<< Пред. стр. 3 (из 25) След. >>
Список литературы по разделу
Руководители территориальных управлений МАП России входят в состав этих комиссий. На первых заседаниях межведомственных комиссий рассматривались основные задачи, стоящие перед комиссиями, и механизмы их работы.
Интересен новый опыт Нижегородской области в этом направлении. В рамках созданной межведомственной комиссии при Главном федеральном инспекторе по Нижегородской области выделены 4 направления:
* совершенствование управления государственной собственностью;
* обеспечение государственной экономической политики в области предпринимательства путем устранения административных барьеров;
* обеспечение инвестиционной привлекательности и развития фондового рынка;
* обеспечение единого экономического пространства и свободной конкуренции.
Каждое направление деятельности межведомственной комиссии реализуется в рамках отдельно созданных "Секций". Правовой статус "Секций" определен в утвержденных Главным федеральным инспектором по Нижегородской области Положениях. Руководителями двух направлений являются Директор департамента поддержки и развития предпринимательства администрации Нижегородской области и руководитель территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Работа каждой "Секции" проходит под непосредственным руководством Главного федерального инспектора.
Анализ Положения о "Секции" по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства позволяет сделать вывод о том, что ее статус основан на статусе Межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства, созданной распоряжением Губернатора Нижегородской области от 17.06.1999г. № 1051. Однако добавлены две дополнительных задачи: "содействие государственной политике, проводимой Российской Федерацией и Нижегородской областью по поддержке и развитию предпринимательской деятельности, путем устранения необоснованных административных барьеров" и "координация исследования проблем и обобщение вопросов, возникающих при взаимодействии субъектов предпринимательства со структурами власти, управления и контроля" 56. Содержание задач несколько скорректировано. Так, если в Распоряжении речь идет о "координации работы по подготовке предложений и проектов..."57, в Положении уточняется "координация работы территориальных органов федеральных органов власти и органов власти Нижегородской области по подготовке предложений и проектов..."58. Функции "Секции" несколько шире. Если в Распоряжении их две, Положение выделяет 4 дополнительных:
* организация взаимодействия между органами власти различных уровней, общественными и предпринимательскими структурами с целью выработки согласованных решений по разработке механизмов и осуществлению конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию субъектов предпринимательства;
* анализ и систематизация предложений общественных организаций, отдельных предпринимателей и граждан, направленных на устранение административных барьеров при развитии предпринимательства;
* внесение предложений по изменению и дополнению нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность субъектов предпринимательства и их взаимодействие с органами власти и управления;
* направление на рассмотрение руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководителей отраслевых департаментов областной администрации и руководителей органов местного самоуправления материалов о проблемах, возникающих при развитии предпринимательства, для рассмотрения и принятия решений.
Права комиссии также несколько увеличены. Дополнительно к правам, определенным в Распоряжении, пункт 5 Положения выделяет: право готовить и вносить в установленном порядке предложения по внесению изменений в действующие правовые акты (инструкции, приказы, положения и т.д.) органов, взаимодействующих с субъектами предпринимательства, направленные на устранение административных барьеров; право вносить предложения по устранению административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства, Полномочному представителю Президента в Приволжском Федеральном округе. В особых случаях комиссии могут направлять материалы о проблемах, возникающих в связи с административными барьерами, для рассмотрения и принятия решений в рамках полномочий Представителя Президента.
Заседания "Секции" проводятся по мере необходимости. Руководитель "Секции" создает в ее рамках рабочие группы по актуальным проблемам из представителей территориальных органов федеральных органов власти и управления, общественных организаций, ученых и специалистов. Задачи рабочих групп и порядок их деятельности определяются руководителем "Секции" и согласовываются с Главным федеральным инспектором.
Порядок принятия и оформления решений на проводимых заседаниях "Секции" определяется Положением о межведомственной комиссии при Главном федеральном инспекторе.
Решения Комиссии оформляются Протоколами с указанием "Секции", на которой они были приняты, и подписываются председателем комиссии и руководителем "Секции". Решения являются обязательными для членов комиссии. Отметим, Распоряжением также предусматривалось оформление решений протоколами. Однако решения были обязательными "для органов исполнительной власти Нижегородской области". На основе решений, при необходимости, готовились проекты постановлений и распоряжений губернатора Нижегородской области (п.8). В настоящий период Положение предусматривает, что комиссия имеет право "готовить и вносить в установленном порядке предложения полномочному представителю Президента в Приволжском федеральном округе и руководителю соответствующего субъекта федерации по изменению и дополнению действующих нормативных актов".
Определенный интерес представляет статус "Секции" "Обеспечение единого экономического пространства и свободной конкуренции", возглавляемой руководителем территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Основными задачами "Секции" определены:
* "анализ исполнения федерального законодательства и координация действий территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти по исполнению федеральных законов на территории Нижегородской области как субъекта Российской Федерации в обеспечении единого экономического пространства и свободной конкуренции;
* взаимодействие с органами законодательной власти Нижегородской области как субъекта Российской Федерации с целью обеспечения верховенства Конституции РФ и федерального законодательства над нормативными правовыми актами субъекта РФ;
* обеспечение режима предотвращения, предупреждения и пресечения нарушений федерального законодательства органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
* обеспечение исполнения директивных, распорядительных документов Президента РФ (аппарата Президента РФ, Правительства РФ, полномочного представителя Президента в Приволжском федеральном округе);
* изучение опыта формирования и развития конкурентной среды на товарных и финансовых рынках;
* изучение опыта государственного регулирования естественных монополий;
* анализ процессов интеграции собственности".
Работа "Секции" проходит под непосредственным руководством Главного федерального инспектора. Ее руководитель решает оперативные вопросы, выполняет отдельные поручения Председателя комиссии. Заседание "Секции" созывается по мере необходимости председателем комиссии. Решения "Секции" оформляются протоколом и подписываются председателем комиссии.
Таким образом, в рамках одной межведомственной комиссии разделены вопросы преодоления административных барьеров и обеспечения единого экономического пространства и свободной конкуренции.
Как представляется, в сложившейся ситуации взаимодействие с представителями Президента Российской Федерации по вопросу устранения административных барьеров имеет огромное значение. Прямые обращения к представителю Президента Российской Федерации со стороны субъектов малого предпринимательства, структур поддержки, органов исполнительной власти, совместная деятельность в рамках создаваемых комиссий позволят устранять административные барьеры регионального уровня и, частично, возникающие на федеральном уровне.
Однако, наиболее эффективным органом, преодолевающим административные барьеры при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, могла бы стать созданная правительственная комиссия. Координируя деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляя анализ нормативной правовой базы и практики деятельности существующих межведомственных комиссий, правительственная комиссия по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства могла бы сформировать наиболее благоприятные условия для развития предпринимательства.
6. Опыт субъектов Российской Федерации в отношении упорядочения процедуры проверок субъектов предпринимательской деятельности
Реализация положений Конституции Российской Федерации, предусматривающих свободу предпринимательской деятельности, государственная политика в области малого предпринимательства должны обеспечить благоприятные и стабильные условия для функционирования экономической деятельности в целом, в том числе и в сфере малого предпринимательства, способствовать его развитию, а также обеспечить защиту прав и законных интересов личности.
Проблема совершенствования государственного контроля за деятельностью субъектов предпринимательства является достаточно острой. С одной стороны, реализация функции обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны здоровья граждан и окружающей среды, природных ресурсов возложена на государство в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Выполнение этих положений осуществляют государственные органы, которые используют предоставленные им полномочия для реализации функций государства. С другой стороны, существующие пробелы в законодательстве приводят к дублированию полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих функции контроля и надзора, инициируют порой необоснованные проверки деятельности хозяйствующих субъектов, что создает препятствия для реализации иных конституционных положений - о свободе предпринимательской деятельности, о недопустимости установления препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Отсутствие законодательных актов Российской Федерации, определяющих общие подходы государства к вопросам процедуры контроля в условиях рыночных отношений негативно отражается на деятельности субъектов предпринимательства. Попытка их урегулирования на уровне субъекта Российской Федерации не всегда приводит к положительным результатам. Примером может служить сложившаяся ситуация в Алтайском крае. Постановлением Администрации Алтайского края от 14.06.2000 №475 были определены меры по совершенствованию системы государственного контроля. В частности предусматривалось введение контрольного журнала учета проверок. Территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, структурным подразделениям администрации края, органам местного самоуправления и объединениям потребителей на территории края, осуществляющим контрольные функции по отношению к хозяйствующим субъектам, было рекомендовано проведение проверок в плановом порядке в соответствии со своими нормативно-правовыми документами, с выдачей работникам письменного предписания о проведении проверки и внесением замечаний по результатам проверки в контрольный журнал. Утверждались форма контрольного журнала и инструкция по его ведению. Однако постановление было отменено по протесту прокурора.
Административные барьеры, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, могут быть как объективного, так и субъективного характера. Административные барьеры при проведении проверок во многом определяются мерами государственного регулирования предпринимательской деятельности, то есть субъективны. Их устранение невозможно без реализации государством своей воли, проявляющейся в принятии конкретных нормативных правовых актов. Норма права должна объективно отражать сложившийся уровень общественных отношений в определенной сфере. Отсутствие регулирования или необъективное регулирование порождает конфликтные ситуации.
В процессе своей деятельности субъектам малого предпринимательства постоянно приходится сталкиваться с деятельностью различных министерств и ведомств, множеством нормативных правовых актов, регулирующих определенные общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности. В условиях небольшого штата, отсутствия опыта и соответствующих знаний для большинства субъектов малого предпринимательства создаются значительные, а порой и непреодолимые трудности. Усиление давления органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, отсутствие надежного правового обеспечения и защиты предопределяют стиль хозяйствования предпринимателей на грани закона.
Вопрос о жестком давлении государственных контролирующих структур на малый бизнес поднимается субъектами предпринимательства, структурами поддержки малого бизнеса, специалистами на всех уровнях уже не первый год59. Изначально, основные выводы исследований состояния малого бизнеса России применительно к проблеме проверок выражались в следующем. Во-первых, констатировалось, что контрольно-ревизионные функции осуществляют несколько десятков различных контролирующих органов, деятельности которых присущи параллелизм и дублирование функций. Во-вторых, обосновывалось, что формальное выполнение контрольных функций, превращение их в чисто бюрократическую процедуру не оказывало реального влияния на качество товаров и услуг. В третьих, предлагалось четко установить ответственность контрольных органов и их должностных лиц за допускаемые правонарушения.
Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства"60, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства определил в качестве одной из основных задач органов государственной власти в Российской Федерации четкое разграничение функций по контролю между различными органами исполнительной власти.
В Резолюции II Всероссийского съезда представителей малых предприятий система контроля определялась как основной фактор сдерживания развития предпринимательства. Правительству Российской Федерации было предложено "обеспечить устранение неоправданных административных барьеров, создаваемых ведомствами в сфере ... избыточного контроля со стороны многочисленных государственных органов"61.. Минимизацию контрольной практики предполагалась выделить в одно из направлений государственной поддержки малого предпринимательства. В качестве первоочередных мер по созданию условий для выживания и развития малого предпринимательства были указаны:
"... определение предельного перечня федеральных и местных органов исполнительной власти и управления, допущенных к осуществлению контрольных функций; регламентных сроков, периодичности и последовательности контрольных проверок малых предприятий различными органами;
* введение совместно с торгово-промышленными палатами в регионах негосударственного реестра проверяющих, контролирующих и инспектирующих организаций и объектов их проверок в малом бизнесе; закрепление жесткого порядка проведения проверок субъектов малого бизнеса, полномочий, обязанностей и ответственности должностных лиц, проводящих проверку; проведение проверок исключительно при наличии оснований на плановой и комплексной основе, либо по сигналам;
* осуществление всех проверок, ..., органами, финансируемыми из госбюджета, только на безвозмездной для предпринимателей основе; установление шкалы возможных наказаний для фискальных организаций;
* закрепление жесткого регламента проведения проверок,... четко определяющего порядок проведения соответствующими органами проверок...;
* определение единого механизма ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, допущенные при осуществлении ими контрольных функций и повлекшие за собой потери для деятельности малых предприятий..."62.
Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 -2001 годы 63 определила в качестве важнейших мероприятий органов исполнительной власти: составление исчерпывающего перечня организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и иные виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства; разработку соответствующих нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия, ознакомление с документами и получение информации; обязанности вручения предписания, ордера или иного документа, удостоверяющего право на осуществление контрольных функций); ознакомление с результатами проверки; обеспечение права предпринимателя обжаловать результаты проверки; установление четких полномочий должностных лиц.
Участники состоявшейся в марте 2000 года Всероссийской конференции представителей малых предприятий, в целях снижения бремени многочисленных проверок, обратились к органам государственной власти с предложением "рассмотреть возможность создания единой государственной структуры, имеющей исключительное право принимать решения о проведении проверок деятельности малых предприятий"64. В обращении к депутатам Государственной Думы Российской Федерации содержалась просьба ускорить рассмотрение и принятие Федерального закона "О защите прав и законных интересов предпринимателей".
В "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", разработанных Министерством экономики и развития Российской Федерации и одобренных Правительством Российской Федерации, подчеркивается, что государство должно постепенно отойти от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, четко определить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность. Для создания режима максимального благоприятствования для развития бизнеса планируется:
* радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;
* упорядочить работу контрольных и регулирующих органов;
* ограничить ведомственное нормотворчество.
Проблема устранения административных барьеров при проведении проверок активно обсуждается на конференциях, семинарах, круглых столах, проводимых в субъектах Российской Федерации. Позиция уставших от огромного количества барьеров предпринимателей звучит просто: "Проверяют все, кому не лень, мешают работать, ведут себя грубо". Руководители инспектирующих организаций возражают против плановости проверок, аргументируя это тем, что "не будет внезапности, пропадет и эффективность". Упреком в адрес предпринимателей звучит напоминание об их недостаточном уровне грамотности ("Сами позволяют проверять себя первому встречному")65. Дискуссии продолжаются.
Мониторинг развития предприятий малого бизнеса в Челябинской области, проведенный в сентябре-октябре 2000 года Агентством развития малого бизнеса по заказу Комитета экономики Челябинской области, подчеркивает значимость этой проблемы для субъектов малого предпринимательства. Опрос предприятий, созданных в период с 1992 по 2000 год, установил, что в среднем каждое предприятие проверяют 2,2 раза в месяц. Наиболее часто предприятия проверяются органами пожарного надзора, налоговой инспекции, санэпиднадзора. Указанные органы, с точки зрения предпринимателей, являются "наиболее дорогими органами при проверках..., налоговая инспекция - 34,2% ответов, пожарный надзор - 10,8%, санэпиднадзор - 9,5 процента"66. В целом позиция опрошенных сводится к необходимости продолжения поддержки малого бизнеса со стороны органов государственной власти и упорядочению процедуры контроля.
В настоящий период, как отмечал министр по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства И.А. Южанов на совещании руководителей администраций субъектов РФ по вопросам развития и поддержки малого предпринимательства, "крайне необходим федеральный закон о защите предпринимателей, который четко определит их права на рынках товаров и услуг, в экономическом развитии страны. Нужна также нормативная и законодательная база о ... порядке контроля и проверки малых предприятий"67.
В этих условиях представляются важными систематизация и анализ процессов контроля, в том числе и применительно к проверкам, проводимым органами, на которые возложены функции контроля и надзора.
6.1. Опыт города Москвы
Развитие малого предпринимательства в городе Москве и его результаты в сфере развития рыночных отношений требуют отдельного рассмотрения. Сегодня малый бизнес города дает рабочие места, социально обеспечивает 4,5 млн. человек. Московский малый бизнес, как основа среднего класса, не утратил своей стратегической роли в экономике города. Как заявил Министр Правительства Москвы, руководитель Департамента поддержки и развития малого предпринимательства Е.Егоров: "московский малый бизнес доказал, что его развитие является единственной возможностью создать цивилизованный рынок быстро насытить его товарами и услугами и, главное, обеспечить занятость населения..."68.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем интервью, применительно к теме контрольных проверок, отмечал: "...можно вполне здесь опереться на опыт Москвы. Мне кажется, что руководству Москвы удалось найти неплохие решения, связанный с защитой мелкого и среднего бизнеса, в том числе в сфере бесчисленных проверок..." 69.
Правовая база по поддержке малого предпринимательства в городе Москве включает около 200 нормативных правовых актов, принятых региональными органами исполнительной власти 70. Из них важнейшими актами, направленными на устранение административных барьеров при создании и организации деятельности субъектов малого предпринимательства и защиту прав и законных интересов предпринимателей, являются:
* Закон города Москвы от 28.06.1995 г. № 14 "Об основах малого предпринимательства в Москве";
* Постановление Правительства Москвы от 24.11.1998 г. № 900 "О неотложных мерах по поддержке субъектов малого предпринимательства в Москве в условиях финансово - экономического кризиса" (в ред. постановления Правительства Москвы от 19.09.2000 г. № 742);
* Распоряжение Мэра Москвы от 16.02.1999 г. № 116-РМ "О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы" (в ред. распоряжения Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ);
* Распоряжение Мэра Москвы от 24.06.1999 г. № 670-РМ "О первоочередных мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" (в ред. распоряжения Мэра Москвы от 11.02.2000 г. № 162-РМ);
* Распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ "О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы" (в ред. распоряжения Мэра Москвы от 05.09.2000 г. № 951-РМ);
* Распоряжение Мэра Москвы от 24.04.2000 г. № 440-РМ "Об утверждении Положения о Департаменте поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы";
* Распоряжение Мэра Москвы от 05.09.2000 г. № 951-РМ "О едином бланке направления на проведение проверки субъекта предпринимательской деятельности".
Фиксируя основные условия деятельности субъектов малого предпринимательства в границах Москвы и определяя меры, направленные на стимулирование развития малого предпринимательства в городе, Закон города Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве" предусматривает возможность принятия дополнительных мер по защите личности и собственности в сфере малого предпринимательства.
Законодатель, определяя в статье 1 общую цель закона: "обеспечение и защита прав граждан в сфере малого предпринимательства на инициативное использование своего человеческого потенциала и собственности для осуществления производственной и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности, направленной на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц и получение прибыли" 71, в статье 18 фиксирует меры по защите личности и собственности в сфере малого предпринимательства. Содержание статьи предусматривает, что органы власти города Москвы "принимают необходимые меры по пресечению противоправных действий должностных лиц городских органов управления, создающих препятствия для нормальной деятельности субъектов малого предпринимательства и наносящих им материальный и моральный ущерб, в том числе путем предоставления уполномоченному органу, ответственному за проведение единой политики, направленной на поддержку и развитие малого предпринимательства в городе, права возбуждать в судебных инстанциях иски для отмены незаконных решений указанных должностных лиц, препятствующих реализации мероприятий, предусмотренных Комплексными программами или содержащих иные грубые нарушения законодательных актов города Москвы и Российской Федерации по вопросам предпринимательства, привлечения их к административной ответственности, в том числе путем применения штрафных санкций" 72.
Функциональным органом исполнительной власти г. Москвы, обеспечивающим проведение государственной политики в области поддержки и развития малого предпринимательства и устранения административных барьеров при развитии предпринимательства, является Департамент поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы. В положении о Департаменте 73 определено, что в качестве его основных задач являются:
* реализация политики Правительства Москвы в вопросах развития и государственной поддержки малого предпринимательства на территории Москвы для обеспечения... эффективных и равноправных взаимоотношений государственных структур и субъектов предпринимательской деятельности на территории Москвы в интересах населения города (п.2.1);
* разработка мероприятий по совершенствованию и упрощению систем ... государственного контроля и надзора за субъектами предпринимательской деятельности (п.2.2);
* разработка и реализация мероприятий по устранению необоснованных административных барьеров при развитии предпринимательства (п.2.5);
* рассмотрение и принятие мер по конкретным вопросам, жалобам и обращениям предпринимателей (п.2.7).
Для достижения поставленных задач Департамент не только осуществляет нормотворческую деятельность74, но и координирует деятельность отраслевых и территориальных органов исполнительной власти города, органов контроля и надзора, а также некоммерческих организаций, в том числе общественных, по вопросам развития малого предпринимательства. Департаментом организуется проведение Межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства. Пункт 3.14 положения возлагает на Департамент функцию ведения базы данных по проверкам субъектов малого предпринимательства. Департамент наделен правом проводить и инициировать проверки субъектов малого предпринимательства 75.
Постановление Правительства Москвы от 24.11.1998 г. № 900 "О неотложных мерах по поддержке субъектов малого предпринимательства в Москве в условиях финансово - экономического кризиса" было принято в условиях финансового и экономического кризиса в стране. В условиях сокращения количества малых предприятий, ухудшения финансовых показателей, характеризующих их деятельность, Правительство Москвы определило комплекс первоочередных мер, направленных на стабилизацию положения в сфере малого бизнеса города. Стратегия опоры именно на малый бизнес потребовала устранения факторов, оказывающих негативное воздействие на развитие малого предпринимательства в городе. Одним из таких факторов являлось наличие громоздкой системы контролирующих и разрешительных органов, имеющих право на осуществление проверок субъектов малого предпринимательства Москвы.
Постановление установило необходимость упорядочения проверок субъектов малого предпринимательства, проводимых городскими и территориальными контролирующими органами. В соответствии со статьей 2 постановления, проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства предусматривалось производить исключительно при наличии оснований на плановой комплексной основе или по сигналам о допущенных нарушениях в присутствии представителя Департамента поддержки и развития малого предпринимательства.
Кроме того, в ходе реализации положения постановления, в Общественно-экспертном совете по малому предпринимательству при Мэре и Правительстве Москве была организована постоянно действующая "горячая линия" для предпринимателей с целью получения информации о должностных злоупотреблениях, волоките, бюрократизме, вымогательстве при решении органами городской власти вопросов регулирования предпринимательской деятельности (т.229-01-79). "Горячая линия" стала дополнительным каналом поступления информации, причем, самой острой и оперативной. И хотя жалобы, в основном, имели анонимный характер, данные звонки позволяли выявить проблемы, требующие безотлагательного решения городскими органами власти.
В целях содействия преодолению неблагоприятных тенденций при развитии предпринимательства, на основании положений Постановления, образовывалась Межведомственная комиссия при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства. Комиссия имела право готовить и вносить в установленном порядке проекты правовых актов Москвы, а также предложения по внесению изменений в действующие правовые акты Москвы по вопросам устранения административно-бюрократических барьеров, препятствующих развитию предпринимательства. При этом, комиссия имела право заслушивать отчеты отраслевых и функциональных органов городской администрации, административных округов, районных управ, городских контролирующих органов по вопросам, входящим в ее компетенцию. Решения, принимаемые Комиссией в пределах ее компетенции, являлись обязательными для отраслевых и функциональных органов городской администрации, префектур и районных управ, органов городской контрольно-разрешительной системы.
В целях устранения административных барьеров, обеспечения законных прав предпринимателей и сокращения числа необоснованных проверок субъектов малого предпринимательства, 16 февраля 1999 года было выпущено Распоряжение Мэра N 116-РМ "О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы"76. Распоряжение явилось примером конструктивного подхода к реализации Указа Президента Российской Федерации № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства".
В соответствии с Распоряжением, в целях сокращения общего числа проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, руководители комплексов городского управления совместно с Межведомственной комиссией по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства должны были обеспечить координацию деятельности подведомственных им контролирующих органов.
Предусматривалась обязательность согласований проектов нормативно - правовых актов, касающихся вопросов организации деятельности контролирующих органов, в компетенцию которых входит проведение проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы, с Межведомственной комиссией при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства.
Руководителям подведомственных контролирующих органов поручалось использовать, как правило, форму проведения комплексных совместных проверок. В случае, если общее количество проверок субъекта малого предпринимательства контролирующим органом в течение календарного года превышало два, устанавливалась необходимость согласования очередных проверок с Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства.
Распоряжением утверждена форма Книги инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Москвы и установлено, что книга инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Москвы является официальным документом для регистрации всех проверок субъектов малого предпринимательства Москвы, проводимых контролирующими органами. Книга ведется субъектом малого предпринимательства Москвы в течение всего времени осуществления им предпринимательской деятельности. Выдача книги осуществляется при внесении в Реестр субъектов малого предпринимательства Москвы в порядке и на условиях, предусмотренных для выдачи свидетельств о внесении в реестр 77.
По форме книга инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Москвы включает в себя информацию о субъекте малого предпринимательства (полное наименование; административный округ; серию и номер государственной регистрации; орган регистрации и местонахождение организации). Кроме этого, при проведении проверки в книгу вносятся данные о субъектах и объектах проверки: наименование контролирующего органа; дата выдачи и регистрационный номер предписания; фамилия, имя, отчество, должность, номер служебного удостоверения, личная подпись проверяющего и фамилия, имя, отчество, должность, личная подпись сотрудников субъекта малого предпринимательства присутствующих при проверке. Третий блок информации касается процессуальных вопросов: дата начала и окончания проверки; вопросы, подлежащие проверке.
Распоряжение предусмотрело информирование предпринимателей о порядке проведения проверок, в том числе путем проведения семинаров, издания информационно - справочных материалов, создания информационного сервера в Интернет. Департамент поддержки и развития малого предпринимательства должен был также обеспечить предоставление субъектам малого предпринимательства консультаций по основным вопросам предпринимательской деятельности, по обеспечению их личной и имущественной безопасности, отстаиванию интересов в арбитражных и иных судах.
Принятие данного распоряжения упорядочило деятельность контролирующих органов в г. Москве. Субъекты малого предпринимательства, столкнувшись с неправомерными действиями контролирующих органов, могли получить необходимые консультации по созданной "горячей" телефонной линии и в "уполномоченных организациях по представлению квалифицированных юридических услуг". Кроме того, они могли вести учет всех проверок в специализированной Книге, являющейся официальным документом регистрации проверок. Такое законодательное ограничение деятельности контролирующих органов существенно понижало уровень злоупотреблений должностных лиц в ходе проверок.
Распоряжение Мэра Москвы от 24.06.1999 г. № 670-РМ "О первоочередных мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" предписало Департаменту поддержки и развития предпринимательства, как держателю Реестра субъектов малого предпринимательства Москвы, обеспечить предоставление субъектам малого предпринимательства Москвы адресов территориальных подразделений уполномоченного представителя держателя Реестра в качестве местонахождения субъекта малого предпринимательства. Вопрос предоставления адреса согласовывался с Московской регистрационной палатой. Необходимым условием для предоставления адреса являлось документально оформленное обязательство перед держателем Реестра о вступлении в Реестр после прохождения государственной регистрации.
Распоряжение предусматривало предоставление подведомственными структурными подразделениями и городскими организациями, осуществляющими регулирование деятельности субъектов малого предпринимательства, в Департамент поддержки и развития малого предпринимательства копий всех нормативных документов, включая ведомственные нормативные акты, регулирующие отношения с предпринимательскими структурами, в том числе с субъектами малого предпринимательства, а также порядок проведения проверок и определяющих основания для применения штрафных и иных санкций.
Обязанности по взаимодействию с контрольными органами в рамках проведения проверок субъектов малого предпринимательства и уточнению функций государственного контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства возлагались на создаваемое Управление контроля и координации деятельности территориальных органов поддержки малого предпринимательства. Управление образовывалось в составе Департамента поддержки и развития малого предпринимательства.
Очередным документом, направленным на защиту прав и законных интересов предпринимателей на территории Москвы, явилось распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ "О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы"78. Распоряжение определило принципы взаимодействия контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории столицы, упорядочив деятельность в Москве контролирующих органов, а также периодичность проведения ими проверок субъектов малого предпринимательства.
В соответствии с Распоряжением, городским органам контроля и надзора и территориальным подразделениям органов контроля и надзора двойного подчинения предписано осуществлять проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности в плановом комплексном порядке. Установлена следующая периодичность плановых проверок субъектов предпринимательской деятельности контролирующими органами:
* субъектов малого предпринимательства, деятельность которых сопряжена с производством продукции либо оказанием услуг, могущих в случае нарушений быть источником непосредственной опасности для жизни и здоровья населения - не чаще 2 раз в год;
* иных субъектов малого предпринимательства - не чаще 1 раза в год;
* производственной деятельности строительных организаций, выполняющих строительно-монтажные работы, и предприятий стройиндустрии, выпускающих строительные материалы и конструкции - с периодичностью, установленной действующими строительными нормами и правилами;
* иных субъектов предпринимательской деятельности - не чаще 2 раз в год.
Группе по координации деятельности инспекций и Совету по координации контролирующих органов по использованию финансовых ресурсов города предписано предусматривать в планах комплексные проверки субъектов предпринимательской деятельности не чаще одного раза в год.
Внеплановые проверки субъектов малого предпринимательства допускаются исключительно на основании конкретной информации о нарушениях, при наличии предписания за подписью руководителя контролирующего органа. На руководителей контролирующих органов, департаментов, комитетов и управлений возложена ответственность за назначение внеплановых проверок и их проведение. Информацию по результатам проверки субъектов малого предпринимательства контролирующие органы должны направлять в Департамент поддержки и развития малого предпринимательства, руководителям соответствующих департаментов и контролирующих органов.
Кроме того, распоряжением утвержден перечень подразделений Правительства Москвы и иных организаций, осуществляющих контрольно-надзорные действия в отношении субъектов предпринимательской деятельности на территории Москвы. Среди 47 организаций: Департамент потребительского рынка и услуг, Департамент продовольственных ресурсов, Департамент государственного и муниципального имущества, Московская лицензионная палата, Московская регистрационная палата, префектуры административных округов, районные управы, и др.
Установлено, что проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности контролирующими и надзорными органами, не перечисленными в перечне, запрещается.
Важно отметить, что действие распоряжения не распространяется на правоохранительные органы. УБЭП и налоговая полиция, например, могут приходить к предпринимателям независимо от плановости.
Распоряжением предписано скорректировать механизм выдачи Книги инспекторских проверок. За основу принималась старая форма книги79. Однако, было принято решение выдавать книгу всем субъектам предпринимательской деятельности при проведении регистрационных действий в Московской регистрационной палате.
Согласно распоряжению, для координации деятельности контролирующих организаций в городе в составе Департамента поддержки и развития малого предпринимательства образовывался Центр по координации контрольной деятельности на территории Москвы. На него возлагались следующие функции:
* проведение мониторинга, обобщения информации в отношении контрольных проверок субъектов малого предпринимательства на территории Москвы;
* формирование и ведение единого банка данных проведенных проверок всеми организациями, осуществляющими контрольно-надзорные функции по отношению к субъектам малого предпринимательства на территории Москвы;
* разработка предложений по оптимизации государственного контроля за предпринимательской деятельностью.
Пункт 8 Распоряжения устанавливал, что с 1 июня 2000 года сотрудники городских органов контроля и надзора, по прибытии на место проверки, были обязаны информировать Центр по координации контрольной деятельности о начале проверки. При этом они должны были указывать фамилию, имя, отчество и должность ответственного за проведение проверки, наименование органа, проводящего проверку, и наименование проверяемого предприятия. Сотрудники Центра обязаны были предоставлять проверяющим лицам регистрационный номер проверки. В случае вынесения решения о наложении взыскания на проверяемое предприятие в акте проверки обязательно должен был указываться регистрационный номер, и о виде и размере взыскания информировался Центр80.
В настоящее время Центром ведется активная работа по упорядочению контрольной деятельности на территории г. Москвы, в том числе и по сокращению количества проверок субъектов малого предпринимательства.
Распоряжение предписало разработать единую форму и порядок выдачи бланка предписания81 на проведение проверок. Было установлено, что бланки предписаний на проведение проверок являются документами строгой отчетности и их количество согласовывается с Оперативно-распорядительным управлением Мэра и Премьера Правительства Москвы.
Распоряжение предусмотрело меры, направленные на отмену отчислений от штрафных санкций в пользу контролирующих органов и установление порядка зачисления всех штрафов исключительно в доход городского бюджета. На Департамент поддержки и развития малого предпринимательства и Департамент экономической политики и развития г. Москвы возлагалась обязанность подготовить проекты распорядительных документов (в том числе, с законодательными инициативами) по внесению изменений в городские правовые акты.
Особое внимание структур Правительства Москвы обращалось на обязанность согласования с Общественно-экспертным советом по малому предпринимательству при Мэре и Правительстве Москвы и Межведомственной комиссией при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства проектов постановлений Правительства Москвы, распоряжений Премьера Правительства Москвы и иных нормативных документов по вопросам регистрации предприятий, лицензирования, сертификации, административной практики и другим вопросам, затрагивающим интересы малого бизнеса Москвы. Руководителям городских органов контроля и надзора предписывалось провести анализ внутренних распорядительных документов.
В целом, распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ "О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы" создавало значительные преграды для проведения "контроля по собственной инициативе". Акт руководителя на проверку и требование регистрации в Центре, необходимость внесения в книгу соответствующей записи о действиях, регламентация количества проверок и другие факторы являлись правовой преградой в данном случае, так как могли служить основанием для постановки вопроса о нарушении органом проверяющего Распоряжения Мэра.
Распоряжение Мэра Москвы от 05.09.2000 г. № 951-РМ "О едином бланке направления на проведение проверки субъекта предпринимательской деятельности" фактически установило порядок проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности.
Распоряжением утверждены и введены в действие на территории Москвы единая форма бланка направления на проведение проверки субъекта предпринимательской деятельности и порядок работы с указанными бланками82.
Обязанности по организации изготовления, учета, хранения и контроля за использованием бланков возлагаются на Департамент поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы. Выдача бланков осуществляется Центром по координации контрольной деятельности на территории Москвы представителям контролирующих органов по предъявлению доверенности, оформленной в установленном порядке. Ежегодная потребность в бланках определяется по заявкам органов контроля и надзора. Бланки имеют обязательную защиту от подделки. Конкретным контрольным органам выдаются бланки индивидуальной серии. Департаменту поддержки и развития предпринимательства Правительства Москвы поручено проработать вопрос о возможности использования бланков федеральными контрольно-надзорными органами, осуществляющими проверки субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы. Введение в Москве единой формы направления на проведение проверки направлено на защиту прав и законных интересов предпринимателей, совершенствование отношений контролирующих органов и предпринимателей на территории Москвы. Субъекты предпринимательской деятельности имеют возможность высказать замечания по итогам проверки, сделав соответствующие пометки на оборотной стороне бланка.
При проведении плановой проверки бланк направления может подписываться руководителем контролирующего органа, его заместителем, либо лицом, ответственным за проведение проверки в соответствии с планом проведения проверок (в том числе при комплексных проверках).
При проведении внеплановой проверки бланк направления подписывается руководителем контролирующего органа либо лицом, его замещающим.
После проведения проверки собственно направление остается в соответствующей контролирующей организации. Отрывной талон к направлению после заполнения контролирующим органом реквизита "штрафные санкции (другие меры воздействия)" направляется в Центр по координации контрольной деятельности. Организациям, использующим бланки при осуществлении контрольно-надзорных функций на территории Москвы, предписано соблюдать периодичность предоставления заполненных отрывных талонов и заблаговременно направлять заявки на допечатку тиража бланков, исходя из прогнозируемой потребности на полгода.
В настоящий период ведется работа по подготовке проекта закона г. Москвы "О контроле за деятельностью предприятий", который предусматривает порядок проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности и определяет исчерпывающий перечень контролирующих организаций, действующих на территории города, их правовой статус, объекты контроля, а также общий порядок обжалования действий сотрудников контролирующих организаций.
С целью консолидации усилий федеральных и региональных органов власти по совершенствованию государственного контроля за предпринимательской деятельностью и принятия радикальных мер по упорядочению контрольно-разрешительной деятельности на территории города Москвы проводятся организационные мероприятия по проведению мониторинга реализации контрольно-надзорных функций региональных подразделений ряда министерств Российской Федерации по отношению к субъектам малого предпринимательства. Территориальное управление МАП России по г. Москве и Московской области проводит активную работу в этом направлении
Следовательно, рассмотрение опыта города Москвы позволяет сделать следующие выводы:
1. В отличие от Федерального Закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (но в полном соответствии с предусмотренными в нем возможностями для субъектов Федерации), Закон города Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве", предусматривает возможность принятия дополнительных мер по защите личности и собственности в сфере малого предпринимательства.
2. Закрепление положения о том, что проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства должны производиться исключительно при наличии оснований на плановой комплексной основе или по сигналам о допущенных нарушениях в присутствии представителя Департамента поддержки и развития малого предпринимательства, упорядочило процедуру проверок, проводимых городскими и территориальными контролирующими органами. Организация постоянно действующей "горячей линии" для предпринимателей и образование Межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства активизировали работу в отношении проверок субъектов малого предпринимательства.
3. Сокращению общего числа проверок деятельности субъектов малого предпринимательства способствовали:
* координация деятельности городских контролирующих органов;
* обязательность согласований проектов нормативно - правовых актов, касающихся вопросов организации деятельности контролирующих органов, в компетенцию которых входит проведение проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы;
* использование формы проведения комплексных совместных проверок и установление необходимости согласования очередных проверок с Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства, если общее количество проверок субъекта малого предпринимательства контролирующим органом в течение календарного года превышало два;
* утверждение формы Книги инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства как официального документа для регистрации всех проверок субъектов малого предпринимательства Москвы;
* информирование предпринимателей о порядке проведения проверок, в том числе путем проведения семинаров, издания информационно - справочных материалов, создания информационного сервера в Интернете.
4. Систематизация всех нормативных документов, включая ведомственные нормативные акты, регулирующие отношения в части проведения проверок и определяющие основания для применения штрафных и иных санкций, а также создание Управления контроля и координации деятельности территориальных органов поддержки малого предпринимательства имели цель - укрепить взаимодействие с контрольными органами в рамках проведения проверок субъектов малого предпринимательства и уточнить функции государственного контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства.
5. Распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ "О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы" упорядочило деятельность контролирующих органов, а также периодичность проведения ими проверок субъектов малого предпринимательства путем:
* установления перечня подразделений Правительства Москвы и иных организаций, осуществляющих контрольно-надзорные действия в отношении субъектов предпринимательской деятельности на территории Москвы;
* закрепления положения, что проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности контролирующими и надзорными органами, не перечисленными в перечне, запрещается.
* определения периодичности плановых проверок и регламентирования отношений при проведении внеплановых проверок субъектов малого предпринимательства столицы, входящих в Реестр;
* выдачи Книги инспекторских проверок всем субъектам предпринимательской деятельности при проведении регистрационных действий в Московской регистрационной палате;
* создания Центра по координации контрольной деятельности на территории г. Москвы;
* создания условий для уточнения положений внутренних распорядительных документов городских органов контроля и надзора и разработку мер по отмене отчислений от штрафных санкций в пользу контролирующих органов и установления порядка зачисления всех штрафов исключительно в доход городского бюджета.
6. Распоряжение Мэра Москвы от 05.09.2000 г. № 951-РМ фактически установило порядок проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности.
Введение в действие на территории Москвы единой формы бланка направления на проведение проверки субъекта предпринимательской деятельности и процедуры ее использования способствовало повышению эффективности защиты прав и законных интересов предпринимателей, совершенствованию отношений контролирующих органов и предпринимателей на территории Москвы.
Особого внимания заслуживает решение вопроса о возможности использования бланков федеральными контрольно-надзорными органами, осуществляющими проверки субъектов предпринимательской деятельности, а также работа по подготовке проекта закона г. Москвы "О контроле за деятельностью предприятий".
6.2. Опыт иных субъектов Российской Федерации
В настоящее время контрольные и надзорные функции в отношении субъектов предпринимательства осуществляют различные органы государственной власти. На федеральном уровне таких организаций - 52 83. Количество аналогичных органов в субъектах Российской Федерации различно. Например, в Томской области количество контролирующих организаций более 40, без учета их подразделений в районах области84. На территории Хабаровского края 37 таких организаций85.
В субъектах Российской Федерации органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции, представлены как:
a) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти: Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Государственного комитета по стандартизации и метрологии, Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и т.д.;
b) органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации: комитеты по управлению имуществом, здравоохранения, ветеринарии и государственной ветеринарной инспекции, по труду и социальному развитию и т.д.;
c) органы, уполномоченные органами местного самоуправления: контрольные инспекции, отделы торговли, сферы обслуживания и защиты прав потребителей, комитеты экономики, регистрации и т.д.
Выполнение функций органами, осуществляющими контрольные и надзорные функции, проводится на основании федеральных законов86, Кодексов Российской Федерации87, иных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней88. Механизм проверок устанавливается ведомственными нормативными актами: инструкциями, положениями, приказами и т.д.
Реализуя контрольные и надзорные функции, органы государственной власти осуществляют проверки по самым различным вопросам. Это и соблюдение стандартов, правил, технических норм в различных сферах деятельности предпринимателя, проверка финансово-хозяйственной, внешнеторговой деятельности, выявление и пресечение правонарушений, проверка финансово-хозяйственной деятельности и т.д.
Необходимость такой деятельности очевидна. Например, мониторинг развития предприятий малого бизнеса в Челябинской области, проведенный в сентябре-октябре 2000 года Агентством развития малого бизнеса по заказу Комитета экономики Челябинской области, показал, что при проверках обычно нарушения обнаруживаются и официально регистрируются. На это указали - 56,9% руководителей малых предприятий. Несколько меньше - 39,7% указывают на то, что нарушения не выявляются. Лишь 3,3% опрошенных лиц ответили, что нарушения были обнаружены, но официально не зарегистрированы 89. Анализ ситуации в г. Кемерово позволяет констатировать, что по результатам проведенных в 2000 году 26212 проверок субъектов предпринимательства, выявлено 15478 нарушений 90.
Статистические данные о правонарушениях позволяют констатировать, что в настоящий период ставить вопрос об отмене проверок не представляется возможным.
Однако существует и другая статистика. По оценке экспертной группы, работавшей под руководством профессора МГУ Виталия Тамбовцева, по заказу ИНП "Общественный договор", "на сегодняшний день ...кроме государственных контрольных органов существуют еще примерно 4 тысячи коммерческих, также занимающихся надзором и проверками от имени государства. Примерно 800 из них заняты в системе обязательной сертификации. 1000 - это всевозможные испытательные лаборатории, без заключения которых ни одна фирма не получит разрешения на работу. Около 100 экспертных организаций, аккредитованных Гостехнадзором. Столько же - Минздравом. Несметное количество компаний официально зарегистрировано при государственных регистрирующих и лицензирующих органах"91. Составленная В. Тамбовцевым таблица демонстрирует посещаемость предприятий представителями контролирующих органов.
Таблица посещений малых предприятий представителями контролирующих органов
(в % от опрошенных)
Реже 1 раза в год
Ежегодно
Ежеквартально
Ежемесячно
Чаще 1
раза в месяц
"Не
помню"
Итого
Пожарный надзор
19,9
30,4
36,7
6,6
2,8
3,6
100
СЭС
30,4
25,5
19,9
15,7
4,2
4,3
100
Регистрационная палата
63,6
19,9
3,1
0,7
1,0
11,7
100
Лицензионная палата
55,6
24,5
7,0
2,1
1,7
9,1
100
Архитектурное управление
70,6
10,1
3,5
1,4
0,7
13,7
100
Налоговая инспекция
15,4
30,4
27,6
8,4
14,0
4,2
100
Милиция
35,7
16,4
15,7
11,2
14,0
7,0
100
Таможенники
69,6
4,9
2,8
2,4
1,7
8,6
100
Пенсионный фонд
43,4
28,3
15,4
4,2
1,7
7,0
100
Рэкет
35,0
1,4
8,7
34,3
2,8
17,8
100
Количество и время проведения проверок конкретного предприятия не регламентируется. Показательна в этом отношении цифра, прозвучавшая на II Всероссийском съезде представителей малых предприятий: "одну из фирм за год умудрились проверить 420 раз"92.
Наибольшее число нареканий со стороны субъектов малого предпринимательства вызывает и то, что штрафы по результатам проверок налагаются непосредственно сотрудниками, осуществляющими проверки, либо начальниками соответствующих служб. Материалы по проверкам на административную комиссию не передаются. Имеются случаи, когда торговые предприятия проверяют даже сотрудники ГИБДД.
Малыми предприятиями высказывается много претензий к противопожарной службе, требующей производить установку дорогостоящих автоматических противопожарных систем, не всегда обоснованных и непосильных в финансовом плане для предпринимателей. Кроме того, пожарная охрана и центр санэпиднадзора выдают заключения на ограниченный срок, например, в г. Находка - на три месяца, по истечении которых предприниматели должны получить новое заключение, вновь произвести оплату услуг этих государственных органов93.
Это позволяет ставить вопрос об упорядочении деятельности органов государственной власти при проведении проверок. Механизм этой деятельности постепенно разрабатывается на уровне субъектов Российской Федерации. Предпринимаемые меры освещены в обзорах Ресурсного центра малого предпринимательства "Исследование административных барьеров", "Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров". В частности, представляется эффективной деятельность межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров, призванных координировать деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации с целью выработки согласованных решений и осуществления конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию субъектов предпринимательства. Практику применения журналов, книг инспекторских проверок многими субъектами Российской Федерации также можно считать позитивной, так как это позволяет установить цель, основания, результаты проверок94.
Разработку совместных мероприятий по вопросам, связанным с упорядочением контрольных проверок, могут осуществлять органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они имеют реальную возможность рекомендовать контролирующим органам и органам местного самоуправления проводить работу по упорядочению деятельности по проведению проверок. Данное положение содержится, например, в п.4 Постановления Губернатора Челябинской области от 27 марта 2000 года "О мерах по упорядочению проверок субъектов малого предпринимательства контролирующими органами".
В отдельных случаях, субъектами уточняется орган исполнительной власти, координирующий эту деятельность, либо содержание проверок. Например, пунктом 1.2 Указа Президента Республики Бурятия от 12.07.1999 №157 "Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия" поручено Бурятскому центру стандартизации, метрологии и сертификации разработать и согласовать с заинтересованными органами "Порядок проведения проверок".
Пункт 3 Постановления Главы администрации Костромской области от 22 декабря 2000 года №50895 фиксирует: "рекомендовать контролирующим органам областного и федерального подчинения, органам местного самоуправления муниципальных образований Костромской области провести работу по упорядочению проведения плановых проверок деятельности субъектов предпринимательской деятельности, используя форму проведения совместных проверок".
Представляется важным остановиться на отдельных позитивных моментах практики субъектов Российской Федерации применительно к процедуре проверок.
Установление точного количества организаций, осуществляющих функции контроля и надзора на уровне субъекта Российской Федерации, является первостепенной задачей. Без ответа на вопрос: с кем осуществлять взаимодействие, сложно представить его содержание.
Позитивная практика регионов в этом направлении наработана. Например, в Хабаровском крае, во исполнение распоряжения Главы администрации Хабаровского края от 30.05.2000 г. № 372-р96, Дальневосточным территориальным управлением МАП России сформирован Реестр организаций, осуществляющих контрольно-надзорные функции за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Хабаровского края. Обобщение практики работы контролирующих органов позволило провести работу по упорядочению системы проверок финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства и недопущения их дублирования.
Логическим завершением этого процесса может быть фиксирование списка организаций в одном из нормативных актов субъекта Российской Федерации, как это сделано в г. Москве.
Иногда регионы определяют перечень контролирующих организаций применительно к определенной сфере регулирования. Например, в Костромской области усилиями создаваемой рабочей группы планируется создать справочник о контролирующих организациях и их полномочиях в сфере потребительского рынка97.
Практическую помощь в установлении точного перечня организаций, осуществляющих функции контроля и надзора на уровне субъекта Российской Федерации, могут оказать территориальные подразделения МАП России, которые в настоящий период активно осуществляют деятельность по ограничению и регламентации количества проверок частных предприятий.
Важной представляется практика отдельных регионов по сбору, анализу и обобщению информации (включая ведомственные нормативные правовые акты) о проверках субъектов малого предпринимательства органами, осуществляющими функции контроля и надзора на территории субъекта Российской Федерации.
Реализация этой функции возлагается на один из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Челябинской области сбор, анализ и обобщение информации о периодичности проверок субъектов малого предпринимательства на территории области контролирующими органами и принятие мер по упорядочению проверок, возложен на комитет экономики администрации области98. Пункт 5 Постановления Главы администрации Хабаровского края фиксирует: "... контролирующим органам, действующим на территории Хабаровского края, для обеспечения деятельности Межведомственного совета в месячный срок представить в комитет по экономике администрации края копии нормативных правовых документов, включая ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения проверок"99
Проверка нормативных правовых актов с позиций их соответствия федеральному законодательству и общим требованиям подготовки и вступления в юридическую силу, с точки зрения соблюдения прав и свобод предпринимателей, способствуют установлению законного порядка проведения проверок.
Установление точного количества контролирующих организаций и анализ нормативных правовых актов, определяющих их статус, позволит определить подходы к решению проблемы дублирования деятельности таких организаций при проведении проверок. В настоящий период, при проверке субъектов предпринимательства организации часто дублируют друг друга. Например, государственный контроль и надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется органами государственной санитарно-эпидемиологической службы, органами государственной ветеринарной службы, органами государственной хлебной инспекции, органами государственной инспекции по торговле, качеству товаров и услуг и защите прав потребителей, а также органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации.
Правильность применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов контролирует налоговая инспекция, налоговая полиция, госторгинспекция, правоохранительные органы.
Налоговое законодательство - налоговая инспекция и налоговая полиция100.
В случае избыточности организаций, осуществляющих контрольные и надзорные функции, и наличия в их деятельности элементов дублирования, субъект Российской Федерации имеет право принять решение в отношении подчиненных органов исполнительной власти, либо выйти с предложением в отношении деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
Решение вопросов координации действий территориальных структур федеральных органов исполнительной власти возможно эффективно проводить через полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В этих целях возможно информировать Главных федеральных инспекторов в регионах о выявленных актах и действиях, соглашениях или согласованных действиях федеральных органов исполнительной власти в регионе, органов исполнительной власти региона и местного самоуправления, направленных на ограничение свободы предпринимательства, предоставлять информацию по конкретным вопросам нарушений процедуры проверок и т.д.
Разработка нормативных правовых актов, устанавливающих содержание процедуры проверок в субъектах Российской Федерации является особенностью современного периода. Как правило, такие акты содержат положения, устанавливающие особенности проверок. Во многих нормативных актах субъектов Российской Федерации предусматриваются статьи, рекомендующие или обязывающие контролирующие органы ограничить общее количество проверок проводить плановые и внеплановые проверки. Например, пунктом 1 Указа Президента Республики Бурятия от 12.07.1999 №157 "Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия" руководителям контрольных органов предложено "... проверки проводить исключительно на плановой, как правило, комплексной основе одновременно с другими контрольными органами или по сигналам о допущенных нарушениях". Пункт 6 Постановления Главы администрации Хабаровского края от 03.10.2000 г. № 342 предусматривает "... контролирующим органам, действующим на территории Хабаровского края, провести работу по упорядочению проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства, и осуществлять их, как правило, на плановой комплексной основе или при наличии оснований (сигналов) о допущенных нарушениях"101. Постановлением Главы администрации Костромской области от 22 декабря 2000 г. предписывается "руководителям областных органов контроля и надзора осуществлять проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности в плановом порядке или по сигналам о допущенных нарушениях. В случаях проведения внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности на основе конкретной информации о допущенных нарушениях оформлять соответствующие направления" 102.
Иногда фиксируется общая фраза "...установить, что проверки деятельности субъектов малого предпринимательства осуществляются исключительно в порядке, установленном действующим законодательством".103
Представляется правильной практика привлечения структур поддержки малого бизнеса и непосредственно предпринимателей к разработке нормативных правовых актов, а также согласования принимаемых правовых актов с территориальными органами федеральной исполнительной власти Российской Федерации.
Представляется целесообразным повышать уровень нормативных правовых актов, например, путем принятия областных законов. Примером может служить проект областного закона Ростовской области №73-ЗС от 10 мая 2000 г. "О проверках хозяйствующих субъектов на территории Ростовской области". Данный закон не только определяет содержание законодательства о деятельности контролирующих организаций, но и порядок проведения проверок хозяйствующих субъектов, права и обязанности, а также ответственность хозяйствующих субъектов и должностных лиц контролирующих организаций, и иные принципиальные положения.
Правовые аспекты и механизм организации плановых, комплексных проверок субъектов малого предпринимательства нами частично исследовалась при рассмотрении опыта г. Москвы. Как правило, такие проверки должны проводиться не чаще 1-2 раза в год и проводиться контролирующими органами, функции которых по многим вопросам взаимосвязаны.
Существуют различные точки зрения в отношении возможности проведения плановых, комплексных проверок.
Есть мнение, что проведение комплексных проверок не оправдано и малоэффективно, так как практическая реализация этого положения представляется достаточно сложной. Наличие самостоятельной правовой базы у каждого контролирующего органа служит для обоснования данной точки зрения. Действительно, налоговые органы проводят проверки в соответствии с налоговым законодательством по одному или нескольким налогам с периодичностью в среднем 1-2 проверки в год. Органами внутренних дел, в соответствии с положениями законодательства, проверки проводятся в любое время суток с периодичностью, необходимой для пресечения противоправной деятельности субъекта предпринимательства. Каждая контролирующая служба имеет свой план работы, который, как правило, не согласовывается с другими органами. Планировать и проводить проверки без координации их с другими органами объективно проще.
Однако, имеющаяся несогласованность действий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов, уполномоченных органами местного самоуправления осуществлять контрольные действия, приводит к ситуациям, когда в один и тот же день на малом предприятии может проводиться до трех проверок. Причем проверка проводится по одному и тому же блоку вопросов: наличие сертификатов, выполнение температурных режимов и сроков хранения продуктов, наличие договоров аренды на землю, помещение (применительно к торговой точке)104. А может ли малое предприятие, имеющее в штате нескольких специалистов, затрачивать большой объем рабочего времени на постоянное проведение проверок?
Имеющаяся практика регионов доказывает возможность организации плановых, комплексных проверок. Так, в Приморском крае комплексные проверки торговых предприятий проводятся представителями органов санэпиднадзора, Инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, Управления по налогам и сборам по Приморскому краю, Лицензионной палаты, Дальневосточной оперативной таможни. В ходе комплексных проверок проверяются наличие финансовых, товарно-транспортных и иных документов, сертификатов качества и соответствия на реализуемый товар, учет и ведение трудовых книжек и т.д.105
Организацию плановых, комплексных проверок возможно реализовать не только через установление правовой нормы, но и соглашение между проверяющими органами. Положительная практика такой деятельности имеется в регионах. Например, в большинстве районов Читинской области органы местного самоуправления разрабатывают совместные мероприятия и проводят совместные проверки субъектов предпринимательской деятельности106.
Идею проведения совместных комплексных проверок поддерживают большинство контролирующих органов, считая их результаты более эффективными. Осуществляемая при этом координация проверяющих органов позволяет не только упорядочить процедуру контроля, но и значительно ослабить давление на субъекты малого предпринимательства, создавая условия для собственно предпринимательской деятельности.
Плановость, комплексность проверок, а также регламентация процедуры их проведения позволит сократить злоупотребления со стороны представителей органов, выполняющих контрольные и надзорные функции, которые в настоящий период являются одним из главных факторов, оказывающих негативное воздействие на сферу предпринимательства. Проводимый анализ обращений предпринимателей к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации показывает, что направленность обращений предпринимателей в первую очередь связана с превышением полномочий должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, нарушениями прав арендаторов и порядка проверок.
По оценке многих субъектов предпринимательской деятельности и территориальных управлений МАП России107, проводимые органами исполнительной власти проверки, в основном, являются инструментом для решения собственных финансовых проблем.
В этой связи обращают на себя внимание факты, когда контролирующие органы фиксируют незначительные, мелкие нарушения, осуществляя проверки с периодичностью два-три раза в месяц, что наводит на мысль о субъективном отношении к объектам проверки.
В качестве основных причин такой ситуации субъектами Российской Федерации выделяются: отсутствие бюджетного финансирования ряда контролирующих органов, вынуждающих их должностных лиц "зарабатывать" себе средства самостоятельно; низкий уровень заработной платы сотрудников контролирующих организаций; "добросовестность и инициатива" ряда сотрудников, стремящихся выполнить все требования многочисленных инструкций и указаний, без правового их анализа и размышлений.108
В целях сокращения злоупотреблений, возможно установить запрет проведения проверок лицам, не имеющим соответствующих знаний в этой области. Как показывает практика, со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления при проведении проверок отмечаются факты неправильного оформления актов проверок, протоколов об административных правонарушениях. Как правило, при проверках в основном предъявляются служебные удостоверения, практика предъявления направлений и предписаний практически отсутствует.
Важное значение имеет информирование предпринимателей о порядке проведения проверок и консультирование по спорным вопросам, возникающим в ходе проверок, как одно из направлений деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Представляется верным фиксировать положения об этом в принимаемом нормативном правовом акте, как это зафиксировано в п.7 Постановления Главы администрации Хабаровского края. Пункт фиксирует: "...Комитету по экономике администрации края совместно с контролирующими органами, осуществляющими проверки субъектов малого предпринимательства, обеспечить информирование предпринимателей о порядке проведения проверок и консультирование по спорным вопросам, возникающим в ходе проверок"109.
Пункт 6 Указа Президента Республики Бурятия от 12.07.1999 №157 "Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия" обязывает Комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства, Фонд поддержки малого предпринимательства информировать предпринимателей о порядке осуществления проверок путем проведения семинаров, издания информационно-справочных материалов, создания телефонной "горячей" линии.
Реализация положений нормативных правовых актов позволяет выработать необходимые рекомендации предпринимателям, ознакомить их с правами и обязанностями должностных лиц контролирующих органов. В качестве положительного примера можно привести памятку предпринимателя, подготовленную специалистами Департамента потребительского рынка и ценовой политики мэрии г. Краснодара, при содействии муниципального некоммерческого фонда "Краснодарский городской фонд поддержки и развития предпринимательства", муниципального унитарного предприятия "Краснодарское агентство делового развития", общественного экспертного совета при мэрии г. Краснодара по малому предпринимательству110.
Информационный справочник правового обеспечения предпринимательской деятельности в Ленинградской области позволяет не только ознакомиться с правовым положением контролирующих органов, но и оказать практическое содействие предпринимателю при регистрации и ликвидации хозяйствующих субъектов, лицензировании отдельных видов деятельности хозяйствующих субъектов, регулировании трудовых отношений и т.п.111
Эффективность таких мер подтверждается результатами мониторинга развития предприятий малого бизнеса в Челябинской области, проведенного в сентябре-октябре 2000 года Агентством развития малого бизнеса по заказу Комитета экономики Челябинской области. Выводы мониторинга доказывают, что наиболее эффективными мерами по устранению неправомочных действий при проверках наибольшее число ответивших считают создание "горячей телефонной линии" - 31,4 %, регулярное информирование о полномочиях правоохранительных органов - 29,1%, создание при объединениях предпринимателей специальных органов - 27,7%.
Вопросы проверок рекомендуется обсуждать на проводимых съездах представителей малого бизнеса, научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах. Рассмотрение вопросов возможно путем выделения их в отдельный блок или в рамках специально создаваемых секций. По итогам работы рекомендуется оформлять решения и направлять их в адрес органов государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральном округе и непосредственно органам государственной власти Российской Федерации. Важно правовым путем добиваться законности деятельности государственных контролирующих органов по отношению к субъектам рынка, причем любое двоякое или неоднозначное толкование законодательных, нормативных правовых актов должно толковаться на пользу субъектам рынка.
Положительный опыт этой работы имеется в ряде регионов. Например, состоявшийся 17 октября 2000 года в г. Новосибирске "Круглый стол" был посвящен вопросам взаимоотношений контролирующих органов и предпринимателей Новосибирской области. Выступления представителей Новосибирской торгово-промышленной палаты (НТПП), органов власти и предпринимателей позволили прийти к выводу о необходимости ограничений и регламентации проверок предприятий со стороны контролирующих органов. Принятые решения: о совершенствовании законодательства области применительно к закреплению разграничения сфер влияния контролирующих органов; о возможности участия экспертов НТПП в проведении плановых и неплановых проверок предприятий - членов НТПП и Торговой гильдии; о реализации программы ТПП России по введению Реестра надежных деловых партнеров; о введении в практику выдачи направлений представителю контролирующей организации при осуществлении проверок не только учитывают специфику региона, но и позволяют создать благоприятные условия для развития предпринимательской деятельности.
Следовательно, опыт субъектов Российской Федерации доказывает возможность оказания эффективного содействия субъектам малого предпринимательства при проведении деятельности по упорядочению процедуры контроля.
Анализ работы в данном направлении доказывает как позитивную роль контроля, так и проблемы, связанные с недостатками законодательной базы, недостаточной четкостью механизма контроля.
Необходимость систематизации и экспертизы существующих правовых актов очевидна, так как позволит, определив правовое поле процедуры проверок, не только усовершенствовать ее, но и обеспечить надлежащее выполнение конституционных положений органами государственной власти и субъектами предпринимательской деятельности.
Организация плановых, комплексных проверок возможна как через установление правовой нормы, так и через заключение соглашений между проверяющими органами.
Особое внимание следует уделять информированию предпринимателей о порядке проведения проверок и их консультированию по спорным вопросам, возникающим в ходе проверок.
6.3. Журнал, книга инспекторских проверок субъектов малого предпринимательства
Упорядочению проверок деятельности субъектов малого предпринимательства на уровне субъектов Российской Федерации во многом способствовало введение контрольных журналов учета (регистрации) проверок контролирующих органов субъекта предпринимательства, книг инспекторских проверок.
Основными целями введения журналов и книг проверок являлись совершенствование государственного контроля за ведением хозяйственной деятельности, устранение административных барьеров в развитии предпринимательства и исключение возможности для злоупотреблений со стороны работников структур, осуществляющих контрольные функции по отношению к субъектам хозяйственной деятельности. Посредством введения журналов, книг планировалось обеспечить защиту прав и законных интересов субъектов малого предпринимательства, скоординировать деятельность контролирующих органов, упорядочить и систематизировать проверки субъектов малого предпринимательства.
Правовая основа, регламентирующая процедуру введения журналов и книг проверок, различна. В основном, субъекты Российской Федерации предусматривали такие положения в общих нормативных правовых актах. Например, форма книги инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Астраханской области установлена Постановлением Главы администрации Астраханской области от 24.11. 1999 г. № 422 "О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства области". Форма журнала регистрации проверок на территории Кемеровской области утверждена Постановлением Администрации Кемеровской области от 16.03. 2000 года №17 "О создании областной межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства". Книга инспекторских проверок в Вологодской области введена на основании Постановления Губернатора области от 30.03.2000 г. № 263 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии малого предпринимательства Вологодской области". В Ивановской области журнал учета проводимых проверок контролирующими органами рекомендовано ввести в соответствии с Постановлением Правительства Ивановской области от 07.08. 2000 г. № 36-п "О поддержке развития малого предпринимательства в Ивановской области"112.
Предварительное согласование проектов нормативных правовых актов с руководителями органов контроля и надзора региона позволило избежать противоречий в толковании положений принимаемого акта. Интересен опыт Челябинской области в этой сфере. Введенный на территории области журнал учета проверок содержит обращение к руководителям малых предприятий и частных предпринимателей. Обращение содержит положения о том, что постановление113 согласовано с руководителями государственных органов контроля и надзора, определен перечень этих органов с указанием их должностных лиц и контактных телефонов. Особое внимание предпринимателей обращено на то, что в случае отказа представителей контролирующих органов вносить записи в журнал они могут сообщить об этом в Центр поддержки и развития предпринимательства при Комитете экономики администрации области.
Практику согласования формы журнала проверок с организациями, осуществляющими контрольные функции на своей территории, применили Кемеровская, Челябинская области и иные субъекты Российской Федерации.
Утверждая форму журнала, книги инспекторских проверок, нормативные акты для субъектов предпринимательской деятельности рекомендуют ввести ее в практику своих подразделений114. В отдельных случаях, субъектам предпринимательской деятельности "...предлагается... для учета и регистрации всех проверок, проводимых контролирующими органами, ввести Книгу инспекторских проверок субъекта предпринимательской деятельности"115.
Наряду с положениями о введении на своей территории книг, журналов проверок, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержат положения о статусе документа, процедуре его тиражирования, выдачи, и т.д.
Журнал, книга учета инспекторских проверок, как правило, являются официальными документами для регистрации проверок субъектов малого предпринимательства контролирующими органами. Указания об этом содержатся в нормативных правовых актах, вводящих в действие форму журнала, книги. Например, пунктом 4 Указа Президента Республики Бурятия от 12.07. 1999 г. № 157 "Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия"116 установлено, что "...Книга инспекторских проверок субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия является обязательным официальным документом для регистрации всех проверок, проводимых контролирующими органами..". Постановление Главы администрации Астраханской области от 24.11. 1999 г. № 422 фиксирует: "...книга инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Астраханской области (далее - книга проверок) является официальным документом для регистрации всех проверок субъекта малого предпринимательства области, проводимых контролирующими органами..."117. Аналогичные нормы предусмотрены в нормативных актах Астраханской, Брянской, Вологодской, Кемеровской областях.
Следует отметить, что отдельные субъекты устанавливают ограничения на использование термина "всех проверок". Так, Указ Президента Республики Бурятия от 12.07. 1999 г. № 157, употребляя термин, уточняет: "...кроме органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность"118.
Представляется важным указание в нормативном правовом акте положения, что "Книга инспекторских проверок не может заменить ведение других необходимых документов"119.
Законодательством субъектов Российской Федерации предусматривается, что журнал, книга проверок ведется субъектом малого предпринимательства. Иногда в нормативном акте указывается "в течение всего времени осуществления им предпринимательской деятельности"120.
Ведение журнала, книги проверок субъектом малого предпринимательства осуществляется при условии его внесения в Реестр субъектов малого предпринимательства121 субъекта Российской Федерации.
В отдельных субъектах Российской Федерации устанавливается порядок ведения журнала, книги. Например, порядок ведения журнала регистрации проверок объектов потребительского рынка и бытовых услуг с перечислением организаций, осуществляющих проверки, установлен в городе Кемерово постановлением №125 от 16.10.2000 года.
Контролирующим органам и органам местного самоуправления "рекомендуется проводить работу по упорядочению деятельности по ... внесению записей в журнал, книгу проверок".122 Им рекомендуется "принять документы, обязывающие сотрудников контролирующих органов при осуществлении субъектов малого предпринимательства делать необходимые записи в книгу инспекторских проверок"123, "принять соответствующие нормативные акты, определяющие порядок взаимодействия с субъектами малого предпринимательства при проведении инспекторских проверок и внесении записей в Книгу проверок"124, "принять нормативные акты и издать приказы, определяющие порядок взаимодействия с субъектами предпринимательства при проведении инспекторских проверок и внесения записей в Книгу проверок"125 .
Иногда положения нормативных актов предусматривают положения "предложить контролирующим органам при осуществлении проверок делать отметку в Книге регистрации проверок"126. Такая формулировка с позиций субъектов малого предпринимательства представляется недостаточно корректной. Поэтому на круглом столе в Новосибирской области, проходившем 17 октября 2000 года по вопросу "Взаимоотношения контролирующих органов и предпринимателей Новосибирской области", было принято решение обратиться с просьбой к Главе администрации Новосибирской области об изменении приведенной редакции текста. Вместо формулировки "предложить" внести формулировку "...обязать контролирующие органы при осуществлении проверок ..."127
Формы журналов и книг, как правило, содержат несколько блоков информации. В обобщенном варианте128 они могут быть представлены следующим образом:
1. наименование с указанием нормативного правового акта, утверждающего форму журнала, книги;
2. информацию о субъекте малого предпринимательства (полное наименование; город, район, административный округ; серию и номер свидетельства о государственной регистрации; орган и дату регистрации; местонахождение организации);
3. нормативные правовые акты, регламентирующие отношения по введению в действие журнала, книги на территории субъекта Российской Федерации, порядку их издания, заполнения, хранения и уничтожения.
4. данные о субъектах и объектах проверки:
* наименование контролирующего органа;
* дата выдачи и регистрационный номер документа о проведении проверки;
* фамилия, имя, отчество, должность проверяющего с указанием номера служебного удостоверения, личная подпись;
* фамилия, имя, отчество, должность сотрудников субъекта малого предпринимательства, присутствующих при проверке, личная подпись.
5. Данные, отражающие процессуальные аспекты проведения проверки:
* дата начала и окончания проверки;
* цель проверки и вопросы, подлежащие проверке;
* выявленные нарушения, номер акта и дата его составления;
* наложенное взыскание.
Отдельные регионы провели различие между книгой инспекторских проверок и журналом учета (регистрации) проверок. По содержанию книга инспекторских проверок предполагает наличие дополнительной информации для субъекта малого предпринимательства, призванной, в конечном итоге, содействовать его ознакомлению с правовой основой деятельности контролирующих органов применительно к процедуре проверок. В качестве примера, можно привести содержание книги учета проверок субъекта хозяйственной деятельности Белгородской области, зарегистрированной администрацией области. Структурно она включает:
"... Инструкцию по ведению книги
Журнал учета регистрации проверок
Постановление главы администрации Белгородской области
Методическое пособие
Проверка налоговой инспекцией
Проверка налоговой полицией
Проверка органами милиции
Проверка органами государственного пожарного надзора
Проверка Антимонопольным комитетом
Контроль за охраной труда
Проверка обществом защиты прав потребителей
Проверка Госторгинспекцией
Проверка органами Санэпиднадзора
Проверка органами Госстандарта
Проверка органами местного самоуправления
Проверка органами Пенсионного фонда..."129
Об эффективности введения книги в настоящий период нельзя судить однозначно.
С нашей точки зрения, журнал, книга позволяют решить важную задачу защиты прав предпринимателей. Кроме того, ведение журнала, книги позволяет выделить круг лиц, прибегающих к самостоятельным проверкам. Например, 19.12.2000 г. проводилась контрольная закупка товаров работником милиции у предпринимателя Г.И.Л. Нарушений со стороны предпринимателя не было обнаружено. Как впоследствии было установлено, полномочий на контрольную закупку проверяющий не имел130.
Следовательно, в целях совершенствования государственного контроля за ведением хозяйственной деятельности, устранения административных барьеров в развитии предпринимательства и исключения возможности для злоупотреблений со стороны работников структур, осуществляющих контрольные функции по отношению к субъектам малого предпринимательства, субъекты Российской Федерации используют журналы, книги инспекторских проверок.
Журнал контроля является одной из мер по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства.
Наиболее эффективной формой поддержки субъекта малого предпринимательства является Книга инспекторских проверок, так как ее содержание позволяет объективно оценить правовую сторону проведения проверки контролирующим органом и субъектом малого предпринимательства.
Заключение
Важнейшим условием создания благоприятных условий для развития предпринимательства является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.
Выделив одним из главных направлений деятельности органов государственной власти "освобождение предпринимателей от административного гнета" 131, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что государство должно последовательно уходить от практики избыточного вмешательства в бизнес.
"Наша важнейшая задача - научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы - свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества" 132.
Приложение № 1. Административные барьеры при развитии предпринимательства
1.1 Правовые основы государственной политики Российской Федерации в отношении преодоления административных барьеров
1.2 Основные направления социально - экономической политики Правительства РФ по преодолению административных барьеров
1.3 Механизм преодоления административных барьеров субъектами Российской Федерации
1.4. Извлечение из "Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу"
Снижение административного регулирования хозяйственной деятельности.
Важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.
Основная задача, которую призвано решить дерегулирование экономики - ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности. Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер: снижение барьеров входа на рынок; устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности; обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти.
Для устранения барьеров входа на рынок необходимо:
1. Упростить процедуру регистрации юридических лиц.
Процедура государственной регистрации должна преследовать цели учета, сбора и распространения информации о юридических лицах, основываться на принципе "одного окна" и уведомительного характера (но с введением обязательной ответственности учредителей за несоблюдение федерального законодательства о регистрации). Необходимо сформировать реестр юридических лиц, информация из которого должна быть общедоступной и может быть получена в любой точке страны.
2. Резко сократить перечень лицензируемых видов деятельности, сделать его исчерпывающим.
Новая редакция Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" должна содержать единый перечень всех видов деятельности, подлежащих лицензированию. Лицензирование целесообразно замещать, где только возможно, стандартизацией, аккредитацией и аттестацией, независимой потребительской экспертизой.
3. Ввести единый порядок лицензирования на территории РФ. Унифицировать объем и формы документации, представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, лицензировании видов бизнеса и контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими актами Правительства.
<< Пред. стр. 3 (из 25) След. >>
Список литературы по разделу