<< Пред. стр. 9 (из 14) След. >>
Список литературы по разделу
• обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависимости от места своего проживания, к основным социальным благам и услугам.
Разграничение расходов и доходов - это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.
Базовым условием разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления. В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъектами Федерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определены предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 - предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен перечень вопросов местного значения174. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.
Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.
Наделение субъектов РФ полномочиями федерального уровня обусловливается следующим:
1. Осуществляется только в соответствии с федеральным законом, законом субъекта РФ, договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления).
2. Должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это весьма важное и актуальное для России условие.
3. Предполагает контроль Российской Федерации (субъекта РФ) за реализацией переданных (делегированных) полномочий, который заключается в возможности соответствующих органов государственной власти РФ (субъекта РФ) давать указания органам государственной власти субъекта РФ (органам местного самоуправления) относительно выполнения переданных полномочий, оценивать решения органов власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) с точки зрения законности и целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.
4. Передачу (делегирование) полномочий только органов исполнительной власти.
Важной особенностью разграничения предметов ведения в бюджетной сфере следует считать допустимость существования наряду с Конституцией РФ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и конкретным субъектом РФ (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), регламентирующих бюджетную компетенцию Российской Федерации и субъекта РФ. Необходимо отметить, что в 1994-1999 гг. было заключено около 50 подобных договоров, некоторые из них устанавливали особые благоприятные условия для отдельных субъектов РФ. Например, республики Башкортостан, Татарстан и Якутия в соответствии с заключенными договорами с Российской Федерацией имели право оставлять в своем распоряжении средства, подлежащие зачислению в доход федерального бюджета. Это приводило к асимметрии в бюджетных правах субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром. В настоящее время продолжают действовать не более 12 договоров, которые приведены в соответствие с Конституцией РФ.
В ст. 84, 86 и 87 Бюджетного кодекса РФ определены расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а в ст. 85 Бюджетного кодекса РФ определен перечень расходов, финансируемых совместно из бюджетов всех уровней. Однако в Бюджетном кодексе РФ недостаточно четко устанавливается разграничение по некоторым расходам. Например, расходы на обеспечение противопожарной безопасности одновременно отнесены к совместному финансированию из бюджетов всех уровней (ст. 85 БК РФ) и к расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов (ст. 87 БК РФ). Если расходы на муниципальное дорожное строительство предусматриваются из местных бюджетов, то федеральное дорожное строительство вообще не упоминается в перечне расходов федерального бюджета (ст. 84 БК РФ).
Существующее разграничение расходных полномочии во многом складывалось стихийно, без учета зависимости эффективности предоставления бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого финансируются расходы на предоставление этих услуг населению. При этом не проводилось различия между разными функциями (расходными полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления) - функциями нормативного регулирования стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по предоставлению финансового обеспечения и по непосредственному финансированию бюджетных услуг - и не обеспечивалось четкого разграничения и закрепления их за соответствующими уровнями государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, в настоящий момент механизм разграничения полномочий и расходов между уровнями бюджетной системы РФ находится на стадии формирования. Требуют решения проблемы закрепления в Бюджетном кодексе РФ принципов (критериев) разграничения расходов между звеньями бюджетной системы, финансирования бюджетных расходов разных уровней, связанных с выполнением полномочий, относимых к предметам совместного ведения, а также финансирования расходов, связанных с выполнением полномочий, передаваемых одними органами власти другим. В постановлении Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" указывается, что в Бюджетном кодексе РФ должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления в соответствии со следующими критериями:
• субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
• территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
• внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны
закрепляться);
• эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
• эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).
С 1 января 2005 г. в соответствии со ст. 84-86 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) будут разграничены не расходы, финансируемые за счет средств бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, а расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимаются свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Реестры расходных обязательств муниципальных образований представляются в исполнительный орган субъекта РФ, а реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав этого субъекта РФ, представляются в Министерство финансов РФ.
В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации процесс разграничения начался с разграничения доходов. С 1992 г. взамен применявшегося ранее с целью сбалансированности всех бюджетов метода распределения доходов начали использоваться методы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ на постоянной законодательной основе, используемые в мировой практике.
К таким методам относятся175:
• разделение видов налогов между уровнями управления;
• квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений);
• региональные и местные надбавки к федеральным (региональным) налогам176.
Сначала в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а затем в Налоговом кодексе РФ (начал действовать с 01.01.1999 г.) проведено деление всех налогов, взимаемых на территории России, на три вида - федеральные, региональные (налоги субъектов РФ) и местные, - которое, однако, не обеспечивает их поступление соответственно в доходы федерального, регионального и местных бюджетов. Так, налог на доходы физических лиц и налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, являясь федеральными, полностью поступают соответственно в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; земельный налог является местным, однако часть его централизуется в бюджете субъекта РФ. Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов налогов между уровнями управления, можно с большой степенью условности.
Квотирование ставки налога применяется при разделении ставки налога на прибыль организаций, квотирование объема налоговых поступлений применяется при разграничении ряда акцизов (на автомобильный бензин, на этиловый спирт-сырец и т.п.), налога на добычу полезных ископаемых и пр. При этом квотирование объема налоговых поступлений можно относить к методам разграничения доходов только при условии, что это квотирование предусмотрено законодательством на постоянной основе (например, соответствующими главами Налогового кодекса РФ, а также Бюджетным кодексом РФ). Если квотирование налоговых поступлений регулируется ежегодно принимаемыми законами о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (т.е. на временной основе), то такое квотирование является методом распределения доходов.
В Бюджетном кодексе РФ доходные источники разделены на собственные и регулирующие, что характерно для федеративного государства. Собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за соответствующими бюджетами полностью или частично на постоянной основе законодательством Российской Федерации. Регулирующие доходы бюджетов177 - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего уровня устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) по разным видам таких доходов в целях финансовой помощи.
Собственные доходы должны формировать основу доходной базы всех бюджетов. Однако в Российской Федерации соотношение между собственными и регулирующими доходами в консолидированных бюджетах субъектов РФ выглядит следующим образом (табл. 12.1).
Таблица 12.1
Соотношение собственных и регулирующих доходов
в консолидированных бюджетах субъектов РФ в 1995-2003 гг.
(%)
1995
1996
1997
1998
2001
2002
2003
Собственные доходы
29,3
31,5
34,0
30,0
38,0
40,5
41,2
Отчисления от регулирующих
доходов
70,7
68,5
66,0
70,0
62,0
59,5
58,8
Источник. Министерство финансов РФ.
Стабильно высокий уровень отчислений от регулирующих доходов на протяжении последних восьми лет позволяет сделать вывод о том, что уровень собственных доходов бюджетов субъектов РФ может быть повышен путем закрепления долей регулирующих доходов на постоянной основе за соответствующими видами бюджетов, поскольку при таком закреплении доли регулирующих налогов переходят в разряд собственных доходов.
При разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года предлагается учитывать следующие критерии178:
• стабильность;
• экономическая эффективность;
• территориальная мобильность налоговой базы;
• равномерность размещения налоговой базы;
• социальная справедливость;
• бюджетная ответственность.
Однако разграничить доходы между бюджетами на единых принципах таким образом, чтобы их объема было достаточно для финансового обеспечения самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, невозможно, поскольку в нашей стране исторически сложились существенные различия в экономическом и социальном развитии регионов и муниципальных образований. Обеспечить равные возможности для всех территорий только путем использования разграничения доходов не представляется возможным. Поэтому во многих государствах, в том числе и в России, наряду с разграничением доходов применяется распределение доходов и перераспределение средств между бюджетами (межбюджетное регулирование).
Распределение доходов - это процесс ежегодной передачи доходных источников с одного уровня бюджетной системы на другой в соответствии с решениями, принимаемыми вышестоящим органом власти.
Распределение доходных источников обусловлено необходимостью обеспечения принципа сбалансированности бюджета, реализация которого выдвигает перед каждым органом государственной власти и органом местного самоуправления задачу - иметь такой объем доходов, который был бы достаточен для выполнения законодательно установленных этому органу полномочий.
Основной формой распределения доходов является предоставление средств бюджетам нижестоящего уровня в виде отчислений от федеральных и региональных налогов.
Разный уровень обеспеченности органов власти финансовыми ресурсами, разные финансовые возможности территорий предопределяют необходимость перераспределительных процессов между бюджетами. Перераспределение средств между бюджетами разных уровней представляет собой процесс ежегодной передачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы на другой для оказания финансовой помощи, компенсации решений вышестоящих органов власти, а также покрытия временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они являются наиболее важными отношениями, возникающими между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и социальной сферы. Перераспределение средств завершает процесс достижения соответствия между доходами, закрепленными за определенным органом власти либо органом местного самоуправления, и объемом возложенных на него полномочий. Использование данного функционального элемента межбюджетных отношений связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необходимостью балансирования доходов и расходов соответствующего бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия внутригодовых кассовых разрывов).
Механизм перераспределения средств между бюджетами в российской практике межбюджетных отношений представлен межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты могут осуществляться в форме дотаций, субвенций, субсидий, взаимных расчетов между бюджетами, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.
Сравнительная характеристика этих форм представлена в табл. 12.2.
Таблица 12.2
Сравнительные характеристика основных форм
межбюджетного перераспределения средств*
Характеристики
Дотации
Субвенции
Субсидии
Бюджетные ссуды
Бюджетные кредиты1
Кому предоставляется
? бюджетам другого уровня
? бюджетам другого уровня;
? юридическим лицам;
С 01.01.2005 г. предоставляются только из Федерального фона компенсаций, региональных фондов компенсаций и местных бюджетов
? бюджетам другого уровня;
? юридическим лицам;
? физическим лицам
? бюджетам одного или другого уровня
? бюджетам одного или другого уровня;
? юридическим лицам
На каких началах
? безвозмездно;
? безвозвратно;
? безвозмездно;
? безвозвратно;
? безвозмездно;
? безвозвратно;
? на долевых началах
? возвратно (на срок до 6 месяцев в пределах одного финансового года);
? возмездно или безвозмездно
? возвратно (на срок до одного года);
? возмездно
На какие цели
На финансирование текущих расходов (с 01.01.2005 г. на финансирование текущих и капитальных расходов)
На финансирование целевых расходов
На финансирование целевых расходов
На покрытие временных кассовых разрывов
На финансирование текущих и капитальных расходов
1 В настоящее время бюджетные кредиты в действующей практике не предоставляются бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, а предоставляются лишь юридическим лицам (подробнее о них см. в параграфе 12.5 учебника). С 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" использование бюджетных ссуд будет прекращено, взамен них будут применяться бюджетные кредиты.
В процессе исполнения бюджета может также использоваться такая форма перераспределения средств между бюджетами, как взаимные расчеты. Они возникают между бюджетами в ходе их исполнения, в случае внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство, перераспределения полномочий между органами власти разных уровней, передачи объектов из подчинения органа власти одного уровня - другому, а также принятия других решений, влекущих увеличение бюджетных расходов или снижение бюджетных доходов и не учтенных при утверждении соответствующих бюджетов. Кроме того, в практике межбюджетного перераспределения средств могут использоваться также бюджетные компенсации. Под ними понимаются суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов и покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня179.
Взаимные расчеты и бюджетные компенсации можно рассматривать как формы объективно обусловленной передачи средств из бюджета органа власти, принявшего решение о внесении изменений в бюджетное или налоговое законодательство, а также о передаче части полномочий нижестоящему органу власти или передаче объектов из подчинения одного уровня власти другому, - бюджету органа власти, на котором эти решения отразятся (снизятся бюджетные доходы или увеличатся бюджетные расходы).
В мировой практике в случаях, когда органами власти вышестоящего территориального уровня принимаются решения, в частности, по перераспределению полномочий между органами власти разных уровней, и другие, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов территориальных бюджетов, одновременно определяются источники покрытия дополнительных расходов и выпадающих доходов соответствующим бюджетам. Так, во Франции в связи с реформой децентрализации некоторых государственных полномочий в 1982 - 1983 гг. была определена компенсация местным бюджетам в связи с увеличением их расходов. Она была осуществлена путем использования следующих форм: предоставления дотаций, которые ежегодно индексировались; передачи местным бюджетам некоторых налогов и сборов; предоставления государственных налоговых льгот, затрагивающих интересы местных бюджетов.
Часть межбюджетных трансфертов можно отнести к финансовой помощи, которая предполагает предоставление денежных средств из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на цели выравнивания уровня социально-экономического развития территорий, стимулирование осуществления общегосударственных реформ в различных сферах и др. Исходя из этого к финансовой помощи можно отнести дотации, в том числе предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, и субсидии.
В настоящий момент в России на федеральном уровне существуют пять фондов межбюджетного регулирования:
• Фонд финансовой поддержки регионов. Средства Фонда предоставляются в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ180. Распределение средств Фонда осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам РФ;
• Фонд компенсаций. Предназначен для исполнения расходных обязательств субъектов РФ и/или муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Распределение средств Фонда между субъектами РФ проводится в виде субвенций пропорционально численности соответствующих категорий получателей бюджетных средств и нормативных расходов на реализацию обязательств;
• Фонд софинансирования социальных расходов. Средства фонда в виде субсидий используются для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ;
• Фонд регионального развития. Создан для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. Средства фонда в виде субсидий предоставляются на реализацию инвестиционных программ (проектов) и федеральных целевых программ регионального развития;
• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Является правопреемником действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов. Средства Фонда распределяются между отобранными на конкурсной основе субъектами РФ (муниципальными образованиями), осуществляющими реализацию программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, и направляются на реализацию указанных программ, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.
В составе бюджетов субъектов РФ могут быть образованы региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований, региональные фонды компенсаций, фонды муниципального развития субъектов РФ, региональные фонды софинансирования социальных расходов и региональные фонды реформирования муниципальных финансов. Их функции аналогичны тем, которые возложены на соответствующие федеральные фонды межбюджетного регулирования.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам) предоставляются при отсутствии просроченной задолженности соответствующих органов государственной власти субъектов РФ перед федеральным бюджетом (органов местного самоуправления перед бюджетом субъекта РФ). Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерального бюджета (местными бюджетами из бюджетов субъектов РФ), для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, для которых в двух из трех последних
отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ. Аналогичные условия могут быть установлены в законах субъектов РФ в отношении предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.
При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ Министерство финансов РФ или орган, исполняющий бюджет субъекта РФ, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций) соответствующим субъектам РФ (муниципальным образованиям).
В Бюджетном послании Президента РФ от 12.07.2004 "О бюджетной политике на 2005 год" говорится, что, принимая во внимание расширение с 2005 г. полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимо повысить эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. Особое значение в этих условиях приобретает предоставляемая на условиях софинансирования финансовая помощь, которая позволяет создать стимулы для исполнения регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов. Важно повысить предсказуемость формирования основного источника финансовой помощи регионам - Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, значительно упростив методику распределения средств этого фонда. Необходимо преодолеть иждивенческий подход к распределению средств этого фонда, создать условия для наращивания собственной налоговой базы субъектов РФ в целях выполнения основной задачи повышения бюджетной обеспеченности нуждающихся в финансовой помощи регионов. Объем Фонда финансовой поддержки регионов должен формироваться с учетом его индексации на уровень инфляции.
Для развития деловой активности в субъектах РФ, укрепления финансового положения регионов следует особое внимание уделять инвестиционной составляющей финансовой помощи, направляемой на развитие инфраструктуры регионов. В связи с этим необходимо определить единые подходы к распределению разрозненных ныне источников инвестиционной поддержки регионов в рамках Фонда регионального развития. Очень важно в процессе работы по разграничению полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления добиться того, чтобы регионы не пострадали в результате проводимых преобразований. Решение этой задачи будет зависеть от повышения эффективности финансовой помощи из федерального бюджета, обеспечения методологической основы для успешной реализации начатых реформ межбюджетных отношений.
12. 4. Характеристика доходов
бюджетов разных уровней
Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Организация системы доходов бюджета базируется на следующих определенных принципах.
1. Принцип достаточности. Доходы бюджета должны обеспечивать необходимые общественные потребности, возложенные на органы государственной власти и органы местного самоуправления. На практике он реализуется путем законодательного закрепления за каждым органом соответствующих видов доходов. Основным показателем, характеризующим степень выполнения этого условия, является величина бюджетного дефицита. Принцип достаточности в конечном итоге достигается двумя методами: сокращением расходных обязательств того или иного органа власти либо путем увеличения объема его доходов (собственных и регулирующих) в соответствии с текущими или прогнозируемыми потребностями.
2. Принцип стабильности доходов бюджета. Нормативные акты, определяющие формирование бюджетных доходов (налоговое, бюджетное, таможенное законодательство, акты, регулирующие поступления от государственного и муниципального имущества, от внешнеэкономической деятельности и т.п.), должны устанавливаться на длительный срок, чтобы обеспечить стабильность поступлений в бюджет и возможность их прогнозирования и планирования. При этом должна предусматриваться высокая доля собственных доходов, закрепленных на постоянной основе полностью или частично за соответствующим бюджетом.
3. В условиях развития бюджетного федерализма особую актуальность приобретает принцип относительной автономности доходов бюджета каждого уровня. Базируется на четком, установленном на длительный срок разграничении полномочий в области доходов и расходов между федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. В соответствии с закрепленными за бюджетом конкретного уровня расходами должны закрепляться и его доходы в объеме, достаточном для их покрытия.
4. Принцип оптимального сочетания поступлений налоговых и неналоговых доходов на разных фазах экономического цикла. В частности, преодоление кризисных явлений согласно Дж. Кейнсу может быть достигнуто посредством стимулирования потребления через увеличение государственных расходов. Возрастающие затраты при этом в основном покрываются за счет налоговых доходов или же за счет государственных (внешних и внутренних) заимствований. Реализация данного принципа состоит в установлении такого соотношения налоговых и неналоговых доходов, которое с макроэкономической точки зрения наиболее целесообразно в конкретной экономической ситуации.
Анализ формирования доходов бюджетов в разных странах, а также в Российской Федерации в различные исторические периоды показывает, что, несмотря на многообразие конкретных платежей, существовали и существуют два основных вида доходов бюджета: обязательные платежи физических и юридических лиц, представленные различными налогами и сборами, и платежи за пользование государственным имуществом и общегосударственными ресурсами.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в состав доходов бюджетов всех уровней входят налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления (ст. 41 БК РФ). С точки зрения функционального назначения в отдельную группу доходов бюджета отнесены доходы целевых бюджетных фондов, формируемых в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ, а также доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями федерального, регионального и местного подчинения181. Вместе с тем необходимо отметить, что последние учитываются обособленно, их формирование и использование осуществляются в особом порядке.
Решающую роль в доходах бюджета играют налоговые доходы, предусмотренные налоговым законодательством РФ, федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, возникшие в результате налоговых правоотношений. В последние годы их удельный вес в консолидированном бюджете РФ составлял от 85 до 92%. В 2003 г. почти 90 % общей суммы налоговых доходов поступило за счет пяти основных видов налогов: НДС - 23,2%, налог на прибыль организаций - 19,7, налог на доходы физических лиц - 17, платежи за пользование природными ресурсами - 14,9, акцизы - 13%182.
Неналоговые доходы, на которые приходится около 10 % консолидированного бюджета РФ, по сравнению с налоговыми имеют ряд отличий:
• механизм их установления исчисления и взимания определяется соответствующими законодательными актами: о порядке использования и приватизации государственного и муниципального имущества, Гражданским кодексом РФ, Уголовным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях и др.;
• они могут носить как обязательный (санкции, штрафы), так и необязательный характер и взиматься соответственно на принудительной и добровольной основе;
• основные их виды не предполагают установления конкретных ставок, сроков уплаты и других элементов, характерных для налоговых платежей;
• большинство неналоговых доходов зачисляется в тот или иной бюджет в полном объеме, являясь его собственными доходами.
Основными видами неналоговых доходов являются:
• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (полученная арендная плата за сдачу имущества во временное пользование и/или владение; средства от передачи имущества под залог и в доверительное управление; проценты по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; дивиденды по акциям, принадлежащим органам государственной власти и органам местного самоуправления; часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий и т.п.);
• доходы от платных услуг, оказываемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;
• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации), а также средства, поступившие в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• прочие неналоговые доходы183.
Относительно высокая доля неналоговых доходов в Российской Федерации наблюдалась в периоды масштабного проведения приватизации. В 1998 г. она значительно сократилась вследствие кризиса экономики, снижения рыночной стоимости государственной собственности и как следствие невыполнения программ приватизации. В настоящее время в условиях реформирования бюджетной сферы ставятся задачи, направленные на повышение роли неналоговых доходов и обеспечение стабильности их поступления184. Наряду с этим предполагается перевод ряда налоговых платежей (таможенные пошлины, плата за пользование водными объектами) в группу неналоговых доходов.
В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) безвозмездные перечисления включают: поступления в виде финансовой помощи, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ в форме дотаций и субсидий; поступления денежных средств по взаимным расчетам; субвенции из федерального фонда компенсаций и/или из региональных фондов компенсаций; безвозмездно полученные средства от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств и др.
Доходы целевых бюджетных фондов учитываются обособленно в составе доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, их формирование и использование осуществляется в особом порядке. Доходы целевых бюджетных фондов определяются ежегодно федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, законами субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год. Так, в федеральном бюджете на 2004 г. предусмотрены средства целевого бюджетного фонда Министерства РФ по атомной энергии, получаемые за работы по разделению низкообогащенного урана, являющегося федеральной собственностью и поставляемого в США в рамках исполнения обязательств РФ в области разоружения. Закон г. Москвы от 17.12.2003 № 75 "О бюджете города Москвы на 2004 год" предусматривает формирование целевого бюджетного территориального экологического фонда. В качестве доходных источников предусмотрены: плата за выбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и нерациональное использование природных ресурсов, плата за пользование водными объектами, средства, полученные по искам о возмещении вреда, нанесенного природной среде, штрафы за экологические правонарушения и др.
Для анализа структуры, состава и динамики доходов любого бюджета, оценки фискальной и стимулирующей роли того или иного доходного источника важное значение имеет классификация бюджетных доходов, т. е. их группировка по выбранному признаку (критерию).
По методу взимания все доходы бюджета делятся на налоговые и неналоговые (подробная характеристика приведена выше).
В зависимости от порядка распределения доходов между уровнями бюджетной системы они подразделяются на собственные и регулирующие185.
В зависимости от государственного устройства страны различают доходы центрального и местных бюджетов (в унитарном государстве) или доходы федерального бюджета, доходы бюджетов членов федерации и доходы местных бюджетов (в федеративном государстве). Данная классификация важна при исследовании тенденций развития доходов бюджетов разного уровня. В соответствии с принципами бюджетного федерализма объем доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы должен быть достаточным для покрытия отнесенных к его компетенции бюджетных расходов.
По источникам образования выделяют доходы, поступающие от юридических лиц и от населения. Это деление имеет преимущественно социально-экономическое значение. С точки зрения-формирования бюджета не важно, из какого источника (от юридических или физических лиц) поступили доходы. В то же время анализ соотношения таких видов доходов дает необходимую информацию при выработке направлений социально-экономической политики, показывает сложившиеся в государстве традиции в системе налогообложения, уровень правовой культуры в обществе. Так, в развитых демократических государствах, как правило, население в большей степени реализует свою публично-правовую функцию поддержки государства путем непосредственной уплаты в бюджет налогов. В развивающихся странах основная масса налогов с населения взимается опосредованно, через косвенные налоги.
По юридическому основанию взимания доходов в бюджет различают обязательные и добровольные платежи. Подавляющее большинство доходов поступают в бюджет на обязательной основе, добровольные платежи занимают второстепенное место.
По праву собственности государства на аккумулируемые в бюджет доходы их подразделяют на собственные и привлеченные (заемные), возникающие в результате применения кредитного метода формирования. Как отмечалось выше, относить привлеченные на временной основе в бюджет средства к доходам бюджета можно лишь условно.
Из всех приведенных выше классификаций наибольшее значение имеют первые две: по методам взимания и по порядку распределения доходов по уровням бюджетной системы, так как именно они наиболее отчетливо показывают тенденции развития доходов бюджета, дают необходимую информацию для определения резервов их роста и направлений совершенствования.
Важнейшей задачей в области доходов бюджета является не только обеспечение их формирования в необходимом объеме, но и правильное распределение по уровням бюджетной системы путем разграничения между федеральным, региональным и местным уровнями. В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) бюджет каждого уровня должен иметь законодательно установленные собственные источники доходов и закрепленные за ним регулирующие доходы. При этом Бюджетный кодекс РФ определяет, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета РФ. Однако на практике данная норма не выполняется. В 2000-2004 гг. налоговые доходы бюджетов субъектов РФ составляли не более 40% суммы доходов консолидированного бюджета РФ.
Формирование доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ имеет свои особенности.
Доходы федерального бюджета формируются только за счет собственных доходов, часть из которых передается бюджетам других уровней бюджетной системы РФ (соответственно они не включаются в доход федерального бюджета).
К налоговым доходам федерального бюджета относятся: федеральные налоги и сборы, которые установлены Налоговым кодексом РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. Перечень федеральных налогов и сборов в настоящее время определяется ст. 19 Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в РФ" (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 № 148-ФЗ) и включает следующие налоги186: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на операции с ценными бумагами, таможенная пошлина, налог на добычу полезных ископаемых и регулярные платежи за их добычу при выполнении соглашений о разделе продукции; налог на прибыль организаций, государственную пошлину; налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения; сбор за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний; плату за пользование водными объектами (с 01.01.2005 водный налог); сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.
Кроме того, в их число входят налоги, взимаемые в соответствии с установленными Налоговым кодексом РФ специальными налоговыми режимами: единый сельскохозяйственный налог (глава 26.1 НК РФ), платежи по упрощенной системе налогообложения субъектов малого предпринимательства (глава 26.2 НК РФ) и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (глава 26.3 НК РФ).
Структура поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет в 2003 г. была следующей: НДС составил 47,2% общей суммы доходов, платежи за пользование природными ресурсами - 19%, акцизы - 18,9%, налог на прибыль организаций - 13%, прочие налоги и сборы - 1,9%187.
В состав неналоговых доходов федерального бюджета в отличие от бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов включаются помимо вышеперечисленных доходов отчисления от прибыли Банка России, доходы от внешнеэкономической деятельности, консульский сбор, взимаемый на территории РФ, доходы от операций с государственным материальным резервом. С 1 января 2005 г. согласно Федеральному закону от 20.08.2004 № 120-ФЗ неналоговые доходы федерального бюджета формируются также за счет лицензионного сбора на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, таможенных пошлин и таможенных сборов, патентных пошлин.
В доходы федерального бюджета при его исполнении могут поступать средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ.
Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет как собственных, так и доходов в виде отчислений от федеральных налогов и сборов. В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ в статье 55 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой доходы бюджетов субъектов РФ формировались за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, утратила силу. В составе доходов субъектов РФ не учитываются передаваемые местным бюджетам отчисления от налогов и доходов. В доходы бюджетов субъектов РФ могут также зачисляться средства, поступающие в порядке централизации местных налогов (например, часть земельного налога).
Перечень собственных налоговых доходов бюджетов субъектов РФ в настоящее время определяется ст. 20 Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в РФ" и включает: лесной доход; транспортный налог; налог на игорный бизнес; налог на имущество организаций.
Все региональные налоги устанавливаются Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ, вводятся законами субъектов РФ, обязательны к уплате на территории соответствующего субъекта РФ. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ определяются такие элементы налогообложения, как налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по нему, а также налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками. Это обусловлено значением, которое данные платежи имеют для формирования региональных бюджетов, и их ролью как регуляторов экономического и социального развития регионов.
В соответствии с отчетом об исполнении консолидированного бюджета РФ за 2003 г. из общей суммы налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ налог на прибыль организаций составил 26,2%, налог на доходы физических лиц - 33,5%, акцизы - 7,3%, налог на имущество организаций - 9,7%, транспортный налог - 1,0%. Структура доходов бюджетов субъектов Федерации различна в силу отличий социально-экономических характеристик каждого региона. Однако ее анализ подтверждает общие черты. Например, доля основных налогов в бюджете Нижегородской области в 2003 г. была следующей: налог на прибыль организаций - 21%, налог на доходы физических лиц - 41%, налог на имущество организаций - 10,7%188.
С учетом положений Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ неналоговые доходы представлены в бюджетах субъектов РФ в основном доходами от использования и продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, частью прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов в бюджет, доходами от платных услуг, оказываемых региональными органами власти, а также штрафными санкциями за негативное воздействие на окружающую среду.
В доходы бюджетов субъектов РФ могут поступать также средства по взаимным расчетам из федерального бюджета и/или местных бюджетов.
Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов, поступающих в виде отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.
Перечень собственных налоговых доходов определяется в настоящее время ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ" (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 № 148-ФЗ) с учетом положений Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и включает следующие местные налоги и сборы: налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью189, налог на рекламу.
В соответствии со ст. 12 Налогового кодекса РФ местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Вводятся местные налоги и сборы правовыми актами представительных органов местного самоуправления, которые имеют право определять такие элементы налогообложения, как налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по нему, налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками. Важно отметить, что представительные органы местного самоуправления не могут устанавливать и вводить налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ и другими федеральными законами.
Как было отмечено выше, к доходам местных бюджетов относятся также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Потребность в них обусловлена недостаточностью поступлений от собственных налогов и сборов для покрытия в полном объеме расходов местных бюджетов. Состав, перечень и порядок зачисления в местные бюджеты регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов определяется бюджетным и налоговым законодательством, федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий год, на территории которого находится данное муниципальное образование.
Неналоговые доходы местных бюджетов включают в основном доходы от сдачи в аренду и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов зачисляется плата за негативное воздействие на окружающую среду по установленному нормативу, в бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства по установленному
нормативу.
В доходы местных бюджетов могут поступать и средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ.
В 2004-2005 гг. в России планируется завершить реформу в области доходов бюджета190. Доходы бюджета должны обеспечивать финансирование бюджетных потребностей, быть при этом необременительными для субъектов экономики и не препятствовать повышению их конкурентоспособности росту деловой активности, способствовать формированию рынка доступного жилья, развитию образования и здравоохранения.
12.5. Состав расходов бюджетов
разных уровней
Расходы бюджета - денежные средства, предоставляемые из бюджета на выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач.
Основное назначение расходов бюджета проявляется в использовании бюджетных средств органами государственной власти и местного самоуправления в ходе их деятельности по управлению экономикой, регулированию социальной сферы, стимулированию научно-технического прогресса, обеспечению обороноспособности и правопорядка в государстве и т. п.
На величину и структуру расходов бюджетов оказывают влияние: объем валового внутреннего продукта как основного источника государственных и муниципальных финансовых ресурсов; особенности исторического развития государства (например, в периоды военных действий возникает объективная необходимость в наращивании объема бюджетных ресурсов, направляемых на военные цели); социально-экономические задачи (например, проводимая в Российской Федерации судебная реформа обусловливает рост бюджетных расходов на судебную власть в связи с увеличением численности судей, расширением состава судебных участков, повышением должностных окладов судей и работников аппарата судов и др.); функции, выполняемые органами государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, установленным в Бюджетном кодексе РФ (ст. 28, 31 БК РФ), органы государственной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходования средств соответствующих бюджетов. Многообразие видов расходов бюджетов предусматривает необходимость их группировки по функциональному и экономическому назначению, а также ведомственной принадлежности.
Функциональный состав расходов отражает распределение бюджетных средств по основным направлениям деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в различных сферах жизни общества:
• осуществление правотворческой, судебной, управленческой, правоохранительной деятельности;
• реализация социальных прав граждан, устанавливаемых Конституцией РФ, включая права на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, защиту материнства и детства, на жилище;
• обеспечение внутренней и внешней безопасности государства, международное сотрудничество;
• государственное регулирование и стимулирование экономики, научно-технического прогресса;
• формирование государственных (муниципальных) запасов и резервов;
• управление государственным (муниципальным) долгом
и др.
Функциональная структура расходов позволяет раскрыть роль государства в управлении экономикой и социальной сферой общества.
За счет средств федерального бюджета обеспечивается реализация полномочий органов государственной власти РФ по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Средства бюджетов субъектов РФ используются на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Местные бюджеты обеспечивают реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Иными словами, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленный в ст. 5 Конституции РФ, а также самостоятельность местного самоуправления, гарантированная в ст. 12 и 130 Конституции РФ, лежат в основе разграничения расходных полномочий191 между уровнями власти в Российской Федерации. Основная задача таких разграничений - закрепление за органами государственной власти различного уровня и органами местного самоуправления прав и обязанностей по использованию бюджетных средств в объеме, достаточном для реализации возложенных функций и задач. Объем расходных полномочий, закрепляемых за органом государственной власти либо местного самоуправления, должен соответствовать объему финансовых ресурсов, предоставляемых в его распоряжение.
В настоящее время решение задачи разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления осложнено существенным разрывом между суммарным объемом действующих расходных обязательств192 органов государственной власти и местного самоуправления и величиной финансовых ресурсов в их распоряжении. Это проявляется в передаче органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления федеральных обязательств без адекватного возмещения дополнительных расходов; в накапливании кредиторской задолженности перед получателями бюджетных средств; в привлечении кредитных ресурсов на погашение задолженности по социальным обязательствам. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2003 "О бюджетной политике в 2004 году" указывалось на двукратное превышение объема расходных обязательств над объемом доходов консолидированного бюджета РФ и ставится задача отмены тех из них, на исполнение которых отсутствуют финансовые средства.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 83 БК РФ) в законе (решении) о бюджете может утверждаться перечень законодательных и иных нормативных актов, действие которых приостанавливается на очередной финансовый год в связи с отсутствием средств на их реализацию193. В перспективе исполнение расходных обязательств связывается с их разделением на действующие и вновь принимаемые, что необходимо для выделения ассигнований на новые расходные обязательства в пределах превышения прогнозируемого объема бюджетных доходов над величиной действующих расходных обязательств194.
Распределение бюджетных расходов по уровням бюджетной системы РФ сложилось следующим образом (табл. 12.3).
Таблица 12.3
Распределение основных видов расходов
по уровням бюджетной системы РФ в 2003 г.
(%)
Расходы бюджета
Федеральный бюджет
Бюджеты субъектов РФ
Местные бюджеты
Государственное управление и местное самоуправление
40
27
33
Судебная власть
92
8
0
Национальная оборона
100
0
0
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
83
13
4
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу
95
5
0
Исследование и использование космического пространства
100
0
0
Промышленность, энергетика и строительство
29
41
30
Сельское хозяйство и рыболовство
47
40
13
Транспорт, связь и информатика
11
42
47
Жилищно-коммунальное хозяйство
0
6
94
Образование
21
12
67
Здравоохранение и физическая культура
14
32
54
Культура, искусство и кинематография
23
24
53
Социальная политика
58
19
23
Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы РФ
92
8
0
Таким образом, по основным направлениям расходов привлекаются средства бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Участие органов государственной власти и местного самоуправления в совместном финансировании расходов определяется наличием полномочий по предметам совместного ведения.
Совместное финансирование расходов предполагает распределение между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий по нормативно-правовому регулированию бюджетных расходов, по их финансированию, а также полномочий по организации производства общественных благ195. Например, в соответствии с федеральным законодательством на федеральные органы государственной власти возложены полномочия по нормативно-правовому регулированию и финансированию расходов на содержание мировых судей (в том числе по выплате денежного содержания мировых судей и работников их аппаратов; оплате социальных льгот и денежных компенсаций мировым судьям; страхованию их жизни, здоровья и имущества). В свою очередь организация деятельности по осуществлению правосудия мировыми судьями (в том числе наделение служебным помещением, обеспечение техническими средствами, приобретение служебного обмундирования и др.) осуществляется органами государственной власти субъектов РФ за счет соответствующих бюджетов.
Исполнение расходных обязательств, нормативно-правовое регулирование которых проводятся вышестоящим органом государственной власти либо местного самоуправления, предусматривает необходимость возмещения дополнительных расходов. В частности, финансовое обеспечение прав граждан на получение бесплатного общего образования по основным образовательным программам в муниципальных образовательных учреждениях осуществляется органами местного самоуправления за счет средств местных бюджетов с правом возмещения части расходов (на оплату труда, приобретение учебных пособий и технических средств обучения и др.) в виде субвенций из бюджетов субъектов РФ196.
Из бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ финансируются следующие виды расходов:
• государственная поддержка приоритетных отраслей национальной экономики (в том числе сельского хозяйства, отдельных видов транспорта, связи, дорожного хозяйства, метрополитенов);
• обеспечение правоохранительной деятельности;
• финансирование общего образования по основным образовательным программам;
• обеспечение социальной защиты населения;
• развитие рыночной инфраструктуры;
• охрана окружающей среды, воспроизводство природных ресурсов;
• иные виды расходов, связанные с реализацией полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения.
Сокращение состава расходов, совместно финансируемых за счет бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, составляет одно из основных направлений реформы межбюджетных отношений, определенное Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005197 года. Его реализация связывается с необходимостью усиления ответственности органов власти каждого из уровней за выполнение принимаемых социальных обязательств; сдерживания процессов передачи расходных полномочий на иной уровень государственной власти или местного самоуправления; сужения регламентации расходов региональных и местных бюджетов через финансовые нормы и нормативы, устанавливаемые федеральными правовыми актами.
Сокращение совместно финансируемых расходов осуществляется на основе дальнейшего разграничения расходных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с критериями и принципами, предусмотренными Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.
Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов: деятельность Президента РФ, федеральных органов законодательной и исполнительной власти; функционирование федеральной судебной системы; международная деятельность (реализация межгосударственных договоров); национальная оборона (содержание Вооруженных Сил РФ); утилизация и ликвидация вооружений; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства (содержание учреждений уголовно-исполнительной системы, деятельность таможенных органов, содержание органов прокуратуры, деятельность органов пограничной службы, обеспечение органов государственной безопасности); фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; исследование и использование космического пространства; государственная поддержка атомной энергетики; конверсия оборонной, угольной промышленности; государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; деятельность учреждений образования, здравоохранения, культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ; деятельность средств массовой информации Российской Федерации; обеспечение миграционной политики; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; обслуживание государственного долга РФ; пополнение государственных запасов и резервов; проведение выборов и референдумов Российской Федерации; финансовая поддержка субъектов РФ (ст. 84 БК РФ)198.
Распределение всех расходов федерального бюджета по основным направлениям их функциональной группировки представлено в табл. 12.4.
Таким образом, основной объем расходов федерального бюджета приходится на финансовую поддержку бюджетов субъектов РФ и отдельных муниципальных образований, а также на обеспечение национальной обороны, правоохранительной деятельности и безопасности государства. В 2004 г. приоритетные направления расходования средств федерального бюджета существенно не изменились. Это - финансовая помощь бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, национальная оборона, образование199.
Таблица 12.4
Структура расходов федерального бюджета в 2003 г.
(%)
Виды расходов федерального бюджета
Уровень расходов
Государственное управление
3
Судебная власть
1
Национальная оборона
15
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
11
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу
2
Промышленность, энергетика, строительство
3
Сельское хозяйство и рыболовство
2
Образование
4
Культура, искусство и кинематография
1
Здравоохранение и физическая культура
2
Социальная политика
6
Обслуживание государственного долга РФ
9
Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы РФ
34
Другие виды расходов федерального бюджета
7
Всего расходов федерального бюджета
100
Источник. Рассчитано на основе Отчёта об
исполнении консолидированного бюджета РФ за 2005г.
Приоритетные направления расходов федерального бюджета ежегодно формулируются в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ и находят отражение в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики РФ на очередной финансовый год (ст. 182, 192 БК РФ).
Исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие виды расходов: деятельность президентов республик в составе РФ и глав администраций субъектов РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; содержание мировых судей и судов субъектов РФ; организация междугородного автомобильного пассажирского транспорта; содержание учреждений образования, здравоохранения, культуры и искусства, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; деятельность средств массовой информации субъектов РФ; обеспечение молодежной политики; предупреждение
и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий регионального масштаба; обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ; проведение выборов и референдумов субъектов РФ; финансовая поддержка муниципальных образований (ст. 86 БК РФ)200.
Распределение всех расходов, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, представлено в табл. 12.5.
Таблица 12.5
Структура расходов бюджетов субъектов РФ в 2003 г.
(%)
Виды расходов бюджетов субъектов РФ
Уровень расходов
Государственное управление
4
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
3
Промышленность, энергетика, строительство
14
Сельское хозяйство и рыболовство
2
Транспорт, связь и информатика
2
Жилищно-коммунальное хозяйство
6
Образование
7
Культура, искусство и кинематография
1
Здравоохранение и физическая культура
9
Социальная политика
8
Обслуживание государственного долга субъектов РФ
1
Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы РФ
24
Дорожное хозяйство
4
Другие виды расходов бюджетов субъектов РФ
15
Всего расходов бюджетов субъектов РФ
100
Источник. Рассчитано на основе Отчёта об исполнении
консолидированного бюджета РФ за 2003 г.
Таким образом, приоритетное место в структуре расходов бюджетов субъектов РФ занимают расходы на финансовую поддержку муниципальных образований, а также государственную поддержку отдельных отраслей экономики региона.
Состав расходов местных бюджетов приближен к сферам деятельности, обеспечивающим удовлетворение потребностей граждан, связанных с их проживанием на территории данного муниципального образования. Исключительно за счет средств местных бюджетов финансируются: деятельность органов местного самоуправления; функционирование муниципальных органов охраны общественного порядка; содержание муниципального жилого фонда, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и иные мероприятия в области жилищно-коммунального хозяйства; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация наземного пассажирского транспорта общего пользования; деятельность учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, находящихся в муниципальной собственности либо в ведении органов местного самоуправления; деятельность средств массовой информации муниципальных образований; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий местного масштаба; обслуживание муниципального долга; проведение муниципальных выборов и местных референдумов201.
Структура всех расходов, финансируемых из местных бюджетов, представлена в табл. 12.6.
Таким образом, основные бюджетные ресурсы органов местного самоуправления (более чем на 50%) сосредоточены на финансировании жилищно-коммунального хозяйства, дошкольного и общего образования.
В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ может быть предусмотрено формирование резервных фондов. Резервные фонды представляют собой обособленную часть бюджетных средств, находящихся в распоряжении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и предназначенных для финансирования непредвиденных расходов. Статьей 81 Бюджетного кодекса РФ образование резервных фондов законодательных (представительных) органов запрещается.
Таблица 12.6
Структура расходов местных бюджетов в 2003 г.
(%)
Виды расходов местных бюджетов
Уровень расходов
Местное самоуправление
7
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
1
Промышленность, энергетика, строительство
8
Сельское хозяйство и рыболовство
1
Транспорт, связь и информатика
1
Жилищно-коммунальное хозяйство
20
Образование
32
Культура, искусство и кинематография
3
Здравоохранение и физическая культура
15
Социальная политика
8
Обслуживание муниципального долга
1
Другие виды расходов местных бюджетов
3
Всего расходов местных бюджетов
100
Источник. Рассчитано на основе Отчёта об исполнении
консолидированного бюджета РФ за 2003 г.
Традиционно формирование резервных фондов связывается с необходимостью финансирования расходов на проведение аварийно-спасательных, восстановительных и иных видов работ, вызванных чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями. Между тем содержание непредвиденных расходов не ограничивается их экстренным характером, предполагая финансирование различного рода мероприятий, не предусмотренных на текущий финансовый год. Иными словами, за счет резервных фондов обеспечивается финансирование расходов, не предусмотренных законом (решением) о бюджете и определяемых решениями органов исполнительной власти.
В федеральном бюджете формируются резервный фонд Президента РФ, резервный фонд Правительства РФ, резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Общий размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета (ст. 81 БК РФ). В свою очередь резервный фонд Президента РФ утверждается в размере не более 1% расходов федерального бюджета (ст. 82 БК РФ). Ограничений по формированию резервных фондов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований Бюджетным кодексом РФ не предусматривается. Конкретный размер фондов устанавливается ежегодно при утверждении закона (решения) о бюджете202.
Следуя принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, предусмотренному Бюджетным кодексом РФ (ст. 28, 38), функциональная группировка расходов дополняется их ведомственным распределением. Ведомственная структура расходов предусматривает распределение бюджетных средств между органами исполнительной власти, в распоряжение которых они предоставляются203, с последующей группировкой расходов в зависимости от их функционального назначения. Таким образом, ведомственная структура расходов позволяет раскрыть состав органов исполнительной власти, осуществляющих расходы одного функционального назначения, так же, как и функциональный состав расходов, осуществляемых органом исполнительной власти и подведомственными ему государственными (муниципальными) учреждениями.
В соответствии с федеральным законодательством расходы бюджетов в их функциональной и ведомственной структуре утверждаются законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год.
Экономическая группировка расходов бюджета предполагает распределение бюджетных средств в зависимости от целей и условий их выделения. Ее использование предоставляет возможности для включения расходов бюджетов в расчеты валового внутреннего продукта и валового регионального продукта, для анализа влияния бюджетных расходов на структуру общественного потребления и накопления. Экономическая группировка расходов является базовой при оценке целевого использования бюджетных средств.
В рамках этой группировки выделяют:
• текущие расходы бюджета - бюджетные средства, направляемые на обеспечение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, функционирование бюджетных учреждений, государственную поддержку отраслей экономики, социальные выплаты населению, финансовую поддержку бюджетов иных уровней бюджетной системы РФ, обслуживание долговых обязательств и финансирование иных расходов, не включенных в состав капитальных;
• капитальные расходы - бюджетные средства, направляемые на капитальные вложения в основные средства, создание государственных (муниципальных) запасов, приобретение земли, нематериальных и иных активов, а также безвозмездные платежи, передаваемые с целью приобретения их получателями аналогичных активов;
• расходы, связанные с предоставлением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также государственных кредитов, - бюджетные средства, предоставляемые на возвратной и платной основе органам государственной власти (местного самоуправления) и субъектам хозяйствования, а также правительствам иностранных государств и их юридическим лицам.
Экономическая структура расходов бюджета в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год не утверждается.
Расходы бюджетов осуществляются в различных формах, определенных ст. 6, 69 Бюджетного кодекса РФ, представленных в табл. 12 7.
Совершенствование форм расходов бюджета является одним из основных направлений современной бюджетной политики в Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью предоставления финансовых ресурсов с учетом достижения заранее формализованных целей деятельности субъекта хозяйствования либо органа государственной власти (местного самоуправления), повышения его стимулов к сокращению расходов на производство государственных (муниципальных) услуг, усиления ответственности за результативность использования средств, расширения конкурсной основы в распределении бюджетных ресурсов.
Таблица 12.7
Основные формы расходов бюджета*
Виды расходов
Формы расходов бюджета
Условия предоставления средств
Расходы на государственную (муниципальную) поддержку коммерческих организаций
Субвенции
На безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов
Субсидии
На безвозмездной и безвозвратной основах на условиях долевого финансирования целевых расходов
Дотации1
На безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие убытков, в том числе в связи в реализацией товаров (работ и услуг) по регулируемым органами государственной власти (органами местного самоуправления) ценам
Бюджетный кредит2
Срочность, возвратность, платность
Расходы на содержание бюджетных учреждений3
Ассигнования на содержание бюджетных учреждение
В соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов в пределах лимитов бюджетных обязательств по мере выполнения плана по сети, штатам и контингентам с учетом использования ранее предоставленных средств
Расходы на государственную (муниципальную) поддержку населения
Трансферты населения
На безвозмездной и безвозвратной основах на обеспечение совокупных потребностей гражданина
Субсидии населению
На безвозмездной и безвозвратной основах на обеспечение определенных потребностей гражданина
Бюджетный кредит4
Срочность, возвратность, платность
1 В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 6) в форме дотаций могут осуществляться расходы исключительно на финансовую поддержку бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Между тем дотации активно используются в бюджетном финансировании. Преимущественно в такой форме осуществляется финансовая поддержка коммерческих организаций из местных бюджетов (например, дотации на покрытие убытков предприятий общественного транспорта общего пользования; дотации на возмещение организациям теплоснабжения разницы в ценах на тепловую электроэнергию, отпускаемую в дома муниципального жилого фонда и др.).
Бюджетный кредит является единственной формой расходов на содержание субъектов хозяйствования, предусматривающей условия возвратности средств. Иные формы расходов основаны на безвозвратном предоставлении бюджетных средств.
3 Расходы на государственную поддержку иных некоммерческих организаций осуществляются в формах, аналогичных расходам на государственную поддержку коммерческих организаций.
4 В соответствии с Бюджетным кодексом РФ физические лица не включены в состав получателей бюджетного кредита. Однако федеральным законодательством предусматривается право отдельных категорий граждан на получение бюджетных средств на условиях возвратности и срочности (например, военнослужащими, проходящими военную службу по контракту).
* Формы расходов на финансовую поддержку субъектов РФ
и муниципальных образований являются предметом рассмотрения в параграфе 12.3.
В настоящем основные изменения в бюджетном финансировании организаций связываются с реструктуризацией бюджетного сектора на основе преобразования бюджетных учреждений204. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2003 "О бюджетной политике в 2004 году" поставлена задача отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и перейти к принципу оплаты бюджетных услуг в соответствии с получаемыми обществом результатами.
С преобразованием бюджетного учреждения его бюджетное финансирование по смете доходов и расходов становится неприемлемым. Тем не менее это не исключает его участия на рынке государственных (муниципальных) услуг, в том числе оказываемых в соответствии с государственными (муниципальными) социальными заказами. При оказании государственными (муниципальными) некоммерческими организациями (за исключением бюджетных учреждений) социальных услуг на бесплатной или частично оплачиваемой потребителями этой услуги основе органы государственной власти (местного самоуправления) принимают обязательства по возмещению соответствующих видов затрат в форме субсидий.
Процесс реформирования системы социальных выплат связывается с необходимостью применения адресных форм социальной поддержки нуждающегося населения, а также использования дополнительных денежных выплат за особые условия труда отдельных категорий работников (в частности, военнослужащих и приравненных к ним лиц). Соответственно последовательное увеличение состава и объема субсидий, предоставляемых населению, сопровождается постепенной отменой социальных и ведомственных льгот.
Контрольные вопросы
1. Дайте определение бюджетного фонда. Каково его экономическое содержание?
2. Какие звенья и виды бюджетов включаются в бюджетную систему РФ?
3. Как реализуются на практике принципы бюджетной системы РФ?
4. Назовите основные принципы организации системы доходов бюджета.
5. Каким образом могут быть классифицированы доходы бюджета?
6. Какие группы доходов включаются в доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов?
7. В чем заключается назначение расходов бюджета?
8. Каковы различия текущих и капитальных расходов бюджета?
9. Какие формы бюджетных расходов предусмотрены законодательством РФ?
10. Охарактеризуйте основные функциональные элементы межбюджетных отношений.
11. В чем заключаются особенности процесса разграничения расходов и доходов между бюджетами разного уровня в России?
12. Каким образом можно охарактеризовать современные методы межбюджетного регулирования в Российской Федерации?
Задания для самостоятельной работы
1. На примере законодательных актов одного из субъектов РФ нарисуйте схему консолидированного бюджета субъекта РФ. Определите назначение консолидированного бюджета в бюджетном процессе в РФ.
2. Сравните нормы Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ в части формирования доходов бюджета. В чем их отличие? Оформите результаты проделанной работы в виде сравнительной таблицы.
3. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определите состав расходов бюджетов городских округов, муниципальных районов и поселений. Укажите различия. Чем они обусловлены?
4. На основе изучения Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, дайте оценку предлагаемым принципам (критериям) разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня бюджетной системы РФ. Сделайте выводы о возможности их использования в России в настоящее время.
<< Пред. стр. 9 (из 14) След. >>
Список литературы по разделу