<< Пред. стр. 2 (из 25) След. >>
Список литературы по разделу
Отметим, что до настоящего времени научной проработки вопросов по проблеме "административные барьеры" не проводилось. В материалах конференций, симпозиумов, на которых рассматривались вопросы предпринимательской деятельности субъектов малого предпринимательства "административные барьеры" определялись как "специфические трудности развития бизнеса, обусловленные несовершенством государственного регулирования и контроля либо сознательным ущемлением интересов малого предпринимательства со стороны государственных органов и отдельных чиновников" 28, или как "субъективные для МСБ "барьеры входа" на рынок, вызванные, прежде всего тем, что действующие правила и механизмы государственного регулирования хозяйственной деятельности "настроены" на относительно невысокие темпы подготовки и принятия решений (бюрократические принципы работы) и оплату из собственных средств бизнесменов труда бюрократов, создающих эти барьеры (которые требуется затем преодолевать бизнесменам самостоятельно)" 29. В целом, "административные барьеры" у субъектов малого предпринимательства ассоциируются с процедурами регистрации, лицензирования, контроля и т.п.
Изначальный анализ нормативных правовых актов позволяет констатировать только одно правовое понятие административных барьеров. В пункте 2.1 Положения о межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства30 определено: административные барьеры - "это действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства"
С изложенным определением можно согласиться с некоторым уточнением ряда его положений.
1. Как представляется, изначально необходимо основываться на толковании слов "администрация" и "барьер". "Администрация" - "органы управления исполнительной власти, а также вообще власти" 31. "Барьер" - "преграждение, препятствие для чего-нибудь" 32.
Полагаем, что применительно к проблеме исследования речь должна идти об искусственно созданных и создаваемых препятствиях, ущемляющих права и интересы субъектов малого предпринимательства.
2. Как следует из определения, под административными барьерами понимаются "действия органов исполнительной власти". Важно отметить, что речь идет о "действиях", выходящих за пределы компетенций и полномочий должностных лиц и осуществляемых в отношении хозяйствующих субъектов малого предпринимательства в течение всего времени осуществления ими предпринимательской деятельности.
Однако, иногда возникают ситуации, когда должностные лица органов исполнительной власти "бездействуют". Это приводит к ситуациям, когда не принимается никаких мер по устранению существующего, но противоречащего законодательству Российской Федерации административного барьера, либо искусственно создается новый барьер.
В подтверждение можно привести следующие примеры. В Краснодарском крае проводилась тотальная паспортизация всех организаций и учреждений, причем за их же средства. Контролирующие органы обеспечивали выполнение постановлений и распоряжений главы администрации в отношении паспортизации, несмотря на их несоответствие федеральному законодательству. Иными словами "бездействовали" в отношении законности нормативных правовых актов, установивших паспортизацию, и совершали "действия", выходящие за пределы их полномочий33.
Один из инспекторов налоговой инспекции три года аккуратно принимал балансовые отчеты одного предприятия. Потом провел его комплексную проверку, "выявил" уйму нарушений и наложил штраф астрономического размера, чем фактически прекратил деятельность предприятия34. В данной ситуации изначальное "бездействие" породило активное "действие". А результат был определен изначально.
3. Указание на "административный" характер отношений субъектов в сфере малого предпринимательства подчеркивает, что эти отношения реализуются в рамках государственной административной политики Российской Федерации.
Особенностью отношений является то, что, с одной стороны, в них участвуют органы государственной власти, с другой - субъекты малого предпринимательства.
Понятие "субъект малого предпринимательства" определено п. 1 ст. Федерального закона от 14 июня 1995 года № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".
Применительно же к понятию "органы государственной власти" следует подойти отдельно. Причиной этого являются виды административных барьеров (административные, правовые, экономические, организационные) и различное употребление правового термина "орган" применительно к проблеме преодоления административных барьеров.
В основном нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержат понятия "контролирующие органы", "государственные контролирующие органы", "органы контроля и надзора", "контролирующие и лицензионные органы" и т.п.
Например, Распоряжение Мэра Москвы от 16 февраля 1999 года № 116-РМ использует понятие "контролирующие органы". Указ Президента Республики Башкортостан от 9 сентября 1999 года № УП-593 определяет органы как "государственные контролирующие". В Постановлении Главы администрации Рязанской области от 26 апреля 1999 года речь идет об органах "... осуществляющих контрольные и надзорные функции в отношении субъектов малого предпринимательства". Распоряжение Администрации Нижегородской области от 17 июня 1999 года выделяет "контролирующие" и "лицензионные" органы. Постановление Администрации Томской области от 20 июля 1999 года № 279 употребляет термин "органы контроля и надзора, лицензирования, сертификации и иные органы государственного регулирования (далее по тексту - контролирующие органы)".
Не поднимая теоретическую дискуссию, отметим, что указанные органы являются применительно к исследуемой проблеме "органами исполнительной власти". Важно отметить, что в данной ситуации речь должна идти об отдельных чиновниках, которые не только принимают нормативные правовые акты, противоречащие действующему законодательству Российской Федерации, допускают злоупотребления и превышают свои полномочия при проведении контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства, но и перекладывают полномочия на структуры предпринимательской деятельности.
4. Определение содержания понятия невозможно без определения области возникновения и существования административных барьеров.
В п. 3.3. Положения о межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства35 фиксируется, что комиссия координирует работу органов власти города.... по подготовке предложений и проектов правовых актов по вопросам устранения административных барьеров при развитии предпринимательства в областях: "аренды помещений, оформления землеотводов, разрешительной практики и лицензирования, сертификации, регистрации, контроля и другим вопросам, оказывающим существенное влияние на деятельность субъектов предпринимательства".
Почти аналогичное понятие содержится в положении о межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров в развитии малого предпринимательства36 Республики Коми, фиксирующее, что комиссия готовит предложения к законодательным и нормативным правовым актам по вопросам устранения административных барьеров при развитии малого предпринимательства в областях: "аренды помещений, оформления землеотводов, разрешительной практики и лицензирования, регистрации, контроля и другим вопросам, оказывающим существенное влияние на деятельность субъектов малого предпринимательства".
Как представляется, более точно области возникновения административных барьеров определены в проекте Положения о межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, подготовленном в Правительство Российской Федерации Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации. Пункт 3 Положения позволяет выделить следующие области возникновения административных барьеров:
"* при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, в том числе:
* при регистрации субъектов малого предпринимательства;
* лицензировании отдельных видов деятельности;
* сертификации и стандартизации продукции, работ и услуг;
* контроле и надзоре за текущей предпринимательской деятельностью;
* межрегиональном товарообороте;
* размещении заказов для государственных и муниципальных нужд..."
5. Принципиальным моментом при определении понятия является подход к дальнейшему решению проблемы "преодоления административных барьеров. Как представляется, изначально должны решаться проблемы субъектов предпринимательской деятельности, связанные с деятельностью сложившихся систем регистрации, лицензирования, сертификации и стандартизации, контроля и надзора и т.д.
Например, чтобы зарегистрировать малое предприятие, начинающий предприниматель "должен посетить от 20 до 30 инстанций, и получить от 50 до 90 согласований, без которых регистрация невозможна... Услуги по регистрации фирмы "под ключ" специализированными фирмами ... стоят от 400 долл. США (значительная часть этого гонорара является, по сути, лишь легализованной взяткой чиновникам регистрационных органов)" 37.
Изложенное позволяет предложить следующее понятие административных барьеров.
"Административные барьеры - препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти".
Предлагаемое понятие "административных барьеров" является теоретическим и основанным на изначальном анализе имеющихся нормативных правовых актов и информации Ресурсного центра малого предпринимательства.
3. Преодоление административных барьеров
Сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности является, в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", основной задачей органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики развития предпринимательства в стране.
Преодоление административных барьеров является одной из задач федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства.
Фактически оно представляет собой совместную деятельность органов государственной власти в Российской Федерации, субъектов малого предпринимательства и структур их поддержки (общественные организации, ассоциации, гильдии, союзы и т.п.), направленную на защиту законных прав и интересов субъектов малого предпринимательства, создание благоприятных условий по развитию малого предпринимательства путем принятия мер по исключению административных барьеров из практики регулирования.
Упрощение государственных регулирующих процедур в отношении малого предпринимательства (упрощение порядка регистрации, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, унификация административных процедур, минимизация числа согласующих и контролирующих инстанций, упрощение порядка и форм отчетности и др.) должно являться составной частью системы государственной поддержки субъектов малого предпринимательства.
Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 20001 годы, в качестве первоочередной меры в рамках подготовки предложений по преодолению административных барьеров, препятствующих развитию малого предпринимательства, предусматривает "составление исчерпывающего перечня организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и другие виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства".
С нашей точки зрения, составление "исчерпывающего перечня" практически невозможно, учитывая постоянное совершенствование законодательства Российской Федерации и регионов, специфику направлений деятельности субъектов малого предпринимательства в каждом из них и ряд иных обстоятельств. Например, чтобы выяснить список таких организаций в Республике Башкортостан, вводится "единый реестр государственных контролирующих органов"38. В Постановлении Главы Администрации Астраханской области от 24 ноября 1999 года № 422 "О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства области", несмотря на указание списка основных контролирующих органов, есть примечание: " Постановление ...распространяется на все контролирующие органы, осуществляющие свою деятельность на территории Астраханской области". Следовательно, даже регионы не могут установить "исчерпывающий список" этих органов. Вместе с тем, проведенный первичный анализ позволяет сделать вывод, что в число организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и другие виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, как правило, входят те, в ведении которых находятся вопросы:
* регистрации;
* лицензирования;
* землепользования;
* стандартизации, метрологии и сертификации;
* санитарно-эпидемиологического надзора;
* охраны природы;
* налогообложения;
* охраны правопорядка;
* противопожарной безопасности;
* жилищно-коммунального хозяйства;
* градостроительства и архитектуры;
* безопасности дорожного движения;
* торговой деятельности.
В настоящее время деятельность по преодолению административных барьеров активизируется на региональном уровне. Правовой основой деятельности являются положения ст. 34, 74 Конституции Российской Федерации, Конституций, уставов субъектов Российской Федерации, законных и подзаконных нормативных правовых актов.
Конституция Российской Федерации обязывает органы государственной власти при установлении правовых основ единого рынка обеспечивать защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательства.
Реализация положений Указа Президента РФ от 29 июня 1998 года № 730 и Федеральных программ государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации субъектами Российской Федерации позволила разработать механизм преодоления административных барьеров.
Анализ регионального законодательства, имеющейся информации органов исполнительной власти, территориальных управлений МАП России, структур поддержки малого бизнеса позволяет выделить несколько направлений деятельности органов государственной власти, направленных на устранение административных барьеров:
* через применение общих норм законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, устанавливающих статус субъектов малого предпринимательства и направленных на обеспечение защиты их прав и законных интересов;
* через создание советов (комиссий), создаваемых, как правило, при главах администраций, мэрах, администрациях краев, областей, одной из задач которых является "преодоление административных барьеров";
* через создание межведомственных комиссий по устранению административных барьеров, основной целью которых является формирование благоприятных условий для развития предпринимательства путем преодоления административных препятствий, возникающих при организации и осуществлении предпринимательской деятельности39.
Особенностью современного периода является создание межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства при Главных федеральных инспекторах федеральных округов.
Примером может служить деятельность субъектов Российской федерации в Центральном федеральном округе Российской Федерации.
Деятельность в рамках первого направления осуществляется органами государственной власти 7 (семи) областей: Владимирской, Калужской, Московской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской.
6 (шесть) областей: Белгородская, Ивановская, Курская, Липецкая, Тверская, Тульская области, решают задачу преодоления административных барьеров через созданные советы (общественные, координационные т.п.) по поддержке и развитию предпринимательства.
Межведомственные комиссии по устранению административных барьеров созданы в Брянской, Воронежской, Костромской, Ярославской областях и г. Москве. Отметим, что в г. Москве, наряду с деятельностью Межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства, действуют Комиссия по проблемам развития ремесленничества и Комиссия по организации подготовки к сертификации систем качества пекарен малой мощности различных форм собственности, которые призваны устранять барьеры в указанных сферах.
Важно отметить, что создание Межведомственных комиссий по устранению административных барьеров в Центральном федеральном округе планируется во Владимирской, Ивановской, Курской, Московской, Тамбовской, Тверской областях.
В этой связи представляется целесообразным остановиться на исследовании правового положения Межведомственных комиссий по устранению административных барьеров, созданных субъектами Российской Федерации.
4. Межведомственные комиссии по устранению административных барьеров: практика регулирования.
Правовой основой для создания межведомственных комиссий по устранению административных барьеров послужил Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства".
Ранее проблемы, связанные с административными барьерами, решались в соответствии с изложенными выше двумя направлениями деятельности органов государственной власти. Исключением являлся только ряд регионов, учредивших такие комиссии 40.
В настоящий период на региональном уровне сложилась практика создания и деятельности межведомственных комиссий, основные положения которой выражаются в следующем:
* комиссии по устранению (преодолению) административных барьеров, как правило, создаются при Кабинетах министров, Правительствах, Главах администраций, Мэрах, администрациях республик, краев, областей;
* правовое положение комиссий определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых раскрываются цели, задачи, функции, основные права, процедура деятельности 41.
Исследуя общие положения межведомственных комиссий, важно выделить цели, органы государственной власти субъектов РФ, при которых они учреждены, а также принципы их деятельности.
Цели деятельности комиссий определяются субъектами неоднозначно. К примеру, Нижегородская, Саратовская и Ярославская области в качестве цели определили "формирование благоприятных условий для развития предпринимательства". В Республике Коми целью комиссии является реализация "государственной политики в области развития и поддержки малого предпринимательства, устранения административных барьеров на пути его развития и ускорения рыночных преобразований". В городах Москва и Новосибирск целью комиссии является содействие "преодолению неблагоприятных тенденций при развитии предпринимательства".
Иные субъекты Российской Федерации детализировали цель деятельности комиссии, определив ее как:
* оказание "содействия развитию и поддержке предпринимательства и координации деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции по лицензированию, контролю и государственному регулированию предпринимательской деятельности" - Кемеровская область.
* выявление и разработка "предложений по устранению административных барьеров, возникающих перед хозяйствующими субъектами, связанных с деятельностью органов контроля и надзора, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования (далее по тексту - контролирующие органы) и координации деятельности органов государственной власти ... и органов местного самоуправления" - Костромская область.
* осуществление "координации и обеспечения четкого взаимодействия лицензирующих, налоговых, контрольных, надзорных органов, а также структурных подразделений органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов, выполняющих контролирующие функции на территории ... области по отношению к хозяйствующим субъектам (далее - контролирующие организации)" - Ростовская область.
* устранение "административных барьеров, возникающих перед хозяйствующими субъектами, связанных с деятельностью органов надзора и контроля, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования (далее по тексту - контролирующие органы) и координация деятельности органов государственной власти ... области и органов местного самоуправления." - Томская область.
* устранение "административных барьеров, возникающих как во взаимоотношениях различных подразделений Администрации города между собой, так и во взаимоотношениях различных подразделений Администрации города с гражданами, организациями, предприятиями и учреждениями, а также координация деятельности различных подразделений Администрации города" - Томск.
* организация и совершенствование "системы контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства (СМП) на территории г. Казани, а также координация деятельности контролирующих органов по вопросам проведения проверок СМП" - г. Казань.
Исследуя вопрос об органах государственной власти субъектов РФ, при которых межведомственные комиссии учреждены, необходимо вспомнить выделенные основные направления деятельности по устранению административных барьеров.
Специализированные межведомственные комиссии стали учреждаться после вступления в юридическую силу указа Президента РФ от 29 июня 1998 года № 730. Создавались комиссии при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Уровень органов, учреждающих комиссию, и статус создаваемых комиссий в субъектах Российской Федерации отличается. Это позволяет констатировать приложение к исследованию и предлагаемая схема.
Орган, при котором учреждена комиссия
Статус
Вологодская область
при Администрации
области
-
Кемеровская область
при Губернаторе
области
совещательный орган
Костромская область
при Главе Администрации области
Координационный и совещательный орган
Томская область
при Главе Администрации (Губернаторе) области
координационный и совещательный орган
Москва
при Правительстве
Москвы
-
Новосибирск
при мэрии
Новосибирска
-
Томск
При Мэре
координационный и совещательный орган
С октября по декабрь 2000 года, в основном, создавались межведомственные комиссии при Главных федеральных инспекторах42.
Схема позволяет констатировать, что деятельность межведомственных комиссий имеет совещательную и координационную направленность.
Определение правовой основы деятельности комиссий представляется необходимым и важным. Сложившаяся практика неоднозначно подходит к решению этого вопроса. Основной причиной этого является система органов государственной власти субъекта Российской Федерации и виды нормативных правовых актов, принимаемых этими органами.
В Положениях, определяющих статус комиссий, можно встретить как общее, так и детальное определение правовой основы. Например, в Ярославской области в своей деятельности комиссия руководствуется "действующим законодательством Российской Федерации и Ярославской области" (п.2). Положение о Межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства устанавливает: "Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, правовыми актами Российской Федерации и города Москвы и настоящим Положением". Межведомственная комиссия по преодолению административных барьеров в развитии малого предпринимательства Республики Коми "в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Коми, нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Коми, настоящим Положением. (п.1.2.)"
Областная межведомственная комиссия по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства Кемеровской области "руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательными актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Кемеровской области, Совета народных депутатов Кемеровской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Кемеровской области и настоящим Положением" (п.1.2). Постоянно действующая комиссия по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства в Костромской области в своей деятельности "руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательными актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Костромской области, решениями государственной Думы Костромской области, постановлениями и распоряжениями главы администрации Костромской области и настоящим Положением" (п.1.2).
В Нижегородской и Саратовской областях Комиссии в своей деятельности руководствуются "Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, законами и иными нормативными актами Нижегородской (Саратовской) области"(п.2). Созданная комиссия Ростовской области "... в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законами Ростовской области, иными нормативными правовыми актами" (п.1.6).
Анализ содержания Положений о межведомственных комиссиях позволяет выделить как общие, так и иные задачи.
Общие задачи можно рассмотреть на основе схемы:
К О М И С С И Я
Брянская обл
Вологодская обл.
Воронеж-ская обл.
Рес-публика
Коми
Москва
Нижегородская обл.
Ново-сибирск
Ростовская обл.
Саратовская обл.
Ярославская обл.
1
Содействие государственной политике (и политике субъекта Российской Федерации) в области поддержки и развития предпринимательской деятельности за счет устранения необоснованных административных барьеров на пути развития предпринимательства.
+
+
+
+
+
(р)
+
2
Координация работы органов власти области, органов местного самоуправления по подготовке предложений (к законодательным и нормативным правовым актам) и проектов правовых актов (законодательных и иных нормативных правовых актов) по вопросам устранения административных барьеров при организации и осуществлении предпринимательской деятельности (в целях развития предпринимательства), в том числе при регистрации субъектов предпринимательской деятельности, лицензировании отдельных видов деятельности, сертификации и стандартизации продукции, работ и услуг, размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
+
+
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
+
3
Обеспечение согласованных действий региональных представительств и структур федеральных органов, региональных и местных органов власти в вопросах устранения административных барьеров при развитии предпринимательства
+
+
(р)
+
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
4
Координация работы органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления (территориальных органов управления, органов городских и районных администраций и контролирующих органов) по предотвращению принятия правовых актов области, устанавливающих необоснованные административные барьеры для (в) развития (и) предпринимательства и ущемляющих законные права и интересы предпринимателей (и предпринимательских структур).
+
+
+
(р)
+
(р)
+
(р)
5
Координация вопросов исследования и обобщение проблем субъектов малого предпринимательства (хозяйствующих субъектов) в области взаимодействия со структурами власти, управления и контроля, рассмотрения спорных вопросов, жалоб и предложений субъектов малого предпринимательства по вопросам устранения административных барьеров.
+
+
(р)
+
+
+
(р)
6
Разработка мероприятий и механизмов устранения административных барьеров при развитии предпринимательства
+
+
+
+
(р)
( + (р) - редакция незначительно изменена)
В качестве иных задач можно выделить следующие:
* "сбор и анализ информации об административных барьерах и разработка предложений для их устранения;
* анализ нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность контролирующих органов, действующих на территории Костромской области, выработка предложений для оптимизации их деятельности;
* информационно-аналитическое обеспечение деятельности Администрации области по вопросам, затрагивающим сферу взаимоотношений с контролирующими органами независимо от их правового статуса и отраслевой принадлежности;
* разработка предложений о разграничении функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти" - Томская, Костромская области, г. Томск.
* "сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности (это действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства);
* устранение дублирования контрольных функций различных органов исполнительной власти в отношении субъектов предпринимательской деятельности;
* обеспечение и защита прав граждан в сфере предпринимательства, предоставленных нормативными и законодательными актами Российской Федерации" - Кемеровская область;
* "координация и обеспечение взаимодействия контролирующих организаций для проведения совместных плановых проверок хозяйствующих субъектов на территории Ростовской области согласно утвержденному сводному плану" - Ростовская область;
* "подготовка предложений по развитию приоритетных направлений и форм поддержки малого предпринимательства в рамках реализации региональных и муниципальных программ поддержки малого предпринимательства" - Республика Коми;
* "распространение опыта мирового делового партнерства, информирование других заинтересованных ведомств и комиссий по регулированию социально - экономических отношений в сфере малого предпринимательства" - Вологодская область.
Функции межведомственных комиссий также можно разделить на общие и иные.
Общие функции можно представить в виде схемы:
К О М И С С И Я
Брянская обл
Вологодская обл.
Воронеж-ская обл.
Рес-публика
Коми
Москва
Нижегородская обл.
Ново-сибирск
Ростовская обл.
Саратовская обл.
Ярославская обл.
1
Анализирует деятельность органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления (органов и структурных подразделений Администрации области) по вопросам устранения административных барьеров при развитии предпринимательства, с целью исключения дублирования в работе организаций, выполняющих контролирующие функции..
+
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
2
Организует взаимодействие между органами исполнительной власти области (министерствами, ведомствами, администрациями городов и районов, государственными органами контроля и надзора) и органами местного самоуправления, общественными и предпринимательскими структурами с целью выработки согласованных решений по разработке механизмов и осуществлению конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию субъектов предпринимательства
+
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
3
Анализирует и систематизирует предложения организаций и граждан, направленные на устранение административных барьеров при развитии предпринимательства.
+
+
+
+
+
(р)
4
Организует подготовку и проведение экспертизы проектов правовых актов области, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства.
+
+
+
+
+
+
5
Вносит (в установленном порядке) предложения по изменению и дополнению нормативно правовой базы, регулирующей деятельность субъектов малого предпринимательства и их взаимодействие с органами власти области, территориальными и федеральными органами управления.
+
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
6
Направляет на рассмотрение главы администрации области, руководителей отраслевых и федеральных органов, глав райгорадминистраций, руководителей контролирующих органов материалы о проблемах, возникающих в связи с имеющимися административными барьерами, для рассмотрения и принятия решений.
+
+
(р)
+
(р)
+
(р)
+
(р)
7
Рекомендует органам, взаимодействующим с предпринимательскими структурами, и органам местного самоуправления необходимые меры по устранению административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства и подготавливает рекомендации по повышению эффективности мероприятий по устранению административных барьеров."
+
+
+
+
( + (р) - редакция незначительно изменена)
К иным функциям можно отнести:
* разработку проектов и смет расходов финансирования работ по реализации задач комиссии и представление их на рассмотрение комиссии по финансовой и имущественной поддержке малого предпринимательства - Москва;
* предложение органам исполнительской власти области и местного самоуправления методической помощи в осуществлении мер по устранению административных барьеров - Брянская область;
* разработку механизма составления сводных (ежеквартальных, годовых) планов совместных плановых проверок, рассмотрение обобщенной информации о проведении совместных плановых проверок хозяйствующих субъектов контролирующими организациями на территории - Ростовская область;
* подготовку необходимых предложений по упорядочению проведения проверок и контроля деятельности субъектов малого предпринимательства - Ярославская область.
Основные права межведомственных комиссий сформулированы следующим образом:
* заслушивать отчеты (информацию) руководителей органов и организаций, деятельность которых может представлять административные барьеры в развитии предпринимательства (в части создания стимулирующих условий для развития малых форм хозяйствования);
* разрабатывать и вносить в установленном порядке по вопросам устранения административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства, предложения по внесению изменений в действующие правовые акты ... (Республики, края, области);
* готовить и вносить в установленном порядке на рассмотрение Правительства Республики, министерств и ведомств Республики..., администраций городов и районов, государственных органов контроля и надзора проекты правовых актов ..., предложения об отмене правовых актов, препятствующих развитию малого предпринимательства и ущемляющих законные права и интересы субъектов малого предпринимательства;
* привлекать к работе для получения консультаций, анализа и экспертизы по конкретным вопросам, вынесенным на заседания Комиссии, представителей государственных органов контроля и надзора, консультантов, экспертов, юристов, представителей общественных объединений, предпринимателей, ученых и специалистов и при необходимости формировать временные и постоянные рабочие группы по отдельным направлениям работы Комиссии.
* участвовать в разработке порядка формирования сводных (ежеквартальных, годовых) планов совместных плановых проверок хозяйствующих субъектов контролирующими организациями.
Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом (регламентом) работы, принимаемым на заседании комиссии и утверждаемым ее председателем. Планы составляются в произвольной форме и предусматривают наименование мероприятий, срок исполнения и ответственных за исполнение.
Повестка дня для заседаний формируется председателем, исходя из предложений членов комиссии, а также проектов ее решений.
Численный и персональный состав комиссии утверждается, как правило, на основании отдельного документа (постановления Губернатора, администрации области и т.п.).
Председатель Комиссии руководит деятельностью комиссии, председательствует на заседаниях, обеспечивает и контролирует выполнение принятых комиссией решений (организует систематическую проверку исполнения решений комиссии и информирует ее членов о ходе выполнения принятых решений), координирует работу членов комиссии, привлеченных экспертов, временных и постоянных рабочих групп, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на нее задач.
Председатель комиссии имеет заместителя или заместителей, которые в его отсутствие выполняют обязанности по подготовке к проведению и непосредственно ведению заседаний.
Члены комиссии имеют право: выносить на ее обсуждение любые вопросы, относящиеся к ее компетенции, высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам; получать информацию, имеющуюся в распоряжении комиссии; голосовать на заседаниях комиссии. В их обязанности вменяется принимать участие в работе комиссии, но "не делать заявлений и не совершать каких-либо действий от имени комиссии, не имея на это полномочий".
Секретарь (помощник председателя) комиссии осуществляет текущую работу комиссии, координацию деятельности ее членов и подготовку заседаний. Он, осуществляя работу под руководством председателя: оповещает членов комиссии о предстоящих заседаниях; подготавливает материалы к заседаниям и обеспечивает ими членов комиссии; оформляет протоколы и решения, рассылает выписки из протоколов заинтересованным организациям; организует проведение экспертиз документов, представляемых в комиссию; обеспечивает ведение и сохранение документации комиссии и оформляет ее согласно установленному порядку для дальнейшей передачи в архив.
Заседания комиссии проводятся по мере необходимости. Иногда Положения предусматривают конкретные сроки. Так, не реже одного раза в три месяца собирается комиссия в Воронежской области, не реже одного раза в два месяца - в Новосибирске.
О месте и времени проведения заседания члены комиссии и представители сторон, вопросы которых будут рассматриваться, а также лица, привлеченные по инициативе комиссии, уведомляются в установленном порядке.
Заседание комиссии считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины ее членов, включая председателя, либо одного из его заместителей.
Члены комиссии участвуют в работе комиссии лично.
Отдельные регионы практикуют совместные заседания комиссии с общественными советами при органах законодательной и исполнительной власти, общественными организациями (союзами, ассоциациями предпринимателей) и структурами поддержки малого бизнеса, что представляется целесообразным. Например, Межведомственная комиссия по устранению административных барьеров в Алтайском крае проводит заседания совместно с общественными советами при председателе Совета народных депутатов и главе администрации, а также с Союзом предпринимателей. Использование активного участия субъектов малого предпринимательства в заседаниях комиссий для защиты интересов в случае пересечения их деятельности с административными барьерами представляется очень важным.
Заседания комиссии могут быть плановыми и внеплановыми, которые созываются: при получении от члена комиссии аргументированного предложения о созыве комиссии на заседание с перечнем предлагаемых для обсуждения вопросов и дате созыва; по инициативе руководителя субъекта РФ, председателя комиссии - в течение установленного срока после предъявления такого требования.
Межведомственные комиссии, с целью обобщения информации и выработки обоснованных решений, имеют право создавать рабочие группы. Например, комиссия по устранению административных барьеров в Томской области состоит их рабочих групп 43. Члены рабочих групп изучают проблемы административных препятствий, созданных в сфере деятельности субъектов малого предпринимательства, дают ей правовую оценку с целью максимального снижения затрат, времени и средств субъекта при организации и осуществлении им предпринимательской деятельности.
Для получения от территориальных структур федеральных органов власти необходимой информации в комиссии включаются руководители аппаратов полномочного представителя Президента РФ, руководители территориальных структур 44.
Решения комиссии по рассматриваемому вопросу принимаются путем открытого голосования простым большинством голосов от числа членов комиссии, участвующих в голосовании. В случае равенства голосов решающим является голос председательствующего.
В отдельных случаях решения могут приниматься путем опроса.
Решение комиссии выносится с учетом мнения рабочей группы.
Решения комиссии оформляются протоколом, который подписывается председателем либо его заместителем и секретарем комиссии. Протоколы включают несколько разделов: номер, дату, указание председательствующего, состава комиссии и приглашенных, повестку дня, содержание рассмотренных вопросов и формулировку решений.
Особое мнение или несогласие с решением комиссии излагается в приложении к протоколу.
Решения комиссии в основном носят рекомендательный характер для органов субъекта Российской Федерации, в том числе органов местного самоуправления и ведомств. Однако, в некоторых регионах предусматривается их обязательность. Например, в Воронежской, Нижегородской областях "решения, принимаемые Комиссией в пределах ее компетенции, являются обязательными для органов исполнительной власти ... области". В Положении г. Москвы также определено, что "решения, принимаемые Комиссией в пределах ее компетенции, являются обязательными для отраслевых и функциональных органов городской администрации, территориальных органов управления и районных управ, органов городской контрольно-разрешительной системы".
По результатам рассмотрения вопросов исполнителям даются соответствующие поручения, об исполнении которых они докладывают на очередных заседаниях комиссии. При необходимости на основе решений комиссии готовятся проекты постановлений или распоряжений администрации области.
Важным представляется опыт принятия решений через отработку механизма законодательной инициативы, текущей переписки с отраслевыми министерствами и ведомствами на основе анализа подзаконных нормативных правовых актов органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, через выработку предложений для оптимизации их деятельности.
Об эффективности деятельности комиссий нельзя судить однозначно. Исследованные Ресурсным центром материалы по этому вопросу довольно ограничены. Существенным моментом, определяющим эффективность работы комиссий, является факт ограничения сферы деятельности комиссий региональным уровнем. Однако, можно констатировать, что многое зависит от объективных и субъективных факторов.
Например, созданная в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 24.11.1998г. №900 Межведомственная комиссия при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства не только эффективно устраняет необоснованные препятствия осуществлению хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства в какой-либо сфере, но и успешно координирует вопросы исследования и обобщения проблем субъектов предпринимательства в области взаимодействия со структурами власти.
В Томской области деятельность комиссии по устранению административных барьеров, созданной при Губернаторе области, оказалась достаточно эффективной. За период с ноября 1999 года по настоящее время благодаря деятельности комиссии: изменен порядок и процедура оформления документов в Томском регистрационном центре, что способствовало устранению очередей при подаче документов на регистрацию; разработано новое Положение о Лицензионной палате Томской области; сокращено количество требуемых заключений и документов при получении сертификатов на пищевую продукцию в ЦСМ; подготовлено и утверждено новое Положение о лицензировании розничной продажи алкогольной продукции, в котором удалось исключить требования пожнадзора, СЭС и муниципалитетов и т.д. На проводимых заседаниях комиссии неоднократно рассматривались как жалобы от предпринимателей и профессионального союза предпринимателей, так и обращения в рамках сотрудничества от органов исполнительной власти, в том числе и прокуратуры. В связи с этим были инициированы проверки в Государственном комитете по экологии, Госэнергонадзоре по Томской области, в Центре санитарно-эпидемиологического надзора в г. Томске, в Томском центре стандартизации, метрологии и сертификации и других. Комиссия тесно взаимодействует с иными комиссиями (федеральными, городскими) по различным вопросам: от совместной выработки решений до разделения сбора и совместного анализа информации по административным барьерам. Дальнейшие планы деятельности комиссий также подтверждают направленность на решение проблемы устранения административных барьеров 45.
Активно участвуют в устранении административных барьеров при развитии предпринимательства Межведомственная комиссия при администрации Вологодской области, Межведомственный совет администрации Хабаровского края. Результатом их деятельности является ряд решений в отношении контролирующих и надзирающих органов по устранению неоправданных административных барьеров 46.
Межведомственная комиссия по преодолению административных барьеров в развитии малого предпринимательства в Республике Коми была создана в январе 2000 года. Комиссия взаимодействует с органами государственной власти Республики, структурами поддержки и непосредственно предпринимателями. Предварительным итогом совместных действий можно считать факт сокращения в Республике Коми количества проверок. На это указывали предприниматели в рамках проведения торжественного мероприятия "Дни малого бизнеса в Республике Коми", которое проходило 30 ноября - 1 декабря 2000 года 47.
Результативно работает Межведомственная комиссия по устранению административных барьеров в осуществлении предпринимательской деятельности на территории Калининградской области 48.
Деятельность же Межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров в Нижегородской области, которая положительно оценивалась многими регионами, на рабочем совещании комиссии в ноябре 2000 года признана недостаточно эффективной 49. Созданная в марте текущего года Межведомственная комиссия по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства Саратовской области до настоящего времени так и не провела ни одного заседания50.
Следовательно, исследование нормативных правовых актов, определяющих правовое положение межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров, позволяет сделать следующие выводы:
1. Межведомственные комиссии по устранению (преодолению) административных барьеров в основном созданы при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Задачи, функции, права комиссий во многом идентичны. Отдельные моменты статуса определяются региональными особенностями развития конкретного субъекта Российской Федерации.
3. Деятельность комиссий в основном эффективна. Результатами их деятельности является устранение необоснованных административных препятствий, координация вопросов исследований проблем субъектов малого предпринимательства, сокращение количества проверок. Успешный опыт работы имеется у межведомственных комиссий Томской области, г.Москвы, Калининградской области, Республики Коми, Хабаровского края, Вологодской области и др.
4. Существенным моментом, влияющим на деятельность комиссии, является факт ограничения сферы этой деятельности региональным уровнем. Практика подтверждает, что результатов по проблемам ликвидации административных барьеров на федеральном уровне добиться сложно.
Однако, внимания заслуживает опыт принятия решений через отработку механизма законодательной инициативы, текущей переписки с отраслевыми министерствами и ведомствами на основе анализа подзаконных нормативных правовых актов органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, через выработку предложений для оптимизации их деятельности.
5. Субъектам малого предпринимательства, общественным объединениям и структурам поддержки малого бизнеса представляется необходимым участвовать в заседаниях комиссий в целях не только защиты нарушаемых или уже нарушенных прав, но и выработки совместных согласованных решений, влияющих на развитие предпринимательства. В отдельных случаях возможно использование организованных во многих регионах телефонов "доверия", "горячих линий" и т.д.
5. Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах
Особенностью современного периода является факт создания межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Вопросы создания межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах являются актуальными и рассматриваются на различного рода конференциях. Например, 3 октября 2000 года данный вопрос обсуждался на конференции, проходившей в Конгресс-центре Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. Обсуждая тему "Дерегулирование российской экономики: административные барьеры на региональных рынках. Взаимодействие государства и бизнеса в центральном федеральном округе", участники конференции затрагивали и вопрос о возможности создания комиссии при полномочном представителе Президента РФ в Центральном федеральном округе.
Практический механизм решения вопроса уже создан в Приволжском федеральном округе Российской Федерации.
В силу положений п.2 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти". Правовой основой для принятия решения в отношении создания комиссий являются: Федеральный закон Российской Федерации от 14.06.1995г. № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1998г. № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" и Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе".
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах осуществляют работу, направленную на повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.
Выделение данного положения не случайно, так как именно полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, обеспечивая реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, имеет реальные возможности повлиять на федеральные органы государственной власти, должностными лицами которых создаются определенные административные барьеры.
В этой связи, представляется целесообразным выделить отдельные функции полномочного представителя Президента Российской Федерации, изложенные в соответствующем Положении. Например, полномочный представитель ...осуществляет следующие функции 51:
"обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; ...
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; ...
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;...
организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации".
Важно выделить и ряд задач полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 52:
"организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений".
Следовательно, предоставленные Президентом Российской Федерации полномочия представителю в федеральных округах позволяют эффективно устранять административные барьеры при развитии предпринимательства.
Как отмечалось выше, механизм решения вопроса создан в Приволжском федеральном округе. Распоряжением полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе от 18.10.2000г. №13 предписано образовать при главных федеральных инспекторах территорий, входящих в состав округа, консультативные органы - межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства 53.
Основными целями создания комиссий определены: оптимизация регулирования развития предпринимательства, устранения административных барьеров, обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства на территории Приволжского федерального округа.
В округе разработано "Типовое положение о Межведомственной комиссии при Главном федеральном инспекторе ________________________ по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства", в котором определены задачи, функции, компетенция и регламент деятельности комиссии 54.
В настоящий период такого вида комиссии созданы при Главных федеральных инспекторах по Нижегородской, Оренбургской, Кировской областях, по Республике Марий Эл. Планируется создание комиссий при Главных федеральных инспекторах Республики Мордовия.
Следует отметить, что типовое положение является основой для разработки положений о Межведомственных комиссиях. Каждый субъект округа вправе вносить в него изменения, дополнения, обусловленные спецификой развития региона. Например, если в Оренбургской области название комиссии полностью совпадает с предлагаемым типовым положением 55, в Нижегородской области Главным федеральным инспектором утверждено "Положение о межведомственной комиссии при Главном федеральном инспекторе по Нижегородской области "По обеспечению государственных интересов в вопросах регионального развития".
<< Пред. стр. 2 (из 25) След. >>
Список литературы по разделу