода из кризиса 4 подъема нашей экономики. Мера связана на макроэкономическом уровне с соотношением между фондом оплаты по труду и общественными фондами потребления. Последние в рыночной экономике выполняют функцию социальной защиты граждан. Как показывает анализ, в предшествующие годы доля общественных фондов потребления в совокупном фонде потреб-
 84
 
 ления национального дохода неуклонно возрастала: 31,7% в 1970 г., 33,9% в 1980 г., 35,1% в 1985 г., 37,7% в 1988 г. Пролонгирование этой тенденции на будущее может серьезно подорвать у работающего населения стимулы к труду. Кроме того, расширение бесплатного и льготного предоставления материальных благ и услуг занижает реальную стоимость рабочей силы, ее цену на рынке труда. А низкая цена рабочей силы сегодня является существенным тормозом для внедрения новой техники и трудосберегающих технологий, улучшения условий труда, экологической обстановки, повышения качества здравоохранения, развития массовой физкультуры и спорта. Таким образом, организация системы социальной защиты населения в условиях рынка имеет два аспекта: социальная справедливость в поддержке различных слоев населения и экономическая эффективность тех или иных социальных мероприятий и программ.
  Переход к рыночной экономике предполагает создание целостной, многосторонней и эффективной системы экономических, правовых и социальных гарантий по соблюдению важнейших прав каждого человека, каждого члена общества. Прежде всего права на труд и защиту от безработицы, на получение дохода, обеспечивающего достойный уровень и качество жизни, на отдых и досуг, на образование и социальное обеспечение и медицинское обслуживание, на попечение и помощь материнству и детству.
  Основные принципы социальной защиты населения в условиях рыночной экономики разрабатывались еще Госкомтрудом СССР*. Они соответствуют модели социальной защиты в странах с социальной рыночной экономикой, наиболее ярким примером которой является Швеция. Важнейшим из них являются всеобщность в сочетании с дифференцированным подходом к разным социально-демографическим слоям населения; интеграция в единую систему гарантированной защиты на всех уровнях - федеральном, республиканском, региональном, на
  *См. Основные положения концепции социальной зашиты населения при переходе к регулированию рыночной экономики. Известия. 1990. 8
 августа.
 85
 
 уровне трудового коллектива с четким определением прав, ответственности и функций каждого из этих уровней и источников обеспечения; резкое возрастание роли личных доходов в повышении уровня жизни населения, общественные фонды потребления являются мнимальным гарантированным уровнем потребления социальных благ для всех слоев населения; более высокий уровень потребления из общественных фондов получают главным образом нетрудоспособные члены общества, трудоспособные повышают свой жизненный уровень за счет собственного труда и личных доходов; надежность ресурсной базы системы социальной защиты населения, переход от остаточного к нормативному принципу выделения средств на социальные программы с использованием социальных нормативов, играющих роль государственных гарантий минимального уровня доходов потребления социальных благ и услуг, в том числе на бесплатной основе; гибкость системы социальной защиты с учетом динамизма социально-экономических процессов в условиях рынка, включая профилактику социально-негативных процессов и явлений упреждающими мерами,в том числе путем согласования интересов сторон.
  В отношении трудоспособных граждан политика социальной защиты реализуется в том, что им предоставляются равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности, инициативы и предприимчивости. Важное значение в уловиях многообразия форм собственности и хозяйствования имеет социальная защита основных прав человека в сфере труда - права на труд, отдых, нормальные условия работы и получение дохода от своей деятельности.
  Для социально слабых групп населения и нетрудоспособных главное состоит в создании им гарантированных преимуществ в пользовании общественными фондами потребления (фондами социальной защиты), льгот в налогообложении и кредитовании, в развитии социального обслуживания, правовой и экономической защите личных доходов. Прямая материальная поддержка в виде пенсий, пособий, стипендий или других социальных вы-
 86
 
 плат (трансфертных платежей) оказывается тем, кто еще или уже нетрудоспособен - дети, пенсионеры, инвалиды и другие подобные категории граждан.
  В сфере трудовых отношений социальная защита работников состоит в установлении государством общих начал трудового законодательства в виде государственных гарантий при приеме и увольнении, определении продолжительности рабочей недели, порядке предоставления и размеров отпусков, регулирования трудовых споров и конфликтов. Нормы трудового законодательства должны распространяться на всех наемных работников независимо от форм собственности и хозяйствования предприятий и организаций.
  Регулирование конкретных трудовых отношений в коллективе должны осуществлять сами предприятия по заключенным коллективным договорам и личным контрактам, где могут быть предусмотрены повышенные льготы по сравнению с государственными, исходя из экономических возможностей предприятия.
  В области оплаты труда в условиях отказа от прямого централизованного регулирования индивидуальной и средней заработной платы работников и перехода к налоговым методам регулирования уровня оплаты труда, адекватной рыночной экономике, важное значение имеют социальные гарантии доходов трудящихся. Социальная защита трудящихся обеспечивается установленным государством гарантируемым минимумом заработной платы, который должен распространяться на все квалификационные категории работников. В условиях рынка тарифные ставки и оклады выполняют социальную гарантирующую функцию, становятся нормой, определяющей минимально гарантированный государством уровень оплаты труда за выполнение возложенных на работника обязанностей. Используя базовую тарифную сетку и схему должностных окладов, предприятия и учреждения самостоятельно устанавливают ставки и оклады своим работникам. Они могут повышать ставки и оклады, устанавливать надбавки, премии и доплаты в пределах имеющихся средств на оплату труда и материальные поощрения.
 87
 
 Максимальный уровень оплаты труда в условиях рынка предельными размерами не ограничивается.
  Уровень государственных гарантий в оплате труда должен поддерживаться периодическим пересмотром минимальных тарифных ставок и окладов в зависимости от динамики стоимости жизни, зависящей от уровня инфляции. При галопирующей инфляции в 1993 г. гарантируемый минимум в России пересматривался ежеквартально. Использование единой тарифной сетки для установления минимальных ставок и должностных окладов автоматически создает гарантии социальной защиты всех квалификационных категорий работников.
  Важным элементом социальной защиты доходов трудящихся является районное регулирование оплаты труда, позволяющее дифференцировать зарплату в соответствии с объективными различиями стоимости жизни по регионам страны. При этом должно быть обеспечено установление единых районных коэффициентов для работников соответствующих регионов независимо от отраслевой и ведомственной принадлежности. При этом органы управления республик в составе Российской Федерации, областей, краев и предприятий должны иметь право увеличивать территориальные ставки и оклады за счет собственных финансовых средств.
  Защита прав трудящихся на здоровые условия труда и получение соответствующих льгот должна опираться на разработку государственных нормативов условий труда. Для контроля за их соблюдением должна быть создана специальная служба государственной экспертизы условий труда, которая должна следить за соблюдением государственных гарантий для всех наемных работников, в том числе их права на льготное пенсионное обеспечение, повышенную оплату, сокращенный рабочий день и дополнительные отпуска.
  Социальная защита трудящихся предполагает законодательное установление минимально гарантированных отпусков (трудовых и социальных). Конкретные их размеры (не ниже минимальных) администрация предприятий, предприниматели устанавливают при заключении коллективных договоров и лич-
 88
 
 ных контрактов с работниками, исходя из конкретных условий и имеющихся средств.
  Таким образом, государство в рыночной экономике берет на себя установление минимальных гарантий в сфере трудовых отношений. Остальные вопросы, связанные с размерами оплаты труда, условиями труда и отдыха, защитой от инфляции, нормированием труда работников решаются при заключении коллективных договоров предпринимателей с профсоюзами. Значение коллективных договоров, механизма их заключения и соблюдения в условиях рыночной экономики значительно возрастает по сравению с формальным характером таких договоров в прежней командно-административной системе. Коллективные договора в развитой рыночной экономике являются важнейшим инструментом социального партнерства и социального мира, обеспечивающим стабильность и безконфликтность экономического развития.
  В 1992 г. принят закон Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях", устанавливающий правовые основы заключения и выполнения коллективных договоров и соглашений с целью регулирования трудовых отношений и согласования интересов работников и предпринимателей на основе принципа социального партнерства. Такими принципами являются соблюдение законодательства, полномочность представителей сторон, их равноправие, свободы выбора и обсуждения вопросов, добровольность принятия обязательств и реальность их обеспечения, систематичность контроля и неотвратимость ответственности. Помимо непосредственных договоров могут заключаться соглашения генеральные, отраслевые и специальные между организациями профсоюзов и работодателей. Важнейшую роль в регулировании социально-трудовых отношений в сфере межотраслевых и межрегиональных отношений должно играть Генеральное соглашение, устанавливающее общие принципы социального партнерства в Российской Федерации, для согласованного проведения социльно-экономической политики. Оно заключается на трехсторонней основе - между федеральными объединениями профсоюзов, общероссийскими
 89
 
 (
 организациями предпринимателей и правительством РФ. Важнейшей задачей Генерального соглашения являются разработка и установление обоснованных соотношений в оплате труда работников в различных отраслях и секторах народного хозяйства, которых обязаны будут придерживаться в срок действия соглашения все отраслевые профсоюзы, организации предпринимателей, государственные органы в центре и на местах. Данная мера будет способствовать предупреждению многочисленных конфликтов и забастовок трудящихся в различных отраслях и регионах страны, сдерживать чрезмерные претензии отдельных отраслевых профсоюзов по выбиванию особых при-велегий в области социальной защиты у Российского правительства путем угрозы и забастовок парализовать всю экономическую жизнь страны, что имело место у шахтеров в 1992 г. и привело к значительному дисбалансу в оплате их труда по сравнению с остальными отраслевыми категориями трудящихся.
  Представляет значительный интерес опыт сотрудничества труда и капитала на принципах социального мира и консенсуса в Швеции. В 1988 г. Объединение предпринимателей Швеции и Центральное объединение профсоюзов Швеции подписали знаменитое Сальтшебаденское соглашение, которое установило принципы их взаимоотношений на многие годы. Оно предусматривало законодательное вмешательство против конфликтов, которые угрожают интересам государства, запретило определенные виды забастовок, установило общую процедуру переговоров с перспективными обязательствами соблюдать социальный мир и основные правила при увольнении работников. Благодаря политике социального мира и партнерства на рынке труда, количестов забастовок, локаутов в Швеции было низким на протяжении нескольких десятилетий, что значительно способствовало росту благосостояния трудящихся.
  В условиях плановой экономики, характеризовавшейся эк-стенсиным типом воспроизводства, высокой ресурсоемкостью и низкой ценой рабочей силы, спрос на нее во всех отраслях был завышен. При переходе к эффективной рыночной экономике в
 
 условиях дефицита государственного бюджета, убыточности многих предприятий и структурной перестройки народного хозяйства наблюдается высвобождение избыточных трудовых ресурсов, ускоряемое процессом приватизации государственной собственности. Высокая инфляция, ведущая к повышению оплаты труда в качестве компенсации, развитие и расширение платности в предоставлении населению благ и услуг (жилье, медицинское обслуживание и др.) повышает цену рабочей силы на рынке труда, что ведет к снижению спроса на труд, безработице. Так, если летом 1991 г. в России было зарегистрировано 16 тыс. безработных, то весной 1992 г. - уже 150 тыс., к концу 1992 г. около 600 тыс., а в декабре 1993 г. 800 тыс., в 1994 г. - около 1,1 млн. безработных. Цивилизованная рыночная экономика предполагает создание системы социальной защиты трудящихся от безработицы, важнейшую роль в которой играет государственная служба занятости и ее органы на местах. Она призвана регулировать процессы занятости на территории, осуществлять профессиональную ориентацию, подготовку и переподготовку кадров, организовывать общественные работы, выплачивать пособия в период безработицы, способствовать формированию и поиску новых рабочих мест и помогать гражданам с переселением на новое место работы, распоряжаться фондом занятости. Дополнительными факторами, способствующими обострению проблемы занятости в РФ, являются вынужденные мигранты, беженцы из бывших союзных республик, а также увольняемые в запас военнослужащие. Активная политика государства на рынке труда предполагает расходование фонда занятости не только на выплату пособий по безработице, а в первую очередь на формирование эффективной системы переподготовки и повышения квалификации на местах, разработку и реализацию Государственной программы создания новых рабочих мест.
  Государственные органы должны также использовать в политике занятости такие рычаги, как льготное налогообложение предприятий, создающих новые рабочие места, квотирование части рабочих мест на территории для трудоустройства
 
 90
 91
 
 
 социально слабых категорий населения (инвалидов, многодетных матерей, бывших военнослужащих и др.).
  Социальная защита населения в условиях рынка строится на основе системы социальных нормативов, которые представляют собой научно обоснованные показатели уровня обеспеченности и потребления важнейших жизненных благ и услуг, размера денежных доходов по социально-демографическим группам населения и регионов страны. Важнейшую роль составляет прожиточный минимум, согласно международной методологии рассчитываемой для различных социально-демографических групп. В натуральном выражении прожиточный минимум представляет собой потребительскую корзину с набором более 300 наименований товаров и услуг, в том числе социально-культурного характера. В стоимостном выражении прожиточный минимум должен соответствовать уровню нижней границе затрат на нормальное воспроизводство человека. В системе социальной защиты населения к прожиточному минимуму жестко привязан размер минимальной заработной платы, в процентах от которой рассчитывается минимальный размер пенсий, пособий, стипендий и других социальных платежей. При пересмотре минимальной зарплаты автоматически должен производиться пересмотр всех видов социальных выплат незащищенным слоям граждан.
  Каждая республика в составе РФ, область, край и местный Совет с учетом своих возможностей и специфики условий могут разрабатывать дополнительные программы помощи малообеспеченным и нетрудоспособным гражданам и использовать разнообразные формы социальные поддержки - денежные выплаты, льготные кредиты и налогообложения, пособия на приобретение отдельных товаров и услуг, ваучеры и кредитные карточки, купонные книжки, натуральная помощь.
  При переходе к рыночной экономике в условиях тотального дефицита товаров и услуг особое значение имеет социальная защищенность населения от инфляции. Важное значение при этом приобретает пререход от дотирования цен, характерного для плановой экономики, к субсидированию личных доходов населения. Такой подход отвечает принципам эффективной
 92
 
 рыночной экономики, где цены играют роль инструмента согласования спроса и предложения и недолжны лишать производителей стимулов к развитию производства, как это было в условиях льготных дотационных цен. Особое значение имеет индексация денежных доходов населения в период либерализации цен на потребительские товары и услуги, сопровождаемый галопирующей инфляцией. Социальная защита доходов населения в этих условиях направлена на поддержание уровня жизни наименее обеспеченных слоев населения (пенсионеры, инвалиды, многодетные, различные получатели государственных пособий), лиц с фиксированными доходами (работники бюджетных учреждений, государственные служащие). Индексация доходов нетрудоспособных и других получателей социальных пособий полностью осуществляется из средств государственного бюджета. Индексация окладов и заработной платы государственных служащих и работников бюджетных организаций и учреждений осуществляется в основном из госбюджета соответствующего уровня, а также за счет средств, полученных из внебюджетных источников, и экономии фонда оплаты труда, в том числе за счет реорганизации и сокращения излишней численности персонала. Так, 1991 г. осуществлялась политика сокращения избыточных кадров в бюджетных организациях на уровне 30% от штатной численности. Они образовались в условиях прежнего организационно-хозяйственного механизма в бюджетных отраслях, когда уровень оплаты труда руководителей и специалистов учреждений зависел от присвоения последним более высокой категории, а она определялась во многом численностью кадрового потенциала организации. Это способствовало стремлению руководителей к расширению штатной численности работников своих учреждений.
  Индексация оплаты труда работников хозрасчетных и негосударственных коммерческих предприятий, фирм, корпораций должна осуществляться за счет собственных доходов и фондов этих предприятий.
  Наличие инфляции требует создания специального механизма индексации денежных доходов граждан посредством рас-
 93
 
 т
 чета индекса роста розничных цен и тарифов на товары и услуги, входящие в потребительскую корзину, и определения необходимого и достаточного уровня компенсации доходов. Последнее может осуществляться в процентах от индекса увеличения стоимости потребительской корзины на определенном уровне (например, не менее 70%). Компенсация на уровне 100% в условиях тотального дефицита товаров и услуг не имеет смысла, так как ведет к дальнейшему росту цен как через повышение спроса, так и через рост издержек производства товаров и услуг (так называемая инфляционная спираль роста цен и доходов). Неполная индексация роста цен в доходах является средством сдерживания инфляции, способствует сбалансированию потребительского рынка. Кроме того, неполная индексация позволяет государству снижать рост дефицита государственного бюджета путем взимания так называемого инфляционного налога, т.е. относительного сокращения расходов бюджета на увеличение окладов, пенсий и пособий населению из государственного бюджета. Однако размер инфляционного налогообложения доходов граждан не должен быть слишком высок, поскольку это ведет к массовому обнищанию населения и росту социальной напряженности в обществе. Кроме того, при опредлении уровня индексации доходов граждан из бюджета важно не нарушать равновесие в оплате труда работников бюджетных учреждений и государственных служащих, с одной стороны, и работников хозрасчетных и коммерческих предприятий, с другой. Поэтому для определения обоснованного уровня индексации доходов в бюджетной сфере необходимо знать средний индекс роста заработной платы работников в хозрасчетном и коммерческом секторах народного хозяйства. Так, например, правительство РФ исходит из того, что средний уровень оплаты труда работников бюджетных учреждений социальной сферы должен быть не ниже, чем средняя зарплата в промышленности. При этом учитывая высокие темпы инфляции в 1991 г., осуществляется ежеквартальная индексация доходов, пенсий и пособий из бюджета. Однако такая практика требует налаживания постоянного учета роста цен, тарифов, оплаты труда и доходов граждан
 94
 
 органами государственной статистики и ежеквартальной публикации в прессе данных стоимости потребительской корзины и доходов Населения. Такая практика, обеспечивающая широкую гласность социальной политики государства, ее понимание и поддержку населением, в настоящее время осуществляется в урезанном виде.
  Политика индексации сбережений граждан должна носить-более осторожный характер, чтобы не способствовать развитию инфляции, а стимулировать трудовую активность граждан. Она осуществляется сегодня в РФ путем минимальной индексации процентов по вкладам населения в сберегательном и других банках, что, однако, может способствовать оттоку вкладов и росту инфляции путем повышения спроса на потребительском рынке, особенно на рынке недвижимости, золота, товаров длительного пользования.
  Политика Л.Эрхарда в послевоенной Германии по обесцениванию сбережений граждан и предприятий в условиях либерализации цен активно способствовала росту трудовой и производственной активности в стране. Однако постоянное поддержание уровня процента по вкладам населения в Сбербанке на низком уровне уменьшает желания населения и сбережения доходов, а значит, и предложения на инвестиционном и кредитном рынках, что нежелательно. Для стимулирования сбережений граждан необходимо повысить уровень процента по вкладам в Сбербанках, тем более, что процент по потребительскому кредиту Сбербанка постоянно растет и значительно превышает первый.
  Вопросы комплексной социальной защиты работников государственных органов власти необходимо решать с принятием закона РФ "О государственной службе".
  В 1991 г. принят закон РСФСР "О индексации денеженых доходов и сбережений в РСФСР". В нем определяется понятие индексация доходов, объекта индексации, порядок расчета индекса потребительский цен и определения порога индексации, механизма определения размеров повышения доходов и сбережений граждан, порядок выплаты повышенных доходов, основные источники индексации. Так, в законе установлен порог
 95
 
 индексации - индекс роста потребительских цен, с которого начинается индексация денежных доходов граждан - на уровне 6%. В Законе определены основные виды доходов граждан, индексируемые из бюджета: оплата труда работников бюджетных учреждений, социальных пенсий и пособий; оплата труда работников предприятий, реализующих продукцию и услуги по государственным фиксированным ценам и тарифам при недостатке собственных средств на индексацию; государственные стипендии, государственные трудовые пенсии военнослужащим, доходы по государственным ценным бумагам и государственным займам РФ.
  Основные виды государственных трудовых пенсий индексируются из средств пенсионного фонда РФ, социальные пособия - из фонда социального страхования РФ, пособия по безработице - из государственного фонда занятости РФ, сбережения граждан в Сбербанке РФ - из доходов банка, взносы в органы государственного страхования - из доходов Госстраха РФ.
  Недостатком закона является отсутствие увязки индексации доходов в бюджетной сфере с ростом оплаты труда в хозрасчетном и коммерческом секторах народного хозяйства.
  Важнейшее значение в механизме социальной защиты населения в условиях перехода к рынку является его финансовое обеспечение. Специфика экономических, национально-демографических, природно-климатических особенностей РФ требует переноса центра тяжести решения социальных вопросов непосредственно в регионы. Однако в них пока еще не сформирована адекватная новым задачам и ответственности финансово-экономическая организационно-правовая база, в частности, система регионального и местного налогообложения и экономического регулирования.
  Формирование целостной и гибкой системы социальной защиты населения требует активного взаимодействия бюджетов всех уровней, где федеральный бюджет выполняет функции финансового обеспечения общегосударственных социальных гарантий через субсидии, субвенции, дотации, налоговые льготы республикам и регионам.
 96
 
 Важное значение в механизме социальной защиты и поддержки населения в условиях рынка приобретает целевые бюджетные и внебюджетные фонды: пенсионный, социальное и медицинское страхование, государственный фонд занятости, фонды социальной защиты, фонд охраны здоровья, фонд развития культуры и искусства.
  В последние годы наблюдался процесс "перетягивания каната" между законодательными и исполнительными органами власти РФ по контролю над формированием и использованием различных финансовых фондов социальной защиты и поддержки населения, что также отражает отсутствие единой концепции разделения властей, в том числе в области социальной защиты. Образование таких целевых фондов имеет важное значение для обеспечения целевых гарантий в области социальной защиты и поддержки различных групп населения и социально-культурных областей. При этом важно не допустить бюрократизации внебюджетных социальных фондов в условиях их автономий, что предполагает гласность и отчетность в их работе перед выборными органами власти, избирателями и налогоплательщиками.
  Поскольку формирование целевых фондов социальной защиты населения увеличивает налоговый пресс на предприятия, способствует росту инфляции, то необходимо искать пути для расширенного самовоспроизводства и самофинансирования указанных фондов. Одним из них является использование свободных остатков, части резервов автономных социальных фондов для кредитования высокоэффективных инвестиционных и высокоприбыльных предпринимательских программ, покупка акций, облигации предприятий и государства, размещение на депозитах банков и других рентабельных форм свободных капиталов фондов. Повышение уровня самовоспроизводства внебюджетных социальных фондов за счет собственных доходов позволит снизить ставки налогообложения доходов предприятий, которые сегодня препятствуют выходу из кризиса отечественного производства, развитию малого и среднего частного бизнеса.
 7 К-17
 97
 
 
  В механизме социальной защиты трудящихся возрастает значение фондов социального развития предприятий, учреждений и организаций, которые в условиях рынка приобретают характер фондов социальной поддержки трудовых коллективов и их семей. Они используются на оказание прямой материальной помощи работникам в приобретении жилья, товаров длительного пользования, садово-огородных участков, для финансирования ведомственных объектов социальной инфраструктуры (полного или частичного). В условиях высокой инфляции социальные фонды предприятий и учреждений играют немалую роль в поддержании уровня жизни их работников. Однако кризисная .ситуация, спад производства и убыточность многих предприятий, находящихся на картотеке, рост цен на важнейшие факторы производства услуг, в том числе топливно-энергетические ресурсы, вынуждают руководство и трудовые коллективы предприятий отказываться от содержания объектов социальной инфраструктуры, увеличивающих убытки, к их передаче на баланс местных органов власти.
  Социальная защита населения в условиях рынка предполагает деятельность многочисленных благотворительных организаций, число которых в РФ возрастает. Наиболее крупными из них являются Российские фонды мира, культуры, милосердия и здоровья, детский фонд и др. Эти фонды осуществляют -свою деятельность на основе собственных уставов и оказывают целевую социальную поддержку различным группам нуждающихся, нетрудоспособным гражданам, а также учреждениям социального комплекса, находящимся сегодня в бедственном положении (детские дома, музеи, школы-интернаты, дома престарелых, больницы и др.). Проблемами деятельности благотворительных фондов в РФ выступают противодействие их бюрократизации, коммерциализации под прикрытием благотворительности, разработка и реализация политики государственного регулирования и демократического контроля за их деятельностью. Для этого прежде всего необходимо принятие законодательства о некоммерческих организациях, в том числе о деятельности благотворительных фондов и организаций.
 98
 
 Функцию социальной защиты интересов и прав граждан в условиях рыночной экономики выполняют многочисленные ассоциации трудящихся различных профессий, например, ассо-циаиции медицинских работников, актерские гильдии, творческие союзы композиторов, театральных деятелей, художников и писателей, отстаивающие их профессиональные и творческие интересы.
  Наконец, важнейшую роль в социальной защите населения в рыночной экономике играют организации потребителей (союзы, ассоциации, потребительские общества). Общественные организации потребителей активно противостоят диктату производителей и поставщиков потребительских товаров и услуг, в том числе тенденциям к монопольному завышению цен, снижению качества товаров, недобросовестной рекламе, обману покупателей. Ассоциации и союзы потребителей за рубежом имеют свои юридические службы, периодические издания, через которые они активно влияют на производителей товаров и услуг, на местные органы власти с целью защиты интересов потребителей, формирование "рынка покупателей", являясь важным элементом системы социального партнерства и баланса интересов производителей и потребителей при координирующей роли государства, местных органов власти.
  К сожалению, в нашей стране потребительское движение находится пока в зачаточном состоянии. Начавшись в недрах конфедерации профсоюзов, оно не получило пока поддержки государственных органов испольнительной власти на местах, не приобрело характера массового движения снизу. Необходимо его всемерное стимулирование сегодня, поскольку потребительские организации могут оказывать эффективное противодействие монопольным тенденциям производителей, в том числе и монопольному ценообразованию на потребительском рынке, диктату "рынка продавцов" в области качества и ассортимента товаров и услуг, способствовать сдерживанию роста инфляции и формированию цивилизованного потребительского рынка в РФ.
  Таким образом, переход к рыночной экономике требует формирования новой системы социальной защиты населения, в которой должны принять активное участие отрасли социальной
 99
 
 сферы, традиционно обеспечивающие удовлетворение важнейших социально значимых потребностей трудящихся независимо от уровня их доходов через механизм общественных фондов потребления. То есть в условиях бывшего социализма при ограниченности действия рыночных отношений в народном хозяйстве для удовлетворения личных потребностей населения важнейшие потребности в образовании, пользование культурными благами и услугами здравоохранения, массовости физкультуры и спорта, ЖКХ обеспечивались не только через механизм реализации денежных доходов трудящихся. Их удовлетворение являлось областью социальных гарантий государства и осуществлялась на бесплатной и льготной основах. При переходе к рыночной экономике, особенно с высокой социальной ориентацией, дополняемой развитой системой социальной защиты населения (Швеция, ФРГ), роль социального комплекса в ее механизме остается высокой.
  Социально-культурный комплекс входит в систему государственных гарантий уровня жизни населения, однако, не через механизм минимальных денежных доходов населения, то есть, не через свободный рынок товаров и услуг. Это обусловлено во многом ограниченностью суверенитета потребителей на рынке социально-культурных услуг, когда потребитель не всегда является лучшим арбитром своих потребностей в охране и профилактике здоровья, получении наилучшего образования для себя и своих детей, в пользовании духовными благами для своего духовного и эстетического развития. Это подтверждает практика рыночной организации и рыночного механизма удовлетворения ряда социальных потребностей в странах Запада с либеральной ориентацией. Ограниченный суверенитет потребителя на рынке социальных услуг ведет к необходимости формирования особого механизма социальных гарантий удовлетворения данных потребностей - через бесплатность, льготность оказания одних услуг (образование, здравоохранение, культура, социальное жилье) или через механизм социального страхования (страховая медицина, страхование от безработицы) и льготного кредитования. Второй механизм более характерен для тех видов социальных
 100
 
 услуг, потребность в которых носит вероятностный непредсказуемый характер. Не доверяя суверенитету потребителя в рациональном выборе и объеме потребления социально-культурных услуг, государство использует даже механизм принуждения к их потреблению в соответствии с разработанными социальными нормативами и стандартами (обязательное образование, физическое воспитание, профилактические прививки и диспансеризация). Социальные нормативы обеспеченности и потребления социальных услуг на гарантируемом государственном уровне разрабатываются в виде программ обязательного школьного образования, обязательного медицинского и социального страхования, жилищных программ и др. Следовательно, функция социальной защиты населения в условиях рыночной экономики является важнейшим констатирующим элементом хозяйственного механизма в данной сфере, во многом определяющим специфику его построения.
 п.2. Механизм социальной защиты работников социальной сферы
  Организация социальной поддержки работников непроизводственной сферы построена на общих принципах социальной защиты населения в условиях цивилизованной рыночной экономики всеобщности социальных гарантий в сочетании с дифференцированным подходом и различными профессионально-демографическими группами, интеграции различных уровней социальной защиты с четким распределением полномочий между ними, сочетании минимально необходимого уровня государственных социальных гарантий с резким возрастанием роли личных доходов, повышении уровня жизни трудящихся и приоритетом социальной защиты нетрудоспособных, перехода от остаточного к нормативному выделению средств на решение социальных вопросов, гибкости системы социальных гарантий с
 101
 
 профилактикой возможных причин социальной напряженности, конфликтов и негативных процессов.
  Особенности в организации социальной защиты работников социально-культурного котмплекса обусловлены тем, что основная масса первичных звеньев его отраслей представляет собой бюджетные учреждения, основным источником финансирования которых является государственный бюджет. Что касается хозрасчетных государственных предприятий и частных коммерческих организаций в сфере социально-культурного обслуживания (цирки, киностудии, спортивно-зрелищные предприятия, частные школы и вузы, хозрасчетные поликлиники и частнопрактикующие врачи и др.), то государство обеспечивает их работникам систему минимальных общегосударственных гарантий в области оплаты труда, защиты от безработицы, социального и медицинского страхования и пенсионного обеспечения. В остальном, в том числе в области поддерживания уровня их доходов и благосостояния в условиях инфляции их социальную защиту обеспечивают предприятия, фирма, в которых они работают за счет собственных доходов. Индивидуальные предприниматели сами поддерживают свой уровень жизни и доходов за счет более интенсивного, высококачественного и эффективного труда. Данный принцип установлен в законе РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" (1991 г.), в ст.8 которого указано, что источником индексации оплаты работников предприятий, самостоятельно определяющих цены на оказываемые ими услуги, являются собственные средства этих предприятий и организаций. Исключением являются доходы работников тех предприятий сферы социальных услуг, на которые установлены государственные фиксированные цены и тарифы при условии недостатка, собственных средств на оплату труда по независимым от них причинам. В этом случае недостающие для индексации средства компенсируются из госбюджета в порядке, определяемом правительством РФ.
  Роль государства в обеспечении социальных гарантий работникам хозрасчетных, коммерческих предприятий социального обслуживания заключается в создании равных условий и снятии административных ограничений роста денежных дохо-
 
 дов трудящихся, в установлении правовых основ осуществления социального партнерства профсоюзов и предпринимателей, "правил игры" на рынке труда. В этом плане важное значение имел указ президента РСФСР "Об отмене ограничений на заработную плату и на прирост средств, направляемых на потребление" (1991 г.), в котором было установлено, что государственные предприятия и коммерческие организации самостоятельно определяют размер средств, направляемых на потребление в пределах заработанных средств в соответствии с российским законом "О предприятиях и предпринимательской деятельности". Кроме того, сняты ограничения на рост индивидуальной заработной платы, за исключением налоговых, и размере заработка, на который начисляются районные коэффициенты и северные надбавки.
  Особую роль в установлении принципов социального партнерства имеет Закон "О коллективных договорах и соглашениях" (1992 г.). Действие закона распространяется на все предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности и численности работающих. В законе установлено, что участники коллективных договоров и соглашений должны соблюдать государственные социальные гарантии, в них не могут включаться условия, ухудшающие по сравнению с законодательством положение работников. Такие условия признаются законом недействительными. То же самое касается индивидуальных трудовых договоров и контрактов работников с администрацией предприятий и учреждений, условия которых не могут быть хуже, чем в заключенных коллективных договорах и соглашениях.
  Таким образом, особенности организационно-хозяйственного механизма отраслей и учреждении социального комплекса определяют специфику механизма социальной защиты их работников. Бюджетный характер финансирования основной массы учреждений народного образования, здравоохранения и культуры, их принадлежность к государственной муниципальной собственности определеяет государственный характер обеспечения социальных гарантий их работникам, не только минималь-
 103
 
 ных, но и основных. Это, в первую очередь, касается индексации оплаты их труда, основным источником которой являются бюджетные ассигнования согласно Российскому законодательству.
  Концепция российских законодателей предполагает государственную защиту установленных окладов (минимальных доходов) работников бюджетных учреждений социально-культурного комплекса соответствующей квалификации от инфляции. Она предполагает, во-первых, установление и поддерживание их средней заработной платы на уровне среднего заработка в промышленности; во-вторых, индексацию окладов на уровне не менее 70% от индекса роста стоимости жизни. Кроме того, местные органы власти за счет собственных средств могут повышать уровень социальной защиты доходов бюджетных работников.
  В уловиях галопирующей инфляции резко возрастает цена всех ресурсов, требуемых для производства социально-культурных услуг, что требует индексации общей величины расходов учреждений, финансируемых из бюджета. В противном случае происходит обесценивание их услуг по сравнению с рыночным сектором экономики, что приведет к развалу социально-культурного комплекса. Концепция предполагает компенсацию увеличения бюджетных расходов его учреждений в связи с ростом цен на товары и услуги за счет соответствующих бюджетов, включая их социальную инфраструктуру.
  Правительственная концепция предполагает также создание правовых и организационных условий для расширения внебюджетных доходов государственных учреждений социально-культурного комплекса как за счет добровольных пожертвований граждан и юридических лиц (меценаты, спонсоры, благотворительные фонды, попечители), так и путем развития платных услуг населения и организациям, в том числе на контрактной основе. Государственная поддержка бюджетных учреждений в данном случае выражается в льготном налогообложении их доходов от платных услуг, а также части доходов юридических и физических лиц, идущих на цели добровольной благотворительной помощи бюджетным организациям. В запад-
 104
 
 ной литературе эти льготы рассматриваются как налоговые субсидии данным предприятиям со стороны государства. Внебюджетные доходы дают возможность учреждениям социально-культурного комплекса не только поддержать уровень оплаты труда своих работников, но и сформировать более значительные фонды социальной защиты с привлечением как бюджетных, так и внебюджетных средств, а также содержать объекты социальной инфраструктуры, находящиеся на балансе или в совместном пользовании.
  Концепция также включает формирование из бюджетов фондов социального и обязательного медицинского страхования работников бюджетной сферы.
  Однако указанная концепция имеет ряд существенных недостатков. Они следующие:
  а) Отсутствие в бюджетной системе РФ приоритетности расходов на финансировании отраслей социального комплекса, защищенности соответствующих статей государственного бюджета, а значит их подверженность секвестру в условиях их дефицита. Для его учреждений фактическая отмена в 1992 г. принципа нормативного бюджетного финансирования и возврат к укрупненному сметному выделению ресурсов также снижают уровень социальных гарантий в области компенсации из бюджета увеличения расходов социальных учреждений в связи с инфляцией.
  б) Концепция не предусматривает законодательного распределения бремени государственного финансирования учреждений между бюджетами различного уровня (федеральным, республиканским, областным и краевым, муниципальным), так чтобы каждый из них нес определенную долю расходов на финансирование соответствующих учреждений, взаимно дополняя друг друга.
  в) Отсутствие механизма перестройки финансирования социальной инфраструктуры учреждений социального комплекса в условиях либерализации цен и дефицита бюджетного финансирования, а также коммерциализация ряда социальных объектов (столовые, базы отдыха, пионерские лагеря и др.) с тем,
 105
 
 чтобы сохранить систему социальных гарантий для работников социальных отраслей в пользовании их услугами.
  г) В области государственной защиты доходов работников социального комплекса неучтен фактор "утечки мозгов" в связи с либерализацией выезда из страны в эпоху демократии. Особые потери интелектуальному и духовному потенциалу страны может нанести растущая эмиграция талантливых и высококвалифицированных кадров из сферы фундаментальной науки, высшей школы, здравоохранеия, искусства. Руководство России не учитывает, что эти кадры являются национальным богатством страны, их сбережение в кризисные годы - залог ее будущего ускоренного развития и процветания, а их потеря невосполнима. Поэтому политика индексации оплаты труда работников социального комплекса высшей квалификации должна ориентироваться сегодня не на отечественную промышленность, а на цену их труда на мировом рынке, которая сегодня несравнима с окладами наших бюджетных работников высшей квалификации. Эффективная политика в области социальной защиты интелектуального потенциала РФ требует скорейшей разработки и реализации социальной государственной программы, включающих комплекс мер по социальной поддержке талантливых кадров науки, образования, здравоохранения и искусства на каждом этапе, начиная со студенческой скамьи, включая молодых специалистов и ведущих ученых, врачей, работников искусства, педагогов.
  Таким образом, для предотвращения деструктивных процессов в социальном комплексе руководству РФ необходимо скорректировать концепцию и политику в области социальной защиты его работников: обеспечить приоритетность и защищенность статей государственного бюджета, отражающих расходы на социальные отрасли; перейти к многоканальному бюджетному финансированию основной массы учреждений социальной сферы при сохранении базового норматива выделения финансовых ресурсов за счет соответствующего бюджета; создать четкие правовые и организационные условия для развития платных услуг, распределение внебюджетных фондов и льгот по налогооб-
 
 ложению в учреждениях социального комплекса, что требует безотлагательного принятия закона РФ "О некоммерческих организациях"; обеспечить сохранение ядра социальных гарантий при коммерциализации учреждений социальной инфраструктуры в данной сфере, в том числе путем децентрализации фонда государственного социального страхования на уровне местных профсоюзных комитетов; срочно реализовать государственную программу сохранения кадрового потенциала высшей квалификации, талантливой научной и творческой молодежи, постепенно приближая оплаты их труда к ценам мирового рынка (вместо нынешнего прожиточного минимума).
 ГЛАВА IV
 ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ В ВЫСШЕЙ ШКОЛЕ
 п.1. Финансово-экономический механизм высшей школы в условиях перехода к рынку
  Экономическая роль государства различна не только в отдельных странах, но и в различных отраслях одной национальной экономике. Анализ показывает, что в таких отраслях, как образование, во многих странах государственный сектор занимает господствующие позиции. Даже в одной из наиболее либеральных рыночных стран - США - 80% студентов обучаются в государственных вузах. ,
 
 107
 106
 
 
  В сфере образования Японии 97% профессионально-технических школ - частные, большинство технических колледжей - государственные. Из 499 вузов Японии 430 - частные.
  В отличие от США и Японии в странах Западной Европы роль государства в функционировании и развитии образования значительно выше, более значителен государственный сектор и бюджетное финансирование высшей школы.
  Например, в Швеции все вузы являются государственными, за исключением Высшей коммерческой школы в Стокгольме, управляемой частным фондом. Они финансируются государством, ландстингами и коммунами. Образование на всех ступенях в Швеции является бесплатным, в том числе и в вузах. Кроме того, студенты вузов получают субсидии и льготные кредиты из государственных фондов обучения.
  В целом в Западной Европе господствует многоканальное государственное финансирование высшей школы, на которое приходится в среднем около 90% затрат вузов. Несколько выше доля частных источников в финансировании научных исследований вузов. Плата за обучение носит ограниченный, по сравнению с США, характер в тех странах, где она взимается и составляет в общих затратах вузов от 2 до 20%*. Таким образом, традиции государственного патернализма в сфере образования в европейских странах значительно сильнее, чем в США и Японии.
  Оценивая роль государства в развитии системы общего и высшего образования в странах с развитой рыночной экономикой, необходимо отметить его нижеследующие важнейшие функции:
  - законодательное регулирование производства и потребления услуг образования, трудовых отношений, компетенции органов власти различных уровней в развитии образования (законы об образовании);
  - разработка и реализация политики в области высшего и среднего образования на различных уровнях (национальном,
  * См. Егоров Е.В., Кокорев В.Ю., Чупринов Д.И. Формирование и использование внебюджетных средств университетов. Обзорная информ. М., НИИ ВО, 1992. С. 16 - 19.
 108
 
 региональном, местном), в том числе на основе государственных программ;
  - производство образовательных услуг, являющихся общественными благами (государственные школы, вузы);
  - субсидирование частных производителей общественных благ (некоммерческие учебные заведения);
  - субсидирование потребителей социально-культурных услуг (льготные цены, кредиты, ваучеры, стипендии и др.);
  - покупка образовательных и научных услуг (бесплатное образование, государственные программы и заказы);
  - перераспределение доходов через систему бесплатных услуг образования льгот для потребителей, целевые образовательные программы поддержки регионов и отдельных социальных групп населения;
  - обеспечение социальных гарантий и социальной защиты гражданам и работникам в сфере образования (минимальная оплата труда, пенсии, обязательное среднее образование, обязательное социальное и медицинское страхование, субсидии и бесплатные услуги нетрудоспособным и др.);
  - налоговое регулирование (целевые налоги и налоговые льготы).
  Анализ западной экономической литературы и статистики показывает ведущую роль государственных вузов и университетов в высшей школе и государственного финансирования их деятельности (от 44,8% в США до 80 - 90% в странах Западной Европы). Причем в государственных вузах США на долю госбюджета (на всех уровнях управлениях) приходится 80% их финансовых ресурсов.
  Из внебюджетных источников важное значение имеет плата за обучение, прежде всего - в негосударственных учебных заведениях. Ее значение существенно в таких странах, как США (14,5% доходов), Испания (20% доходов университетов), Великобритания (13,7% доходов университетов), Япония (12% доходов вузов). Во многих странах Западной Европы плата за обучение не взимается или роль се ничтожно (см. таблица 1). В государственных вузах плата за обучение более характерна для
 109
 
 системы повышения квалификации и образования взрослых. Другим важным источником внебюджетных средств вузов являются НИР по контрактам а фирмами и корпорациями. Кроме того, важную роль играют частные пожертвования из благотворительных фондов. В американских вузах - это также доходы от продажи товаров и услуг (19 - 21% доходов), а также финансирование фирмами ряда профессиональных программ вузов и доходы от вложенных в банки собственных активов.
  Таким образом, роль рыночных источников финансирования в особенности для государственных вузов невелика в Западной Европе и более значительна в США. Тем не менее рыночные отношения играют определенную роль в развитии высшей школы западных стран, что имеет под собой определенное теорети-ческое обоснование в экономической литературе. Важнейшее значение имеет проблема соотношения государства и рынка в финансировании высшей школы.
  Невыгодность частного инвестирования общественных благ заключается в том, что их производство требует высоких затрат при неопределенности, вероятностном характере коммерческого результата, а следовательно для частных лиц имеется высокая степень риска для инвестиций (фундаментальная наука, высшее образование с длительным сроком обучения). Следовательно, при организации производства общественных благ на чисто рыночной основе наблюдается феномен неполного рынка, или недопроизводство соответствующих услуг. Для сферы высшего образования это выражается в,том, что частные банки и фирмы не стремятся вкладывать средства в кредитование обучения в вузах, в их фундаментальные исследования, в долгосрочную' подготовку специалистов.
  Услуги высшего образования относят к категории смешанно-общественных благ, поскольку отдельного потребителя легко исключить из пользования ими, а Целесообразность исключения зависит от конкретных обстоятельств, в том числе от степени образования, а также от уровня способностей и знаний.абитуриентов. Таким образом, услуги высшего образования обладают свойствами как общественных, так и частных благ; >т.е. товаров
 ПО
 
 и услуг индивидуального потребления. А последние, согласно теории, должны производиться и обеспечиваться целиком на рыночной основе.
  В теории смешанно-общественных благ также отмечается, что дополнительным препятствием для организации их обеспечения на чисто рыночной основе является ограниченный суверенитет потребителя на рынке услуг образования. Это означает, что потребитель услуг образования (школьник, студент) не всегда является лучшим арбитром своих истинных потребностей из-за недостатка его компетентности, информированности. Эта причина выступает как ассиметрия информации у производителя и потребителя услуг, что также требует государственного регулирования оказания образовательных услуг. Обоснование заключается в том, что государство в случае ассиметрии информации может в лучшей степени определить истинные потребности гражданина в содержании, сроках и объеме его образования. Принцип патернализма также является основанием для государственного лицензирования, аккредитации вузов, финансирования и обеспечения высшего образования.
  Наконец, услуги образования, помимо удовлетворения потребностей студентов, оказывают значительный социальный (внешний) эффект на все общество. Он состоит в росте культурного уровня, благосостояния, политической активности граждан, снижении преступности и т.д., что является важным основанием для государственного участия в финансировании высшей школы.
  С другой стороны, теория "человеческого капитала" обосновывает необходимость существования платы за обучение в вузах, рассматривая инвестиции граждан в высшее образование как одну их наиболее выгодных, прибыльных форм вложения их капитала и сбережений, обеспечивающих более высокую зарплату в будущем. Сторонники платы за обучение отмечают, что ее отмена или мизерный уровень ведут к чрезмерному потреблению услуг высшего образования, поскольку в таком случае для индивидов занижаются реальные расходы, и искажается эффективность вложений в высшее образование. Кроме того, отмечает-
 111
 
 -•<У
  Таблица! Источники финансирования высших учебных заведений, в %
 Страна
  Год
  Тип вузов
  Государ ственное финансирование,
 %
  Плата за обучение,
 %
  Другие источники
  Австралия
  1987
  Все институты
  87.7
  2.1
  8.9
  Финляндия
  1987
  Государственные
  85.0
  -X
  15.0
 
 
  институты
 
 
 
  Франция
  1984
  Все институты
  89.5
  4.7
  5.8
  Япония
  1986
  Все институты
  80.0
  12.0
  8.0
  Норвегия
  1987
  Государственные
  90.0
  -X
  10.0
 
 
  институты
 
 
 
  Испания
  середина
  Университеты
  80.0
  20.0
  -X
 
  80-х гг.
 
 
 
 
  Великоб-
  1986-
 
 
 
 
  ритания
  1987
  Университеты
  55.0
  13.7
  31.3
  США
  1984-
  Частные
  18.4
  38.7
  42.9
 
  1985
  институты
 
 
 
 
  1984-
  Государственные
  59.3
  14.5
  26.3
 
  1985
  институты
 

<< Пред.           стр. 3 (из 7)           След. >>

Список литературы по разделу