<< Пред. стр. 2 (из 14) След. >>
Список литературы по разделу
В более общем смысле "ресурс" в словарях рассматривается как запас, выступающий источником удовлетворения потребностей, формирования фондов. Поскольку финансы представляют собой экономические отношения, опосредованные деньгами, очевидно, что под финансовыми ресурсами понимаются только такие ресурсы, которые имеют денежную форму, в отличие от материальных, трудовых, природных и прочих ресурсов. Таким образом, можно сделать первый вывод о том, что финансовые ресурсы существуют только в денежной форме.
Однако финансовые ресурсы - это не вся сумма денежных средств, используемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также субъектами хозяйствования. Помимо финансовых ресурсов в денежной форме также функционируют кредитные ресурсы, личные денежные доходы населения и т.п. Поэтому важным является выделение таких признаков финансовых ресурсов, которые позволят их вычленить из общего объема денежных средств.
В любом обществе финансовые ресурсы не существуют сами по себе, они всегда имеют собственника либо лицо, которому собственником делегированы права ими распоряжаться. Финансовые ресурсы не могут быть вне отношений собственности.
И только та часть денежных средств, которая находится в собственности или распоряжении субъектов хозяйствования или органов государственной власти и органов местного самоуправления и обслуживает процесс общественного воспроизводства, относится к финансовым ресурсам.
Их принадлежность конкретному субъекту хозяйствования или органам государственной власти и местного самоуправления позволяет отделить их от не вовлеченной в процесс общественного воспроизводства части денежных доходов и накоплений населения. Однако не все денежные средства субъектов хозяйствования можно отнести к финансовым ресурсам, а лишь те, которые опосредуют процессы производства товаров, оказания различного рода услуг или используются для финансирования функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Отсюда вытекает следующий признак финансовых ресурсов - они всегда используются на цели расширенного воспроизводства, социальные нужды, материальное стимулирование работающих, удовлетворение других общественных потребностей.
Таким образом, под финансовыми ресурсами понимаются денежные доходы, накопления и поступления, находящиеся в собственности или распоряжении субъектов хозяйствования или органов государственной власти и местного самоуправления и используемые ими на цели расширенного воспроизводства, социальные нужды, материальное стимулирование работающих, удовлетворение других общественных потребностей24.
К источникам формирования финансовых ресурсов принято относить стоимость валового внутреннего продукта, часть национального богатства и поступления от внешнеэкономической деятельности.
Часть национального богатства вовлекается в хозяйственный оборот в виде переходящих остатков бюджетных средств; средств от продаж части золотого запаса страны; выручки от реализации излишнего, конфискованного и бесхозного имущества, доходов от приватизации и др. От внешнеэкономической деятельности поступают финансовые ресурсы в виде доходов от внешнеторговых операций, внешних государственных заимствований, иностранных инвестиций и т.п.
Виды финансовых ресурсов - это те конкретные формы доходов, поступлений и накоплений, которые образуются у субъектов хозяйствования и субъектов власти в результате финансового распределения. Ими являются: амортизационные отчисления, прибыль организации, налоговые доходы, страховые платежи и т. п.
На состав источников финансовых ресурсов субъектов хозяйствования будут оказывать влияние сфера деятельности (материальное производство или непроизводственная сфера), способ ведения хозяйства, т.е. преследует ли организация извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеет такой цели и не распределяет полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации), организационно-правовая форма, отраслевые особенности и т. п.
Финансовые ресурсы коммерческой организации - это денежные доходы, накопления и поступления, находящиеся в собственности или распоряжении организации и предназначенные для выполнения финансовых обязательств, обеспечения воспроизводственных затрат, социальных потребностей и материального стимулирования работающих.
К основным источникам формирования финансовых ресурсов коммерческой организации относятся:
• выручка от реализации продукции, работ и услуг;
• выручка от прочей реализации (например, выбывших основных фондов, производственных запасов и т.п.);
• внереализационные доходы (полученные штрафы, дивиденды и проценты по ценным бумагам и др.);
• бюджетные средства;
• средства, поступившие в порядке перераспределения финансовых ресурсов внутри вертикально интегрированных структур и отраслей.
Видами финансовых ресурсов коммерческой организации будут выступать прибыль от реализации товаров (работ или услуг), от реализации имущества, сальдо доходов и расходов от внереализационных мероприятий, амортизационные отчисления, резервные и аналогичные им фонды, образованные за счет прибыли прошлых лет.
Направлениями использования финансовых ресурсов коммерческой организации являются: платежи в бюджеты разного уровня и внебюджетные фонды, уплата процентов за пользование кредитом, погашение ссуд, страховые платежи, финансирование капитальных вложений, увеличение оборотных средств, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполнение обязательств перед собственниками коммерческой организации (например, выплата дивидендов), материальное поощрение работников предприятия, финансирование их социальных нужд, благотворительные цели, спонсорство и т.п.
Финансовые ресурсы некоммерческой организации - это денежные доходы, поступления и накопления, используемые для осуществления и расширения уставной деятельности организации. Организационно-правовая форма и вид деятельности некоммерческой организации будет оказывать влияние на состав источников финансовых ресурсов, а также на механизм их формирования и использования.
К основным источникам финансовых ресурсов некоммерческих организаций относятся:
• взносы учредителей и членские взносы;
• доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
• бюджетные средства;
• безвозмездные перечисления физических и юридических лиц;
• прочие источники.
Видами финансовых ресурсов некоммерческих организаций выступают бюджетные средства, безвозмездные перечисления юридических и физических лиц, включая гранты, прибыль, амортизационные отчисления (кроме бюджетных учреждений), резервные и аналогичные им фонды (кроме бюджетных учреждений) и т.п.
Финансовые ресурсы некоммерческой организации используются для реализации основной цели ее создания. Это могут быть расходы, связанные с оплатой труда служащих, эксплуатацией помещения, приобретением оборудования, платежи в бюджеты и государственные внебюджетные фонды, капитальные вложения, капитальный ремонт зданий и сооружений и т.п.
Кроме субъектов хозяйствования, ведущих свою деятельность как юридическое лицо, предпринимательскую деятельность могут осуществлять и индивидуальные предприниматели, у которых также формируются финансовые ресурсы.
Источниками финансовых ресурсов индивидуальных предпринимателей выступают личные сбережения и доходы, полученные ими в результате осуществления хозяйственной деятельности. Кроме того, предприниматели могут привлекать для осуществления своей деятельности заемные средства.
Финансовые ресурсы индивидуальных предпринимателей используются на расширение дела, платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды, расходы по оплате труда наемных работников, благотворительные взносы и пожертвования и т.п. Если предпринимательская деятельность прекращается, все полученные доходы направляются на личное потребление предпринимателя.
Источниками финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, выступают валовой внутренний продукт, часть стоимости национального богатства и поступления от внешнеэкономической деятельности.
Валовой внутренний продукт является основным источником формирования государственных и муниципальных финансовых ресурсов. Но иногда, например, в периоды экономического кризиса или наступления чрезвычайных обстоятельств (революции, войны, крупные стихийные бедствия и т.п.) в качестве источника государственных и муниципальных финансовых ресурсов может выступать ранее накопленное национальное богатство.
Финансовыми ресурсами органов государственной власти и местного самоуправления являются:
• налоговые доходы (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог и др.);
• неналоговые доходы (дивиденды по акциям, находящимся в государственной и муниципальной собственности, доходы от сдачи государственного и муниципального имущества в аренду, проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) и т.п.);
• безвозмездные перечисления (от бюджетов других уровней, государственных внебюджетных фондов и др.);
• другие доходы.
Использование финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно связано с функциями государства: экономической, социальной, управленческой, укрепления обороноспособности; посредством финансовых ресурсов обеспечиваются важные потребности общества в области развития экономики, финансирования социальной сферы, осуществления государственного и муниципального управления, укрепления обороноспособности страны и т.п.
Формирование и использование финансовых ресурсов осуществляется в фондовой или нефондовой форме. Фондовая форма предопределена потребностями органов государственной власти и местного самоуправления, нуждающихся в финансовых ресурсах для обеспечения своего функционирования, и некоторыми потребностями субъектов хозяйствования, осуществляющих расширенное воспроизводство. При формировании и использовании их финансовых ресурсов используются как фонды многоцелевого назначения, так и узкоцелевые.
Финансовые фонды имеют, следующие черты:
• это обособившаяся часть, выделившаяся из общей суммы денежных средств;
• в результате обособления денежный фонд начинает функционировать самостоятельно, причем эта самостоятельность относительна, происходит постоянное пополнение и использование средств;
• всегда создается для финансирования какой-либо цели, причем цели могут быть разного порядка, широкие и узкие;
• имеет правовое обеспечение, в котором регулируются вопросы порядка его образования и использования.
Фондовая форма образования и использования финансовых ресурсов имеет преимущества по сравнению с нефондовой. Формирование обособленно функционирующих финансовых фондов с четкой регламентацией порядка их формирования и использования обеспечивает концентрацию финансовых ресурсов для выполнения неотложных задач, позволяет эффективнее управлять ими и облегчает контроль за их формированием и использованием. Однако если ранее фондовая форма была основной, то в условиях рынка в фондовой форме формируются и используются в основном финансовые ресурсы органов государственной власти и местного самоуправления. К таким фондам относят бюджеты соответствующих уровней и внебюджетные фонды. Форма использования финансовых ресурсов субъектов
хозяйствования в настоящее время в меньшей степени регламентирована государством. Порядок использования финансовых ресурсов коммерческими организациями определяется их учредительными документами, и поэтому здесь возможно сочетание фондовой и нефондовой форм. Часть ресурсов субъектов хозяйствования может быть направлена на образование фондов целевого назначения (например, экономического стимулирования, резервных фондов). Использование финансовых ресурсов на выполнение финансовых обязательств перед бюджетами разных уровней, государственными внебюджетными фондами, банками, страховыми организациями, уплата штрафных санкций осуществляется в нефондовой форме.
1.3. Финансовая система
Финансовые отношения очень многообразны, и для дальнейшего изучения необходимо их классифицировать, разделив на отдельные группы, которые будут иметь сходные свойства, отличаться однородностью, и систематизировать, выявив взаимосвязи между составными элементами.
Во всей своей совокупности это многообразие финансовых отношений образует не простое слагаемое элементов, а систему, являющуюся органической совокупностью взаимодействующих между собой элементов, все структурные подразделения которой связаны между собой. Несмотря на то, что каждый элемент в финансовой системе относительно самостоятелен, выполняет только ему присущие специфические функции, тем не менее, все элементы взаимодействуют как между собой, так и с другими системами, и на практике эти взаимосвязи имеют важное значение. Кроме того, все многообразие финансовых отношений в обществе обладает органической целостностью, способной к развитию.
В процессе выделения составных частей финансовых отношений необходимо найти верный классификационный признак их деления на структурные группы, подгруппы, в соответствии с научным критерием. Первым таким критерием является роль субъекта в общественном воспроизводстве, которая определяет способы организации финансов, наличие, порядок образования и использования финансовых ресурсов и финансовых фондов.
Именно в соответствии с ролью в общественном воспроизводстве у субъектов финансовых отношений имеются различия в потребностях в необходимых им финансовых ресурсах. Так, непосредственные участники общественного воспроизводства - организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью, производят товары, занимаются оказанием различного рода услуг. Для осуществления свой деятельности им необходимы финансовые ресурсы, которые обеспечили бы процесс производства нужной суммой денежных средств. Для субъектов хозяйствования будут характерны финансовые отношения, обеспечивающие непрерывность процесса производства товаров и оказания услуг: осуществление капитальных вложений, амортизационные отчисления, восполнение недостатка оборотных средств и др. Органам государственной власти и органам местного самоуправления финансовые ресурсы необходимы для выполнения своих функций - экономической, социальной, политической, для финансирования конституционных прав граждан и др. И для этой группы финансовых отношений, которые обеспечивают финансовыми ресурсами выполнение функций органов государственной власти и местного самоуправления, будут характерны другие формы и методы организации финансов.
Таким образом, первым классификационным признаком, в соответствии с которым все многообразие финансовых отношений подразделяется на составные части, является роль субъекта в общественном воспроизводстве, в соответствии с чем все финансовые отношения подразделяются на две большие группы, называемые сферами финансовой системы, - финансы субъектов хозяйствования, а также государственные и муниципальные финансы.
Наличие именно этих сфер в составе финансовой системы объективно обусловлено, поскольку в любом обществе есть субъекты хозяйствования, обеспечивающие рынок товарами и услугами, и любому государству нужны финансовые ресурсы для осуществления своих функций.
Каждая сфера финансовой системы в свою очередь также имеет структурные элементы и подразделяется на звенья. Финансы субъектов хозяйствования выступают исходной сферой финансовой системы, именно в этой сфере происходит формирование первичных финансовых ресурсов и начинаются процессы распределения и перераспределения стоимости. Финансы субъектов хозяйствования при всем своем многообразии обеспечивают процесс производства товаров и оказания услуг, постоянного восполнения и увеличения производственных фондов и фондов непроизводственного назначения. Дальнейшая группировка финансовых отношений внутри сферы финансов субъектов хозяйствования осуществляется в зависимости от характера деятельности субъекта, который оказывает влияние на источники формирования финансовых ресурсов, порядок использования средств.
Часть организаций в качестве основной цели своей деятельности преследуют извлечение прибыли, они являются коммерческими. Помимо коммерческих организаций, для нормального функционирования общества необходимы организации для удовлетворения потребностей населения в образовательных, культурных, научных, благотворительных и других общественно необходимых благах. Такие организации, как правило, не преследуют получения прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками; финансовые ресурсы им необходимы для осуществления уставной., деятельности, соответственно это оказывает влияние и на состав финансовых отношений, участником которых являются такие организации.
Кроме юридических лиц участниками товарного производства могут выступать и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Таким образом, внутри сферы финансов субъектов хозяйствования выделяют группы финансовых отношений в соответствии с характером деятельности субъектов. Сфера финансов субъектов хозяйствования подразделяется на следующие звенья: финансы коммерческих организаций, финансы некоммерческих организаций, финансы индивидуальных предпринимателей.
Субъекты хозяйствования образуются и действуют в определенных организационно-правовых формах, закрепленных законодательством25. Специфика организационно-правовой формы также будет накладывать отпечаток на порядок формирования и использования финансовых ресурсов субъектов хозяйствования, образование тех или иных финансовых фондов. Так, в звене финансов коммерческих организаций организационно-правовая форма влияет на порядок формирования уставного капитала, на распределение прибыли между участниками, на степень финансовой ответственности перед другими субъектами, в некоторых коммерческих организациях нормативно-правовыми актами предусмотрено создание специальных финансовых фондов (например создание резервного фонда акционерными обществами).
Организационно-правовые формы некоммерческих организаций также оказывают влияние на организацию финансов, например, на порядок формирования и использования финансовых ресурсов, на наличие в их составе членских взносов, бюджетных средств, на право использования заемных средств и т.п.
В соответствии с организационно-правовой формой в составе финансов коммерческих организаций выделяются: финансы акционерных обществ (открытых и закрытых), финансы хозяйственных товариществ, финансы обществ с ограниченной ответственностью, финансы производственных кооперативов, финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Особое место среди них занимают финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Финансовые ресурсы унитарных предприятий находятся в государственной и муниципальной собственности, а унитарное предприятие распоряжается ими лишь на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Несмотря на то, что финансы унитарных предприятий находятся в государственной или муниципальной собственности, тем не менее, они не входят в состав сферы государственных и муниципальных финансов, поскольку финансовые отношения этих организаций аналогичны финансовым отношениям других коммерческих организаций. Кроме того, при создании таких организаций происходит определенное имущественное обособление передаваемых им финансовых ресурсов; оно предполагает не только организационное выделение соответствующих денежных средств, но и признание принадлежности передаваемых средств конкретной организации с наделением последней совокупностью прав и обязанностей по их управлению.
В составе финансов некоммерческих организаций в соответствии с организационно-правовой формой выделяют финансы учреждений, финансы потребительских кооперативов, финансы общественных и религиозных организаций (объединений), финансы фондов и т.п.
Отдельное место в звене финансов некоммерческих организаций занимают финансы бюджетных учреждений, прежде всего потому, что именно бюджетные учреждения обеспечивают население необходимыми социальными услугами в сфере образования, здравоохранения и т.п. Специфика функционирования финансов бюджетных учреждений обусловлена тем, что одним из основных источников их финансовых ресурсов являются бюджетные средства, именно это обеспечивает тесную взаимосвязь финансов бюджетных учреждений со сферой государственных и муниципальных финансов; механизм функционирования их финансовых ресурсов дополнительно регламентируется бюджетным законодательством26. Более того, поскольку именно бюджетные учреждения обеспечивают потребности населения в социальных услугах, в некоторых учебниках особенности организации финансов бюджетных учреждений, ввиду их специфики, рассматриваются вместе с общими вопросами функционирования государственных финансов и финансирования социальной политики государства27. Тем не менее финансы бюджетных учреждений входят в состав финансов субъектов хозяйствования, поскольку при их создании и функционировании по аналогии с унитарными предприятиями происходит обособление имущества и финансовых ресурсов, а также наделение бюджетного учреждения правом распоряжения этим имуществом (правом оперативного управления).
Звено финансов индивидуальных предпринимателей появилось в составе финансовой системы нашей страны сравнительно недавно, так как лишь с началом рыночных преобразований граждане Российской Федерации получили право заниматься предпринимательской деятельностью в качестве индивидуальных предпринимателей. Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке28.
В настоящее время индивидуальными предпринимателями могут выступать юристы, врачи, детективы, фермеры, граждане, осуществляющие свою деятельность в сфере розничной торговли, и т.д. Их финансовые отношения специфичны, поскольку в хозяйственный оборот предпринимателей вовлекаются их личные доходы и накопления, и наоборот, предпринимательский доход может использоваться не только на ведение и расширение дела, но и на личное потребление.
В огромной совокупности финансовых отношений, характерных для любой страны, есть сфера, обусловленная функционированием органов государственной власти и местного самоуправления. Объективная потребность в данной сфере связана с тем, что органам государственной власти и местного самоуправления29 требуются финансовые ресурсы, необходимые для осуществления их деятельности, для выполнения возложенных на них экономических, социальных и других функций. Поэтому второй сферой финансовой системы являются государственные и муниципальные финансы, посредством которых образуются финансовые ресурсы у названных органов. Конституция Российской Федерации, а также Федеральные законы от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 25.09.1997 № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" провозгласили принцип самостоятельности местного самоуправления. В 1998 г. Федеральным Собранием Российской Федерации была ратифицирована принятая Советом Европы Хартия местного самоуправления, которая вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.30 Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Как выражение народовластия местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Вследствие этих изменений рассматриваемая сфера финансовых отношений стала называться "государственные и муниципальные финансы", что подчеркивает самостоятельность последних31.
Финансовые отношения внутри данной сферы обладают возможностью оказывать влияние на другие сферы и звенья финансовой системы, воздействовать на объем и структуру общественного производства, осуществлять регулирование отраслевых и территориальных пропорций. Внутри этой сферы выделение структурных элементов зависит от формы организации государственных и муниципальных финансовых ресурсов в стране.
Любые органы государственной власти и местного самоуправления не могут существовать без формирования и использования соответствующих бюджетов, в которых аккумулируются финансовые ресурсы для финансирования возложенных на эти органы функций. При этом бюджеты всегда имеют многоцелевое назначение. Кроме того, в некоторых странах в распоряжении органов власти имеются другие финансовые фонды, как правило, узкоцелевые, используемые в качестве дополнительного источника финансирования тех или иных расходов. Такие фонды образуются вне бюджетов и называются внебюджетными фондами, создаются они, как правило, для финансирования отдельных расходов - социальной защиты граждан, первоочередных экономических и экологических мероприятий. Таким образом, в составе сферы государственных и муниципальных финансов выделяют следующие звенья: бюджеты органов государственной власти и местного самоуправления, внебюджетные фонды.
В составе сферы государственных и муниципальных финансов применительно к России можно выделить следующие организационные формы бюджетов, которые соответствуют уровню власти либо местного самоуправления: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) и местные бюджеты.
Федеральный бюджет является основным инструментом перераспределения валового внутреннего продукта, созданного в масштабах государства. На федеральном уровне происходит формирование основных направлений бюджетной политики в стране, определяются основные принципы построения межбюджетных отношений.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации имеется шесть различных видов региональных бюджетов, а общее их количество составляет 89. Сюда относятся 21 республиканский бюджет республик в составе России, 6 краевых, 49 областных, 1 областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов автономных округов, 2 городских бюджета городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга32.
Третий уровень бюджетной системы Российской Федерации также представлен разными видами бюджетов. В зависимости от видов муниципальных образований, на территории которых функционируют соответствующие местные бюджеты, выделяются районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, а также бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).
В финансовой системе бывшего Советского Союза, куда входила и Россия (бывшая РСФСР), не существовало внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов. Бюджет государственного социального страхования, который формировался с 1938 г., входил в состав Государственного бюджета СССР. Переход к рыночным отношениям привел к появлению нового звена финансовой системы - внебюджетных фондов. В 1990-х гг. XX в. в условиях возрастающих социальных рисков, а также в соответствии с требованиями международного права, средства государственного социального страхования были выделены из состава бюджетной системы. Таким образом, были созданы Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, фонды обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (который был упразднен в
2001 г.).
Кроме того, в 1990-х гг. было создано множество внебюджетных фондов экономического назначения на всех уровнях управления, появились дорожные фонды, экологические фонды, фонды финансирования жилищного строительства и т. п. Введенный в действие Бюджетный кодекс РФ внес существенные изменения, касающиеся состава внебюджетных фондов, механизма их формирования и использования. Так, в настоящее время в России функционируют только три государственных внебюджетных фонда социального назначения - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, средства которых используются в качестве дополнительного источника финансирования социального обеспечения населения.
Пенсионный фонд Российской Федерации - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, является основной материальной базой пенсионного обеспечения. Это самый крупный из всех государственных внебюджетных фондов, важное место которого в составе финансовой системы Российской Федерации объясняется его социальной значимостью (в России около 35 млн. пенсионеров) и большим объемом мобилизуемых в нем финансовых ресурсов.
Фонд социального страхования Российской Федерации является вторым среди внебюджетных фондов по объему перераспределяемых финансовых ресурсов; предназначен для осуществления государственных гарантий по социальному обеспечению граждан в случае временной нетрудоспособности при болезни, инвалидности, рождения и воспитания детей и др.
Фонды обязательного медицинского страхования обеспечивают гражданам Российской Федерации возможность бесплатного получения некоторых видов медицинской помощи. В частности, в гарантированный объем бесплатных медицинских услуг включаются: амбулаторно-поликлиническая помощь; скорая медицинская помощь; лечение острых заболеваний; услуги по обслуживанию беременности и родов и т.п.
С учетом изложенного финансовая система определяется как совокупность взаимосвязанных между собой сфер и звеньев финансовых отношений, имеет следующий вид (рис. 1.2).
Группировка финансовых отношений по сферам и звеньям финансовой системы не остается неизменной, претерпевая изменения под влиянием революционных преобразований, появлении новых видов собственности. По мере развития экономики, изменения форм финансовых связей внутри страны и на между-
народной арене, совершенствования методов хозяйствования в обществе также могут появляться новые виды финансовых взаимосвязей. Несмотря на то, что финансовая система - это совокупность объективно существующих финансовых отношений, тем не менее, на состав ее сфер влияют степень развития этих отношений в обществе и развитие научных взглядов по вопросам сущности финансов. Так, в составе финансовой системы СССР в качестве одной из сфер выделялось страхование33. Это объяснялось тем, что в тот период страхование рассматривалось в составе финансов как экономической категории. С развитием рыночных отношений в стране развивались и сами страховые отношения, усилилась потребность в страховании в качестве метода страховой защиты имущества и доходов физических и юридических лиц, появились новые виды страхования, произошла демонополизация страхового дела. Поэтому нами поддерживается та точка зрения, что страхование рассматривается в качестве самостоятельной экономической категории, несмотря на тесную связь финансовых и страховых отношений, и не включается в состав финансовой системы Российской Федерации34.
Рассмотренные выше сферы и звенья финансовой системы тесно взаимосвязаны. Финансы субъектов хозяйствования взаимодействуют с государственными и муниципальными финансами - при уплате налогов и страховых платежей в бюджеты и внебюджетные фонды, при получении бюджетных средств некоторыми организациями для финансирования их деятельности и т.п. Внутри сферы финансов субъектов хозяйствования между организациями существуют взаимосвязи при осуществлении финансовых операций, к которым относятся, например, уплата штрафов, иных санкций, внесение паевых взносов, инвестирование средств, участие в распределении прибыли, получение дивидендов и т. п.
Государственные и муниципальные финансы как сфера финансовой системы также характеризуются тесным взаимодействием структурных звеньев между собой и со сферой финансов субъектов хозяйствования. Так, внутри сферы государственных и муниципальных финансов возникают различные межбюджетные отношения между уровнями бюджетной системы и видами бюджетов. Кроме того, бюджеты взаимодействуют с внебюджетными фондами при передаче средств из бюджета внебюджетным фондам на некоторые целевые расходы, при использовании остатков средств внебюджетных фондов на покупку государственных ценных бумаг и др. Существует тесная связь звена бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления с финансами бюджетных учреждений, поскольку финансовые ресурсы последних формируются в основном за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Внебюджетные фонды как часть сферы государственных и муниципальных финансов страны имеют взаимосвязи с финансами субъектов хозяйствования - при уплате организациями и индивидуальными предпринимателями страховых взносов, налогов и других платежей и при получении субъектами хозяйствования сумм на определенные виды расходов; с бюджетом - при получении ассигнований на некоторые целевые расходы, а также при использовании средств фондов при наличии активного сальдо для покрытия бюджетного дефицита; с другими внебюджетными фондами - при передаче некоторых средств одним фондом другому.
Специфика каждой сферы и звена финансовой системы определяет не только особенности в составе и структуре финансовых ресурсов, наличии и организационном построении финансовых фондов, но и оказывает влияние на процессы финансового планирования и контроля в разных сферах и звеньях финансовой системы.
Следует отметить, что под термином "финансовая система" в экономической литературе понимается не только совокупность организованных и взаимосвязанных финансовых отношений в обществе, но и совокупность финансовых учреждений в стране35, т.е. имеются два значения понятия "финансовая система". В настоящей главе финансовая система рассматривается только как совокупность финансовых отношений. Органы управления финансами будут рассмотрены в главе 3.
Контрольные вопросы
1. Дайте определение финансам, укажите их специфические черты.
2. Дайте характеристику распределительной и воспроизводственной концепции финансов.
3. Что является объектом распределительной функции финансов?
4. Каково содержание контрольной функции финансов?
5. Что такое финансовые ресурсы?
6. Перечислите источники и виды финансовых ресурсов субъектов хозяйствования и органов государственной власти и местного самоуправления.
7. Приведите примеры фондовой и нефондовой форм образования и использования финансовых ресурсов.
8. Приведите примеры правовых актов, регламентирующих порядок формирования и использования финансовых фондов в сфере государственных и муниципальных финансов.
9. Дайте определение финансовой системы.
10. Какие новые элементы финансовой системы появились в условиях рыночных преобразований в нашей стране?
Задания для самостоятельной работы
1. Сравните определения финансов разными авторами по справочной и учебной литературе. Найдите причины расхождений толкования этого термина.
2. Приведите примеры распределения стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, которое происходит с помощью финансов.
3. Нарисуйте схему финансовой системы, покажите на ней взаимосвязи между сферами и звеньями.
Глава 2
ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА
2.1. Содержание и значение
финансовой политики
Успешное функционирование и развитие экономики любого государства во многом определяется возможностью реализации государственными и муниципальными органами власти возложенных на них функций по обеспечению экономической стабильности, обороноспособности государства, развитию социальной сферы, повышению уровня жизни населения. Осуществление указанных функций невозможно без формирования финансовой базы деятельности органов власти, регулирования финансовых отношений в обществе, создания финансового механизма их реализации в соответствии с целями экономического развития.
Изменение цели развития экономики обусловливает необходимость изменения финансовых отношений в ее отраслях, сферах деятельности, пересматриваются источники формирования финансовых ресурсов и формы их использования. В этих условиях государство вырабатывает соответствующую финансовую политику, представляющую собой совокупность целенаправленных мер государства в области управления финансами с целью определения наиболее эффективных, отвечающих современным условиям мероприятий для создания финансовой основы реализации экономической политики государства.
Субъектами финансовой политики являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, которые определяют и утверждают основные направления развития финансовых отношений, разрабатывают конкретные пути их организации в интересах субъектов хозяйствования, населения и государства.
Объектами финансовой политики является совокупность финансовых отношений и финансовых ресурсов, образующих сферы и звенья финансовой системы государства.
Содержание финансовой политики раскрывается в ее структурных элементах, к которым относятся:
• выработка научно обоснованной концепции развития финансов;
• определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период;
• разработка конкретных путей реализации основных направлений использования финансов на перспективу.
Выработка научно обоснованной концепции развития финансов осуществляется с целью выявления объективной потребности в реализации намеченных мероприятий финансовой политики и обоснования изменения существующего механизма реализации финансовых отношений. В современных условиях финансовая политика большинства государств основывается на различных концепциях государственного регулирования экономики. В зависимости от стадии экономического цикла (экономический спад, депрессия (стагнация), оживление, экономический подъем), на которой находится экономика страны, субъекты власти используют сдерживающую или стимулирующую (стабилизационную) финансовую политику.
В условиях экономического спада и депрессии происходят сокращение товарооборота, снижение платежеспособного спроса населения, доходов субъектов хозяйствования, уменьшение инвестиционной активности инвесторов, увеличение уровня безработицы, рост уровня инфляции. На этих стадиях экономического цикла государство использует стабилизационную финансовую политику, которая связана со стимулированием деловой активности субъектов хозяйствования путем снижения налогов и увеличения государственных расходов на поддержку стратегически и социально значимых отраслей экономики. В этих условиях государство мобилизует дополнительные финансовые ресурсы на финансовом рынке, поэтому политике в области управления долговыми обязательствами государства должно уделяться повышенное внимание.
На стадиях экономического оживления и подъема повышается деловая активность субъектов хозяйствования, растет реальный объем их доходов, увеличивается товарооборот, снижается социальная напряженность в обществе. В таких условиях государство имеет возможность увеличить размер мобилизуемых доходов, досрочно погашать имеющиеся долговые обязательства, проводить активную инвестиционную и инновационную политику. Финансовая политика в данных условиях имеет одерживающий характер, что предполагает снижение государственных расходов на стадиях экономического оживления и подъема и усиление налогового бремени на стадии экономического подъема для предотвращения перегрева экономики и снижения темпов экономического роста.
Для достижения стабильности экономического развития функционирование экономики может обеспечиваться на основе действия встроенных стабилизаторов, к которым относится автоматическое изменение налоговых поступлений и трансфертных платежей в зависимости от стадии экономического цикла. Если) финансовая политика строится с учетом действия встроенных стабилизаторов, то при ее разработке особое внимание следует уделять составлению прогнозов экономического и социального развития государства, построению моделей развития налоговой и бюджетной систем, внутреннего финансового рынка в зависимости от стадии экономического цикла.
Определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период базируется на целях и задачах экономической политики государства, выделении в составе экономики приоритетных отраслей, определении условий развития социальной сферы, на составе полномочий государственных и муниципальных органов власти в финансово-бюджетной сфере, оценке внутреннего и международного положения государства. Учет этих факторов позволяет разработать финансовую политику, отвечающую условиям экономического развития государства.
Разработка конкретных путей реализации основных направлений использования финансов предполагает выработку путей решения поставленных целей и задач, которые будут способствовать реализации основных направлений финансовой политики на определенном отрезке времени. Так, например, если ее задачей является снижение объема государственного долга Российской Федерации, то должны быть определены возможные пути реализации этой задачи, среди которых можно назвать досрочное погашение имеющихся долговых обязательств, снижение объема заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках, проведение переговоров с кредиторами о возможности списания части долга. Однако следует учитывать, что разработка механизма осуществления названных мероприятий по управлению государственным долгом Российской Федерации, его правовая регламентация относятся не к финансовой политике, а к ее реализации соответственно в финансовом механизме и нормах финансового права.
Финансовую политику можно классифицировать не только по содержательному признаку, но и по другим критериям:
• по территориальному критерию выделяют общегосударственную (федеральную), региональную и местную финансовую политику. Разработка финансовой политики на каждом уровне управления позволяет в дальнейшем обеспечить финансовую основу развития как государства в целом, так и каждого территориального и муниципального образования;
• по временному критерию финансовая политика делится на финансовую стратегию и финансовую тактику. Финансовая стратегия включает крупномасштабные цели и задачи финансовой политики, оказывающие влияние на развитие общества в целом, реализация которых всегда имеет долговременный характер. В настоящее время к финансовой стратегии относится проведение налоговой реформы, бюджетной реформы, политики в области управления государственным долгом РФ, пенсионной реформы, реформы образования и других отраслей социальной сферы. Финансовая тактика объединяет задачи и мероприятия финансовой политики, которые относятся к определенному этапу экономического развития и должны быть реализованы в конкретном финансовом периоде. Примером финансовой тактики являются снижение ставки налога на добавленную стоимость и ставки единого социального налога, упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти в бюджетном процессе, введение адресных социальных льгот и гарантий социально незащищенным, малообеспеченным слоям населения. При этом финансовые мероприятия тактического характера должны проводиться в рамках финансовой стратегии и не могут противоречить ей во избежание возникновения отрицательных последствий их воздействия на функционирование финансовой системы и экономики в целом;
• в зависимости от объектов воздействия выделяют финансовую политику в сфере финансов субъектов хозяйствования и финансовую политику в сфере государственных и муниципальных финансов. В составе последней можно выделить бюджетную политику и политику в области государственного социального страхования.
Бюджетная политика государства - главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика непосредственно влияет на размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средств для развития экономики и социальной сферы. Кроме того, бюджетная политика предопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствования и государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики в отношении приоритетных отраслей и видов деятельности. Основные цели и задачи бюджетной политики на текущий финансовый год и среднесрочную перспективу определяются в ежегодном Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию.
При выработке целей и задач социальной политики государства важное место отводится разработке политики в области государственного социального страхования на принципах, соответствующих рыночным условиям хозяйствования. При этом государство оценивает возможную степень участия субъектов хозяйствования в ее проведении, определяет собственные финансовые возможности реализации социальных гарантий населению, корректирует направления развития государственного социального страхования, методы мобилизации и формы расходования средств государственных социальных внебюджетных фондов в соответствии с действующими условиями функционирования экономики. Политика в области государственного социального страхования позволяет сгладить воздействие неблагоприятных факторов, влияющих на трудоспособность населения, стимулировать создание безопасных условий жизни и труда, добиться улучшения состояния здоровья нации и сгладить неблагоприятное воздействие рыночных условий хозяйствования на социально незащищенные слои населения.
Финансовая политика в сфере финансов субъектов хозяйствования включает разработку основных мероприятий в области государственной амортизационной политики, развития приоритетных видов деятельности, регулирования деловой активности
субъектов хозяйствования в соответствии с целями экономического развития государства.
Значение финансовой политики заключается в тех результатах, которые могут быть получены в ходе ее реализации как в течение финансового года, так и в более долгосрочном периоде. В ходе разработки и осуществления целей и задач финансовой политики на ее результативность оказывают влияние следующие факторы:
1) научный подход к разработке концепции финансовой политики, которая должна отвечать условиям экономического развития государства, стадии экономического цикла и положениям финансовой науки, учитывать закономерности общественного развития;
2) прогнозирование возможных последствий реализации предполагаемых мероприятий при определении основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период и в ходе разработки конкретных путей реализации основных направлений использования финансов. Обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений по финансовым вопросам развития страны должна подкрепляться соответствующими расчетами, позволяющими определить не только общую стоимость затрат государства на реализацию поставленных целей и задач финансовой политики, но и оценить их финансовые последствия;
3) учет накопленного опыта в ходе реализации финансовой политики в предшествующем периоде с целью выявления как ее положительных итогов, так и отрицательных последствий, которые могут негативно влиять на дальнейшее развитие экономики государства;
4) четкое определение макроэкономических показателей, которые должны служить ориентиром для оценки эффективности финансовой политики, что предполагает проведение финансовой политики, нацеленной на результат;
5) учет национальных и географических особенностей, оказывающих непосредственное влияние на результативность политики в области межбюджетных отношений и выбор приоритетов политики в области бюджетных расходов на региональном и муниципальном уровнях;
6) комплексный подход при выработке и проведении финансовой политики, предполагающий согласование целей и задач бюджетной политики, политики в области государственного социального страхования, финансовой политики в сфере финансов субъектов хозяйствования, их взаимосвязь. При этом все составляющие элементы финансовой политики должны быть ориентированы на достижение общей цели экономического развития, а сама финансовая политика должна быть согласована и взаимосвязана с другими составляющими экономической политики государства - денежно-кредитной политикой, ценовой политикой, политикой в области страхования, валютной политикой государства;
7) многовариантность финансовой политики, строящейся с учетом возможных изменений условий функционирования экономики государства. В современных условиях большое внимание уделяется развитию финансового прогнозирования и среднесрочного финансового планирования, они рассматриваются как инструмент научного предвидения, вариантного анализа, получения дополнительной информации при разработке финансовой политики;
8) учет внутреннего положения и международных позиций государства, которые определяют особенности его экономического развития. Финансовая политика государства строится с учетом конкуренции на мировых рынках, предусматривается финансовая поддержка собственных производителей и экспортеров, защита интересов национальных компаний за рубежом, возможность привлечения иностранных инвестиций в экономику государства.
Реализация финансовой политики также должна предусматривать рост финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении субъектов хозяйствования, способствовать созданию прочной финансовой основы деятельности органов власти для реализации задач и функций, возложенных на государство, обеспечивать стабильность общественного производства с целью улучшения экономического положения государства и социальной защиты населения.
На построение финансовой политики государства оказывает влияние и тип экономики. Так, в условиях централизованной плановой экономики, при использовании административно-командной системы управления финансовая политика осуществляется с целью максимально возможной мобилизации финансовых ресурсов на макроуровне и подчинения финансово-хозяйствен-
ной деятельности субъектов хозяйствования интересам государства. Финансовая политика строится в условиях директивного финансового планирования и централизованного распределения финансовых ресурсов между отраслями экономики и организациями в соответствии с основными показателями государственного плана.
В рыночной экономике основными целями проведения финансовой политики являются сглаживание неблагоприятных последствий рыночных условий хозяйствования для субъектов хозяйствования и населения, обеспечение развития отраслей экономики (например, образования, культуры, национальной обороны) и видов деятельности, которые имеют стратегическое значение, но не могут развиваться в условиях конкурентной среды, достижение баланса финансовых интересов субъектов власти, субъектов хозяйствования и населения. Перечисленные цели характерны и для современной финансовой политики Российской Федерации.
2.2. Финансовая политика
Российской Федерации
на современном этапе
Современная финансовая политика является составной частью экономической политики Российской Федерации, основные цели и задачи которой разрабатываются и реализуются исполнительными органами власти во главе с Президентом РФ и утверждаются законодательными органами власти в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ на очередной финансовый год. Региональные органы власти и органы местного самоуправления строят финансовую политику на подведомственной территории с учетом целей и задач финансовой политики Российской Федерации. Поскольку именно финансовая политика на федеральном уровне является определяющей по отношению к политике, проводимой на других уровнях управления, этот факт обусловливает необходимость рассмотрения ее особенностей на современном этапе.
Финансовая политика Российской Федерации в настоящее время определяется положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)36, Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.37, Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.38, Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2005 году" и Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ39, Принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г. В соответствии с перечисленными документами современная финансовая политика нацелена на формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом экономического роста40, повышение благосостояния населения. В ее составе главное место отводится бюджетной политике, которая в свою очередь подразделяется на политику мобилизации доходов в бюджеты всех уровней, политику в области бюджетных расходов и политику в сфере межбюджетных отношений.
Главной стратегической задачей бюджетной политики на современном этапе является проведение бюджетной реформы, предполагающей переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. В связи с этим к основным задачам бюджетной политики на среднесрочную перспективу относятся:
• переход от сметного финансирования бюджетных учреждений и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами. Для реализации этой задачи предлагается провести инвентаризацию действующей сети получателей бюджетных средств с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам; уточнить правовой статус и провести реорганизацию действующих бюджетных учреждений; внедрить новые формы финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг - нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ41;
• реформирование бюджетного учета, что предполагает изменение Бюджетной классификации РФ в соответствии с требованиями международных стандартов, а также с учетом функций, выполняемых органами государственной власти и местного самоуправления, которые изменяются в результате проведения в Российской Федерации административной реформы;
• выделение "бюджета действующих обязательств", в состав которого включаются расходные обязательства Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленные действующими нормативно-правовыми актами, и "бюджета принимаемых обязательств", куда входят расходные обязательства, возникающие в связи с введением в действие новых нормативно-правовых актов, увеличивающих нагрузку на бюджеты. Такое разделение бюджета позволит упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, и сосредоточить ее на принимаемых обязательствах для оценки возможностей их реализации в планируемом периоде и среднесрочной перспективе;
• совершенствование среднесрочного бюджетного планирования, которое должно приобрести не только долгосрочный характер, но также подразумевает разработку надежных, достоверных и стабильных среднесрочных финансовых прогнозов развития экономики и перспективного финансового плана (ст. 174 БК РФ). В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе на федеральном уровне предлагается утверждать порядок его разработки постановлением Правительства РФ;
• переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые позволят обеспечить взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактическими (или планируемыми) результатами их использования. При этом предполагается ввести практику предоставления субъектами бюджетного планирования докладов об основных результатах и направлениях их деятельности. Должна измениться методология разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ. На текущем этапе планируется провести инвентаризацию действующих программ, преобразовать часть из них в ведомственные, упразднив неэффективные целевые программы, а предоставление бюджетных средств для реализации новых целевых программ осуществлять на конкурсной основе;
• упорядочение процедур составления и рассмотрения федерального бюджета, предполагающее совершенствование взаимодействия федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств с палатами Федерального Собрания РФ на этих стадиях бюджетного процесса на основе оценки приоритетов бюджетной политики и более четкого разграничения в нем бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти42.
Рассматривая отдельно составные части бюджетной политики РФ, следует остановиться на основных направлениях политики мобилизации денежных средств в бюджеты всех уровней, основу которой составляет налоговая политика. Проведение в нашей стране налоговой реформы уже имеет определенные положительные результаты. К ее позитивным итогам можно отнести повышение собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования вследствие отмены оборотных налогов, снижения за последние годы ставки налога на прибыль с 35 до 24%, ставки НДС - с 20 до 18%, единого социального налога - с 38,5 до 35,6% (с 1 января 2005 г. будет снижена до 26%), введения пропорциональной ставки налога на доходы физических лиц (что в свою очередь способствовало снижению масштабов уклонения от уплаты налогов).
Основная цель современной налоговой политики - формирование налоговой системы, которая будет необременительной для субъектов хозяйствования как по уровню изъятия доходов в форме налоговых платежей, так и в части процедур расчета и уплаты налогов, упорядочения налоговой отчетности и налоговых проверок; справедливой и одинаковой для всех экономических агентов; благоприятной для инвестиционной активности и развития бизнеса. Для реализации поставленной цели в рамках проведения налоговой политики в ближайшее время предполагается снижение эффективной ставки единого социального налога на 5% при изменении шкалы налога и количества интервалов, снижение ставки налога на добавленную стоимость в 2006 г., совершенствование налогообложения природных ресурсов и завершение реформы имущественных налогов, а также проведение мероприятий по разграничению правомерной практики налоговой оптимизации от случаев противозаконного уклонения от налогов.
Текущая политика в области бюджетных расходов в настоящее время характеризуется отраслевой направленностью, что обусловлено выделением в составе экономического комплекса ряда отраслей, развитие которых на современном этапе имеет первостепенное значение. К ним относятся образование, здравоохранение, транспорт, национальная оборона. Эти отрасли могут успешно развиваться только в условиях высоких темпов роста экономики, эффективной инвестиционной и долговой политики государства, что непосредственно влияет на содержание задач политики в области бюджетных расходов. В настоящее время задачами этой составляющей бюджетной политики являются:
в образовании:
• расширение практики программно-целевого планирования бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на развитие образования (бюджет развития образования);
• планирование расходов федерального бюджета на финансирование высшего профессионального образования с учетом прогнозов потребности в соответствующих специалистах на рынке труда;
• адресный характер предоставления стипендий студентам;
• организация по согласованию с субъектами РФ экспериментов по введению
подушевого финансирования общеобразовательных учреждений43, специальных форм финансирования для школ, расположенных в сельской местности, и школ для детей с ограниченными возможностями;
• постепенное замещение финансирования текущего содержания сети учреждений профессионального образования финансированием конкретных образовательных услуг, оказываемых гражданину, из бюджетов различного уровня с учетом результатов эксперимента по финансированию высших и средних специальных учебных заведений с использованием государственных именных финансовых обязательств;
• введение системы образовательных субсидий и кредитов;
• выработка оптимального механизма софинансирования учреждений начального и среднего профессионального образования за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников;
в здравоохранении:
• вывод из системы государственного финансирования медицинских учреждений, не обеспеченных государственными заданиями;
• переход от сметного принципа финансирования медицинских учреждений к оплате за оказанный объем и качество медицинской помощи на основе утверждения стандартов медицинских услуг;
в транспорте:
• определение приоритетных объектов финансирования за счет бюджетных средств и привлечение частных инвестиций в отрасль для дальнейшего развития транспортной инфраструктуры;
в оборонном комплексе:
• проведение реформы социальных гарантий военнослужащим путем создания ипотечно-накопительной системы, которая позволит обеспечить военнослужащих жильем на условиях ипотечного кредита;
• создание прозрачной системы финансирования Вооруженных Сил с целью эффективного контроля за целевым использованием бюджетных средств, направляемых на финансирование национальной обороны;
в инвестиционной сфере:
• определение стратегических приоритетов государственной инвестиционной политики и финансирование федеральных целевых программ, направленных на реализацию крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, которые позволят обеспечить инновационное развитие экономики;
• разработка механизма ответственности государственных заказчиков и соответствующих должностных лиц за достижение поставленных в программах целей;
• установление способов обеспечения ресурсной сбалансированности федеральных целевых программ;
в области управления государственным долгом Российской Федерации:
• последовательное снижение объема государственного долга РФ (в 2004 г. его объем равен 31,5% ВВП) и величины процентных расходов федерального бюджета путем проведения эффективной политики по минимизации стоимости обслуживания долга на основе удлинения срока заимствований, снижения доходности по государственным ценным бумагам, использования возможностей досрочного погашения долговых обязательств при сохранении высокого кредитного рейтинга России и обеспечении своевременного и полного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами.
Современная политика в сфере межбюджетных отношений реализуется в соответствии с положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.) и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Стратегическими задачами политики в сфере межбюджетных отношений являются: предоставление гражданам независимо от места их проживания равного доступа к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; обеспечение на каждом уровне бюджетной системы соответствия между доходными источниками и расходными полномочиями; создание условий для заинтересованности региональных органов власти и органов местного самоуправления в оценке и использовании налогового потенциала подведомственной территории и для эффективной реализации закрепленных за ними полномочий. Для решения перечисленных задач в сфере межбюджетных отношений в ближайшее время необходимо реализовать следующие меры:
• перераспределить налоговые источники между уровнями власти, создав стимулы на каждом уровне бюджетной системы для расширения собственной налоговой базы;
• провести дальнейшее выравнивание бюджетной обеспеченности по основным социальным гарантиям;
• перевести межбюджетные отношения на единую методологическую основу;
• укрепить бюджетную дисциплину и разработать механизм обеспечения ответственности региональных органов власти и органов местного самоуправления за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами.
Важной составной частью финансовой политики Российской Федерации на современном этапе является политика в области государственного социального страхования, которая связана с функционированием государственных социальных внебюджетных фондов, обеспечивающих реализацию обязательного пенсионного страхования, обязательного медицинского страхования и социальную защиту населения при временной нетрудоспособности. Эффективная реализация этой составляющей финансовой политики в первую очередь влияет на социальное развитие общества, улучшение условий жизни и благосостояние населения. В настоящее время социальная политика должна обеспечить формирование условий для роста экономики государства, что обусловливает необходимость решения следующих основных задач политики в области государственного социального страхования и в целом социальной защиты населения:
• упорядочение системы социальных пособий и льгот, которые должны получить адресный характер, предполагающий их предоставление социально уязвимым слоям населения;
• сохранение стабильности доходов государственных социальных внебюджетных фондов, которые зависят прежде всего от размера поступлений единого социального налога, с целью обеспечения уровня пенсий, адекватного прожиточному минимуму, гарантированного уровня предоставления медицинской помощи и социальных выплат по временной нетрудоспособности;
• разработка механизма обеспечения денежных выплат по принятым ранее и не исполненным до настоящего времени социальным обязательствам государства (нефинансируемым социальным мандатам);
• использование механизма софинансирования социальных выплат за счет бюджетов разных уровней бюджетной системы, что будет способствовать поддержанию стабильности финансовой базы реализации социальных гарантий населению в условиях снижения ставки единого социального налога;
• применение методов финансирования учреждений социальной сферы по принципу "деньги следуют за потребителем", который предполагает введение подушевого финансирования, использование страховых механизмов мобилизации финансовых ресурсов в социальную сферу и использование государственного социального заказа;
• законодательное определение порядка финансирования накопительной части трудовых пенсий, определение ожидаемого периода выплаты накопительной части трудовых пенсий, а также особенностей инвестирования пенсионных накоплений в пользу граждан предпенсионного и пенсионного возраста;
• усиление контроля за целевым и эффективным расходованием средств государственных социальных внебюджетных фондов.
Практическое осуществление указанных задач политики в области государственного социального страхования позволит обеспечить социальную стабильность общества и социальную защиту малообеспеченных и нетрудоспособных слоев населения и последовательно реализовывать государственные социальные гарантии, установленные в Конституции РФ.
Рассмотрев основные цели и задачи финансовой политики Российской Федерации на современном этапе, следует отметить, что ее успешная реализация непосредственно зависит от последовательного проведения намеченных реформ, способности быстро реагировать на изменение условий экономического развития с целью корректировки тактических направлений финансовой политики, а также от своевременного отражения ее направлений и особенностей реализации в правовой базе и элементах финансового механизма.
2.3. Финансовый механизм, его роль
в реализации финансовой политики
Реализация целей и задач финансовой политики осуществляется с помощью применения различных приемов организации финансовых отношений на централизованном и децентрализованном уровнях, которые в совокупности определяют содержание механизма достижения целей и задач финансовой политики или финансового механизма.
Финансовый механизм - совокупность видов, форм организации финансовых отношений, специфических методов формирования и использования финансовых ресурсов и способов их количественного определения44.
Вид организации финансовых отношений является исходным, первичным элементом финансового механизма, поскольку определяет способ их выражения и проявления в соответствующих финансовых ресурсах. В финансовой науке выделяют виды финансовых ресурсов, каждый из которых является результатом распределительного процесса как на макроуровне, так и при формировании денежных доходов и накоплений в рамках отдельной организации. На практике в сфере государственных и муниципальных финансов в процессе мобилизации доходов в бюджеты органов государственной власти и местного самоуправления и бюджеты государственных внебюджетных фондов используются конкретные виды налоговых платежей (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, НДС, акцизы и т.д.) и виды неналоговых поступлений (дивиденды по акциям, принадлежащим государству, проценты по бюджетным кредитам, суммы пени и штрафов за нарушение бюджетного законодательства и т.д.). В ходе предоставления бюджетных средств используются конкретные виды бюджетных расходов - на финансирование соответствующих отраслей экономики, на содержание аппарата управления, на реализацию целевых программ, на обслуживание долговых обязательств субъектов власти на всех уровнях бюджетной системы РФ и прочие расходы. В сфере финансов субъектов хозяйствования примерами видов финансовых ресурсов коммерческих организаций являются взносы учредителей в денежной форме в уставный (складочный) капитал организации, прибыль, амортизационные отчисления, а некоммерческих организаций - доходы от оказания платных услуг, доходы от сдачи имущества в аренду, взносы учредителей, членские взносы и т.д.
Под формой организации финансовых отношений понимается внешний порядок их организации, т. е. установление механизма аккумуляции, перераспределения и использования финансовых ресурсов и условий его реализации на практике. В ходе организации бюджетных отношений используются различные формы расходов бюджетов (ст. 69 БК РФ), формы поступления средств в процессе межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов (отчисления от регулирующих доходов, дотации, субвенции и др.). При формировании налоговых доходов бюджета в порядок их образования будут включаться регламентируемые нормами налогового права источник уплаты налога и налоговая база, процентные ставки, система налоговых льгот и санкций, а также порядок уплаты налога. На микроуровне используются различные формы финансового обеспечения воспроизводственного процесса: самофинансирование, кредитование и государственное финансирование.
Методами организации финансовых отношений в финансовой науке называются способы формирования финансовых ресурсов и практического осуществления операций, связанных с финансами. Можно выделить четыре основных метода формирования финансовых ресурсов:
1) финансовый метод используется для формирования финансовых ресурсов преимущественно на безвозвратной и безвозмездной основе. Финансовым методом, как правило, формируются собственные финансовые ресурсы коммерческих и некоммерческих организаций (аккумулирование членских взносов в некоммерческих организациях соответствующих организационно-правовых форм; формирование амортизационных отчислений и прибыли в коммерческих организациях происходит на безвозмездной и безвозвратной основах);
2) метод кредитования связан с предоставлением денежных средств на условиях срочности, возвратности и платности. На макроуровне этот метод используется в ходе предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд другому бюджету (ст. 6 БК РФ), а на микроуровне - при получении юридическими лицами кредитов банков, бюджетных кредитов (ст. 16-11 БК РФ), налоговых кредитов, доходов в результате выпуска долговых ценных бумаг коммерческими организациями;
3) налоговый метод подразумевает аккумулирование денежных средств для финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований в форме денежных платежей (налогов) юридических и физических лиц на обязательной, принудительной и безвозмездной основах. В условиях функционирования рыночной экономики налоговый метод является преобладающим при формировании финансовой базы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Однако при его использовании следует обеспечивать необходимый баланс между объемом аккумулируемых с помощью налогов финансовых ресурсов на макроуровне и размером финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении организаций и населения с целью обеспечения финансовой устойчивости организаций и финансовой защиты населения от различных экономических и социальных рисков;
4) страховой метод предполагает формирование финансовых ресурсов за счет поступления страховых взносов. Его использование в рыночной экономике, характеризующейся проявлением многих элементов стихийности в ходе ее функционирования, непосредственно связано с особенностями осуществления финансовой деятельности субъектами хозяйствования и органами власти в условиях, когда возрастает возможность наступления непредвиденных событий в социально-экономической жизни общества. В этой ситуации страховые фонды, созданные в денежной форме, позволяют обеспечить устойчивое функционирование экономики и социальной сферы при наступлении различного рода непредвиденных событий, имеющих негативное влияние на финансово-хозяйственную деятельность субъектов хозяйствования, бюджетную систему государства и социальное обеспечение населения.
Методы практического осуществления операций, непосредственно связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов, которые также входят в состав финансового механизма, можно рассматривать в разрезе отдельных функциональных элементов управления финансами (методы финансового планирования и прогнозирования, методы оперативного управления финансами, методы финансового контроля) (см. гл. 3, 4, 6 учебника).
Способы количественного определения параметров финансового механизма, имеющих мерные характеристики (налоговые ставки, объем каждого вида финансовых ресурсов в фондовой и нефондовой форме, объем бюджетных ассигнований и прочие количественные параметры), являются наиболее мобильной частью финансового механизма. К способам количественного определения параметров финансового механизма относятся способы исчисления бюджетных доходов, способы определения необходимого объема финансовой помощи соответствующим бюджетам, способы начисления амортизации и т.п. Необходимость
их постоянного изменения и совершенствования диктуется переменой государственного устройства, состава финансовых полномочий на соответствующем уровне управления, методов хозяйствования, условий экономического и социального развития государства и прочими факторами. Такие изменения, как правило, обусловлены целями и задачами финансовой политики государства на современном этапе.
Финансовый механизм является инструментом осуществления финансовой политики государства, регионов и муниципальных образований. Используя различные элементы финансового механизма, органы власти стремятся обеспечить реализацию целей финансовой политики, решение ее стратегических и тактических задач. При этом корректировка элементов финансового механизма происходит путем изменения соответствующих норм финансового права, в которых установлены четкие правила функционирования каждого структурного элемента финансового механизма. Таким образом, перестройка финансового механизма в соответствии с ходом экономического и социального развития государства обязательно регламентируется соответствующими нормативно-правовыми документами.
Финансовый механизм включает множество взаимосвязанных, соединенных между собой элементов, соответствующих разнообразию финансовых отношений в обществе. С целью их упорядочения, структурирования, приведения в определенную систему финансовый механизм принято классифицировать по различным признакам.
В зависимости от состава сфер и звеньев финансовой системы, функционирование которых обеспечивает финансовый механизм, он включает финансовый механизм субъектов хозяйствования (в его состав входят финансовый механизм коммерческих организаций, финансовый механизм некоммерческих организаций и финансовый механизм предпринимателей индивидуальных) и механизм государственных и муниципальных финансов (включает бюджетный механизм и финансовый механизм функционирования государственных внебюджетных фондов).
Внутри каждого их перечисленных звеньев финансового механизма используются разнообразные критерии его дальнейшего деления. Так, например, в бюджетном механизме, в зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений, выделяют три звена: механизм мобилизации денежных средств в федеральный, региональные и местные бюджеты; механизм расходования бюджетных средств путем их предоставления юридическим и физическим лицам; механизм межбюджетного распределения и перераспределения денежных средств.
В соответствии с государственным устройством Российской Федерации в финансовом механизме выделяют три звена: финансовый механизм Российской Федерации, финансовый механизм субъектов РФ и финансовый механизм органов местного самоуправления. Такое деление обусловлено компетенцией органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования финансовых отношений, регламентируемой Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) и Налоговым кодексом РФ (НК РФ).
По воздействию на общественное производство в составе финансового механизма выделяют следующие функциональные звенья: механизм мобилизации и использования финансовых ресурсов, механизм финансового регулирования общественного производства, механизм финансового стимулирования общественного производства.
В составе каждого из перечисленных механизмов используются различные источники формирования и методы мобилизации финансовых ресурсов, их состав, методы распределения, формы расходования финансовых ресурсов, принципы организации финансово-хозяйственной деятельности и построения финансовых отношений. Учитывая эти особенности, можно регулировать воздействие отдельных элементов финансового механизма на общественное производство и его конкретные сферы, инициировать ускорение развития соответствующих отраслей экономики, видов деятельности, добиваясь в конечном итоге реализации целей и задач финансовой политики.
Изменение соответствующих элементов финансового механизма в зависимости от условий экономического и социального развития общества предопределяет возможности его количественного и качественного воздействия на экономику и социальную сферу.
Количественное воздействие финансового механизма выражается через объем и пропорции мобилизации субъектами хозяйствования и органами власти финансовых ресурсов и их распределения между сферами и звеньями финансовой системы государства. В зависимости от изменений соотношения объема финансовых ресурсов на централизованном и децентрализованном уровнях, величины налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня, размера государственных закупок, объемов финансирования организаций и отраслей экономики регулируется развитие экономики и деятельность ее субъектов, осуществляется воздействие на общественное производство, социально-культурное развитие общества, его научно-технический потенциал.
Качественное воздействие финансового механизма связано с использованием таких методов формирования и направлений использования финансовых ресурсов, форм организации финансовых отношений, которые позволяют их рассматривать в качестве стимулов развития как отдельного субъекта хозяйствования, так и экономики в целом. К таким элементам финансового механизма можно отнести снижение налоговых ставок, условия предоставления налоговых льгот, установление предельного размера бюджетного дефицита, предельного объема государственного долга РФ, субъектов РФ и муниципального долга, условия предоставления бюджетных кредитов организациям различных организационно-правовых форм, порядок применения различных финансовых санкций и прочие формы и методы организации финансовых отношений стимулирующего характера.
Эффективность используемого финансового механизма определяется взаимосвязанным, согласованным, комплексным функционированием всех его элементов. Основными условиями эффективности функционирования финансового механизма являются:
• объективная обоснованность финансового механизма, который должен быть сформирован с учетом объективных закономерностей развития экономики государства. Только при таком условии использование элементов финансового механизма может обеспечить экономическую стабильность, сбалансированность бюджетов всех уровней, эффективное ведение финансово-хозяйственной деятельности субъектами хозяйствования, социальную защиту и благосостояние населения;
• соответствие условиям развития экономики и методам хозяйствования. В условиях централизованной плановой экономики использовался только директивный финансовый механизм, обеспечивающий организацию финансовых отношений, распределение и использование финансовых ресурсов в интересах государства. В настоящее время с переходом к рыночным основам функционирования экономики используется иной механизм организации финансовых отношений, предполагающий широкое применение разнообразных инструментов финансового регулирования и стимулирования экономического развития: налоговый механизм строится с учетом не только его фискальной функции, но также способствует регулированию и стимулированию отдельных видов деятельности и отраслей экономики; механизм социального страхования способствует смягчению негативного воздействия элементов рыночной экономики путем финансового обеспечения реализации государственных социальных гарантий нетрудоспособным и малоимущим слоям населения; бюджетный механизм характеризуется использованием принципиально новых методов мобилизации и форм использования бюджетных средств, принципов бюджетного планирования и финансирования, методов осуществления финансового контроля;
• связь финансового механизма с факторами производства и экономическими интересами субъектов финансовых отношений: использование элементов финансового механизма должно способствовать удовлетворению потребностей всех участников общественного воспроизводства в финансовых ресурсах, достижению их устойчивого развития и реального экономического эффекта от проводимых финансовых операций;
• взаимосвязь составных элементов финансового механизма, их взаимное регулирование, которое в конечном итоге определяет последовательность осуществления финансовых операций, состав субъектов финансовых отношений, порядок их организации на практике.
Соблюдение указанных требований и подходов к организации и функционированию финансового механизма является залогом его успешного использования в ходе управления финансами на централизованном и децентрализованном уровнях.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под финансовой политикой?
2. В каких структурных элементах финансовой политики раскрывается ее содержание?
3. В чем заключается научный подход к выработке финансовой политики?
4. По каким критериям можно классифицировать финансовую политику?
5. Какие факторы оказывают влияние на результативность финансовой политики?
6. Назовите стратегические и тактические мероприятия, проводимые в рамках современной бюджетной политики, налоговой политики, политики в области государственного социального страхования.
7. Что понимается под финансовым механизмом?
8. Что понимается под видами, формами и методами организации финансовых отношений?
9. Что понимается под количественным и качественным воздействием финансового механизма на экономику и социальную сферу?
10. Каковы условия эффективности функционирования финансового механизма?
Задания для самостоятельной работы
1. Используя публикации в периодической печати, характеризующие особенности финансовой политики РФ за последние 10 лет, выделите основные этапы финансовой политики, дайте оценку ее эффективности и обоснованности.
2. Составьте таблицу, характеризующую соответствие целей и задач современной финансовой политики инструментам действующего финансового механизма ее реализации. Оцените возможности осуществления мероприятий финансовой политики на практике.
Глава 3
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ
3.1. Необходимость и содержание управления финансами
Экономическое развитие общества представляет собой многофакторный и противоречивый процесс, в основе которого заложена эволюция производительных сил и производственных отношений, происходящая, как правило, на основе расширенного воспроизводства. На процесс общественного воспроизводства, с одной стороны, влияет множество факторов: количество и качество материальных, финансовых, трудовых ресурсов, предпринимательские способности субъектов хозяйствования, ускорение научно-технического прогресса, степень развития рыночных отношений и другие факторы. Но с другой стороны, этот процесс представляет собой конфликтное взаимодействие и противоборство различных сил природного и общественного характера, которые в совокупности создают объективные условия для проявления различного рода непредвиденных событий, нарушающих условия функционирования и развития экономики в целом и отдельных субъектов хозяйствования, что влияет на финансовые показатели их деятельности и обуславливает необходимость регулирования финансовых отношений между ними. В целях поддержания стабильности финансового положения государства, финансовой устойчивости субъектов хозяйствования используются различные инструменты регулирования финансово-хозяйственной деятельности организаций, распределения и перераспределения средств между уровнями бюджетной системы государства.
Для обеспечения непрерывного и бесперебойного воспроизводственного процесса органы государственной власти и местного самоуправления и субъекты хозяйствования применяют и различные инструменты финансового механизма для воздействия на финансовые отношения с целью сохранения стабильности финансово-хозяйственной деятельности в складывающихся условиях, т. е. управляют финансовыми потоками как на макроуровне, так и в рамках отдельной организации. При этом под управлением понимается совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения поставленной цели или определенного результата. Поскольку в финансовой сфере объектами управления являются разнообразные виды финансовых отношений, то управление финансами представляет собой процесс целенаправленного воздействия с помощью специальных приемов и методов на финансовые отношения и соответствующие им виды финансовых ресурсов для реализации функций субъектов власти и субъектов хозяйствования, целей и задач их деятельности.
В ходе управления финансами они выступают как объект управления. Рассматривая их в таком качестве, следует учитывать, что они являются объективной экономической категорией, поэтому управлять ими необходимо через познание, изучение специфических свойств и возможностей этой категории. В то же время без управления финансовыми отношениями, конкретными формами проявления категории финансов невозможно эффективно развивать экономику государства. Под субъектами управления финансами в финансовой науке традиционно понимается совокупность организационных структур, непосредственно осуществляющих управление (рис. 3.1).
<< Пред. стр. 2 (из 14) След. >>
Список литературы по разделу