<< Пред.           стр. 6 (из 10)           След. >>

Список литературы по разделу

 (8) Армения, Гватемала, Корея (Южн.), Россия, Сейшельские о-ва, Украина, Хорватия, .Япония Смешанная несвязанная: пропорциональная -+-"единый Тайвань
 Электоральная инженерия 221
 
  ^^= ы;:?Шй^."^ -^;^-. ^-^,"=== .^.га^П^п^;,^..^- гЗйШз^Ё^ - . ^.- .- : .- .-^..- ... . ± ±^,^г--г .-;•--"-,-.-.-.-.----- .-.-л . _ ; ;г;Т:~г.:г"г^.-\--------г.---г .-;--.-.-;-- ^-^^-. т-_ , Примечание. В скобках указано число стран, применяющих данную избирательную систему.
  Общепризнанной целью выборов считается воздействие народа на процесс правления. Фактически, однако, исход голосования (и то до известного предела) решает - кто будет править, но оставляет открытым не менее важный вопрос - "как?". Даже в условиях либеральной демократии влияние выборов на процесс принятия решений не так уж велико. Политики, которые действительно стремятся учитывать предпочтения масс, гораздо больше склонны принимать во внимание данные опросов общественного мнения, чем итоги выборов. Иногда высказывается мысль, что проведения демократической политики можно добиться путем организации референдумов по как можно большему числу вопросов. В некоторых странах так и делают. Безусловным лидером здесь является Швейцария, где с 1945 по 1980 г. состоялось 169 референдумов; за ней следуют Австралия (18), Новая Зеландия (17) и Дания (11). В США общенациональных референдумов не было никогда, но некоторые штаты практикуют их достаточно широко. Например, избирательный бюллетень на выборах 1980 г. в округе Сан-Диего (Калифорния) выносил на голосование 17 различных вопросов. Поскольку в бюллетене содержалась краткая аргументация "за" и "против" каждого решения, то он представлял собой брошюру в 65 страниц. Едва ли многие составили себе труд дочитать ее до конца.
  К сожалению, основная масса избирателей недостаточно компетентна для того, чтобы принимать решения по важным вопросам, да и не испытывает такого желания. В результате референдум превращается в фикцию. Группа американских социологов в конце 70-х гг. предложила "людям с улицы" высказаться "за" и "против" законопроекта о "металлических металлах". В результате импровизи-
 
 222 Избирательные системы
 рованного голосования закон был принят. Лишь по окончании эксперимента его участникам (жертвам?) сказали, что такой акт никогда не обсуждался в Конгрессе и был чистой выдумкой ученых. Часто поведение людей на референдумах определяется тем, что они привыкли доверять той или иной партии или отдельному политику. Этим охотно пользуются лидеры, претендующие на харизму. Во Франции при де Голле референдумы проводились чуть ли не каждый год, и итоги их были всегда благоприятными для президента. Исключение составил апрельский плебисцит 1969 г., после которого де Голль ушел в отставку.
  Выборы представляют собой политический институт, выполняющий в условиях либеральной демократии три функции: передачу власти, политическую мобилизацию масс и легитимацию существующих режимов. Избирательная система важна ровно постольку, поскольку она определяет базовые правила игры при реализации этих функций. Мы видели, что она существенно влияет на итоги выборов. Но - и это важно подчеркнуть - нет избирательной системы, которая оказывала бы на них определяющее воздействие. С одной стороны, итоги выборов прямо зависят от действий участвующих в них кандидатов и партий. С другой стороны, не менее важной (а с точки зрения большинства теорий демократии, главной) фигурой электорального процесса является сам избиратель. О поведении избирателей речь пойдет в следующей главе.
 
 Глава VIII ЭЛЕКТОРАЛЬНОЕ ПОВЕДЕНИЕ
  Электоральная политика - это общее понятие, отображающее всю совокупность взаимодействий между партиями (кандидатами) и избирателями, обусловленных имеющимися политическими институтами. О партиях и одном из важнейших институтов - избирательных системах - сказано уже достаточно. Поведение избирателей, или электоральное поведение, во многом обусловлено особенностями партийной и институциональной организации, но в то же время оно имеет собственные характеристики, с анализа которых и начнется эта глава. Кроме того, будет обсужден комплекс более широких вопросов, связанных с электоральной политикой в целом и с влиянием некоторых политических институтов на поведение избирателей.
 Теории экспрессивного поведения избирателей
  В своем большинстве теории демократии приписывают выборам решающую роль в функционировании представительных институтов. И действительно, выше уже отмечалось, что только выборы позволяют политическому сообществу граждан - народу - выразить свою волю в императивной форме. Тем самым более или менее явно предполагается, что, во-первых, у народа такая воля есть, а во-вторых, что в ее основе лежит ясное понимание собственных интересов и сложных политических проблем, выносимых в ходе избирательной кампании на суд публики. Такие выдающиеся теоретики демократии, как Джон Локк и Алексис де Токвиль, не обсуждали самой возможности того, что это предположение может и не соответствовать действительности. Впрочем, до конца XIX в., когда в большинстве стран участие в выборах было привилегией узкого слоя элиты, а современные партии еще не сложились, вопрос о мотивах выборов был не очень актуальным. Да и ответить на него можно было лишь умозрительно: ведь социологические методы мае-
 
 224 Электоральное поведение
 совых опросов еще не были разработаны. Одним из главных аспектов "бихевиористской революции" в политической науке стало применение этих методов к изучению электорального поведения. Первые эмпирические исследования принесли результаты, во многом обескуражившие теоретиков демократии, но в то же время обогатившие наши знания о ней, а, стало быть, в конечном счете, внесшие свой вклад в развитие общей политической теории. Однако главным итогом этих исследований стало формирование двух более частных теорий, ныне известных как классические теории электорального поведения - социологическая и социально-психологическая. Следует заметить, что эти названия - более или менее условны и употребляются просто по традиции (которой, впрочем, придерживаются не все исследователи электорального поведения).
  Социологическая теория приписывает решающую роль в определении мотивов голосования социальной принадлежности индивида. Предпосылки для развития этой теории были заложены еще в первой половине XX в., когда единственным видом эмпирических данных, доступных исследователям, были полученные в ходе всеобщих переписей сведения о социальном составе населения округов. Сопоставляя эти сведения с опубликованными результатами выборов, пионеры электоральных исследований делали выводы о связи тех или иных социальных характеристик с итогами голосований. Однако эти выводы носили приблизительный характер, ибо ученые все же оставались в неведении по поводу того, кто именно голосует за ту или иную партию. Поэтому честь прорыва в области электоральных исследований принадлежит группе социологов, работавших в составе Группы прикладных социальных исследований Колумбийского университета под руководством Пола Лазарсфелда и Бернарда Берелсона. Объектом исследований послужили выборы в США на протяжении 40-х гг., а основным методом - социологический опрос.
  Один из основных выводов был сформулирован учеными следующим образом: "Согласно нашим данным, некоторые требования, обычно рассматриваемые в качестве условий для успешного функционирования демократии, не соответствуют поведению "средних" граждан... Многие из них голосуют без реальной вовлеченности в выборы... Граждане не очень информированы о деталях кампании... В каком бы то ни было строгом или узком смысле граждане не явля-
 
 Теории экспрессивного поведения избирателей 225
 ются очень рациональными". Как выяснили ученые "колумбийской группы", избиратели мало знали о политике, не интересовались ею и не обладали сколько-нибудь последовательными взглядами, которые позволили бы им сформулировать свою позицию по тому или иному вопросу. Но почему же они голосовали так, а не иначе? "Социологический" ответ на этот критически важный вопрос состоит в том, что мотивы голосования коренятся "либо в первичных группах, либо в их кластерах ("пучках" - Г. Г.) в рамках социальных слоев". Иными словами, люди голосуют так, как голосует их ближайшее социальное окружение, а оно, в свою очередь, воплощает в себе характеристики более широких социальных групп. Если все твои друзья рабочие и сам ты рабочий, то и проголосуешь за рабочую партию.
  Собственно говоря, именно социальный класс и оказался той группой, которая, как считалось в ранних версиях социологической теории, оказывала наиболее сильное воздействие на поведение избирателей. Особенно отчетливо это показали некоторые исследования, проведенные по методике Лазарсфелда и Берелсона в западноевропейских странах. Так, выяснилось, что именно классовая принадлежность лежит в основе партийных симпатий большинства избирателей Великобритании. Есть ли другие социальные параметры, обусловливающие выбор при голосовании? Продолжавшиеся несколько десятилетий сравнительные исследования электорального поведения позволили ответить на этот вопрос с достаточной ясностью. Оказалось, что охотнее всего люди голосуют за партии, идентифицируемые с собственной классовой принадлежностью, вероисповеданием или этническим самосознанием. Идентификация с классом как фактор электорального поведения наблюдается практически повсеместно. В большинстве стран этот фактор - самый сильный. Однако там, где религиозная и/или этническая принадлежность оказывают воздействие на электоральное поведение (а это касается далеко не всех стран), их эффект может быть сильнее. Примером могут служить Бельгия, Канада и Швейцария, на материале которых Аренд Лейпхарт и обосновал данный вывод. Количественный показатель, позволяющий оценить относительный вес отдельных факторов электорального поведения, называется индекс партийно-групповых связей (раг(у-§гоир аП§птеп( тдех). Проиллюстрируем методику его вычисления на примере "классового голосования" в Швеции (1964).
 
 226 Электоральное поведение
 Население страны делится на две большие группы по признаку принадлежности главы семейства к рабочему или среднему классу. При анализе итогов выборов оказывалось, что за социал-демократов и коммунистов голосовало 84 % рабочих и 32 % представителей других классов. Разница - 52 - это и есть индекс партийно-групповых связей. Результаты подобных вычислений по целому ряду стран, полученные Дж. Бингхамом Пауэллом мл., представлены в табл. 19. Важный вклад в теоретическое обоснование данной модели поведения избирателей внесла теория Сеймура Мартина Липсета и Стейна Рок-кана, о которой подробно говорилось в гл. 6.
  Хотя социологическая теория поведения избирателей и сыграла важную роль в развитии электоральных исследований, область ее применения не универсальна. Самый очевидный ее недостаток состоит в том, что, как явствует из табл. 19, во многих случаях она просто-напросто не объясняет поведение большинства избирателей: суммарные индексы партийно-групповых связей не достигают 50 % в таких разных странах, как Австралия, Венесуэла, Дания, Индия, Ирландия, Канада, Коста-Рика, Новая Зеландия, Уругвай, Филиппины, Ямайка и Япония. Парадоксально, но даже на родине социологической теории - в США - ее объяснительная сила не очень велика. Кроме того, здравый смысл готов допустить, что классовая принадлежность диктует избирателю позицию по таким вопросам, как социальные расходы государства или трудовые договоры, но ведь есть и вопросы, классовая позиция по которым просто невозможна.
  Эти очевидные недостатки вызвали к жизни вторую классическую теорию электорального поведения, социально-психологическую. В книге под названием "Американский избиратель" авторы этой теории, члены исследовательского коллектива Мичиганского университета во главе с Энгюсом Кэмпбеллом, сформулировали ее основную посылку следующим образом: "...партийный выбор, который делает индивидуальный избиратель, непосредственно зависит от силы и направления элементов, составляющих поле психологических сил, причем эти элементы мы интерпретируем как установки по поводу воспринимаемых (избирателем - Г. Г.) объектов национальной политики". Заключительная часть этой замысловатой фразы играет ключевую роль. Дело в том, что под "объектами национальной политики" подразумеваются партии, а потому и саму теорию часто называют "теорией партийной идентификации". С
 
 Теории экспрессивного поведения избира телей
 
 227
 
 Таблица 19
  Индексы партийно-групповых связей (ПГС) в отдельных странах (усредненные результаты выборов 60-х гг.)
 
 мбба а Е 1 осеп 1 А\1 афазгё? Т г озТ баёёу! ёу база 6Г а ёесгпаа баэёандТа ё/ёёё уа ё^тёТ а Аогйсвеу 33 16 Аохйёу 36 49 АазОЗву 24 50 Аазёа аЗёаЗ ёу 38 13 Аасгб/ёа 8 13 Абёу 47 0 ЁТ азу 13 9 Ёбёбазу 21 5 Еооееу 17 40 Кб аза 6 28 КТгаа-Еёёа 0 0 1 ёайёб аи 17 64 1 Т осу Сева азу 42 0 1 Т бесову 40 17 1Х10Л 18 20 себбесв 0 0 беез! У а и 4 20 ОёГ ёуГ азу 55 0 ОЗасеу 20 34 ОЕА 20 36 хёеэ 24 26 0аседссву 22 45 0асс)ёу 46 23 В? азёа 18 0 В| Т1 ёу 24 Примечание. За 0 приняты пренебрежительно малые величины индекса ПГС.
 
 228 Электоральное поведение
 точки зрения этой теории, люди приходят на избирательные участки, ибо испытывают сильную психологическую нужду выразить свою симпатию к той или иной партии. Разумеется, эта симпатия не сваливается на индивида с неба и не сродни любви с первого взгляда. Нормы электорального поведения воспринимаются в ходе политической социализации, как правило - на самых ранних ее этапах. Поэтому человек часто голосует за ту же самую партию, за которую голосовали его отец, дед и даже более отдаленные предки. Таким образом, партии рассматриваются не просто как "деловые партнеры", которым можно оказать или не оказать доверие на выборах. "Выбор" партии выступает как важная индивидуальная ценность, против которой человек не пойдет даже в том случае, когда этого требуют его интересы. Проведенные в США социологические исследования показали, что избиратели нередко приписывают собственные предпочтения "избранным" ими партиям и совершенно не заботятся о том, соответствуют ли их представления реальности.
  Как и социологическая, социально-психологическая модель была сразу же экспортирована из Америки в Западную Европу. Сравнивая поведение избирателей в США и во Франции, Филипп Кон-вере и Жорж Дюпо обнаружили, что механизмы выбора при голосовании были в целом сходными. Они поддавались описанию в рамках социально-психологической теории. Исследования такого рода были проведены в Швеции, Италии, Австралии, Японии, Германии, Нидерландах и в ряде других зрелых демократий. И хотя ни в одной стране "партийная идентификация" не оказалась настолько важным фактором электорального поведения, как в США, ее роль оказалась ощутимой повсеместно, так что не удивительно, что само понятие заняло центральное место в современных электоральных исследованиях. Основное преимущество социально-психологического подхода по сравнению с психологическим заключается в том, что "партийная идентификация" может рассматриваться как непосредственный мотив голосования за ту или иную партию, в то время как влияние социальной принадлежности сказывается лишь косвенно. Более того, можно предполагать, что именно партийная идентификация - то звено, которого недоставало в социологических объяснениях электорального поведения.
  В сущности, две теории легко совместимы друг с другом, и попытки их синтеза предпринимались неоднократно. Такова, напри-
 
 Теории экспрессивного поведения избирателей 229
 мер, разработанная Дэвидом Батлером и Дональдом Стоуксом теория "партийного образа себя", примененная к изучению поведения британских избирателей. Основу для синтеза составляет то, что обе классические теории электорального поведения можно охарактеризовать как экспрессивные. Это значит, что, собираясь на избирательный участок, гражданин вовсе не стремится извлечь из своего поступка какую-то поддающуюся конкретному счету материальную выгоду. Выгода носит психологический характер. Выражая свою симпатию той или иной партии, человек удовлетворяет собственную потребность в выражении солидарности с ней. Это приносит ему душевный комфорт. Кроме того, "правильное" голосование повышает его самооценку и поощряется непосредственной социальной средой, в которой он существует. Надо заметить, что в первоначальных версиях экспрессивных теорий поведения избирателей отсутствовало представление о том, каким именно образом среда осуществляет свое давление на индивида. Это делало высказанные выше тезисы несколько умозрительными. Однако сегодня имеется довольно хорошо развитая теория "социальных сетей", согласно которой любой индивид включен в разветвленную сеть личных взаимоотношений, во многом определяющую его действия. Чем выше "плотность" сети, к которой принадлежит индивид, тем более предсказуемо его поведение. Основное достоинство "сетевого подхода" в применении к электоральным исследованиям состоит в том, что "плотность" сетей поддается измерению. Таким образом, открывается новое - и весьма перспективное - направление социологического анализа электоральной политики.
  Как и не менее амбициозная теория "гражданской культуры", о которой шла речь в гл. 4, классические теории электорального поведения критиковались по многим основаниям. Прежде всего, некоторые ученые усомнились в основательности методов, использованных группами Лазарсфелда-Берелсона и Кэмпбелла, и предложили применять значительно более сложные способы статистического анализа данных. Как будто, полученные результаты свидетельствуют о том, что "классики" недооценили уровни политической информированности и заинтересованности избирателей, а значит - одна из основных посылок сформулированных ими теорий неверна. Но до окончательной ясности по этому вопросу далеко. Есть теория, не ставящая под сомнение достоверность полученных "классиками"
 
 230 Электоральное поведение
 результатов, но оспаривающая их традиционную интерпретацию. Со времен Лазарсфелда повелось считать, что непоследовательность мышления - индикатор политической безграмотности, признак отсутствия ясных идеологических предпочтений. Если, скажем, индивид выступает за активную внешнюю политику, как демократ, и в то же время за снижение налогов, как республиканец, то это значит, что в его голове царит неразбериха (которую, напомню, и наблюдали "классики" у большинства американских избирателей). Сторонники альтернативной теории, которую называют "теорией схем", - такие как Дональд Киндер и Роберт Ласкин - утверждают, что такая непоследовательность только естественна. С их точки зрения, идеология существует в голове индивида в ином виде, чем на страницах партийных документов. Это - не целостная система представлений, каждый элемент которой находится в логическом единстве с остальными, а своего рода иерархия, на вершине которой находятся самые важные для данного индивида комплексы проблем, "схемы". Есть внешнеполитическая схема, схема экономической политики, расовая схема и т. д. Каждая из "схем" внутренне последовательна и дает избирателю возможность сделать вполне компетентный выбор, отвлекаясь от тех элементов партийной программы, которые ему просто неинтересны. Теория "схем", безусловно, представляет собой важный шаг в развитии электоральных исследований, но до ее полного эмпирического подтверждения еще далеко.
  Далее, некоторые западноевропейские ученые утверждают, что классические теории поведения избирателей, разработанные в США, несут на себе слишком явную печать национальной ограниченности. Даже последователи "классиков" всегда признавали, что уровни политической информированности и заинтересованности европейцев выше, чем в США. Более того, по мнению критиков этих теорий, разрыв настолько велик, что об общих закономерностях поведения говорить не приходится. Например, Ханс-Дитер Клинге-манн показал, что "идеологическая искушенность" избирателей Италии вдвое превосходит аналогичный показатель в Америке; весьма искушенными оказались избиратели в Германии, Нидерландах и в ряде других стран. Значит ли это, что американцы, как элегантно выражает свою мысль Клингеманн, менее "познавательно продвинуты", чем европейцы? Возможно, нет. Но тогда следует признать,
 
 Теории экспрессивного поведения избирателей 231
 что сама "политическая искушенность" - это феномен, не обладающий жестко установленными характеристиками, общими для всех зрелых демократий. Ее изучение требует учета политических контекстов отдельных стран. А это, в сущности, ведет к заключению, что классические теории электорального поведения страдают национальной ограниченностью, неприемлемой в сравнительных исследованиях.
  Однако главная проблема с применением классических теорий поведения избирателей к современным политическим процессам СОСТОИТЕ другом. Похоже, что эти теории просто устарели. В самой Америке уже в 60-х гг. начало наблюдаться заметное оживление интереса граждан к политике. Исследования, проводившиеся по методике, в основном аналогичной использованной Кэмпбеллом и коллегами, свидетельствовали об этом довольно красноречиво. Ныне, когда в нашем распоряжении находятся однотипные данные об электоральном поведении, которые собирались десятилетиями, можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что многие выводы "классиков" были обусловлены застойной атмосферой всеобщего благодушия, царившей в послевоенной Америке. Политикой не интересовались просто потому, что она не была "интересной". Когда в обществе начинаются серьезные политические конфликты, действительно затрагивающие жизненные условия или перспективы миллионов людей, уровни "политической искушенности" взлетают вверх. Вероятно, это объясняет повышенную долю идеологически мыслящих избирателей в Италии, в истории которой 70-е гг., когда Клингеманн проводил свои опросы, были отнюдь не идиллическим периодом. Но и во многих других странах, включая США, люди все чаще голосовали, демонстрируя уровень сознательности (рациональности), который во времена Лазарсфелда казался недостижимым. Как заметил один ученый, "избиратели начали решать".
  Параллельно с этим происходило падение роли класса и партийной идентификации как факторов электорального поведения. Многочисленные эмпирические исследования не отрицают, что социальная принадлежность остается одним из важнейших "ключей" к поведению избирателей, но со всей убедительностью показывают, что это положение вещей уходит в прошлое. Например, в Германии индекс классовых партийно-групповых связей упал с 40 % в конце
 
 232 Электоральное поведение
 50-х гг. до 10 % в конце 80-х. Сходные тенденции имеются и в тех странах, где классовое голосование было когда-то преобладающей моделью (Великобритания, Нидерланды и Швеция), и в тех, где оно никогда не доминировало (Франция). Что касается США, то там сравнительно важная роль социальной принадлежности как фактора голосования, которую наблюдал Лазарсфелд, ушла в прошлое вместе с эрой Ф. Д. Рузвельта, т. е. полстолетия назад. Разумеется, упадок классового голосования - неоднозначное явление, и многие ученые ставят под сомнение достоверность сильных выводов по этому поводу. Действительно, индекс ПГС построен на простом различии между рабочими и средним классом. Возможно, утверждают некоторые ученые, что в современном мире различие между этими категориями стерлось. Но на место старых различий между социальными слоями приходят новые, которые по-прежнему служат основным фактором выбора при голосовании. Сегодня для анализа электорального поведения порой применяются очень сложные модели социальной структуры (или, как иногда говорят, социальной стратификации), включающие в поле зрения такие аспекты, как наличие или отсутствие в распоряжении индивида недвижимости и другой дорогостоящей собственности, отношения власти на рабочем месте, занятость на высокотехнологичных производствах и прочее. Однако и эти модели, как показали Ричард Роуз и Ян Макалли-стер, обладают довольно скромной объяснительной силой.
  Если социальная принадлежность была одним из краеугольных камней социологической теории поведения избирателей, то в качестве другого выступала религия. Однако данные по большинству западноевропейских стран свидетельствуют о том, что и ее значение сокращается вместе с упадком самой религиозности. В католических странах доля индивидов, посещающих церковь раз в неделю и чаще, сократилась за последние пятьдесят лет более чем вдвое. Сходные тенденции наблюдаются и в протестантских странах, где, впрочем, количество верующих всегда было меньше. Участие церквей в политике идет на убыль. Два-три десятка лет назад немецкий или голландский священник за несколько дней до выборов обращался к своей пастве с напоминанием о том, какое голосование угодно Богу. Сегодня подобное поведение духовного лица вызвало бы нарекания. Отмирание религиозных аспектов политики - ее секуляризация - отмечается и на католическом юге Европы, например в Италии, где
 
 Теории экспрессивного поведения избирателей 233
 совсем недавно церковь была одним из важнейших участников электорального процесса. Правда, эти западноевропейские тенденции не наблюдаются в США. Напротив, там в последние десятилетия возросло политическое значение так называемого фундаментализма - религиозного движения, охватывающего членов различных христианских церквей и сект, которых сближает крайний догматизм в интерпретации Библии и стремление к ревностному соблюдению религиозных норм и запретов. Используя современные средства массовой коммуникации (прежде всего телевидение), фундаменталисты сумели мобилизовать значительную массу сторонников и стать одной из заметных составляющих успеха Республиканской партии. Исламский фундаментализм играет важную роль в электоральной политике некоторых новых демократий. Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что в подавляющем большинстве зрелых демократий значение религиозного фактора в политике падает, а вместе с ним отмирает и "религиозное голосование".
  Наконец, повсеместно - но в особенности в США - на протяжении последних десятилетий наблюдалось ослабление "партийных идентификаций". Социологические исследования, проводившиеся в Америке в 1952-1964 гг., показывали, что примерно 75 % избирателей идентифицировали себя с той или иной из двух крупнейших партий. К 1972 г. этот показатель упал до 64 % и с тех пор оставался стабильным. Одновременно ослабление партийных идентификаций наблюдалось в Западной Европе. Так, в Великобритании доля твердых приверженцев партий сократилась с конца 60-х до начала 70-х гг. вдвое; в Германии ослабление связей между партиями и избирателями наметилось в 80-х гг. Широкое сравнительное исследование, проведенное под руководством Расселла Дальтона во Франции, Нидерландах, Италии, скандинавских странах и Австралии, позволило говорить об "упадке партийности избирателей" как об универсальной тенденции. В качестве основной причины этого феномена обычно указывают на упадок - или по меньшей мере трансформацию - самих партий. Правда, и здесь следует сделать оговорку. Если сам "упадок партийности" наблюдается вполне наглядно (хотя в США есть ученые, по сей день отказывающиеся в него верить и объясняющие все несовершенством социологических методик), то по поводу интерпретации этих наблюдений идет немало споров. Существует позиция, согласно которой "партийная идеи-
 
 234 Электоральное поведение
 тификация" - это не стабильное состояние, а циклический процесс, в котором чередуются нисходящие фазы "отделения от партий" (с1еаП§птеп{) и восходящие - "воссоединения с партиями" (геаН§птеп{). С этой точки зрения, возможно, что в 70-х гг. в большинстве зрелых демократий имела место нисходящая фаза, которая неизбежно должна смениться восстановлением "партийных идентификаций" у большинства избирателей. В пользу этой теории свидетельствует то, что в Соединенных Штатах подобные волны наблюдались уже неоднократно. Но верно и то, что нынешняя нисходящая фаза слишком затянулась.
  Таким образом, классические теории поведения избирателей не очень хорошо вписываются в реалии современного мира. Это не означает, что их время прошло. Они остаются важными уже постольку, поскольку именно им соответствует поведение значительных масс избирателей в зрелых демократиях. Но потребность в альтернативных теориях нарастает. Здесь уместно упомянуть еще одно обстоятельство. Электоральные исследования - чрезвычайно дорогостоящие. Проведение массовых опросов избирателей давно уже стало колоссальной индустрией, охватывающей тысячи людей и миллионы долларов. Ясно, что ресурсы "вбрасываются" в эту индустрию по простой причине: инвесторы ожидают, что ученые ответят на весьма актуальный для любого политика и бизнесмена вопрос - кто победит на выборах? Но именно этот вопрос классические теории поведения избирателей оставляют без ответа. Как социальный статус, так и партийная идентификация стабильны. Если бы они были единственными детерминантами выбора, который делает избиратель, то такими же стабильными были бы и итоги выборов. И действительно, именно на основе классических теорий было разработано понятие "нормального голосования" как минимального количества голосов, на которое может рассчитывать та или иная партия. Но исход выборов решают те избиратели, голосование которых доводит полученную партией долю голосов до необходимого для победы, а вовсе не до минимального уровня. О них классические теории говорят очень немного. С точки зрения обеих, это наименее информированные и заинтересованные граждане, поведение которых - продукт случайных и поэтому непредсказуемых влияний. Таким образом, предсказательная сила классических теорий не очень велика. Поэтому только естественно, что на протяжении
 
 Теории рационального поведения избирателей 235
 последних десятилетий активно развивались неклассические теории, о которых пойдет речь в следующем разделе.
 Теории рационального поведения избирателей
  Основоположником данной группы теорий поведения избирателей считается Энтони Дауне, который в 1957 г. опубликовал книгу под названием "Экономическая теория демократии". Как явствует уже из названия, это был теоретический труд, и некоторые из положений Даунса в гораздо большей степени соотносятся с традиционной политической философией, чем с современными ему выводами ученых-эмпириков. Действительно, избиратель у Даунса - это рационально мыслящий индивид, делающий свой политический выбор вовсе не под давлением среды, а вполне сознательно, повинуясь только собственным интересам. Следя за избирательной кампанией, избиратель оценивает, во-первых, достижения, а во-вторых, программные позиции конкурирующих партий с точки зрения тех выгод, которые ему лично принесет победа той или иной из них. При этом избиратель способен определить, насколько один из возможных исходов голосования выгоднее, чем другой, т. е., по определению Даунса, вычислить "дифференциал выборов". Этот-то дифференциал и ложится в основу выбора при голосовании, которое приобретает, таким образом, не экспрессивный, а инструментальный характер. В общем, как пишут Джеймс Энелоу и Мельвин Хи-нич, "эта теория допускает, что избиратель сознает собственные интересы, оценивает соперничающих кандидатов на основании того, кто из них лучше послужит этим интересам, и голосует за заслужившего наивысшую оценку кандидата". На первый взгляд позиция Даунса возвращает нас к оптимистическому образу информированного и заинтересованного избирателя, характерному для некоторых теорий демократии, но, казалось бы, окончательно похороненному классическими теориями электорального поведения. Но не все так просто.
  Дауне излагает свои представления о поведении избирателей в рамках теории рационального выбора. Согласно этой теории, важнейшим критерием рациональности является такое соответствие между целями и средствами, при котором максимальный результат достигается ценой минимальных затрат. Между тем вычисление
 
 236 Электоральное поведение
 "дифференциала выборов" может быть довольно трудоемким делом. В идеале оно требует сбора огромного количества информации по поводу того, какую именно политику в той или иной сфере будут проводить партии после прихода к власти. Вся информация должна быть проанализирована, взвешена и соотнесена с интересами данного индивида. И это притом, что один голос, за кого бы он ни был подан, редко оказывает серьезное воздействие на окончательные итоги выборов. Овчинка может просто не стоить выделки. Значит ли это, что рациональное голосование невозможно? Нет, отвечает Дауне, ибо в распоряжении избирателя находится превосходное средство сократить затраты, связанные со сбором и обработкой информации, но при этом сделать вполне рациональный выбор. Такое средство - идеология. Под идеологией Дауне понимал имеющееся в голове у каждого избирателя (а стало быть, не требующее дополнительных затрат на разработку) представление о наилучшем устройстве общества. Для того чтобы сделать рациональный выбор при голосовании, не нужно днями и ночами изучать партийные программы в поисках ответа на тот или иной вопрос. Достаточно, получив некое самое общее представление о предвыборной платформе партии, соотнести его с личными идеологическими убеждениями. "Дифференциал выборов" становится положительным, если партийная платформа и личная идеология более или менее совпадают по содержанию.
  Естественно, теорию Даунса можно отвергать как недостаточно реалистическую на том основании, что, как показали классики электоральных исследований, число "идеологов" среди избирателей сравнительно невелико. Такая позиция действительно представлена в литературе. Но необходимо учитывать, что в классических теориях "идеологами" считались индивиды, которые не только легко ориентировались в широком круге политических вопросов, но и придерживались по всем этим вопросам идеологически последовательных позиций. Думается, именно такие индивиды мало соответствуют даунсовскому критерию рациональности, ибо если вся их политическая активность сводится к периодическим появлениям на избирательном участке, то объем накопленных политических знаний надо признать неадекватным масштабу и эффективности их практического применения. Для самого Даунса обладать идеологией - значит иметь некое самое общее представление о том, что в политичес-
 
 Теории рационального поведения избирателей 237
 ком мире хорошо, а что - плохо, какова должна быть система распределения общественных благ, и кто должен править. Это вовсе не предполагает ни глубины, ни последовательности идеологических взглядов. Сравнивая политический рынок с супермаркетом (а такая аналогия была очень близка Даунсу), можно сказать, что идеология - это фирменный ярлык. Увидев его на товаре, который на первый взгляд не отличается от десятка других, избиратель уже знает, на какое качество он может рассчитывать. Основными ярлыками, применяемыми на современных политических рынках, являются "правая" и "левая" идеологии. При таком уточнении теория Даун-са может оцениваться как вполне реалистическая. Но чтобы обосновать такую оценку, нужно доказать, что избиратели способны распознавать ярлыки, т. е. что они различают "правых" и "левых" и что это различие влияет на выбор при голосовании. Этим вопросам был посвящен целый ряд эмпирических исследований электорального поведения.
  Прежде всего, надо было установить, действительно ли избиратели приписывают себе идеологические предпочтения. Стандартный способ получить ответ на этот вопрос - предложить респондентам отметить свое положение на шкале с предельными значениями "крайне правый" и "крайне левый". Выяснилось, что граждане зрелых демократий в большинстве своем справляются с этой задачей. Но, может быть, респонденты расставляли свои предпочтения, только чтобы удовлетворить любопытство социологов, не вкладывая в свой выбор никакого реального содержания? Оказалось, что это не так, ибо выбранное респондентами размещение на "лево-правой шкале" в достаточно большой степени соответствовало их позициям по политически значимым вопросам. Более того, исследователи применили еще одну меру контроля: попросили каждого из респондентов разместить на той же шкале основные партии. Оказалось, что и с этой задачей избиратели справляются вполне удовлетворительно. Таким образом, идеология действительно может выполнять приписанную ей Даунсом функцию устройства, сокращающего связанные со сбором информации трудозатраты.
  Каким образом это происходит в условиях многопартийной системы? Один из вариантов ответа на этот вопрос, прямо вытекающий из положений самого Даунса, состоит в том, что, подобно происходящему в описанных выше социологических исследованиях,
 
 238 Электоральное поведение
 идеология дает в распоряжение избирателя шкалу, на которой он размещает свои собственные предпочтения и предпочтения партий. Вычисление "дифференциала выборов" сводится к тому, что избиратель устанавливает, насколько близки его собственные позиции к позициям каждой из партий, и выбирает из их числа самую близкую. Таким образом, согласно "теории близости" (ргохтИуЛеогу), и осуществляется выбор при голосовании. Согласно другой теории, разработанной группой ученых при ведущем участии Джорджа Ра-биновица, шкала идеологических предпочтений не играет такой решающей роли. Политические предпочтения по каждому отдельному вопросу носят характер простых альтернатив - например высокие налоги или низкие налоги - и избиратель, раз идентифицировав себя как "правого", уже не вдается в детальное выяснение того, на сколько именно процентов обещает снизить налоги та или иная правая партия. "Направление" голосования уже установлено, и теперь важно только понять, выбор какой партии позволит шагнуть именно в этом направлении. Согласно теории Рабиновича и коллег (которую называют "теорией направлений", <Нгес1юпа1 (Аеогу), основание для ответа на этот вопрос дает интенсивность, с которой та или иная партия отстаивает предпочтительную для избирателя позицию. Можно сказать, что сегодня проверка теорий "близости" и "направлений" стала одним из главных течений в электоральных исследованиях. Полученные результаты пока не позволяют судить о том, какая из них ближе к истине.
  Разумеется, из способности идеологии играть роль устройства, сокращающего затраты на приобретение информации, вовсе не вытекает, что она действительно выполняет эту роль. Правда ли то, что идеологически мотивированные позиции партий по отдельным проблемам влияют на поведение избирателей, порождая так называемое проблемное голосование (1'ззие уоИп§)1 В начале 60-х гг. Кэм-пбелл и соавторы показали, что объем "проблемного голосования" в США был очень невелик. Однако уже в вышедшей в 1976 г. книге под красноречивым названием "Меняющийся американский избиратель" были приведены данные, свидетельствующие о гораздо большей склонности избирателей принимать во внимание позиции партий по отдельным вопросам. Сходные результаты были получены и в ряде западноевропейских стран. Более того, анализируя результаты эмпирического исследования электорального поведения в семи
 
 Теории рационального поведения избирателей 239
 зрелых демократиях, Марк Франклин пришел к выводу, что "если бы все проблемы, важные для избирателей, были должным образом измерены и каждой приписан свой вес, то рост проблемного голосования более или менее полно компенсировал бы упадок политических расколов". Это - очень серьезный тезис, по сути дела, представляющий теорию рационального поведения избирателей как идущую на смену классическим теориям, которые отступают в прошлое вместе с адекватной им политической реальностью. К сожалению, "измерить" и "взвесить" отдельные проблемы не так-то просто ввиду их крайнего разнообразия, особенно в сравнительной перспективе.
  Другое важное направление современных электоральных исследований, сохраняя верность главным из сформулированных Даун-сом принципов, не придает идеологическим предпочтениям избирателей такой решающей роли. Основным фактором становится то, насколько успешно, с точки зрения избирателя, действующее правительство справляется со своими обязанностями. Собственно говоря, и сам Дауне, как мы видели, приписывал избирателю способность учитывать этот фактор при вычислении "дифференциала выборов". Но в первоначальной версии теории рационального поведения избирателей такие соображения оставались вторичными. Как писал сам Дауне, "оценка деятельности правительства включается в решение избирателя, если он полагает, что обе партии имеют одинаковые платформы". Сначала - идеология. Такой подход уже давно вызывал возражения у многих ученых, вполне разделявших мнение о рациональности избирателей. Вот что писал, например, в 1966 г. В. О. Кей: "Избиратели могут отвергнуть то, что они знают, или принять то, что они знают. Вряд ли многих из них привлекут обещания неизведанного... Основные потоки меняющих свои предпочтения избирателей наглядно отражают важную и, возможно, главную роль электората - оценивать прошлые события, прошлые успехи и прошлые действия. Электорат судит ретроспективно; он определяет задачи на будущее ровно в той мере, в какой он одобряет или не одобряет прошлые события".
  И действительно, не разумнее ли судить по делам, чем по обещаниям? Если мы склонны к положительному ответу на этот вопрос, то остается лишь выяснить, какие именно дела правительства привлекают особое внимание избирателей. Как заметил Моррис Фио-
 
 240 Электоральное поведение
 рина, "обычно граждане располагают лишь одним видом сравнительно "твердых" данных: они знают, как им жилось при нынешней администрации. Им не надо знать в деталях экономическую или внешнюю политику действующей администрации, чтобы судить о результатах этой политики". Иными словами, существует прямая связь между положением в экономике и результатами выборов. Это не означает, что люди смыслят в экономике больше, чем в политике. Просто при голосовании избиратель исходит из правдоподобного допущения, что именно действующее правительство несет ответственность за состояние народного хозяйства. Если жилось хорошо - голосуй за стоящую у власти партию, если нет - за оппозицию. Таким образом, у Фиорины состояние экономики оказывается таким же средством сокращения трудозатрат, связанных с приобретением информации, каким у Даунса была идеология. Разумеется, можно возразить, что далеко не всегда справедливо возлагать на правительство ответственность за провалы, в которых могут быть повинны общемировые или долгосрочные экономические тенденции. Но, с одной стороны, трудно ждать справедливости от решений, принимаемых по принципу экономии усилий. С другой стороны, как остроумно замечает Бенджамин Пэйдж, "даже если великая депрессия и медленное восстановление не были виной Гувера... возможно, что следовало наказать его для усиления стимулов к поддержанию благосостояния в будущем... Ошибочная снисходительность оставила бы избирателей беззащитными перед лицом ложных и мошеннических объяснений; но ошибочная жестокость только побудила бы политиков вкладывать больше энергии и воображения в решение проблем".
  Эмпирическая проверка основного положения данной теории не составляет большого труда, поскольку в распоряжении исследователей имеются все три вида необходимых для этого данных: экономическая статистика, результаты выборов и сведения, полученные в ходе массовых опросов. Начиная с 70-х гг. вышли десятки книг и статей, так или иначе затрагивавших взаимодействие экономической политики и электорального поведения в разных странах мира, и сегодня можно считать доказанным, что связь между ними существует. По поводу интенсивности и природы этой связи продолжаются споры. Во-первых, не до конца ясно, основывается ли выбор при голосовании на оценке избирателями собственного экономи-
 
 Теории рационального поведения избира телей 241
 ческого положения ("эгоцентрическое голосование") или результатов работы народного хозяйства в целом ("социотропное голосование"). Данные по США и Западной Европе вроде бы свидетельствуют в пользу второй модели. Во-вторых, некоторые ученые продолжают сомневаться в том, что ретроспективная оценка деятельности правительства полностью вытесняет ожидания в качестве мотива поведения избирателей, признавая, таким образом, возможность "перспективного голосования". Однако результаты исследований не очень согласуются с такой возможностью. Даже наоборот: выяснилось, что успешная экономическая политика делает правительство практически неуязвимым на электоральной арене даже в тех случаях, когда его дальнейшие намерения идут вопреки ожиданиям большинства избирателей. Иначе трудно было бы объяснить, почему были избраны на второй срок Р. Рейган и М. Тэтчер, избирательные платформы которых, как показали социологические исследования, вызывали скепсис у большинства избирателей.
  Из всего вышесказанного неверно было бы сделать вывод о том, что теории рационального поведения избирателей безоговорочно одержали верх над классическими теориями. Ни одна из версий инструментального подхода не объясняет, например, такой важный феномен, как явка на выборы. Попробуем подойти к этому феномену с позиций теории рационального выбора, требующей взвешивать "экономические" выгоды и убытки от каждого поступка. Предположим, для участия в выборах зарегистрировано 15 миллионов избирателей. Если выборы проводятся по пропорциональной системе в рамках двухпартийности, то вероятность того, что голос кого-то из них окажется решающим, составляет одну пятнадцатимиллионную. "Экономическая" выгода от участия в голосовании столь ничтожна, что, как заметил один исследователь, она не покрывает износа ботинок по пути на избирательный участок. С этой точки зрения, абсентеизм (т. е отказ от участия в выборах) - это единственно возможное рациональное поведение избирателей. Теоретики даунсовской школы извели кипы бумаги, пытаясь опровергнуть этот очевидный вывод. Наиболее остроумное объяснение дает "теория наименьших сожалений", согласно которой вероятность того, что один голос сыграет решающую роль, конечно, мала, но если это вдруг произойдет, то индивид, партия которого уступила с таким минимальным отрывом, горько об этом пожалеет. Поэтому рацио-
 
 242 Электоральное поведение
 нальное поведение состоит в том, чтобы сходить на выборы и, затратив минимум усилий, гарантировать себя от сильного и продолжительного душевного дискомфорта. Неожиданным подтверждением этой теории стали итоги президентских выборов 2000 г. в США, когда многие избиратели-демократы во Флориде, похоже, действительно пожалели о том, что остались дома. В целом, однако, "теорию наименьших сожалений" следует признать не очень убедительной - ведь вероятность победы с перевесом в один голос остается минимальной. Видимо, нужно согласиться с Бернардом Грофманом в том, что требовать от теории рационального выбора объяснения явки на выборы просто бессмысленно: лучшее, что от нее можно ждать, - это выявление условий, при которых явка может повыситься или понизиться. Классические же теории электорального поведения объясняют явку на выборы просто и вполне правдоподобно: чтобы выразить солидарность со "своей" партией и тем самым доставить себе удовольствие, необходимо для начала явиться на избирательный участок.
  Хотя данные о динамике электорального поведения действительно свидетельствуют о том, что классические теории постепенно устаревают, вряд ли найдется серьезный ученый, который взялся бы утверждать, что они совершенно устарели. В то же время теории рационального поведения избирателей более современны, но их объяснительная сила зачастую бывает скромной. Стало быть, встает вопрос о том, можно ли сочетать эти теории. На первый взгляд вряд ли: слишком уж различаются их фундаментальные посылки. Классические теории исходят из пессимистического представления об избирателе как о политически безграмотном и нелюбопытном существе, ведущую мотивацию которого составляет, образно выражаясь, стадный инстинкт. Резко противопоставляя такому подходу свой, гораздо более оптимистический взгляд на избирателя, уже упоминавшийся выше В. О. Кей однажды заметил: "Избиратели - не дураки!" И тем не менее синтез двух основных направлений в изучении электорального поведения возможен. Эта возможность возникает благодаря даунсовской идее об экономии усилий, связанных со сбором информации. Для кого-то из избирателей способы экономии - идеология или ретроспективные оценки деятельности правительства. Но можно предположить, что для других ключом к выбору при голосовании выступают социальная принадлежность или
 
 Электоральная политика 243
 "партийная идентификация". Таким образом, выясняется, что классические теории поведения избирателей - это частный случай теории, основанной на представлении об их рациональности. А стало быть, открывается возможность использовать всю совокупность имеющихся теорий для объяснения того или иного электорального события, в том числе и для предсказания итогов выборов.
 Электоральная политика
  Теории электорального поведения подходят к выборам, уделяя преимущественное внимание мотивам, которыми руководствуются избиратели. С этой точки зрения, партии оказываются довольно пассивными участниками политического процесса. Ясно, что такое его видение - довольно одностороннее. В действительности партии проявляют большую активность, пытаясь мобилизовать своих сторонников и переубедить противников. Правда, классические теории поведения избирателей позволяют предположить, что результативность этих действий невелика. Ведь итоги выборов во многом предопределены социальной композицией и силой "партийных идентификаций". Сами политики, однако, никогда не верили в бессмысленность своих усилий. Эту, естественную для политиков, позицию разделяют теории рационального поведения избирателей. Если избиратель способен "решать", то попытки повлиять на его решение - вовсе не бессмысленное занятие. Не приходится удивляться, что современные теории электоральной политики строятся по преимуществу на теории рационального выбора. В центре внимания при этом оказываются не избиратели, а конкурирующие за их голоса партии, но мотивы, приписываемые тем и другим, сходны.
  Поэтому логично, что основоположником современного анализа электоральной политики стал все тот же Энтони Дауне. В "Экономической теории демократии" партиям приписываются две основные цели. Первая - стремление к приобретению должностей во властных структурах - присуща им по определению. Тесно связанная с первой, вторая цель состоит в увеличении числа поданных за партию голосов. Эта цель непосредственно вытекает из условий электоральной конкуренции. Что делают партии для достижения своих целей? Как уже отмечалось выше, Дауне приписывал каждому из-
 
 244 Электоральное поведение
 бирателю некий набор общих идеологических предпочтений. Из такого подхода непосредственно вытекает, что партия может добиться увеличения числа поданных за нее голосов, если есть соответствие между ее предвыборной платформой и предпочтениями большинства избирателей. А для достижения такого соответствия нужно, в случае необходимости, модифицировать саму платформу. Именно в этом, по мнению Даунса, - ключ к успеху на выборах. Предположим, что все идеологические предпочтения избирателей можно расположить на "лево-правой" шкале. Тогда естественная стратегия в условиях двухпартийности состоит в том, чтобы каждая из партий выбирала позиции, "сдвигающие" их ближе к центру шкалы - туда, где лежат предпочтения "среднего избирателя". Собственно говоря, "теорема о среднем избирателе" представляла собой первый образец пространственного анализа выборов, ставшего в дальнейшем основным направлением исследований электоральной политики. Основная идея пространственного анализа очень проста. Есть некое пространство (или, как иногда говорят, поле) предпочтений избирателей - и сходное по структуре пространство партийных идеологий. Накладывая эти два пространства друг на друга, можно, во-первых, оценить перспективы успеха той или иной партии по ее текущим идеологическим позициям, а во-вторых, сделать заключение о том, какая именно модификация своей идеологии позволит партии улучшить эти перспективы.
  Ясно, что при построении своей модели Дауне исходил из целого ряда допущений, существенно упрощавших политическую реальность. Поэтому для анализа реальных политических процессов эту модель нужно дополнять и видоизменять. Во-первых, правомерно ли предположение о том, что существует прямая взаимозависимость между увеличением числа поданных за партию голосов и приобретением должностей? В условиях двухпартийности это, безусловно, так. Но многопартийная система может породить ситуацию, при которой ценой изменения идеологических позиций становится уменьшение коалиционного потенциала партии. При этом число голосов, поданных за партию, может возрасти, но количество приобретенных должностей (во всяком случае, на правительственном уровне) сокращается. А поскольку в действительности двухпартийность встречается, как мы видели, довольно редко, то не приходится удивляться, что в сравнительных исследованиях даунсовскую модель в основном
 
 Электоральная политика 245
 вытеснила альтернативная, предложенная Уильямом Райкером. Эта модель исходит из допущения, что цель партий - побеждать на выборах с наименьшим возможным перевесом, что делает их более приспособленными к проведению эффективной коалиционной политики. Кроме того, модель Даунса исходит из допущений о единичном характере выборов и об их абсолютном политическом значении. Эти допущения верны только применительно к парламентской системе в унитарном государстве. Но если партия сталкивается с необходимостью участвовать в нескольких выборах (например, в президентских, парламентских и губернаторских, как это и происходит в США), то ее стратегия в значительной степени зависит от характера самих выборов - в частности, от того, насколько важны оспариваемые должности. Этот фактор электоральной политики был детально исследован в ряде работ Бернарда Грофмана.
  Во-вторых, представление об одномерной шкале политических представлений может и не соответствовать действительности. Верно, что в большинстве стран (хотя и не во всех) основная линия политического раскола проходит между "правыми" и "левыми". Но верно и то, что важную роль в избирательных кампаниях играют проблемы и даже целые комплексы проблем, позиции по которым не вписываются в "лево-правую шкалу". Таким образом, электоральная политика принимает многомерный характер, и анализ электоральной политики должен учитывать это обстоятельство. Надо сказать, что эмпирический анализ полей межпартийной конкуренции - одна из сложнейших технических задач, стоящих перед электоральными исследованиями. Традиционный способ ее решения - "библиотечное" изучение партийных программ и предвыборных платформ. Но этот метод часто подвергают критике. Действительно, он открывает слишком широкий простор для субъективных, зависящих от личных предпочтений ученого, интерпретаций. Более совершенный инструмент - контент-анализ. Например, широкомасштабный проект, предпринятый группой западноевропейских ученых при ведущем участии Яна Баджа, отнес каждую из фраз, содержащихся в предвыборных документах, к одной из 54 выделенных в исследовательских целях категорий. Сами эти категории были сведены к семи более широким "областям политики". Уже на этой основе ученые сделали выводы о том, каковы основные измерения электоральной политики в 19 странах Западной Европы. Для решения сходных за-
 
 246 Электоральное поведение
 дач применяются и другие методы. Главные из них - систематические опросы экспертов и анализ результатов массовых социологических опросов.
  В-третьих, одно из основных допущений Даунса состояло в том, что партии свободны в выборе своих идеологических позиций. Ясно, что это - не более чем абстракция, позволительная при построении теоретических моделей, но имеющая лишь скромное отношение к реальности. Как заметили Адам Пшеворски и Джон Спраг, "допущение о том, что партийные лидеры могут использовать любую стратегию, обратиться к любой группе (избирателей - Г. Г.) с любой программой, сводит изучение партий и выборов к пустому формализму". Партия - не только коалиция честолюбивых политических лидеров, но и организация, обязательно включающая в себя активистов и чаще всего - рядовых членов. Более того, лидеры могут реализовать свои цели, связанные с приобретением должностей, лишь опираясь на организационные ресурсы. А активисты и рядовые партийцы склонны с глубоким недоверием относиться к идеологическому маневрированию руководства. Отсюда - инерционность идеологических платформ. Партия может вполне сознательно воздерживаться от изменения своих позиций, каким бы выгодным оно ни было, если за это приходится платить такую высокую цену, как организационная деградация и раскол. Случаи, когда крупные партии в зрелых демократиях совершали резкие идеологические "скачки", немногочисленны. Как показало фундаментальное исследование Роберта Хармеля и Кеннета Джанды, это обычно происходит в ситуациях, когда партия терпит поражения на нескольких последовательных выборах. Сиюминутные соображения политической выгоды редко оказывают существенное воздействие на партийные позиции.
  В-четвертых, Дауне исходил из допущения, что единственным агентом электорального процесса является партия. Такое допущение соответствует положению дел в целом ряде политических и институциональных контекстов - например при пропорциональной избирательной системе с закрытым списком. Но даже и тогда личность "первого номера" в списке, потенциального главы правительства, оказывает некоторое воздействие на избирателей, а стало быть, и на весь ход межпартийного соревнования. В условиях систем большинства, а в особенности - при президентской системе, личность
 
 Электоральная политика 247
 кандидата приобретает огромное значение. Авторы классических теорий поведения избирателей - да и многие ученые следующих поколений - рассматривали голосование "за личность, а не за программу" как электоральное поведение низшего сорта, поверхностное и мотивированное сиюминутными эмоциями. Такой подход устарел. Сегодня многие исследователи подчеркивают, что, наблюдая за личностью кандидата, избиратели получают важную и полезную информацию о том, какую политику он будет проводить, оказавшись у власти. Как показывают Артур Миллер и его коллеги, используя данные социологических опросов, для рядовых американцев "имидж кандидата" складывается из трех основных элементов - целостности (насколько последовательно и твердо придерживается кандидат своей программы?), достоверности (насколько на него можно положиться?) и компетентности. Избирателя, задающегося такими вопросами, трудно признать иррациональным. Действительно, если кандидат, выступающий с самой привлекательной программой, не способен или не собирается претворять ее в жизнь, то голосовать за него - просто неразумно. Таким образом, учет личных качеств кандидата вполне согласуется с рациональным электоральным поведением. Но отсюда вытекает необходимость усложнения самой модели.
  Как видим, пространственный анализ реальной электоральной политики гораздо сложнее, чем теоретическая модель, разработанная в свое время Даунсом. Это не свидетельствует против самой теории: ее достоинство - не в способности объяснить все и вся, а в открытости к изменениям, позволяющим адаптировать новые массивы эмпирических данных. Однако следует признать, что на сегодняшний день целостная модель пространственного анализа, которая учитывала бы как минимум четыре перечисленных выше фактора, отсутствует. Поэтому изучение электорального процесса остается во многом односторонним или сугубо описательным. Очень мало сделано в области осмысления деятельности партий, направленной на реализацию их ближайших целей. Малоизученными остаются избирательные кампании, а имеющиеся работы носят почти исключительно описательный характер. Вполне возможно, что такое положение дел свидетельствует о необходимости разработки принципиально новой теоретической модели, которая пришла бы на смену пространственному анализу. Но на сегодняшний день такая
 
 248 Электоральное поведение
 модель отсутствует, и поэтому не менее вероятной представляется другая перспектива - дальнейшее развитие имеющейся теории.
  Пространственные модели электоральной политики связывают активность партий с выбором, который делает избиратель. Другой аспект его поведения - это явка на избирательный участок. Мы уже видели, что теории электорального поведения, исходящие из постулата о рациональности голосующих граждан, сталкиваются со значительными трудностями при объяснении этого феномена. Однако при этом не исключается возможность того, что с их помощью можно объяснить динамику явки на выборы. Следуя логике Даунса, можно предположить, что стимулы к явке на выборы становятся сильнее, если повышается "стоимость" каждого голоса в смысле его влияния на окончательный итог выборов. А это происходит, во-первых, если имеет место обострение политической конкуренции, так что соперничающие партии идут "след в след", во-вторых, если между этими партиями существуют фундаментальные идеологические различия и победа одной из них чревата существенным ущемлением интересов ее противников. Ряд эмпирических исследований электорального поведения в зрелых демократиях подтверждает, что такие теоретические ожидания правомерны. В частности, применение методов статистического анализа позволило Роберту Джекмэну сделать вывод о наличии прямой связи между явкой на выборы и количеством партийных альтернатив, предлагаемых избирателю.
  Что еще влияет на решение вопроса о том, явиться ли на избирательный участок? Надо сказать, что либеральной демократии не чужда идея наказания за отказ от участия в выборах. В принципе ничто не мешает приравнять избирательный участок к призывному и рассматривать голосование как "почетное право и священную обязанность". В течение длительного времени-до 1971 г. - абсентеистов штрафовали в Нидерландах, причем после отмены этого установления их число заметно возросло. Между тем размеры штрафа были так малы, что позволяли рассматривать его скорее как символическое наказание. И хотя ныне такая форма "стимулирования" избирателей не применяется ни в одной из зрелых либеральных демократий, голландский опыт косвенно подтверждает один из основных постулатов теории рационального выбора применительно к голосованию - представление о том, что для большинства избирателей "дифференциал выборов" очень невелик. Ведь иначе символические санкции против аб-
 
 Электоральная политика 249
 сентеистов не были бы эффективными. К сходному выводу подталкивает и опыт страны, где существуют институциональные стимулы к абсентеизму-США. В отличие от западноевропейских демократий, где (как и в России) практикуется автоматическая регистрация избирателей по месту жительства, а в некоторых случаях - прямо на избирательном участке, в США для участия в выборах нужно предварительно зарегистрироваться. Это требует от избирателя некоторых - хотя и минимальных - самостоятельных усилий, и оказывается, что платить такую цену за использование своего конституционного права многие не готовы. Согласно большинству оценок, автоматическая регистрация повысила бы явку на выборы в США по меньшей мере на 10 %. Другой фактор, которому приписывают важное негативное влияние на явку на выборы в США, - это то, что выборы там проходят в будние дни, в то время как в Западной Европе - по выходным. В табл. 20 представлена фактическая информация о явке на выборы в ряде стран, принадлежащих к двум категориям демократий - старым и новым. В случае использования мажоритарной системы приводятся данные по явке на первый тур выборов.
  Как видим, в большинстве демократий - старых и новых - явка на выборы довольно значительна, хотя и среди тех, и среди других есть исключения. На основании некоторых данных, представленных в табл. 20, можно рассмотреть еще одну проблему, связанную с поведением избирателей. Теория рационального выбора позволяет предположить, что "дифференциал выборов", а вместе с ним и явка возрастают, если избиратели приписывают выборам серьезные политические последствия. Поэтому явка должна быть тем выше, чем больше власти у избираемого института. И действительно, из таблицы видно, что в президентских системах явка на выборы главы исполнительной власти часто превышает явку на выборы законодательного собрания (разумеется, это не касается тех стран, где выборы проходят одновременно, - как это делается, например, в Аргентине). Оказывает ли воспринимаемая избирателями сила политического института воздействие на выбор при голосовании? Исследования последних десятилетий свидетельствуют, что да. Выборы институтов, чьи позиции в политической системе в целом слабы, называют второстепенными выборами. Такие выборы характеризуются не только сравнительно низкой явкой, но и рядом других особенностей. Одна из них - "протестное голосование".
 
 250
 
 Электоральное поведение
 
 Таблица 20
 Явка на парламентские и президентские выборы, %
 
 Страна Парламентские выборы Президентские выборы Год Явка Год Явка Зрелые демократии
 
 Австралия 1996 82.5 - - Австрия 1995 78.6 1992 75.7 Бельгия 1995 83.2 - - Великобритания 1997 69.4 - - Германия 1994 72.4 - - Дания 1994 81.7 - - Ирландия 1997 67.4 - - Исландия 1995 87.8 1996 87.0 Италия 1996 87.3 - - Канада 1997 56.2 - - Люксембург 1994 60.5 - - Нидерланды 1994 75.2 - - Новая Зеландия 1996 83.0 - - Норвегия 1993 74.5 - - США 1996 49.1 1996 47.2 Финляндия 1995 71.1 1994 81.4 Франция 1997 59.9 1995 72.3 Швейцария 1995 35.7 - - Швеция 1994 83.6 - - Япония 1996 59.8 - - Новые демократии
 
 Аргентина 1995 79.8 1995 79.8 Армения 1995 52.1 1996 56.3 Бенин 1995 73.7 1996 72.9 Болгария 1994 81.0 1996 52.2 Боливия 1997 62.3 1989 50.6
 Электоральная политика
 
 251
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  В публицистике протестным иногда называют голосование за любую оппозиционную партию, стоящую на более или менее радикальных идейных позициях (например, голосование за ЛДПР на думских выборах 1993 г. в России). Такое употребление термина - неточное. Строго говоря, под протестным понимают голосование за такие оппозиционные партии, которые, с точки зрения избирателя, не имеют шансов на избрание - скажем, на преодоление заградительного барьера. Отдать такой партии голос-значит выразить свой протест против основных партий; это - голосование "против", но не "за" кого-то. Приписывать такую мотивацию большинству избирателей ЛДПР в 1993 г. нет оснований. Обычно протестное голосование поощряет маленькие, крайне радикальные организации. Оборотной его стороной является, естественно, меньший объем голосования за крупные, умеренные партии. И то и другое отмечено в качестве характерных особенностей "второстепенных выборов".
  Протестное голосование - это разновидность более широкого явления, известного под названием "стратегическое голосование". О стратегическом голосовании можно говорить в любом случае,
 
 252 Электоральное поведение
 когда под влиянием тех или иных институциональных ограничений избиратель голосует не так, как он проголосовал бы в "свободной от институтов среде". Один из наиболее изученных видов стратегического голосования - так называемое раздельное голосование, имеющее место в странах с президентской формой правления. В отличие от протестного раздельное голосование адресовано не заведомым неудачникам, а любой оппозиции, и состоит оно в том, что человек по-разному голосует на разных видах выборов. Наиболее известный случай раздельного голосования - это США, где на протяжении многих лет избиратели отдавали большинство своих голосов на выборах в Конгресс демократам, а на президентских выборах - республиканцам. Широкому распространению раздельного голосования способствует ситуация, когда выборы разных видов проводятся в разное время. Установлено, что наиболее благоприятно для президентских партий проведение парламентских выборов вскоре после президентских (так называемые выборы медового месяца); если же парламент избирается в середине президентского срока, то такие выборы, как правило, приносят успех оппозиции. Эффекты последовательности выборов, применяемой в России ("контр-медового-месяца" - избрания парламента незадолго до выборов президента), изучены гораздо хуже просто потому, что применяется такая последовательность довольно редко, однако есть основания полагать, что она тоже не очень благоприятна для президентских партий. Следует добавить, что для отображения последовательности общенациональных выборов разного типа часто применяется термин "электоральный цикл".
  Возможности стратегического голосования весьма разнообразны. Чаще всего они связаны со спецификой избирательных систем. Существование заградительных барьеров побуждает избирателей пожертвовать своими истинными симпатиями в пользу крупных партий, имеющих твердые шансы на успех. В еще большей степени эта тенденция сказывается в условиях системы простого большинства, где она представляет собой основной механизм "психологического эффекта" Дюверже. Совершенно очевидно, что смешанные избирательные системы генерируют стратегическое голосование, создавая возможность поддержать в одномандатном округе одну партию, а по партийным спискам - другую.
 
 Электоральная политика 253
  Поведение избирателей - это важнейший аспект функционирования либеральной демократии. В целом можно признать, что пессимистический образ избирателя, сформированный ранними электоральными исследованиями, постепенно уходит в прошлое. Сегодня основное внимание ученых уделяется рациональным мотивам голосования. Такое смещение акцентов, как мы видели, обусловлено не только и не столько развитием самой науки, сколько происходящими в мире изменениями. Если в самом общем виде электоральное поведение можно описать как смесь устойчивости, на которую обращали основное внимание классические теории, и изменчивости, которую пытаются объяснить теории рационального поведения избирателей, то сегодня баланс ингредиентов этой смеси изменился в пользу изменений. "Третья волна демократизации" поставила перед электоральными исследованиями новые задачи, ибо теперь ученым еще чаще приходится иметь дело с поведением, не вписывающимся в традиционные каноны. В новых демократиях, а в особенности там, где ранее существовали авторитарно-эгалитарные режимы, партийные идентификации обычно отсутствуют, а влияние социальных факторов на голосование-довольно слабое; даже экономика, как показали исследования, не "работает" ожидаемым образом. Не удивительно, что и результаты выборов редко поддаются предсказанию. Тем не менее изучение новых демократий пока не подтолкнуло специалистов по электоральному поведению к созданию новых теорий. Возможно, впрочем, что это произойдет в обозримом будущем.
 
 Глава IX ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
  Настоящая глава открывает обзор проблематики, издавна находившейся в центре внимания политологии, - политических институтов. Сначала речь пойдет об институтах, за совокупностью которых закрепилось не совсем точное название "исполнительная власть". Эти институты представляют собой историческое ядро любой формы правления. Парламенты, бюрократия, конституционные суды - все это возникло позднее, сначала для помощи исполнительной власти, затем - чтобы служить ей противовесом. Но и сегодня исполнительная власть присваивает себе все полномочия, на которые не имеют строгих, формальных оснований претендовать другие институты. К числу таких полномочий относятся и те, которые реализуются в сфере законодательной деятельности. Более того, нам предстоит увидеть, что реальные возможности "исполнительной" власти в этой области часто превосходят законотворческий потенциал парламентов.
 Функции и разновидности исполнительной власти
 Политическое руководство
  Главная задача исполнительной власти - это руководство. Будучи средоточием политического авторитета в обществе, она берет на себя управление общими делами. Решению задачи служат пять функций исполнительной власти. Во-первых, она определяет основные направления политики государства. Во-вторых, она следит за претворением намеченной линии в жизнь (практически этим занимаются непосредственно бюрократы). В-третьих, исполнительная власть мобилизует массы и властвующую элиту в поддержку проводимой политики. Особенно важно в современных условиях уметь использовать средства массовой информации для формирования благоприятного общественного мнения. В-четвертых, важной функцией исполнительной власти является церемониальное руководство, т. е. ее способность выступать как символ единства национального государ-
 
 Функции и разновидности исполнительной власти 255
 ства. Некоторые режимы (чаще всего либеральная демократия) предпочитают разделять эффективное и церемониальное руководство, возлагая последнее на лишенных реальной власти монархов или президентов. Другие, напротив, всячески стимулируют ритуальное почитание главы исполнительной власти, как это было в СССР при Сталине, в Германии при Гитлере или в Гвинее при Секу Туре. Впрочем, в той или иной форме культ личности верховных правителей присущ почти всем политическим культурам. Пятая функция - это руководство в условиях кризисов (войн, стихийных бедствий), когда исполнительная власть законным путем приобретает неограниченные полномочия. Именно так обстояло дело в США и Великобритании во время обеих мировых войн. Главное при выполнении этой функции - избежать злоупотреблений, которые не так уж редки. Например, в Парагвае "осадное положение", введенное А. Стресснером в 50-х гг., продолжалось почти три десятилетия.
  С теоретической точки зрения, заслуживает внимания вопрос - как провести черту между политической исполнительной властью и бюрократией? Есть режимы (эгалитарно-авторитарные, популистские), где они почти неразличимы: бюрократия сильно политизирована, партия и государственная администрация тесно переплетаются между собой. В условиях либеральной демократии существует большая ясность: политические руководители ответственны перед парламентом или народом (в зависимости от того, кто их избирает на должность), а бюрократы - перед своим начальством. Конечно, в действительности все не так просто, и крупные чиновники зачастую выступают в политических ролях. Но все же есть функции, на которые они никогда не претендуют. Например, мобилизацией масс или церемониальным руководством могут заниматься только политики.
 Неконституционная исполнительная власть
  Принципиально важным для различения двух основных типов исполнительной власти является понятие конституции. Однако употребляется оно в нескольких значениях, и некоторые не имеют отношения к делу. Например, античные мыслители называли "конституцией" политическое устройство государства. С этой точки зрения, неконституционным может быть только безвластие, любая же власть - по определению -конституционна. Ясно, что различать виды исполнительной
 
 256 Исполнительная власть
 власти по этому признаку невозможно. Сегодня понятие "конституция" часто относят к основополагающим документам, регламентирующим устройство государства и гарантирующим основные права граждан. Такие документы в XX в. были приняты в подавляющем большинстве стран мира, в том числе и многими авторитарными режимами. В то же время в некоторых либеральных демократиях (Великобритании, Новой Зеландии, Израиле) документально оформленные конституции по тем или иным причинам отсутствуют. Однако объединять эти страны в одну аналитическую категорию с абсолютистскими монархиями вроде Омана было бы, очевидно, неверно.
  Понятие конституции, позволяющее различить два вида исполнительной власти, тесно связано с охарактеризованной в гл. 3 практикой конституционализма, т. е. эффективных ограничений на применение власти. Наличие таких ограничений - независимо от того, закреплены ли они в документе или носят характер политической нормы, - и позволяет нам определить власть как конституционную. Показательный - хотя и несколько шокирующий - пример действенной конституции дает племя ойо в Йорубалэнде (Западная Нигерия). Когда царек этого племени утрачивает доверие подданных, те посылают ему в дар яйцо попугая. После этого он должен покончить с собой. Неконституционная исполнительная власть чужда подобной практике. Даже если граждане недовольны власть имущими, они вынуждены сохранять покорность - или прибегнуть к силе. Законных средств влияния на власть имущих у них нет.
  Лица, стоящие во главе неконституционной исполнительной власти, могут называть себя по-разному. Часто они присваивают достоинство президента, даже если фактически захватывают власть в результате военного переворота, например Саддам Хусейн в Ираке. Иногда, подобно Дж. Банде в Малави, они объявляют себя "пожизненными президентами" (словосочетание само по себе нелепое). Некоторых из них параноическая фантазия побуждает принимать еще более странные титулы: так, И. Амин в Уганде называл себя, помимо прочего, "победителем Британской империи". Ж.-Б. Бокасса в Центральноафриканской республике принял императорский титул и назначил своих родственников принцами, герцогами и пр. Справедливости ради надо сказать, что среди этой публики встречаются и "настоящие" титулованные монархи (до сравнительно недавнего времени - в Иране и Эфиопии).
 
 Функции и разновидности исполнительной власти 257
  Несмотря на многообразие титулов, суть всегда одна - это исполнительная власть, действующая без каких бы то ни было ограничений. Законодательная регуляция приобретения и передачи власти если и существует, носит формальный характер. Например, в СССР Председатель Президиума Верховного Совета, согласно конституции, должен был избираться парламентом; фактически же эту должность с конца 70-х до середины 80-х гг. занимал Генеральный секретарь ЦК КПСС. Неконституционная исполнительная власть нетерпимо относится к оппозиции и даже к инакомыслию, загоняет в подполье независимые политические партии и заинтересованные группы, жестко контролирует средства массовой коммуникации. Несмотря на это, тотальный контроль над обществом - цель, недостижимая даже для самых сильных режимов такого рода. Всегда остаются сферы социальной жизни, неподвластные государству.
  В странах с низким уровнем социально-экономического развития неконституционная исполнительная власть может сохраняться, опираясь лишь на жестокость и разнузданное насилие. Так, "президент" Экваториальной Гвинеи М. Нгема Бийого обратил значительную часть населения в самое настоящее рабство, устраивал военные экспедиции против собственного народа, а под конец даже перестал выплачивать жалование чиновникам, предоставив им взамен право жить грабежом. Примерно треть жителей страны эмигрировала. Остальные сохраняли покорность. Тиран был свергнут ротой марокканских десантников "с подачи" Франции, обеспокоенной притоком беженцев в соседние с Экваториальной Гвинеей страны, которые входили во французскую зону влияния. Тиранические режимы такого рода превращают жизнь граждан в какое-то подобие "естественного состояния", описанного Т. Гоббсом: она "отвратительна, жестока и коротка".
  Более высокий уровень развития страны заставляет абсолютную исполнительную власть заботиться о своей легитимности. Часто важную роль при этом играет идеология, с помощью которой режим навязывает обществу свои цели, - от восстановления чистоты "истинной веры" (Иран при Хомейни и его преемниках) до построения коммунистического общества. Фашисты в Италии и национал-социалисты в Германии насаждали культ нации, государства и сильного вождя. Каково бы ни было содержание идеологии, она всегда претендует на полную истинность и поэтому враждебно относится
 
 258 Исполнительная власть
 к критике и свободомыслию. В некоторых странах высокие доходы властвующей элиты (например, от торговли нефтью) позволяют ей "подкупать" массы. Так обстоит дело в Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратах и других княжествах Персидского залива, а также в Брунее, где средневековые политические формы соседствуют с массовым благосостоянием, уровень которого вполне сопоставим с достигнутым в США и Западной Европе.
  Вообще говоря, неконституционная исполнительная власть может демонстрировать высокую эффективность в достижении отдельных целей (об этом свидетельствуют, например, экономические успехи Южной Кореи и Чили в 70-х гг.), но ей критически недостает ответственности перед массами и легальных процедур смены властвующей элиты. "Третья волна" демократизации положила конец многим неконституционным режимам. Это повлияло не только на политическую практику, но и на политическую науку, которая уже в 80-х гг. сделала конституционную исполнительную власть своим абсолютным исследовательским приоритетом. Ныне лишь немногие политологи продолжают изучать авторитаризм.
 Федерализм
  Как мы видели, суть конституционного государственного устройства состоит в разграничении полномочий между отдельными органами власти. Один из видов такого разграничения - это федерализм, определяемый Уильямом Райкером как "политическая организация, при которой правительственная активность распределена между региональными и центральными органами таким образом, что и те и другие принимают окончательные решения по определенному кругу вопросов". Федерализм разграничивает властные полномочия "по вертикали", позволяя частям государства (будем условно называть их "землями") сохранять определенную долю самостоятельности. Такие государства и называются федерациями в противоположность унитарным государствам, где вся полнота власти по конституции принадлежит центральному правительству. Говоря о способах разграничения полномочий "по вертикали", иногда упоминают конфедерации. Однако между федерацией и конфедерацией существует глубокое, принципиально различие. Если федерация - единое национальное государство, отношения между частями которого регулируются кон-
 
 Функции и разновидности исполнительной власти
 
 259
 
 ституцией, то члены конфедерации, вступая в тесный союз между собой, остаются независимыми субъектами международного права. Поэтому конфедерации неустойчивы и с течением времени либо
 распадаются (новейший
 Таблица 11 пример - так называемая
  Доля налогов, взимаемых централь- Сенегамбия, на короткий
 ными правительствами, в общих объемах объединившая Гам-
 налогообложения унитарных государств и _ _, , _
 , " о/ бию и Сенегал), либо эво-
 федерации, % '
 Унитарное государство Федерация Доля налогов (в порядке убывани-я) Нидерланды 98 Израиль 96 Италия 96 Бельгия 93 Новая Зеландия 93 Ирландия 92 Франция 88 Великобритания 87 Исландия 83 Люксембург 82 Австралия 80 Дания 71 Финляндия 70 Австрия 70 Норвегия 70 Япония 65 Швеция 62 США 57 ФРГ 51 Канада 50 Швейцария 41 люционируют в направлении федерализма (США, Швейцария).
  Федерации отличаются от унитарных государств по ряду институциональных характеристик. К их числу относится, прежде всего, двухпалатное устройство парламентов, на котором мы остановимся в следующей главе. Практически во всех федерациях (единственное исключение -Австрия) отдельные их части обладают особыми правами при изменении конституции: она не может быть пересмотрена без согласия по меньшей мере простого большинства "земель", выраженного их парламентами или референдумами. Однако главная отличительная черта федерализма заключается в том, что он обеспечивает относительно высокий уровень децентрализации государствен-
 
 260 Исполнительная власть
 ного управления. Объективным показателем ее противоположности - централизации - служит доля налогов, собираемых центральным правительством, в общем объеме государственного налогообложения. Как явствует из табл. 21 (данные Аренда Лейпхарта, 1972, 1973, 1975, 1977, 1978, 1979), средний уровень централизации в унитарных государствах составляет 83, а в федерациях - 58 %. В этом, собственно говоря, и усматривают основное преимущество федерализма: как отмечают его сторонники, тот или иной уровень децентрализации желателен в любом государстве, а в крупном просто необходим. И действительно, крупнейшие по размерам и численности населения страны, издавна живущие в условиях либеральной демократии или делающие к ней первые шаги, - Бразилия, Германия, Индия, Канада, Россия и США - имеют федеративное устройство. Впрочем, на сегодняшний день унитаризм остается господствующей формой.
  Что касается других отмечаемых в литературе преимуществ федерализма, то они далеко не так очевидны. Иногда утверждают, что относительная самостоятельность частей федерации позволяет им экспериментировать с формами государственного устройства, делая результаты этих экспериментов достоянием федерации в целом. В действительности, однако, "земли" склонны копировать политическое устройство федеральных органов власти. Исключения незначительны. Другой - на первый взгляд более сильный - аргумент состоит в том, что федерализм обеспечивает самоуправление этнических и религиозных меньшинств. Для анализа этой функции федерализма первостепенное значение имеет предложенное Чарлзом Тарлтоном различение конгруэнтных и неконгруэнтных федераций. В первых "земли" похожи друг на друга по социальным и культурным характеристикам, во-вторых - различаются. Понятно, что лишь неконгруэнтные федерации могут содействовать культурному развитию меньшинств. Из устойчивых либеральных демократий, принявших федеративное устройство, такое наблюдается лишь в Швейцарии. Большинство же устойчивых федераций - таких как США, Австралия, Австрия, Германия - конгруэнтны. Практика показывает, что введение элементов неконгруэнтности в устройство национального государства чревато серьезным кризисом, угрожающим самому его существованию. Не секрет, что основная угроза территориальной целостности Канады исходит от франкоязычной
 
 Функции и разновидности исполнительной власти 261
 провинции Квебек, а раздел Бельгии на три этнолингвистических региона многие наблюдатели рассматривают как прелюдию к распаду этого государства. Таким образом, цена автономии меньшинств может оказаться непомерно большой.
  Существует и другая понятийная пара, часто используемая для анализа федерализма, - симметричные и асимметричные федерации. В первых все "земли" располагают равными правами, во вторых они делятся на категории, каждой их которых отводится собственный круг полномочий. Элементы асимметрии есть во многих государствах, однако полностью асимметричные федерации - большая редкость. В течение какого-то времени к их числу принадлежала Индия, но уже во второй половине 50-х гг. крупнейшая демократия мира отказалась от этой институциональной особенности. До 1993 г. асимметрия присутствовала в федеральном строе России, и хотя действующая конституция признала равноправие российских "земель", рудименты неравенства между республиками и областями сохраняются и по сей день; не вполне ясен и конституционный статус большинства автономных округов. Считается, что асимметричные федерации менее стабильны, чем симметричные.
  Следует вновь подчеркнуть, что федерализм - это феномен, обусловленный конституционными ограничениями на применение власти. Поэтому неконституционный режим может существовать лишь в унитарном государстве. На первый взгляд этому утверждению противоречит вся история советского федерализма. С точки зрения формального устройства, Советский Союз был даже не федерацией, а более свободной - почти конфедеративной - формой связи "социалистических республик"; кроме того, СССР был примером предельно последовательной реализации идеи асимметричного федерализма. Но самое главное в этом государстве всегда оставалось за рамками статей конституции. Его унитарный характер обеспечивался коммунистической партией, строившейся на строго централизованной основе. Как только был устранен этот "стержень", нежизнеспособность институциональной формы проявилась в полной мере, и СССР развалился. Такая же судьба постигла и две другие "социалистические федерации" - Чехословакию и Югославию.
  Как и любые институциональные формы, федерализм и унитаризм инерционны. Большинство существующих ныне государств сохраняют верность тем формам разграничения полномочий "по
 
 262 Исполнительная власть
 вертикали", которые были избраны ими в момент оформления национальной государственности. "Федерализации" и "унитаризации" имели место главных образом в авторитарном прошлом Латинской Америки. Выше уже упоминался один из новейших случаев федерализации, Бельгия, где она служит то ли способом избежать раскола государства, то ли прелюдией к нему. Первые - пока еще очень робкие - шаги в направлении федерализма делает такая устоявшаяся либеральная демократия, как Великобритания. Более показателен пример Испании, где с 1982 г. на смену вполне унитарному строю приходит федерализм, функционирование которого не вызывает нареканий у большинства населения. Следует, впрочем, отметить, что уровень централизации в Испании пока выше, чем в большинстве федераций. В связи с этим иногда говорят о "квази-федераль-ной" природе современной испанской государственности.
 Местное управление
  Независимо от того, является ли государство федеральным или унитарным, оно должно предоставлять местным властям некоторую автономию в решении дел, имеющих сугубо местное значение. Действительно, было бы странно, если бы проблема уборки улиц где-то далеко от столицы решалась центральными органами управления. В средневековой Европе, до завершения процесса формирования национальных государств, местными делами ведали крупные землевладельцы (в сельской местности) и органы самоуправления, часто именовавшиеся коммунами (в городах). Государственная централизация покончила со средневековыми вольностями и привилегиями, в результате чего местными делами стали ведать назначенцы, ответственные исключительно перед столичным начальством. Наиболее распространенная в современной Западной Европе система организации местного управления, так называемая "слитная" (Гизеф система, представляет собой компромисс между последовательной "исполнительной вертикалью" и демократическим принципом, согласно которому управляющие должны нести ответственность перед управляемыми. "Слитная" система была изобретена в наполеоновской Франции и распространилась по Европе вместе с французскими легионами. Потом легионеры ушли, но система сохранилась не только во Франции, но и в Италии, Бельгии, Нидерландах; она была
 
 Функции и разновидности исполнительной власти 263
 воспринята и в ряде стран, избежавших французской оккупации. "Слитная" система предполагает, что носители исполнительной власти на местном уровне являются назначенцами. В качестве демократического противовеса используются избираемые на местах советы, обладающие, в частности, контрольными функциями. В первоначальной версии "слитной" системы назначались как главы департаментов (префекты), так и мэры городов. В современной Франции мэров избирают. Тем не менее Франция и сегодня остается образцом государственной централизации.
  Принципиально иная - так называемая дуалистическая - система местного управления исторически сложилась в Великобритании. Эта система возлагает основные полномочия в области местного управления на избранные населением советы. Советы выделяют из своего состава исполнительные органы (комитеты), которые и отправляют управленческие функции на местах. Органы центрального правительства осуществляют лишь общий правовой и финансовый надзор над их деятельностью. Очевидно, дуалистическая система заметно расширяет возможности влияния граждан на процесс принятия решений местного значения. В то же время ее эффектом является высокий уровень децентрализации государственного управления даже в таком вполне унитарном государстве, каким до самого недавнего времени (до созыва шотландского парламента) являлась Великобритания. Весьма децентрализованной остается и система местного управления в США В некоторых штатах Новой Англии сохранился порядок, при котором основные решения на местах принимают собрания граждан. Кроме того, многие должности, в подавляющем большинстве стран мира зарезервированные за назначенцами (вроде начальников пожарных команд или пресловутых "шерифов", т. е., по российским меркам, начальников районных отделов милиции), в США являются выборными. Несомненно, дуалистическая система демократичнее "слитной". В то же время критики нередко обращают внимание на то, что чрезмерная децентрализация снижает общую эффективность государственного управления. Следует отметить, что многие страны отказались от копирования как французского, так и британского опыта. Их системы местного управления сочетают принципы обеих, а также национальные особенности. Такова, например, Германия.
 
 264 Исполнительная власть
 Президентские системы
 Основные принципы разграничения полномочий "по горизонтали"
  Федерализм не является обязательным признаком конституционной исполнительной власти. Напротив, тот или иной способ разграничения полномочий "по горизонтали" - между центральными органами власти - это органически присущая ей особенность. Поэтому базовым при выделении видов конституционной исполнительной власти служит различие между президентской и парламентской системами (президенциализмом и парламентаризмом), прояснить которое нам помогут несколько исходных определений. Следует сразу подчеркнуть, что эти определения не претендуют на сколько-нибудь исчерпывающий характер. Но и обойтись без них нельзя.
  Под парламентом будем понимать многочисленный по составу выборный орган, члены которого равны по статусу, под президентом - выборное должностное лицо, представляющее всех граждан государства. Таким образом, разница между парламентом и президентом очень проста и носит сугубо количественный характер: членов парламента - много, в то время как президент - один (в этом учебнике не затрагивается так называемое коллегиальное президентство, издавна существующее в Швейцарии и на короткое время вводившееся в Уругвае). Институт, осуществляющий эффективное политическое руководство, будем называть правительством.
  "Чистые типы" президенциализма и парламентаризма характеризуются фактическим отсутствием кого-то одного из перечисленных "игроков": в условиях президентской системы правительство находится под полным контролем президента и, стало быть, не играет самостоятельной политической роли, а в условиях парламентской системы президент либо вообще не избирается, либо выполняет лишь функцию церемониального руководства. Однако выделить промежуточные формы организации исполнительной власти по данному основанию невозможно. Для решения этой задачи нужна теоретическая модель, которая описывала бы взаимоотношения между органами центральной власти более содержательно. Пространственная (двухмерная) модель таких взаимоотношений была предложена американскими исследователями Мэтью Шугартом и Джоном Кэри. Первое измерение охватывает как полномочия президента в процессе назначений на правительственные посты, так и возможности его реального влияния на деятельность правительства в целом и отдельных ми-
 
 Президентские системы
 
 265
 
 нистров (т. е. право президента отдавать им распоряжения). Чем больше таких полномочий и возможностей, тем большее значение приписывается данному политическому режиму по шкале власти президента над правительством. Второе измерение включает в себя зависимость правительства от парламента, выражающуюся в практике вотума недоверия, и зависимость парламента от правительства, когда оно может использовать угрозу роспуска представительного собрания для давления на него. Чем меньше эти зависимости, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале "раздельного выживания" правительства и парламента. Тщательный анализ полномочий отдельных ветвей власти в подавляющем большинстве государств мира позволил Шугарту и Кэри присвоить каждому из них определенное значение (от 1 до 8) по обеим шкалам, а затем наложить их друг на друга. Результаты этой работы представлены в схеме 6, но лишь частично: отмечены только те страны, институциональное устройство которых будет затрагиваться в дальнейшем изложении.
 
  о Веймарская республика Аргентина, в Германии, Шри Ланка Бразилия 7- США < 2 0 и А 6- 5 н к и и
 л 5< Португалия (конституция 1976 г.) с 1 4< , Финляндия, и Исландия н X ч 3- 8 Он с л 2- ё 03 1- Австрия, 0р ия Франция ФРГ, ^Италия 0 12345678 "раздельное выживание" Схема 6. Двухмерная модель взаимоотношений между исполнительными властями и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри.
 
 266 Исполнительная власть
  Как видим, в схеме есть место и для президентской системы (где значения по обеим шкалам стремятся к максимуму), и для парламентаризма (где власть президента над правительством, естественно, минимальна, а "раздельному выживанию" приписывается среднее значение, ибо решение о роспуске парламента и проведении новых выборов фактически принимается самим же парламентом). Верхний левый сектор схемы занимают системы, которые Шугарт и Кэри называют президентско-парламентскими, а нижний левый - премьерско-президентскими системами. Описанию всех этих систем и будет посвящена оставшаяся часть главы.
 Институциональные характеристики президентской системы
  Выделяют следующие признаки, совокупность которых безошибочно отличает президентскую систему от всех прочих: 1) всенародные выборы главы государства - президента; 2) президент определяет состав правительства и руководит его деятельностью; 3) президент имеет значительные полномочия в области законодательства; 4) сроки нахождения у власти как президента, так и парламента жестко фиксированы и не зависят друг от друга. Президентская система применялась - и по сей день применяется - во многих странах "третьего мира", в особенности в Латинской Америке. Однако единственная устойчивая либеральная демократия с такой системой - США. На этом примере мы и рассмотрим президенциализм несколько более подробно.
  Соответствуют ли Соединенные Штаты первому критерию пре-зиденциализма? Как известно, граждане США избирают не президента, а особую коллегию, на которую и возлагается окончательный выбор главы исполнительной власти. Однако есть все основания отвлечься от этого обстоятельства. Дело в том, что избирательная коллегия регистрирует результаты народного волеизъявления и не имеет никакой реальной возможности повлиять на исход выборов; стало быть, она играет чисто служебную и техническую роль. Можно возразить, что в истории США были случаи (и один из них в 2000 г.), когда коллегия выборщиков избирала президентом кандидата, не набравшего большинства голосов избирателей. Однако решающую роль при этом сыграло не существование коллегии как таковой, а то, как она формируется. Американская конституция дает
 
 Президентские системы 267
 малым штатам некоторый бонус по сравнению с крупными. Таким образом, возможность аномалий, подобных отмеченным в 2000 г., обусловлена не непрямым характером выборов, а институциональными условиями американского федерализма.
  Американская конституция предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, облеченным всей полнотой исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, при указанных назначениях требуется санкция Сената). Власть президента над правительством (кабинетом) практически безгранична. Кроме того, в его распоряжении находится целая сеть органов, в совокупности образующих Администрацию президента: так называемый Офис Белого дома со штатом в несколько сот человек; Совет национальной безопасности; Экономический совет. Правда, и при такой относительно многочисленной "команде" президенту бывает нелегко контролировать более двух с половиной миллионов чиновников, составляющих только федеральную администрацию. Г. Трумэн, незадолго до того как передать президентское кресло генералу Эйзенхауэру, рассуждал о предстоявших его преемнику трудностях: "Он будет здесь сидеть и приказывать: "Сделайте то! Сделайте это!" И ничего не будет происходить. Бедняга Айк - здесь все совсем не так, как в армии!"
  Президент не может распустить парламент - Конгресс, за которым американская конституция закрепляет право принимать законы. Ясно, что при таком положении вещей отсутствие у президента законодательных полномочий в значительной мере свело бы его власть к фикции, превратив в марионетку Конгресса. Но такое полномочие есть. Это - право вето на принятые законы. Для преодоления президентского вето требуются голоса двух третей членов представительного собрания. А если учесть, что во всяком случае треть мест в Конгрессе всегда занимает президентская партия, то возможности преодоления вето выглядят достаточно проблематичными. Формально Конгресс имеет право сместить президента с его поста. Но сделать это можно лишь путем громоздкой процедуры импичмента при наличии доказанных обвинений главы исполнительной власти в должностных преступлениях или измене. В XX в. в США не было ни одного такого случая (хотя именно угроза импичмента побудила президента Никсона подать в отставку после уотергейтского скандала).
 
 268 Исполнительная власть
  Таким образом, американские президенты всегда оказывали сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессмены и сенаторы всячески давили на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяли друг другу посягать на собственные конституционные полномочия. Такое положение чревато конфликтами, но и побуждает к сотрудничеству. Достичь согласия с большинством в Конгрессе президенту помогают разнообразные способы: контроль над правящей партией, личные контакты с отдельными членами собрания, косвенное давление на них путем заигрывания с населением отдельных избирательных округов (кому же хочется лишиться щедрот федерального правительства из-за неуступчивости собственного конгрессмена?) или апелляции к общественному мнению в целом. Важным каналом влияния президента является его прямой выход на средства массовой информации.
  Многие страны, вдохновленные американским примером, пытались позаимствовать эту систему. Но нигде не обошлось без сбоев. Скажем, конституция Мексики очень похожа на американскую. Однако фактически президенты этой страны никогда не обращали внимания на Конгресс, потому что контролировали его, опираясь на правящую ИРП (см. гл. 3). В странах "третьего мира" антураж президентской системы вообще нередко используется для прикрытия режимов личной власти. Очень показательно, что бывшие британские колонии (Кения, Танзания, Пакистан) начинали с добросовестных попыток копировать парламентаризм бывшей метрополии, а затем вдруг проникались доверием к американской модели. Соединение в одних руках эффективного и церемониального руководства очень подходило "вождям-основателям", главной целью которых все больше становилось подавление оппозиции. Во многих странах президентская система была модифицирована. Так, собственно, и возникли президентско-парламентская и премьерско-пре-зидентская системы. Объясняя успех президенциализма в США, отмечают такое его достоинство, как способность обеспечивать особо оперативное управление в ситуации кризиса.
  Иногда можно услышать мнение, что это единственная система, приемлемая для демократической сверхдержавы. Такая оценка тавтологична: помимо США, демократических сверхдержав нет и, возможно, не будет.
 
 Президентские системы 269
 Достоинства и недостатки президенциализма
  Сравнительное обсуждение достоинств и недостатков президентской и парламентской систем-давняя традиция политологического сообщества. Сразу же замечу, что критиков президенциализма всегда было больше. К их числу принадлежал даже один из немногих американских президентов, профессионально занимавшихся политической наукой, - Вудро Вильсон. Начну, однако, с выделяемых большинством исследователей достоинств президентской системы.
  Достоинства эти обычно связывают с наличием в политической системе самой фигуры президента. Во-первых, его всенародные выборы позволяют гражданам "наказать" или "вознаградить" предыдущее политическое руководство, не опасаясь искажения народной воли разного рода закулисными сделками представителей элиты. А в условиях парламентаризма ситуация, когда потерпевшая поражение на выборах партия продолжает входить в правительство, возникает довольно часто. Таким образом, президенциализм способствует реализации демократической нормы ответственности власти перед избирателями. Во-вторых, всенародные выборы президента повышают демократическую легитимность политической системы, ибо президент всегда представляет большинство избирателей. В-третьих, при обосновании преимуществ президенциализма часто ссылаются на классическую теорию "разделения властей", утверждая, что наличие "сдержек и противовесов" улучшает демократию.
  Как видим, аргументы в пользу президенциализма носят по преимуществу теоретический характер. Напротив, критики уделяют основное внимание практическому функционированию политических систем. Их главный тезис заключается в том, что президентская система более нестабильна и менее эффективна, чем парламентаризм. Американский политолог Хуан Линц озаглавил свою статью, содержащую систематическое обоснование этого тезиса, "Опасности президенциализма". Посмотрим, в чем они состоят.
  Во-первых, недостатком президенциализма считают негибкость сроков пребывания у власти. Предположим, в некой стране в результате свободных выборов у власти оказался президент, довольно скоро продемонстрировавший полную неспособность нести бремя власти и абсолютно растративший свою былую популярность. Предположим также, что оснований обвинять его в измене или ином должное-
 
 270 Исполнительная власть
 тном преступлении нет или, что чаще бывает, такие обвинения трудно доказать (будучи главным должностным лицом, президент имеет достаточно возможностей помешать любому расследованию). Существуют ли конституционные средства заставить проштрафившегося политика уйти в отставку? В условиях президенциализма - нет. Недовольству народа остается выплескиваться в уличных беспорядках, а те или иные фракции элиты могут решить проблему путем переворота. Нет нужды доказывать, насколько опасна такая ситуация для либеральной демократии.
  Во-вторых, многие аналитики отмечают такое отрицательное свойство президенциализма, как его мажоритарный характер. Имеется в виду, что политик, победивший на президентских выборах благодаря поддержке большинства избирателей, получает всю полноту исполнительной власти и может себе позволить игнорировать интересы меньшинств. Таким образом, значительная часть населения оказывается по существу лишенной политического представительства. Это подрывает демократическую легитимность режима и подталкивает граждан к попыткам оказывать влияние на власть незаконным путем. При этом не следует забывать, что президент может быть избран и относительным большинством населения. Именно так случилось в 1970 г. в Чили, где С. Альенде занял президентское кресло благодаря поддержке трети избирателей. Итогом его правления стали массовые беспорядки, закончившиеся военным переворотом.
  В-третьих, недостаток президенциализма усматривают в двойной демократической легитимности. Как президент, так и парламент избираются народом и имеют все основания приписывать себе представительство его интересов. А так как "раздельное выживание" в условиях президенциализма стремится к максимуму, то и сильного стимула воздерживаться от конфликтов у них нет. В результате возникает возможность конфронтации между исполнительной и законодательной властью. Ссылаясь на полученный от народа мандат, одна из них может просто-напросто уничтожить другую и тем самым, по меньшей мере временно, положить конец демократии. В Латинской Америке такое происходило неоднократно. Последний пример - разгон парламента Перу президентом А. Фухимори. Не миновала конфликта между президентом и парламентом и Россия в 1993 г. (хотя конституция 1978 г. даже после всех внесенных в нее изменений не создавала в стране президентской системы).
 
 Президентские системы 271
  В-четвертых, недостатком президенциализма считается поощрение политических аутсайдеров. В ходе предвыборной кампании симпатии избирателей вполне может снискать деятель, не имеющий политического опыта и чуждый политической элите. Заняв президентское кресло и приобретя весьма большие властные полномочия, он, с одной стороны, почти неизбежно совершит немало ошибок, которых избежал бы опытный политик, а с другой - никогда не будет пользоваться полным доверием своих коллег "по власти". А такая ситуация опасна для демократии. Подтверждением этому служат опять-таки последние события в Перу. Фухи-мори пришел в политику из бизнеса и строил свою избирательную кампанию на идее разрыва с традициями перуанской политической жизни. Придя к власти, он сначала покончил с собственной популярностью мерами жесткой "шоковой терапии", затем нанес удар по элите разгоном парламента, а в конце концов, перед следующими президентскими выборами, еще и втянул страну в военный конфликт с соседним Эквадором. При этом недоверие перуанских масс к традиционной политической элите, искусно подогретое сторонниками президента, оказалось настолько сильным, что эти выборы он тоже выиграл. Затяжной политический кризис в Перу закончился лишь после коррупционного скандала, заставившего-таки Фухимори уйти в отставку.
  Тезис об "опасностях президенциализма" как будто подтверждается статистикой военных переворотов и прочих событий, результатом которых становится конец демократии. К числу стран, где президентские системы терпели крах, относятся Аргентина (1930), Боливия (1964), Бразилия (1964), Гватемала (1954), Колумбия (1953), Южная Корея (1972), Куба (1954), Панама (1968), Филиппины (1972), Чили (1973). Конечно, существуют условия, при которых "опасности президенциализма" хотя бы отчасти нейтрализуются. Например, Скотт Мэйнуоринг убедительно показал, что в сочетании с двухпартийной системой президенциализм избавляется от большинства своих недостатков. Однако мы знаем, что двухпартийная система - очень редкое в мировой практике явление, и создать ее "по заказу" невозможно. Вот почему издавна ведется поиск институциональных усовершенствований, которые преодолевали бы недостатки президенциализма, сохраняя его достоинства.
 
 272 Исполнительная власть
 Президентско -парламентская система
  Институциональные характеристики президентско-парламентс-кой системы отчасти совпадают с основными признаками "чистого" президенциализма. Это (1) прямые выборы президента всенародным голосованием, (2) право президента назначать и смещать членов правительства и (3) наличие у президента определенных законодательных полномочий. К этому, однако, добавляются еще две характеристики, президенциализму совершенно чуждые: (4) ответственность правительства перед парламентом, выражающаяся в возможности вотума недоверия, и (5) право президента распускать парламент. Нетрудно заметить, что поправки к "правилам игры" направлены именно на то, чтобы преодолеть основные недостатки президенциализма. Во-первых, полностью снимается проблема негибкости сроков пребывания у власти. Во-вторых, давая президенту и парламенту равную власть над правительством, эта система как будто преодолевает и мажоритарный характер президенциализма. Ведь в парламенте президентская партия может оказаться в меньшинстве. К сожалению, практика показала, что президентско-парламентская система достигает этих целей слишком дорогой ценой - за счет крайнего обострения проблемы двойной демократической легитимности. А мы видели, что наличие этой проблемы влечет за собой возникновение опасных конфликтов между президентом и парламентом.
  Классическим примером президентско-парламентской системы считается Веймарская республика, существовавшая в Германии в 1919-1933 гг. Согласно конституции, в составлении проекта которой приняли участие ведущие немецкие юристы и социологи (в том числе М. Вебер), избиравшийся на семилетний срок президент имел неограниченные права по назначению премьер-министра (рейхсканцлера), формированию правительства и изменению его состава. Пользовался он и широкими законодательными полномочиями. Правда, он не мог наложить вето на принятый парламентом (рейхстагом) закон. Однако это компенсировалось, во-первых, возможностью вынести вызвавший недовольство президента закон на всенародный референдум, а во-вторых - правом президента издавать декреты "для восстановления порядка в чрезвычайных ситуациях" Практически неограниченным было и право президента распускать рейхстаг. Последнему же предоставлялась возможность выражать
 
 Президентские системы 273
 недоверие рейхсканцлеру и отдельным министрам, отправляя их таким образом в отставку.
  В первые годы Веймарской республики президентам Ф. Эберту и П. фон Гинденбургу удавалось править, опираясь на большинство в рейхстаге. С годами, однако, это стало недостижимым. Крайне фраг-ментированная партийная система Германии, обладавшая всеми признаками "поляризованного плюрализма", способствовала эфемерности парламентских коалиций и частым правительственным кризисам. Это побуждало президента к роспуску рейхстага: ведь в промежутках между выборами он совершенно не зависел от перипетий парламентской борьбы и мог распоряжаться правительством по собственному усмотрению. В 1930 г. Германия вступила в бесконечный избирательный марафон: проведя одну-две сессии, парламент успевал вынести вотум недоверия правительству (или, скажем, не принять бюджет) и на этом прекращал свое краткое существование. В 1930 г. рейхстаг заседал 94 дня, в 1931 г. - 41, а в 1932г. - 13 (!) дней. Законотворческая деятельность практически прекратилась, и место закона прочно занял президентский декрет. В стране нарастала атмосфера чрезвычайщины и неуверенности в завтрашнем дне. На этом фоне НСДАП с ее призывами к установлению твердого порядка и возрождению немецкой государственности оказалась достаточно привлекательной для значительной массы избирателей. В январе 1933 г. лидер НСДАП Гитлер был назначен рейхсканцлером. Сразу после этого рейхстаг был вновь распущен, и на следующих выборах (в марте 1933 г.) нацисты получили уже 44 % голосов. Веймарская конституция была отменена, и в стране надолго установился авторитарный режим - один из самых кровавых в истории человечества.
  Разумеется, было бы неверно объяснять крах Веймарской республики исключительно несовершенством ее институциональной конструкции. Здесь сыграли свою роль и экономическая нестабильность, и пережитое многими немцами после поражения в первой мировой войне чувство национального позора, и авторитарные традиции имперской Германии. Однако недооценивать роль институционального фактора тоже нельзя. По существу, Веймарская республика загоняла немецких политиков в ситуацию, подобную "дилемме узника", не давая им ни малейшего стимула к кооперативному поведению. Следует заметить, что более поздние эксперименты с президентско-парламентской системой были немногим более
 
 274 Исполнительная власть
 удачными. Она просуществовала в Португалии с 1976 по 1982 г., и лишь своевременное изменение конституции позволило стране избежать кризиса. В Шри-Ланке президентско-парламентская система была введена в 1978 г. Вскоре после этого в стране началась (и продолжается и по сей день) кровавая гражданская война. К этому можно добавить, что учрежденная конституцией 1993 г. в России институциональная схема во многих отношениях близка именно к президентско-парламентскому устройству. К сожалению, составители конституций часто руководствуются сиюминутными политическими соображениями, как бы забывая о том, что расплачиваться за их ошибки приходится народу.
 Премьерско-президентская система
  Как и две предыдущие системы, премьерско-президентская характеризуется (1) всенародным избранием президента и (2) наличием у этого президента значительных властных полномочий. Отличие же состоит в том, что (3) премьер-министр и кабинет ответственны только перед парламентом. В принципе президент может иметь право представлять кандидатуры на министерские посты. Однако - и здесь пролегает грань, отделяющая эту систему от президентско-парла-ментской, - смещать премьера и отдельных министров он не вправе. Это - исключительная прерогатива представительного собрания. Как правило, (4) президент имеет право распускать парламент и назначать новые выборы. Нетрудно заметить, что премьерско-президентская система направлена на преодоление основных недостатков президенциализма - негибкости сроков пребывания у власти и мажоритарного характера. Но, как нам предстоит убедиться, достигается это ценой гораздо меньших издержек, чем в предыдущем случае.
  Наиболее наглядным примером премьерско-президентской системы является так называемая V Республика во Франции, учрежденная после голлистского переворота 1958 г. и существующая по сей день. В течение длительного времени избираемые на семь лет президенты почти безраздельно доминировали на французской политической арене: подбирали премьер-министров и отдельных членов кабинета, кандидатуры которых безропотно утверждались Национальным собранием, председательствовали на заседаниях
 
 Президентские системы 275
 кабинета и даже руководили работой отдельных министерств в обход премьера. Несомненно, Ш. де Голль в течение всего срока пребывания у власти и Ф. Миттеран в первые годы своего правления заметно превосходили американских президентов по объему реальных полномочий. Однако - и это вытекает из основных институциональных характеристик премьерско-президентской системы - использовать эти полномочия французские президенты могут лишь тогда, когда они пользуются поддержкой большинства в Национальном собрании. Если же победу на парламентских выборах одерживает оппозиция, то возможности президента резко сокращаются. Он не имеет права назначить "президентское правительство" (как это не раз бывало в Веймарской республике) и не может править, издавая декреты (ибо, опять-таки в отличие от Веймарской республики, французская конституция допускает такое лишь при "угрозе независимости и территориальной целостности страны"). Конечно, за президентом остается возможность распустить Национальное собрание и назначить новые выборы. Но гарантии их благоприятного результата нет. Все эти обстоятельства и побуждают президента к кооперативному поведению, которое выражается в его "мирном сосуществовании" с правительством.
  Таким образом, премьерско-президентская система работает как бы в "двухфазовом режиме", чередуя периоды сильной президентской власти с периодами парламентаризма. Надо сказать, что лишь в двух странах - Франции и Финляндии - "президентские фазы" оказались длительными. Это и понятно. Президент может опираться на безоговорочную поддержку парламентского большинства либо будучи лидером партии или коалиции, имеющей абсолютное большинство мест в представительном собрании (например, в первые годы правления Миттерана Союз левых сил доминировал в Национальном собрании Франции), либо, напротив, лавируя между многочисленными и с трудом вступающими в союзы между собой парламентскими фракциями (Франция при де Голле, Финляндия при У. К. Кекконене). В странах с многопартийными, но четко структурированными партийными системами подобные ситуации просто не возникают. Вот почему Австрия, Исландия и Португалия (после 1982 г.), с конституционной точки зрения, имея премьерско-президентские системы, фактически никогда не выходили за рамки парламентаризма. Думается, что гибкость премьерско-президентской системы, ее способность ви-

<< Пред.           стр. 6 (из 10)           След. >>

Список литературы по разделу