<< Пред. стр. 1 (из 25) След. >>
Список литературы по разделу
Tacis Project SMERUS9803
Поддержка развития малого предпринимательства
Административные барьеры: опыт преодоления субъектами Российской Федерации
март 2001
Составитель: Ресурсный центр малого предпринимательства,
Москва 101000 Центральный почтамт, а/я 381
E-mail: rcsme@rcsme.ru , http://www.rcsme.ru
Март 2001 года
? Copyright by European Commission
Все права защищены
Данная публикация может быть копирована, распространена
или передана только по письменному разрешению Европейской Комиссии.
Запросы на копирование книги должны направляться в информационное
бюро Тасис, Европейская Комиссия, Брюссель.
Сведения, выводы и толкования, содержащиеся в настоящем издании,
не могут рассматриваться как отражающие официальную позицию Европейской Комиссии.
Административные барьеры: опыт преодоления субъектами Российской Федерации / Исследование - М.: Ресурсный центр малого предпринимательства, 2001 г., с.130.
Предлагаемые материалы Ресурсного центра малого предпринимательства основаны на анализе законодательства субъектов Российской Федерации, правоприменительной практики по преодолению административных барьеров, возникающих при организации и осуществлении предпринимательской деятельности.
С полной версией работ Ресурсного центра "Исследование административных барьеров", "Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров", "Устранение административных барьеров при проведении проверок", альбомом схем "Административные барьеры при развитии предпринимательства" можно ознакомиться на сайте Ресурсного центра малого предпринимательства: http://www.rcsme.ru (раздел "Новости").
Адресовано работникам органов законодательной и исполнительной власти, структур поддержки малого предпринимательства как на федеральном, так и на региональном уровнях, организаций рыночной инфраструктуры, представителям зарубежных и международных донорских организаций.
Автор - Филимонов С.Н., советник директора по правовым вопросам Ресурсного центра малого предпринимательства
Данное издание подготовлено в рамках проекта Тасис SMERUS9803 "Поддержка развития малого предпринимательства".
Practice of reducing administrative barriers for SME development in Russia's regions. Review made by Russian SME Resource Centre. Moscow, 2001, 130 p.
This review is based on the analysis of relevant federal and regional legislation in conjunction with practical cases of overcoming administrative barriers which occur at start-up and business development stages.
The full versions of other surveys prepared by the Russian SME Resource Centre, RCSME, (in Russian, abstracts in English) entitled "Administrative barriers for SMEs", "Commissions for reducing administrative barriers", "Reducing administrative barriers in the course of conducting inspections of SMEs", a package of schemes "Administrative barriers for SME Development" are available at the Web-site of the Russian SME Resource Centre at http://www.rcsme.ru in News section.
This publication is intended for legislative and executive authorities, business support organisations at the federal and regional levels, organisations of the market infrastructure, foreign and international donor organisations.
Author: Sergey N.Filimonov, Legal Adviser to RCSME Director
This publication was developed under Tacis project SMERUS9803 "Support to the development of small entrepreneurship".
Ресурсный центр малого предпринимательства выражает глубокую признательность Департаменту государственной поддержки предпринимательства МАП России за содействие и консультации при подготовке материалов, а также Территориальным управлениям МАП России, структурным подразделениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отвечающим за развитие предпринимательства, структурам поддержки малого предпринимательства за предоставленные материалы.
Содержание
ВВЕДЕНИЕ 10
1. Постановка проблемы 12
2. Административные барьеры: понятие, содержание 19
3. Преодоление административных барьеров 22
4. Межведомственные комиссии по устранению административных барьеров: практика регулирования. 25
5. Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах 36
6. Опыт субъектов Российской Федерации в отношении упорядочения процедуры проверок субъектов предпринимательской деятельности 41
6.1. ОПЫТ ГОРОДА МОСКВЫ 44
6.2. ОПЫТ ИНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 52
6.3. ЖУРНАЛ, КНИГА ИНСПЕКТОРСКИХ ПРОВЕРОК СУБЪЕКТОВ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 59
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 63
Приложение № 1. Административные барьеры при развитии предпринимательства 64
1.1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 65
1.2 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 66
1.3 МЕХАНИЗМ ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 67
1.4. ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ "ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ДОЛГОСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ" 68
Приложение № 2. Административные барьеры: понятие, содержание, механизмы преодоления 70
2.1 АКТУАЛЬНОСТЬ ПРОБЛЕМЫ 71
2.2 ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 72
2.3 ОБЩИЕ ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И СУЩЕСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 73
2.4 ВОЗМОЖНЫЕ ОБЩИЕ ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 74
2.5 ПРЕДПОЛАГАЕМЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ 75
Приложение № 3. Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров 76
3.1 МЕХАНИЗМ ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 77
3.2. АНАЛИЗ УРОВНЯ И ВРЕМЕНИ ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ОТНОШЕНИИ КОМИССИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 78
3.3. ПЕРЕЧЕНЬ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИХ ПРАВОВОЙ СТАТУС КОМИССИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ. 80
3.4. АНАЛИЗ СОСТАВА КОМИССИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 89
3.5 СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ СУБЪЕКТАМИ РФ КОМИССИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ (ПО СОСТОЯНИЮ НА ДЕКАБРЬ 2000Г.) 101
3.6 ЦЕЛИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ 102
3.7 ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ КОМИССИЙ 103
3.8 ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ КОМИССИЙ 104
3.9 ОСНОВНЫЕ ПРАВА МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ КОМИССИЙ 105
3.10 ПРОЕКТ МЕХАНИЗМА ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 106
3.11. РАСПОРЯЖЕНИЕ ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ПРИВОЛЖСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ 107
3.12. ТИПОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ "О МЕЖВЕДОМСТВЕННОЙ КОМИССИИ ПРИ ГЛАВНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ИНСПЕКТОРЕ ПО _____ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ ПРИ РАЗВИТИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА" 108
Приложение № 4. Проверки субъектов предпринимательства 111
4.1 ПЕРЕЧЕНЬ ОРГАНИЗАЦИЙ, ДОПУЩЕННЫХ К ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ И ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПЛАНОВЫЕ И ДРУГИЕ ВИДЫ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 112
4.2 ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ РАСПОРЯЖЕНИЯ МЭРА МОСКВЫ ОТ 5 СЕНТЯБРЯ 2000 ГОДА № 951-РМ "О ЕДИНОМ БЛАНКЕ НАПРАВЛЕНИЯ НА ПРОВЕДЕНИЕ ПРОВЕРКИ СУБЪЕКТА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ" 115
4.3 ОБЛАСТНОЙ ЗАКОН РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ "О ПРОВЕРКАХ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ НА ТЕРРИТОРИИ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ" 118
4.4 ИНСТРУКЦИЯ ПО ВЕДЕНИЮ КНИГИ УЧЕТА ПРОВЕРОК СУБЪЕКТА ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ 121
4.5 ПРИМЕРНАЯ ФОРМА ЖУРНАЛА УЧЕТА РЕГИСТРАЦИИ ПРОВЕРОК КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТА МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 122
ЧТО ТАКОЕ ТАСИС
Программа Тасис является инициативой Европейского Союза для стран Восточной Европы, Кавказа и Средней Азии, которая содействует развитию гармоничных и успешных экономических и политических связей между Европейским Союзом и этими странами-партнерами. Ее целью является поддержка инициатив стран-партнеров по развитию общества, основанного на политических свободах и экономическом процветании.
Тасис осуществляет эту цель путем предоставления безвозмездного финансирования передачи ноу-хау для поддержки процесса перехода к рыночной экономике и демократическому обществу.
В свои первые восемь лет работы, с 1991 по 1999 годы Тасис выделил 4,226 миллионов Евро на более чем 3 000 проектов.
Тасис тесно работает со странами-партнерами для определения направления использования средств. Это гарантирует, что финансирование Тасис соответствует политике реформ и приоритетам каждой конкретной страны. В рамках международного содействия Тасис тесно работает с другими донорами и международными организациями.
Тасис предоставляет ноу-хау с помощью большого числа государственных и частных организаций, что позволяет комбинировать опыт стран с рыночной экономикой и демократическим устройством с местными знаниями и умениями. Ноу-хау передается в форме стратегических консультаций, с помощью групп консультантов, путем проведения исследований и обучения, развития и реформирования правовой и нормативной базы, институтов и организаций, а также с помощью установления партнерства, механизмов породнения и экспериментальных проектов. Тасис также служит катализатором, открывая средства основных кредиторов и инвесторов с помощью пред-инвестиционных и технико-экономических исследований.
Тасис содействует пониманию и оценке демократии и рыночно ориентированной социально-экономической системы путем культивирования связей и долгосрочных отношений между организациями в странах-партнерах и их коллегами в Европейском Союзе.
Дополнительную информацию можно получить в Представительстве Европейской Комиссии в Москве
Адрес: 109028, Россия, Москва, Певческий (б. Астаховский) пер. 2/10
Тел.: (+7 095) 956 36 00-10, Факс: (+7 095) 956 39 39
Проект Тасис SMERUS9803
Поддержка развития малого предпринимательства
Проект финансируется Европейской комиссией в рамках программы Тасис
Основной целью проекта Тасис SMERUS9803 является создание благоприятной среды для малого предпринимательства в Российской Федерации. Сектор малого предпринимательства за последнее десятилетие значительно увеличился, однако налоговое бремя и юридические сложности препятствуют раскрытию полного потенциала малого бизнеса, считающегося "двигателем" экономического роста. Поддержка сектора малого бизнеса на федеральном уровне осуществляется Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), а также Федеральным фондом поддержки малого предпринимательства. МАП России разрабатывает основные направления политики по развитию малого бизнеса. Задача проекта Тасис заключается в оказании поддержки министерству в выработке эффективной политики в области малого бизнеса и подготовке новой Федеральной программы поддержки малого предпринимательства. Проект реализуется в тесном сотрудничестве с Ресурсным центром малого предпринимательства. Ресурсный Центр - это некоммерческая организация, созданная в рамках предыдущего проекта Тасис, которая проводит исследования в области малого предпринимательства, а также предоставляет консультационные услуги и информационную поддержку сектору МСП. МАП России и Ресурсный центр являются основными партнерами проекта.
Деятельность проекта осуществляется по двум основным направлениям. Для укрепления МАП России и РЦ разрабатывается программа по обучению. Кроме того, в рамках проекта создано 6 рабочих групп, каждая из которых ведет самостоятельное направление:
1. Мониторинг и анализ развития предпринимательства
2. Налоговая, финансовая политика и бухучет
3. Доступ малых предприятий к финансированию
4. Законодательство и административные барьеры
5. Инфраструктура поддержки предпринимательства и обучение
6. Доступ на рынки и связи с общественностью.
Непосредственными партнерами по проекту являются Департамент государственной поддержки предпринимательства МАП России и Ресурсный центр малого предпринимательства. Косвенным образом проект нацелен на оказание содействия подразделениям местных и региональных администраций, ответственным за развитие предпринимательства, а также международным, национальным и региональным агентствам по развитию и поддержке МСП. В рамках проекта планируется исследовательская и аналитическая работа в трех пилотных регионах, анализ проблем в области финансов и бухучета для МП, возможности доступа МП к финансированию и административных барьеров. Также планируется проведение семинаров, конференций на высоком уровне, подготовка обзоров, рекомендаций, публикации и распространение результатов исследований. Основная работа будет вестись рабочими группами, в состав которых входят зарубежные эксперты, эксперты МАП России и РЦ. Обучение и работа с региональными структурами поддержки предпринимательства также даст положительный эффект.
По окончании проекта ожидается достижение следующих результатов:
* Укрепление МАП России
* Развитие и укрепление РЦ как самостоятельной организации
* Проведение новых исследований. Мониторинг, сбор данных и распространение информации по развитию малого предпринимательства в России
* Повышение информированности политических деятелей и госслужащих, а также общественности об актуальных проблемах роста и развития сектора малого предпринимательства.
Главный исполнитель проекта: Нидерландский экономический институт
Директор проекта Ник ван дер Лейн
Руководитель группы экспертов Чарльз Дюфо
Помощники руководителя Константин Карабанов, Дидерик Ритвельдт
Период реализации май 2000 - апрель 2002
Контактная информация smerus9803@nei.ru тел.: +7 095 298 48 57
Ресурсный центр малого предпринимательства - самостоятельная некоммерческая организация, занимающаяся проведением исследований и сбором информации в области малого предпринимательства. Ресурсный центр создан по итогам проекта Тасис SMERUS9501 "Техническая помощь в создании Ресурсного центра малого предпринимательства".
Целью Ресурсного центра малого предпринимательства с 1997 года является содействие развитию частного предпринимательства в Российской Федерации.
Ключевыми задачами Ресурсного центра являются:
* Информационно-аналитическое обеспечение структур поддержки предпринимательства и предпринимателей
* Проведение исследований и выпуск публикаций по проблемам предпринимательства
* Предоставление имеющейся информации по развитию малого предпринимательства через сервер Ресурсного центра в Интернет (www.rcsme.ru)
* Сотрудничество с заинтересованными российскими, международными и зарубежными партнерами, направленное на развитие малого предпринимательства
В течение 1999-2000 Ресурсный центр подготовил и выпустил печатный справочник и CD-ROM "Каталог региональных информационных ресурсов по малому предпринимательству" (статистика, законодательство, структуры поддержки МП, базы данных, Интернет-ресурсы и др.) - первое в России столь масштабное издание подобного рода. Каталог выпущен при поддержке фонда "Евразия" на средства, предоставленные Американским Агентством международного развития (USAID). В 2000 Ресурсный центр провел исследование "Анализ состояния предложения и спроса на рынке микрофинансовых услуг России" для компании ФИНКА Интернэшнл (США) по проекту USAID. Ресурсный центр участвует в реализации проекта Тасис SMERUS9803 "Поддержка развития малого предпринимательства".
Ресурсным центром созданы и доступны через Интернет следующие базы данных и материалы:
> Контактная информация и функции структур поддержки малого предпринимательства во всех регионах России, а также описание региональных информационных ресурсов.
> Статистические показатели по малому предпринимательству, по всем экономическим районам и регионам.
> Федеральное и региональное законодательство в сфере малого предпринимательства
> Региональные источники информации по малому предпринимательству (базы данных, информация в Internet, пресса, программы обучения и др.)
> Результаты проведенных исследований по вопросам малого предпринимательства
Ресурсный центр в рамках проекта SMERUS9501 выполнил серию исследований по малому предпринимательству:
> Статистический анализ динамики малого предпринимательства и эффективности малого бизнеса как сектора российской экономики на основе существующих статистических показателей. Сравнение систем статистического учета малых предприятий России и промышленно развитых стран.
> Участие малых предприятий в системе государственных заказов.
> Анализ внешней среды развития малого предпринимательства.
> Законодательное регулирование развития малого предпринимательства.
> Новые финансовые технологии в малом предпринимательстве.
> Инновационные процессы в малом предпринимательстве.
На основе анализа собранной информации и проведенных исследований структуры поддержки предпринимательства России вырабатывают рекомендации по совершенствованию политики в сфере малого предпринимательства.
Учредителями Ресурсного центра являются: Академия менеджмента и рынка (Морозовский проект), Межрегиональная ассоциация "Большая Волга", Межрегиональная ассоциация "Сибирское соглашение", Торгово-промышленная палата РФ, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, Российское агентство поддержки малого и среднего бизнеса, Общероссийское объединение Российская ассоциация развития малого предпринимательства.
Попечительский совет Ресурсного центра возглавляет Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Адрес: 123242, Москва, ул. Садовая-Кудринская, 11, корп. "Д", офис 211д
Для почты: 101000, Москва, Центральный почтамт, а/я 381
Тел: (095) 253 23 13/11/09 Факс: (095) 253 23 09/13 , E-mail: rcsme@rcsme.ru, http://www.rcsme.ru
ВВЕДЕНИЕ
"Малое предпринимательство - неотъемлемый элемент современной рыночной системы хозяйствования, без которого экономика и общество в целом не могут нормально существовать и развиваться"
(Из концепции "Государственная политика и развитие малого предпринимательства в России")
Целью экономических реформ в Российской Федерации является создание эффективной экономики, обеспечивающей высокий уровень и качество жизни населения; достойное участие государства в мировом экономическом сообществе. Важным инструментом достижения указанных целей является малое предпринимательство.
Сфера малого бизнеса Российской Федерации в значительной степени способствует формированию конкурентной среды, установлению рыночного равновесия. Развитие малого предпринимательства в Российской Федерации является важным фактором, обеспечивающим экономический рост и занятость населения.
Статья 34 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности. Все органы государственной власти обязаны обеспечивать и соблюдать в своей деятельности права предпринимателей и свободу предпринимательства.
Положения о недопустимости установления на территории Российской Федерации каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств закреплены в статье 74 Конституции Российской Федерации. Часть вторая статьи предусматривает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Государственное регулирование предпринимательской деятельности должно быть направлено на поддержание и обеспечение равного доступа субъектов малого предпринимательства к необходимой им инфраструктуре, защиту конкуренции от попыток монополизации и потребителя - от недобросовестных поставщиков или продавцов товаров и услуг.
Государство, определяя правовые аспекты предпринимательской деятельности, устанавливает и формы контроля субъектов предпринимательской деятельности. Государственное регулирование и контроль должны стать эффективными элементами его политики.
Однако, "..в российской действительности положительные моменты государственного регулирования - в силу слабости, как самого государства, так и сдерживающего его чрезмерные притязания гражданского общества - выражены недостаточно, тогда как негативные превратились в особую группу факторов, препятствующих нормальному развитию малого предпринимательства"1.
Как следствие неэффективной деятельности структур государственного регулирования и контроля, возникают специфические трудности развития бизнеса, которые в последнее время принято называть административными барьерами. Статья 6 Федерального закона Российской Федерации от 14 июня 1995 года № 88 "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" определила, что одним из направлений государственной поддержки малого предпринимательства является "установление упрощенного порядка регистрации субъектов малого предпринимательства, лицензирования их деятельности, сертификации их продукции, представления государственной статистической и бухгалтерской отчетности"2. Однако, разрастание административных барьеров именно при регистрации, лицензировании, сертификации, разрешительной практике в настоящий период и являются фактором, мешающим развитию малого предпринимательства.
Административные барьеры не просто являются препятствием на пути развития бизнеса и предпринимательства, но и создают иную государственную проблему, так как "обычной реакцией малых предприятий на административные барьеры является уход в "теневую" экономику с целью снижения трансакционных издержек (непроизводительных затрат - авт.) и "бюрократических рисков"3. Уже в июле 1998 года Правительство Российской Федерации констатировало: " ... в малом предпринимательстве усилилась тенденция ухода в "теневой" сектор, уменьшается количество постоянно занятых на малых предприятиях и средняя численность этих предприятий. Значительная часть зарегистрированных малых предприятий так и не приступает к хозяйственной деятельности. В этих условиях особо остро стоит вопрос о более эффективной политике государства по отношению к малому предпринимательству4".
Специалисты, занимавшиеся подсчетом размера оборота "теневой" экономики, приходят к единому мнению, что размер этого оборота в России составляет не менее 40% от валового национального продукта. Проведенный опрос участников II Всероссийского съезда представителей малых предприятий позволил выявить мнение участников о численности малых предприятий, которые находятся в сфере теневой экономики их региона. 20% опрошенных считают, что это незначительная часть малых предприятий, 7% - каждое пятое, 10% - каждое десятое, 7% - каждое второе, 37% - большинство. Только каждый пятый из опрошенных не смог ответить на поставленный вопрос5. Именно наличие этого большого "сектора" в России не позволяет эффективно задействовать механизмы управления и регулирования экономики, не дает экономистам представить реальную картину и прогнозировать развитие событий. В результате страдают все: государство - от недополучения налогов, население - от нехватки средств в бюджете на социальные нужды, предприниматели - от проблем ведения двойной бухгалтерии, опасности в любой момент очутиться на грани ликвидации.
Сегодня одной из главнейших задач является решение проблемы "теневого" бизнеса. Это возможно только при создании благоприятных условий развития предпринимательства, одним из которых является устранение административных барьеров. 53% опрошенных участников II Всероссийского съезда представителей малых предприятий считают, что "ликвидация существующих административных барьеров при регистрации, лицензировании, сертификации, стандартизации и проч." является наиболее важной задачей, решение которой будет способствовать успешному развитию малого предпринимательства 6.
Процесс устранения административных препятствий позволит придать новый динамизм проведению рыночных реформ в государстве, сформировать среду, благоприятную для развития малого предпринимательства.
1. Постановка проблемы
Понятие "административные барьеры" в сфере развития предпринимательства возникло сравнительно недавно 7.
Как представляется, основной причиной появления административных барьеров явились противоречия в действующем законодательстве Российской Федерации. Например, согласно п. 1 ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации, государственная регистрация юридических лиц осуществляется в порядке, определенном законом о регистрации юридических лиц, а в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" впредь до введения в действие закона о регистрации юридических лиц применяется действующий порядок регистрации юридических лиц.
Процедура государственной регистрации предусматривает соблюдение сроков регистрации. Однако, в настоящий период в российском законодательстве применяются нормативные правовые акты, устанавливающие различные сроки государственной регистрации. Прилагаемые извлечения наглядно демонстрируют расхождения в законодательстве:
"Решение о регистрации или отказе в регистрации предприятия должно быть принято не позднее чем в месячный срок с момента подачи заявления учредителя, устава, договора учредителей и свидетельства об уплате государственной пошлины"
(п.4 ст. 34 Закона РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности")
"Регистрация должна быть произведена не позднее чем в 15-дневный срок с момента подачи заявления физическим лицом"
(п.2 Закона РФ "О государственном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации"
от 7 декабря 1991 года № 2000-1)
"..организация или гражданин-предприниматель должны признаваться зарегистрированными с момента истечения месячного срока, предусмотренного п.4 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" для принятия решения о регистрации"
(Приложение к письму ВАС Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. N С-13/ОП-357)
"Государственная регистрация предпринимателей осуществляется регистрирующим органом в день представления документов либо в 3-дневный срок с момента получения документов по почте. В тот же срок заявителю выдается (высылается по почте) бессрочное свидетельство о регистрации в качестве предпринимателя"
(п. 7 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июля 1994 года № 1482)
Извлечения нормативных правовых актов позволяют констатировать различные правовые сроки принятия решений о регистрации. А как показывает практика, регистрация малых предприятий производится в срок от 1 до 3 месяцев. Подобные расхождения и позволяют аппарату чиновников чинить произвол, а нередко идти и на прямое вымогательство при создании малых предприятий. Согласно данным октябрьского (1998 г.) опроса РНИСиНП, на первом месте в числе "пяти" наиболее сложных проблем российских малых предприятий стояла проблема "вымогательства чиновников. 49,3% от числа опрошенных непосредственно сталкивались с данной проблемой8.
В сложившейся ситуации, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства в целом, и субъектов малого предпринимательства в частности, был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", который определил в качестве основных задач органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики развития предпринимательства:
* сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности;
* уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности, и регламентирование в полном объеме деятельности по лицензированию вышестоящими органами государственной власти;
* четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти.
Разработка предложений по сокращению административных барьеров при организации и осуществлении предпринимательской деятельности и их представление Президенту России была возложена на Правительство Российской Федерации.
3 июля 1998 года Правительство Российской Федерации Постановлением № 697 утвердило Федеральную программу государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998 - 1999 годы". Преодоление административных барьеров при создании и функционировании малых предприятий, максимальная легализация деятельности субъектов малого предпринимательства являлись одной из задач программы. Реализация этой задачи являлась одной из приоритетных, наряду с подготовкой законодательных и иных нормативных правовых актов, устанавливающих предельно упрощенный (заявительный) порядок регистрации, лицензирования предпринимательской деятельности и т.д. Выработка рекомендаций по устранению административных барьеров в сфере малого предпринимательства планировалась как одна из мер федеральной программы. Положения по преодолению административных барьеров в части упрощения регистрации субъектов малого предпринимательства должны были стать составной частью Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства".
В ходе реализации положения Указа Президента РФ и Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации субъектами Российской Федерации была начата разработка механизма преодоления административных барьеров9. В правовом отношении содержание механизма на региональном уровне урегулировано разработанными субъектами Российской Федерации нормативными правовыми актами.
При разработке механизма преодоления административных барьеров основные усилия субъектов Российской Федерации были направлены на:
* создание благоприятных условий для развития малого предпринимательства в регионах;
* создание комиссий по устранению административных барьеров и определение их прав, обязанностей, основных направлений деятельности;
* упорядочение деятельности органов, осуществляющих контроль и надзор за субъектами малого предпринимательства;
* упорядочение организации и проведения контролирующими органами проверок финансово-экономической и иной деятельности хозяйствующих субъектов малого предпринимательства;
* создание форм Книг регистрации проверок (инспекций) для субъектов малого предпринимательства и определение порядка регистрации и ведения книги;
* разработку иных мер по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства.
Таким образом, механизм преодоления административных барьеров формируется субъектами Российской Федерации.
Августовский кризис 1998 года нанес существенный удар по многим малым предприятиям и практически сделал невыполнимым положения Указа Президента РФ и Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации. Обанкротились многие предприятия, резко уменьшились оборотные средства, сократились рынки сбыта вследствие снижения покупательной способности. В сложившихся условиях экономическая политика государства должна была адекватно среагировать на произошедшие события. Однако у субъектов малого предпринимательства только увеличилось количество проблем. Проблема "административных барьеров", наряду с проблемами нормативно-правового обеспечения деятельности малого предпринимательства, доступа малых предприятий к финансовым ресурсам, поддержки малого бизнеса в целом так и осталась одной из нерешенных.
Результаты опросов предпринимателей РНИСиНП в 1999 году показали, что проблемами текущей деятельности малых предприятий являлись: "..получение лицензии, вымогательство чиновников,...аренда помещений..."10, то есть фактически административные барьеры.
Актуальность проблемы "административных барьеров" была очевидна. Поэтому она явилась объектом обсуждения участниками II Всероссийского съезда представителей малых предприятий, проходившего в октябре 1999 года. Необходимость диалога между органами государственной власти и субъектами малого предпринимательства была очевидна. Так, Министр Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства И.А. Южанов определил "административные барьеры" как "наиболее злободневную проблему"11, оказывающую влияние на развитие малого предпринимательства. Представители малых предприятий - участники съезда поставили проблему "ликвидация существующих административных барьеров" на 3-е место в ряду проблем, мешающих успешному развитию малого предпринимательства12.
Содержание вопроса коллегиально обсуждалось в рамках секции "Бизнес и власть. Технология взаимодействия и общественные объединения предпринимателей". Участники секции в разработанных рекомендациях констатировали: "... десятки контролирующих малые предприятия органов федеральной, региональной и местной власти дублируют функции друг друга и создают необоснованные административные и бюрократические барьеры при регистрации, лицензировании, сертификации, в работе с фискальными органами, в арендных и земельных отношениях, разрешительной практике, торговле... Малый предприниматель практически не сталкивается с государством в ином качестве, кроме как с его контрольно-разрешительной системой.. "13. Определяя желаемое содержание государственной политики в сфере отношений с малым бизнесом, участники пришли к единой точке зрения, что "...необходимым условием такой политики должен стать надежный заслон со стороны государства непрекращающемуся разрастанию административных барьеров" 14.
В итоговом документе II Всероссийского съезда представителей малых предприятий - Концепции "Государственная политика и развитие малого предпринимательства в России" разрастание административных барьеров (регистрация, лицензирование, сертификация, системы контроля и разрешительной практики, регулирование арендных отношений и т.д.) было отнесено к основным факторам, сдерживающим развитие малого предпринимательства. Минимизация административно-разрешительной и контрольной практики определена в качестве одного из направлений поддержки малого предпринимательства в рамках формируемой общей системы государственной поддержки. В целом система должна обеспечить "упрощение государственных регулирующих процедур в отношении малых предприятий (упрощение порядка регистрации, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, унификация административных процедур, минимизация числа согласующих и контролирующих инстанций, упрощение порядка и форм отчетности и др.) 15.
В Резолюции II Всероссийского съезда представителей малых предприятий Правительству Российской Федерации было предложено незамедлительно "обеспечить устранение неоправданных административных барьеров, создаваемых ведомствами в сфере регулирования предпринимательской деятельности, лицензирования, сертификации, избыточного контроля со стороны многочисленных государственных органов" 16.
Правительством Российской Федерации вопрос "преодоления административных барьеров" был рассмотрен в феврале 2000 года и отражен в Постановлении от 14 февраля 2000 года №121 "О федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 -2001 годы".
В соответствии с положениями Постановления, административные барьеры определены как "проблема, сдерживающая развитие малого предпринимательства", а "преодоление административных барьеров" является одной из задач федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства.
Программой предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на реализацию задачи. В их число входит:
* составление исчерпывающего перечня организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и иные виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства;
* разработка соответствующих нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия, ознакомление с документами и получение информации; обязанности вручения предписания, ордера или иного документа, удостоверяющего право на осуществление контрольных функций);
* ознакомление с результатами проверки;
* обеспечение права предпринимателя обжаловать результаты проверки;
* установление четких полномочий должностных лиц"17.
Однако, анализ содержания Программы позволяет констатировать отсутствие механизма реализации изложенных мероприятий. Так, достижение иных задач Программы и разрешение поставленных в ней проблем планируется путем реализации конкретно установленных мер, содержащихся в направлениях программы. В рамках какого направления будет решаться задача "преодоления административных барьеров на пути развития малого предпринимательства" - в Программе четко не определено. Возможно, законодатель стремился определить содержание проблемы, вновь подчеркнуть важность ее решения на государственном уровне, и, по мере проработки отдельных вопросов, разработать механизм реализации на федеральном уровне.
Исследование проблемы административных барьеров и ее содержания было бы недостаточно полным без учета перспектив ее разработки федеральными органами власти, которые в настоящий период вытекают из приоритетных задач Правительства Российской Федерации на 2000-2001 годы.
В "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", разработанных Министерством экономики и развития Российской Федерации и утвержденных Правительством Российской Федерации, подчеркивается: "...государство должно постепенно отойти от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, что позволит четко очертить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность. Будут радикально упрощены регистрация юридических лиц и лицензирование видов деятельности, экспертиза и согласование инвестиционных проектов, будут сняты все административные ограничения на движение товаров, капитала, рабочей силы. Для создания режима максимального благоприятствования для развития бизнеса предполагается радикальное сокращение числа проверяющих и контролирующих органов (в первую очередь для субъектов малого бизнеса), а также ограничение ведомственного нормотворчества".
Достижение целей конкурентной политики Правительства Российской Федерации предполагается путем создания условий для развития производительной деятельности малых предприятий, в том числе за счет устранения административных барьеров входа на рынок, упрощения и стабилизации режима налогообложения, возможности пополнения оборотных средств.
Проблема снижения административного регулирования хозяйственной деятельности и меры по ее реализации выделены в отдельный подраздел основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации18.
Ослабление административного давления на бизнес планируется осуществить путем снижения барьеров входа на рынок, устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности, обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти.
Эффективная реализация мер, предусмотренных в "Основных направлениях", в конечном итоге должна:
* упростить процедуру регистрации юридических лиц;
* сократить перечень лицензируемых видов деятельности, сделать его исчерпывающим;
* ввести единый порядок лицензирования на территории РФ;
* упростить процедуру согласования инвестиционной документации (экспертизы);
* упростить систему формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности;
* радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;
* упорядочить работу контрольных и регулирующих органов;
* ограничить ведомственное нормотворчество;
* сформировать Правительственную комиссию по устранению административных барьеров на пути развития предпринимательства;
* достичь иных целей.
Правительством Российской Федерации спланированы меры и применительно к отдельным направлениям его деятельности. Например, предполагается:
* при развитии финансовых рынков и институтов - устранение административных и налоговых барьеров в целях стимулирования предложения корпоративных бумаг;
* при реформировании здравоохранения - существенное снижение административных издержек в объединенной системе медико-социального страхования;
* в системе трудовых отношений - устранение административных и корпоративных "перегородок";
* в системе градорегулирования и землепользования - упрощение административных процедур согласования новых строительных проектов и получения разрешительной документации; передачу в сферу частного бизнеса работ по землеустройству, измерению объектов с обязательной имущественной ответственностью.
В правовом отношении планируется внесение изменений в Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".
Политика государства по преодолению административных барьеров поддерживается политиками, учеными, субъектами предпринимательской деятельности. Необходимость и важность решения задачи "преодоления административных барьеров" в сфере малого предпринимательства в Российской Федерации подчеркивалась в ходе различных конференций, семинаров, выступлений.
Например, в своем выступлении на II Всероссийском съезде представителей малых предприятий первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Н.Е. Аксененко отмечал: "создание малых предприятий, а тем более их функционирование, наталкивается на чиновничий произвол, а нередко и на прямое вымогательство. Малый бизнес все еще слабо защищен в правовом отношении"19.
На Форуме по развитию предпринимательства и предприятий в Российской Федерации, выработавшем политические принципы и рекомендации по национальной политике формирования поддержки и развития малого и среднего бизнеса, констатировалось: "... МСБ (малый и средний бизнес - авт.) требует особой защиты от угроз, возникающих из-за местного монополизма, ... недостатка профессиональных знаний о всех тонкостях законодательной, хозяйственной деятельности и административных правил контроля..."20.
В программных документах политических партий, участвующих в выборах, среди мер по созданию условий для развития малого предпринимательства указывались меры по устранению административных барьеров.
Субъектами Российской Федерации проблема административных барьеров определяется и как важная общественная задача. Так, в Указе Главы Республики Коми от 5 апреля 2000 года №146, утвердившем Положение об общественном совете по малому предпринимательству при Главе Республики Коми, основной задачей Совета21 является "разработка предложений по устранению административных препятствий в вопросах создания и развития субъектов малого предпринимательства".
Вице-мэр, руководитель комплекса экономической политики правительства Москвы В. Шанцев в интервью газете "Бизнес для всех" отмечает: "...Не секрет, что деятельность любого малого предприятия со всех сторон "обвешана" контролерами - легальными и нелегальными, которые вроде бы с нами вместе и в то же время стараются "для себя" ... Перед нами стоит задача - создать и закрепить такой порядок, когда любой человек, который хочет делать дело, чувствовал бы себя комфортно, чтоб он был уверен: власть на его стороне и будет помогать ему делать дело, а не мешать" 22.
С точки зрения российских предпринимателей, непосредственно осуществляющих деятельностью в сфере малого предпринимательства, необходимость решения проблемы также является очевидной. С одной стороны, им непонятно, почему "государство разрешило (законодательно - !) взимать плату с бизнеса за выполнение процедур государственного контроля, учета, регистрации, лицензирования, сертификации и т.п. И ... платить приходиться за каждый миг отношения с государственной властью в их лице."23. С другой стороны, "они (предприниматели - авт.) добиваются, прежде всего, ясной и отчетливой политики: нормальных налогов, условий для бизнес-страта и развития. Нужно не просто воспроизводство, а развитие сектора МСБ. Нужны не декларации и намерения, а их конкретная реализация всей силой государственной машины"24.
В целом участники дискуссий приходят к общему выводу, что "...сокращение бюрократических (следует понимать как "административных" - авт.) препятствий может оказаться более эффективной политикой содействия малому и среднему бизнесу, чем прямые льготы и преференции, включая налоги и государственную помощь малому предпринимательству..."25. С этим согласны и руководители федеральных органов исполнительной власти. Например, Министр Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства И.А. Южанов отмечал, что работа министерства по устранению административных барьеров ".. является основной для нашего министерства, потому что она способна дать наиболее быстрый, наиболее эффективный результат" 26. В основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу" отмечается, что снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста - через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей.
Следовательно, изначальный анализ проблемы позволяет сделать следующие выводы:
* Административные барьеры на пути развития малого предпринимательства определены как "проблема, сдерживающая развитие малого предпринимательства".
* Сокращение и преодоление административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности является не только общественной но и важной государственной задачей (прежде всего "органов государственной власти"), направленной на совершенствование политики в отношении субъектов малого предпринимательства. На федеральном уровне важно обеспечить создание и развитие единой правовой базы, устанавливающей общие правила игры. "..Правительству совместно с предпринимателями необходимо выработать настоящую национальную доктрину развития предпринимательства, в которой основным ядром должен стать малый бизнес" 27.
* Механизм достижения задачи преодоления административных барьеров в Российской Федерации постепенно вырабатывается на региональном уровне, исследованию которого необходимо уделить особое внимание.
* Анализ проблемы "административных барьеров" необходимо осуществлять с учетом международного опыта развития, что позволит избежать повторения многих ошибок и получить более обширный арсенал знаний и умений в данной области. Известно, что одним из секретов эффективности рыночной экономики стран Запада является совершенство ее правовой базы и неукоснительное соблюдение всеми участниками процесса продуманных законов, характеризующихся стабильностью. Российский малый бизнес также нуждается в стабильных долгосрочных законах, обеспечивающих организационные, финансовые и иные приемлемые условия субъекту предпринимательской деятельности.
* Решение проблемы позволит повысить уровень рыночной конкуренции, благоприятно отразится на качестве и условиях продажи продукции, даст толчок для устойчивого развития малого бизнеса в Российской Федерации.
2. Административные барьеры: понятие, содержание
Исследование проблемы "преодоления административных барьеров" невозможно без определения понятия "административные барьеры" и его содержания.
<< Пред. стр. 1 (из 25) След. >>
Список литературы по разделу