ГОРНЫЙ М Б КОРРУПЦИЯ И БОРЬБА С НEЙ РОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩEСТВА СПБ 2000 272 С

<< Пред. стр. 1 (из 8) След. >>

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ
ГУМАНИТАРНО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР
"СТРАТЕГИЯ"

КОРРУПЦИЯ И БОРЬБА С НЕЙ:

РОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

НОРМА
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
2000
Книга издана в рамках программы, реализованной при поддержке фонда National Endowment for Democracy (USA)

Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества/Под ред. М.Б.Горного, СПб, Норма, 2000, 272 с.

ISBN 5-87857-040-8

Книга посвящена проблеме предотвращения коррупции с помощью гражданских инициатив. Здесь анализируется ситуация с коррупцией в России, в частности в Санкт-Петербурге и Ленинградской области , Украине. Особое внимание уделяется коррупции в ходе избирательных кампаний и в бюджетном процессе. Обсуждается роль гражданского образования в усилении общественного участия в антикоррупционной деятельности. Приведены конкретные примеры участия структур гражданского общества в процессах предотвращения коррупции.
Она будет полезна лидерам некоммерческих организаций, депутатам различных уровней, специалистам, разрабатывающим законодательнве акты.

ББК 66.3 (2 Рос) 3

СОДЕРЖАНИЕ

М.Б.Горный. Вместо введения ............................................................................... 3
Коррупция в России, Украине и Санкт-Петербурге: общие сведения ........................7
А.С.Быстрова, М.В.Сильвестрос. Коррупция в современной России: социальное явление, инструмент политики, социальная проблема... (основные понятия, исследовательский подход) ............................................................................................................7
И.А.Пидлуска. Проблема коррупции в Украине: пути гражданского противодействия
коррупции и сокращения коррупционных возможностей .......................................... 26
Б.В.Волженкин. Коррупция как социально правовое явление, юридические
понятия и характеристики .................................................................................. 34 В.Л.Васильев. Психологический анализ факторов, определяющих развитие коррупции,
теневой экономики и организованной преступности в России ..................................... 42
Я.Костюковский. Коррупция как инструмент организованной преступности .................. 49
В.Л.Римский. Потери от коррупции ....................................................................... 53
И.Н.Барыгин, А.И.Денисов, Ю.А.Черкасова. Общественное мнение горожан
о проблемах коррупции в Санкт-Петербурге ........................................................... 57
Коррупция во время избирательных кампаний ................................................... 62
Н.Л.Жданова. Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний:
новый вид коррупции ........................................................................................ 62
А.С.Минаков. Выборы губернатора Ленинградской области: технологии и коррупция ...... 68
А.В.Шустов. Понятие "грязные избирательные технологии": незаконно или неэтично?..... 75
О.В.Курносова. Коррупция на выборах .................................................................. 79
В.А.Ачкасов. "Независимые" кандидаты в избирательных кампаниях 1998-1999гг.:
факторы выживания .......................................................................................... 82
Нарушения избирательного законодательства ..................................................... 93
М.Б.Горный. Нарушения избирательного законодательства, связанные с
коррупцией (опыт руководителя избирательной кампании объединения) ....................... 93
Л.П.Красовская. Нарушения федерального избирательного законодательства при
проведении выборов в Санкт-Петербурге .............................................................. 96
А.А.Ливеровский. О полномочиях Санкт-Петербургской избирательной комиссии .......... 101
М.Н.Кудилинский. Административная ответственность за нарушения избирательного законодательства: перспективы и правоприменения .............................................. ..109
В.Г.Киселев. Правовые аспекты юридической ответственности субъектов
избирательного процесса .................................................................................. 112
Коррупция в бюджетном процессе .................................................................... 118
О.Л.Покровская. "Резервные фонды" депутатов Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга - благо для округа или источник коррупции?................................. 118
Т.И.Виноградова, А.Ю.Сунгуров. Общественное участие в бюджетном процессе
как один из путей предупреждения коррупции ....................................................... 128
В.В.Орешников. Законодательное регулирование бюджетного процесса,
как средство протеводействия коррупции ............................................................. 136
А.Г.Орлов. Проблемы формирования местных бюджетов в современной и
дореволюционной России ..................................................................................141
А.Л.Рогачевский. Бюджетный процесс в Ленинградской области и предотвращение коррупции в бюджетной сфере .......................................................................... 146 Л.П.Романков. О коррупции в социальной сфере .................................................... 152
Средства массовой информации .......................................................................159
А.А.Шароградская. Коррупция в СМИ ................................................................ 159
Ю.И.Вдовин. Свободный доступ к информации - необходимое условие
предотвращения коррупции ...............................................................................159
Б.Л.Вишневский Роль незавмсимых средств массовой информации в
предотвращении коррупции .............................................................................. 164
Участие общественных организаций и органов местного самоуправления в
предотвращении коррупции ............................................................................168
Организации, занимающиеся гражданским образованием ........................................ 168
В.Н.Пронькин. Коррупция и гражданское образование: подходы и методики
(на примере курса "живое право") ...................................................................... 168
Е.В.Авинская. Формирование гражданской позиции школьников через работу в общественных объединениях учащихся ................................................................172
Е.М.Прошина. К вопросу об антикоррупционном образовании государственных
служащих .................................................................................................. ... 179
Органы местного самоуправления .......................................................................182
Н.И.Смоктий. Местное самоуправление как механизм ослабления коррупции ...............182
А.Г.Гудимов. Проблема коррупции в бюджетных процессах различных уровней ............ 185
Общественные организации предпринимателей ..................................................... 189
А.Н.Андреев. Предприниматели и власть: на пути к диалогу.......................................189
НКО, работающие на выборах .................................................................................. 192
Н.В.Астахова. Деятельность "Лиги избирательниц" по предотвращению коррупции
на выборах .......................................................................... .......................... 192

М.Б.Горный

ВМЕСТО ВВЕДЕНИЯ:
ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В ПРОЦЕССАХ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ

Проблема борьбы с коррупцией становится в последнее время центральной во всей общественной жизни России. Хотя коррупция есть везде, но в странах переходного периода, к которым относится Россия, это настоящее бедствие: в нашей стране коррупция в сочетании с непрофессионализмом и отсутствие понимания общечеловеческих ценностей иу чиновников является причиной войн, кризисов и нищеты. Выработать эффективный механизм противодействия этому явлению - одна из важнейших задач современности.
Под коррупцией мы будем понимать действие или бездействие одного лица в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция). Помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов, политическая коррупция ведет к дискредитации органов власти, к росту недоверия властным структурам, к дискредитации демократических ценностей. Самые яркие проявления политическая коррупция находит в ходе избирательного и бюджетного процессов.
Среди основных причин коррупции следует выделить такие, как экономический упадок и политическую нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества и отсутствие прочных демократических традиций. Учет российской специфики добавляет к этим причинам также следующие: субъектную политическую культуру подавляющего большинства россиян, слабость судебной системы, пренебрежение правом в угоду выгоде, безнакапзанность при нарушении законодательства.
Отсюда можно сделать вывод, что для эффективной борьбы с коррупцией, для ее предотвращения необходимо развивать институты гражданского общества (некоммерческие организации (НКО), органы местного самоуправления (МСУ)), усиливать их влияние на чиновников, вносить такие изменения в законы, которые бы делали власть прозрачной, которые предполагали бы общественное участие во властных процессах, в том числе в процессе законотворчества, а также в бюджетном и избирательном процессах. Решающее значение приобретает развитие системы гражданского образования и вовлечение в нее как НКО, так и представителей органов власти всех уровней.
Обращаем внимание, что только сменой конкретных чиновников и только ужесточением законодательства коррупцию не победить.

Санкт-Петербургский центр "Стратегия" занимается проблемами предотвращения коррупции с 1998г. С середины 1999г. это направление стало основным в деятельности центра: при помощи Фонда в поддержку демократии (США) центром выполнена программа "Участие некоммерческих организаций и органов местного самоуправления в процессах предотвращения коррупции" (1999-2000гг.), при поддержке Фонда "Евразия" (США) реализована программа "Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000". В ходе выполнения программ проанализирована ситуация с коррупцией во многих регионах России (в первую очередь в Санкт-Петербурге и Ленинградской области) и на Украине, проведен анализ законодательства, регулирующего бюджетный процесс, избирательные кампании, права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Одним из главных результатов является разработка рекомендаций органам власти, направленных на предотвращение коррупции силами институтов гражданского общества.
Приведем здесь самые ценные из выводов и рекомендаций, полученных в ходе реализации антикоррупционных программ.
1. Главными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предупреждения коррупции являются две:
* Противодействие властей. Представительные и исполнительные органы власти всех уровней крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности, о механизмах принятия властных решений, о бюджетном процессе; крайне ревниво относятся к попыткам контроля за своей деятельностью со стороны НКО. При этом отказы в предоставлении информации, в проведении общественных слушаний, в допуске на заседания всякого рода комиссий чаще всего мотивируются чиновниками, во-первых, некомпетентностью НКО, во-вторых, их неорганизованностью, т.е. невозможностью добиться от них толковых предложений, выполненных по определенной форме и в определенный срок, в-третьих, тем, что процедура общественного участия не урегулирована законодательно, т.е. предоставлять информацию и допускать на заседания общественность чиновник, вообще говоря, не обязан. Решение данной проблемы заключается, с одной стороны, во внесении изменений в нормативные акты, регламентирующих участие общественности в контроле на органами власти, а с другой - обучение как чиновников и депутатов, так и членов самих НКО основам социального партнерства через систему гражданского образования.
* Недостаточная мотивация самих НКО и органов МСУ. Удивительно, но факт: и общественные организации, и местные депутаты не заинтересованы в контроле за органами власти, в участии в бюджетном процессе, вообще в процессе обсуждения и принятия управленческих решений. Они отказываются участвовать в общественных слушаниях, даже когда эти слушания разрешены, отказываются посещать обучающие семинары, отказываются входить в контролирующие органы. Причинами таких отказов чаще всего называются следующие: от нас ничего не зависит; коррупцию не победить, так что нечего и пытаться; нас это не интересует; нет времени этим заниматься; не хотим ссориться с властями, которые могут предоставить материальные ресурсы в случае лояльности к ним, и, наоборот, могут сильно навредить в слачае противодействия. Объяснением такому поведению может служить преобладающий тип политической культуры среди россиян: субъектная или патерналистская политическая культура, при которой надежды на счастливое будущее свое и своей страны и ответственность за их исполнение возлагается на власти, одновременно слагается всякая ответственность с себя и отрицается личная инициатива в возможности исполнения этих надежд. Данную проблему в ближайшее время не решить: изменение типа политической культуры населения - процесс крайне длительный. В принципе ее решение заключается в развитии структур гражданского общества, в первую очередь НКО, в привлечении к деятельности НКО (рекрутировании) возможно более широких слоев населения. Именно НКО выполняют функции политической социализации, именно через решения общих проблем в НКО можно изменить тип политической культуры их членов.
2. Для повышения роли структур гражданского общества в процессах предотвращении коррупции и усиления их влияния на органы власти и на законодательный процесс следует:
* Сформулировать и законодательно закрепить принципы взаимодействия НКО и органов власти: определить, что отношения между ними строятся на принципах социального партнерсва, а не на отношениях типа начальник - подчиненный; определить стандарты, разделяющие НКО на реально действующие и фиктивные; предусмотреть участие реально работающих НКО в процессе разработки и выполнения социальных программ, социального заказа (факт, что некоторые виды социальной работы: раздача гуманитарной помощи, поддержка бездомных и др., НКО выполняют намного эффективнее властей, никем не оспаривается).
* Предусмотреть и законодательно закрепить участие НКО (непосредственно либо через представителей) во всех стадиях законодательного процесса (разработка, принятие, исполнение). Если в Республике Карелия НКО являются субъектами законодательной инициативы у себя в республике, то в Санкт-Петербурге они этого права лишены (кстати сказать в нашем городе такого права лишены даже депутаты Государственной Думы).
* Законодательно закрепить право граждан на доступ к информации, касающейся нормативных актов, затрагивающих их интересы. Повсеместно внедрить принцип "одного окна", при котором все документы по интересующему вопросу (регистрация организации, покупка земельного участка, аренда помещения и др.) можно получить в одном месте (у одного чиновника, у одного окна) и в одно время.
* Законодательно закрепить право НКО и органов местного самоуправления на участие в избирательном (участие в формировании избирательных комиссий, контроль в день голосования) и бюджетном процессах (бюджетные слушания, открытость бюджетного процесса и прозрачность бюджета, общественный контроль).
* Разработать такие принципы создания законодательных актов, при исполнении которых возможность коррупции была бы минимальной. Среди этих принципов можно указать следующие: минимизация произвола чиновника при использовании публичных ресурсов (санкции за нарушения законодательства должны быть регламентированы в законе, а не оставляться на усмотрение должностного лица; санкции за незаконное использование публичными ресурсами должны быть строго регламентированы и неукоснительно применяться к нарушителям); использование методов поиска оптимального решения при разработке законов (возможность коррупции при принятии решения, связанного с исполь-зованием публичных ресурсов минимальна при наличии в законе, во-первых, альтернатив пользователей (это в наших законах, как правило, выполняется: несколько кандидатов на выборах, несколько участников конкурсов и т.д.), во-вторых, критериев, по которым данный ресурс может быть оптимально распределен; в-третьих, оценки альтернатив относительно критериев (два последних условия, как правило, не выполняются, что открывает дорогу коррупции); согласованное внесение изменений в законодательство (при совешенствовании, например законов о выборах, необходимо также вносить изменения в законы о СМИ, о милиции, прокуратуре и т.д.).
* Изменить условия труда государственных и муниципальных служащих, лиц, находящихся на государственной и муниципальной должности: проводить политику "кнута и пряника" - с одной стороны ужесточить санкции за нарушения ими органичений, связанных с занимаемой должностью, с другой - повысить зарплату, ввести льготы и т.д.
* Вводить систему гражданского образования в школах, вузах, специальных центрах гражданского образования. Целевыми группами, для которых гражданское образование наиболее важно, среди взрослых считать государственных и муниципальных служащих, членов НКО, депутатов органов власти, лидеров политических партий.
* Структурировать возможные объекты коррупции (жителей, бизнесменов), привле-кать их в НКО и создавать новые НКО, и их коалиции, представляющие их интересы перед властными структурами.
* Содействовать появлению независимых СМИ.
Приведем примеры общественного участия структур гражданского общества в процессах противодейстия коррупции в Санкт-Петербурге.
1. Программы центра "Стратегия" "Открытый бюджет", " Участие общественных организаций в антикоррупционной деятельности", "Омбудсман".
2. Создание ассоциаций бизнесменов, ассоциаций предприятий малого бизнеса (в каждом районе города), клубов делового общения ("Нева-Эльба" и др.). Выработка и подписание ими "Декларации ведения добросовестной деловой практики в Санкт-Петербурге" (подписало более 120 фирм на конец сентября 1999г.). В Декларации провозглашаются принципы: открытого доступа к информации, уважения договора, конкуренции, отказа от подкупа в деловой практике, разрешения споров правовыми способами.
3. Проект модельного закона "О казначейском исполнении бюджета и казначейском учете денежных средств" - разработан НКО "Национальная ассоциация участников фондового рынка". Проект предусматривает казначейское исполнение как бюджета, так и смет внебюджетных фондов (между бюджетом и получателем денег, кроме казначейства, нет посредников). Принятие закона (планируется в 2000г.) будет способствовать внедрению в практику принципов гласности и публичности, обеспечит прозрачность бюджетного процесса (в настоящее время в городе имеется казначество, но нет закона).
4. Проект закона "О законопроектной деятельности в Санкт-Петербурге" - проект презентован на семинаре центра "Стратегия". Проект предусматривает участие НКО через уполномоченного представителя в законотворческом процессе, обязательность обществен-ного рассмотрения, парламентских слушаний (когда будет рассматриваться - неизвестно). Имеются и более жесткие проекты, предусматривающие наделение НКО правом законодательной инициативы.
5. Проект закона "О порядке взаимодействия органов власти Санкт-Петербурга и негосударственных некоммерческих организаций" - разработан НКО "Фонд Возрождения Санкт-Петербурга" (предполагается рассмотрение в 2000г.). Проект закона регулирует совместную деятельность органов власти и НКО (в т.ч. порядок распределения бюджетных средств) в решении социальных проблем через механизм социальных заказов и социальных программ.
6. Проект закона города "О праве граждан на информацию" и "Об учете мнения граждан при принятии нормативных правовых актов, имеющих особо важное значение для жителей Санкт-Петербурга" - разаботан авторами-членами различных НКО (предполагается рассмотрение в 2000г.), проект федерального закона "Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности" - разработам правозащитной НКО "Гражданский контроль".
Одним из обнадеживающих результатов данных программ является и тот факт, что роль структур гражданского общества в антикоррупционной деятельности усиливается не только в нашем городе, но и в Москве, Перми, Иркутске, Хабаровске, Владивостоке, Екатеринбурге, Чите и во многих других городах России.

В настоящий сборник вошли материалы, наработанные в ходе выполнения программы "Участие некоммерческих организаций и органов местного самоуправления в процессах предотвращения коррупции" и обсужденные на семинарах "Предотвращение коррупции в бюджетном процессе" (ноябрь 1999г.), "Предотвращение коррупции визбирательном пропессе" (февраль 2000г.), "Роль гражданского образования в усилении общественного участия в антикоррупционной деятельности" (апрель 2000г.) и на итоговой конференции программы в мае 2000г. Проекты законодательных актов, описанных выше, и разработанных в соответсвии с целями данной программы, вошли в книгу "Коррупция и борьба с ней: роль законодательства", которую можно рассматривать как первую часть этого сборника. Работа В.Л.Римского "Потери от коррупции" была доложена на конференции в апреле 2000г. в рамках программы "Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000". Часть материалов настоящего сборника представляет собой доклады, прочитанные на семинарах и конференциях, часть - тезисы докладов, часть - стенограммы выступления.

КОРРУПЦИЯ В РОССИИ, УКРАИНЕ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ:
ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ

А.С. Быстрова, М.В. Сильвестрос

КОРРУПЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ, ИНСТРУМЕНТ ПОЛИТИКИ, СОЦИАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА?..
(ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ ПОДХОДЫ) ?

Разнообразные формы человеческого поведения, объединяемые понятием "коррупция", известны человечеству давно. Многие из них воспринимаются как неотъемлемая часть повседневной жизни в различных странах мира. Однако, как социальное явление она осознана лишь в последние три - четыре десятилетия. Прошедшее десятилетие отмечено взрывом интереса к коррупции.1 Единодушие относительно природы коррупции, ее причин и последствий, а также антикоррупционных мер - достаточно редкое явление. Чаще вокруг коррупции кипят споры. Дело, видимо, не только в самом предмете, но и в том, что коррупция и причастные к ней действующие лица окутаны тайной.
Внимание исследователей к коррупции (в аналитическом смысле) стимулировалось скорее общественным интересом к реформам, их подготовке и проведению, нежели к самому предмету.2 Действительно, периоды реформ отличает повышенный общественный интерес к коррупции. В такие периоды появляется множество публикаций с результатами журналистских расследований, доставляющих богатый материал обществоведам. В то же время интерес может возникать и изнутри социальных наук, когда коррупция оказывается в поле зрения ученых как сопутствующее социальное явление либо как атрибут основного предмета исследования.
Определения. В центре нашего внимания - политическая коррупция. Как отмечают исследователи, понятие "коррупция" применительно к политике употреблял еще Аристотель, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, "испорченную") форму монархии.3 Правоведы считают, что в Римском праве термин "коррупция" появился путем сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, нарушать, отменять.4 Из этих двух слов образовался самостоятельный термин "corrumpere", который предполагает участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является "порча", "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества".5 Н. Маккиавелли определял коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах.
Одно из наиболее коротких определений принадлежит Джозефу Сентурия (Joseph J. Senturia): злоупотребление публичной властью ради частной выгоды. При этом, подчеркивает автор статьи о коррупции изданного в Германии словаря, остается открытым, относится ли это деяние к разряду законных или противозаконных, задевает ли оно общественное мнение, подрывая чувство справедливости, или имеет измеримые последствия (ориентация на общее благо или, напротив, ущерб общественному благосостоянию), имеет ли нематериальный результат (утрата доверия). 6
Немного истории. Российские источники упоминают мздоимство еще в ХШ веке. Начиная с Ивана Ш, имеют место попытки законодательного ограничения коррупции. Первой попыткой можно считать Белозерскую уставную грамоту, которая впервые установила твердые "кормы" для наместников и их аппарата. Последний теперь был ограничен по численности (два тиуна и два доводчика).7 Появилось также право у местного населения предъявлять иск к наместникам, тиунам и доводчикам. Кроме того, установлено было обязательное участие в суде сотских и "добрых людей" и без этих представителей местного населения не мог состояться суд.8 В Судебнике великого князя Ивана Васильевича, дошедшем до нас в виде единственного списка, впервые были официально запрещены взятки - "посулы", а также впервые зафиксирован размер судебных пошлин - шесть процентов боярину, четыре процента дьяку.9
Хотя взяточничество вызывало недовольство населения, массовых выступлений и протестов именно по этому поводу практически не было. Известен всего один такой эпизод. Ко времени царя Алексея Михайловича относится антикоррупционный бунт 1648 года в Москве, когда народу были выданы наиболее запятнавшие себя коррупционеры - судья Земского приказа Леонтий Плещеев и заведовавший Пушкарским приказом Петр Траханиотов.10
В дальнейшем, наличие коррупции многократно констатировалось властями, ими делались многочисленные попытки если и не уничтожить, то хотя бы уменьшить коррупцию. Об этом свидетельствуют многочисленные указы Петра I, 11 Елизаветы Петровны,12 Екатерины II,13 Александра I,14 Александра II,15 а также создание различных комитетов для изучения причин лихоимства и выработки мер по его искоренению16 и тому подобное.17
В качестве терминов для обозначения проявлений коррупции использовались "мздоимство" и "лихоимство". Под "мздоимством" подразумевалось принятие должностным лицом взятки за совершение действия, входящего в круг его обязанностей, под "лихоимством" - получение взятки за совершение служебного проступка или преступления в сфере служебной деятельности.18
Власти в разное время применяли различные наказания для виновных: от легкого штрафа или снятия с должностей до вечной ссылки с вырыванием ноздрей и отнятием "всего имения" или смертной казни путем повешения или даже четвертования. Тем не менее, к началу ХХ века коррупция по-прежнему процветала.
Причины живучести взяточничества исследователь начала века П. Берлин объясняет тем, что в России "взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни". Продолжавшаяся на протяжении веков практика параллельного осуществления, с одной стороны, борьбы с взяточничеством, а с другой, развращения высших слоев чиновничества, путем щедрой раздачи даров "прислужившимся", способствовала закладыванию психологических основ для взяточничества и казнокрадства. Соответственно, низшие слои чиновничества, не имея возможности быть одариваемыми сверху, прибегали к вымогательству по отношению к подчиненным. Отмечалась также связь взяточничества и казнокрадства с политической благонадежностью. Создавалась ситуация, когда на эти преступления власть смотрела сквозь пальцы в обмен на политическое угодничество (лояльность, как сказали бы в настоящее время). Кроме того, важно, что взятка являлась своеобразным инструментом, с помощью которого обыватель мог добиться "если не фактического упразднения, то, по крайней мере, сколько-нибудь "милостивого", сколько-нибудь широкого толкования существующих узаконений". Таким образом, взятка смягчала архаичность, несовершенство законодательства.19
Следует отметить, что борьба властей с коррупцией носила своеобразный характер. Нередко она была обусловлена причинами и мотивирована обстоятельствами, не связанными впрямую с конкретными преступлениями. Один из характерных примеров: многочисленные обвинения в коррупции членов царского правительства, функционировавшего накануне революции 1917 года, в дальнейшем не нашли достаточного документального подтверждения, хотя Временное правительство приложило немало усилий для поиска доказательств.
Взяточничество считалось большевиками злом, имманентно присущим "прогнившему царскому режиму" и доставшимся в наследство пролетарскому государству. Поэтому Советская власть буквально с первых месяцев своего существования начинает борьбу с коррупционными проявлениями. Первым правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество, стал Декрет СНК "О взяточничестве" от 8 мая 1918 года. Декретом предусматривалось в качестве наказания лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенное с принудительными работами на тот же срок. Покушение на получение или дачу взятки приравнивалось в Декрете к совершенному преступлению. Кроме того, в том случае, если взяткодатель был представителем "эксплуататорского" класса и взятка имела целью сохранить его привилегии, то он приговаривался "к наиболее тяжелым и неприятным работам", а все его имущество конфисковывалось.20 Таким образом, в Декрете просматривается классовый подход к наказанию за подобный род противоправной деятельности.
Весь период существования советской власти характеризуется довольно широким распространением коррупции, существованием ее как целостной системы, что отмечалось зарубежными исследователями данного вопроса.21 Как и в царской России, коррупция позволяла населению выжить, обеспечить себя дефицитными жизненными благами. В то же время, подкуп чиновников, взятки и другие неофициальные способы решения проблем смягчали жесткое централизованное управление и планирование народного хозяйства, делали его более мобильным и отзывчивым на вызовы времени, а теневой сектор служил источником потока коррупционных платежей.
За недостатком места ограничимся этими короткими замечаниями относительно коррупции советского периода. Обратимся ко временам нынешним. Довольно суровые наказания за взятки были смягчены только в начале 90-х г.г. XX века. Однако, проведение экономических и политических реформ, имевших следствием рост корыстных преступлений, включая взятки, потребовало принятия дополнительных мер. В 90-е годы был принят ряд документов, касавшихся борьбы с коррупцией.22
Распространенность коррупции в мире и в России. Проявления коррупции в той или иной степени свойственны всем странам мира. Страны с посткоммунистическими режимами, проводящими экономические и политические реформы, демонстрируют значительный рост коррупции, вызывающий остро негативную реакцию общества и попытки властей как-то ограничить этот рост и негативные последствия. Правда, попытки оказываются далеко не всегда успешными. В Польше операция, подобная итальянской операции "Чистые руки" (о самой операции - несколько позднее в тексте), в числе коррумпированных лиц выявила трех министров, десятки их замов, директоров департаментов.23 Плохую услугу операции оказал Конституционный суд Польши, вынесший решение, в котором говорилось, что государственные чиновники, которые брали "вторые получки" от богатых частных фирм, "не виновны в том случае, если их направило в эти компании государство с целью соблюдения интересов последнего".24
В странах, где "коррупция, являясь актуальной частью политической повестки дня, используется в клановом противостоянии, но реальных мер по борьбе с ней не предпринимается", могут иметь место три модели дальнейшего развития ситуации: азиатская, африканская и латиноамериканская.
В случае азиатской модели коррупция является не только привычным, но и общественно приемлемым культурным и экономическим явлением, которое связано с функционированием государства.
Африканская модель предполагает, что "власть продается "на корню" группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования".25 Кроме того, развит институт землячества. В африканских странах чиновник зачастую получает образование на деньги, собранные для него всей родной деревней. Став чиновником, он считает себя обязанным помогать всем односельчанам, которые приезжают в столицу. Если он становится чиновником высокого ранга, то, зачастую формирует подчиненный ему аппарат из земляков.26 Несмотря на то, что крупным чиновникам гарантируются достаточно внушительные доходы, тем не менее, важным источником их дополнительных доходов являются взятки; по некоторым подсчетам, коррупция приносит чиновникам до 1/3 их общих доходов.27
Латиноамериканская модель характеризуется тем, что при попустительстве коррумпированного государства, теневые и криминализированные сектора экономики достигают могущества, сравнимого с государственным. Мафия образует государство в государстве. В связи с политической нестабильностью, более возможным становится установление на волне борьбы с коррупцией диктатуры, после чего может быть переход к африканской модели.28
Ежегодные потери от коррупции в России составляют 15 млрд. долларов.29 По данным президента фонда "Информатика для демократии" Г. Сатарова, приведенных им на парламентских слушаниях "О коррупции в РФ и путях ее решения", минимальные потери России от коррупции составляют 20 млрд. долларов в год.30 В структуре привлекаемых к ответственности коррупционеров в 1996 году 41,1% составляли работники министерств, комитетов, а также их структур на местах, 11,7% - работники кредитно-финансовой системы, 26,5% - сотрудники правоохранительных органов, 8,9% - работники контролирующих органов, 3,2% - работники таможенной службы, 0,8% - депутаты органов представительной власти, прочие - 7,8%".31
По оперативным данным МВД, каждой десятой организованной преступной группировке оказывают содействие чиновники органов государственной власти.32 По другим данным, такого чиновника имеет каждая из преступных группировок33. Согласно некоторым оценкам, в 1995 году члены организованных преступных групп тратили на подкуп чиновников 50% похищенного, тогда как в 80-х годах на эти цели тратилось до 35%.34 Коррупционные преступления являются преступлениями высокой латентности. Выявляемость случаев коррупции всего 1-2% от общего числа.35 По данным Б.В. Волженкина, она колеблется от 0,1 до 2%36 и в большинстве своем это случаи так называемой "низовой коррупции", поскольку, как указывает А.С. Куликов, коррупционеры средних и высших эшелонов "действуют практически безнаказанно: благодаря своему статусу они находятся в своеобразной "зоне безопасности" либо защищены депутатским иммунитетом".37
В списке стран с самыми высокими показателями подкупа при госзаказах (%% от стоимости заказа) Российская Федерация занимает шестое место (впереди - Таиланд, Индонезия, Филиппины, Индия, Парагвай).38 Согласно индексу, составленному в 1999 году Transparency International на основе опроса 770 руководителей ведущих компаний, торгово-промышленных палат, коммерческих банков и юридических фирм в 14 странах, осуществляющих переход к рынку, Российская Федерация занимает 83-е место (общее количество стран, включенных в индекс - 99) и находится между Эквадором и Албанией (см. таблицу). Значение индекса 10 соответствует полному отсутствию коррупции, 0 - наибольшей вовлеченности в коррупцию. Стандартное отклонение показывает различия в восприятии коррупции в данной стране по различным источникам, использованным при подготовке индекса. В 1996 индекс составлял для России 2,58; в1997 - 2,27; в 1998 - 2,40.

Таблица (данные 1999 года)
Место страны Страна Значение
индекса Стандартное отклонение Количество обзоров 1 Дания 10,0 0,8 9 2 Финляндия 9,8 0,5 10 3 Новая Зеландия 9,4 0,8 9 4 Швеция 9,4 0,6 10 5 Канада 9,2 0,5 10 6 Исландия 9,2 1,2 6 7 Сингапур 9,1 0,9 12 8 Нидерланды 9,0 0,5 10 9 Норвегия 8,9 0,8 9 10 Швейцария 8,9 0,6 11 11 Люксембург 8,8 0,9 8 12 Австралия 8,7 0,7 8 13 Англия 14 Германия 8,0 0,5 10 15 Гонконг 7,7 1,6 13 16 Ирландия 7,7 1,9 10 17 Австрия 7,6 0,8 11 18 США 7,5 0,8 10 19 Чили 6,9 1,0 9 20 Израиль 6,8 1,3 9 21 Португалия 6,7 1,0 10 22 Франция 6,6 1,0 10 23 Испания 6,6 0,7 10 24 Ботсвана 6,1 1,7 4 25 Япония 6,0 1,6 12 26 Словения 6,0 1,3 6 27 Эстония 5,7 1,2 7 28 Тайвань 5,6 0,9 12 29 Бельгия 5,3 1,3 9 27 Намибия 5,3 0,9 3 31 Венгрия 5,2 1,1 13 32 Коста-Рика 5,1 1,5 7 33 Малайзия 5,1 0,5 12 34 ЮАР 5,0 0,8 12 35 Тунис 5,0 1,9 3 36 Греция 4,9 1,7 9 37 Мавритания 4,9 0,7 4 38 Италия 4,7 0,6 10 39 Чехия 4,6 0,8 12 40 Перу 4,5 0,8 6 41 Иордания 4,4 0,8 6 42 Уругвай 4,4 0,9 3 43 Монголия 4,3 1,0 3 44 Польша 4,2 0,8 12 45 Бразилия 4,1 0,8 11 46 Малави 4,1 0,5 4 47 Марокко 4,1 1,7 4 48 Зимбабве 4,1 1,4 9 49 Сальвадор 3,9 1,9 4 50 Ямайка 3,8 0,4 3 51 Литва 3,8 0,5 6 52 Южная Корея 3,8 0,9 13 53 Словакия 3,7 1,5 9 54 Филиппины 3,6 1,4 12 55 Турция 3,6 1,4 10 56 Мозамбик 3,5 2,2 3 57 Замбия 3,5 1,5 4 58 Беларусь 3,4 1,4 6 59 Китай 3,4 0,7 11 60 Латвия 3,4 1,3 7 61 Мексика 3,4 0,5 9 62 Сенегал 3,4 0,8 3 63 Болгария 3,3 1,4 8 64 Египет 3,3 0,6 5 65 Гана 3,3 1,0 4 66 Македония 3,3 1,2 5 67 Румыния 3,3 1,0 6 68 Гватемала 3,2 2,5 3 69 Таиланд 3,2 0,7 12 70 Никарагуа 3,1 2,5 3 71 Аргентина 3,0 0,8 10 72 Колумбия 2,9 0,5 11 73 Индия 2,9 0,6 14 74 Хорватия 2,7 0,9 5 75 Берег Слоновой Кости 2,6 1,0 4 76 Молдова 2,6 0,8 5 77 Украина 2,6 1,4 10 78 Венесуэла 2,6 0,8 9 79 Вьетнам 2,6 0,5 8 80 Армения 2,5 0,4 4 81 Боливия 2,5 1,1 6 82 Эквадор 2,4 1,3 4 83 РФ 2,4 1,0 13 84 Албания 2,3 0,3 5 85 Грузия 2,3 0,7 4 86 Казахстан 2,3 1,3 5 87 Киргизия 2,2 0,4 4 88 Пакистан 2,2 0,7 3 89 Уганда 2,2 0,7 5 90 Кения 2,0 0,5 4 91 Парагвай 2,0 0,8 4 92 Югославия 2,0 1,1 6 93 Танзания 1,9 1,1 4 94 Гондурас 1,8 0,5 3 95 Узбекистан 1,8 0,4 4 96 Азербайджан 1,7 0,6 5 97 Индонезия 1,7 0,9 12 98 Нигерия 1,6 0,8 5 99 Камерун 1,5 0,5 4
Основные исследовательские подходы. Первые исследования коррупции (в 1-ой половине нынешнего века) были связаны в основном с анализом функционирования американской политической машины в крупных городах США, а также с реформами муниципального управления. В этих ранних работах отмечена важнейшая характеристика коррупции - дополнительность по отношению к формальным институтам. При этом "побочным" продуктом этих исследований оказались симпатия и сочувствие, с которым описывались деятельность некоторых наиболее легендарных боссов крупных американских городов.39
В дальнейшем констатация определенной положительной составляющей в характеристике их деятельности получила обоснование в рамках структурно-функционального подхода. Здесь, видимо, необходимо упомянуть Р. Мертона и предложенную им модель анализа функционирования американской политической машины.40 Опираясь на работы Л. Стеффенса41, его суждения, Р. Мертон пишет о структурном контексте исследования, основным элементом которого считает диффузию и фрагментацию власти и соответственно ответственности. Речь шла о крупных, быстро растущих городах США с их специфическими проблемами и конфликтами. В них возникали альтернативные официальным, неформальные центры ответственности - власть "боссов", лидеров неофициальных исполнительных структур, работавших "в задней комнате". Колоритное описание этих акторов находим у М. Вебера.42 Если коротко сформулировать точку зрения М. Вебера на сущность явления "босс и его организация", то это есть субститут бюрократии в развивающейся политической культуре демократии. По мере проведения реформы государственной гражданской службы в США "дилетантское управление" чиновников, сопровождаемое властью боссов, заменяется профессиональным бюрократическим, когда посты занимают университетские образованные чиновники, неподкупные и знающие свое дело.43
Возвращаясь к модели, описанной Мертоном, отметим, что он подробно рассмотрел функции неформальных лидеров - боссов, выделив при этом несколько основных: 1) предоставление различного рода услуг наиболее обездоленным жителям (пища, работа, помощь в трудных житейских ситуациях и т.д.), платой, благодарностью за которые являлись голоса на выборах; 2) решение проблем предпринимателей как мелких (например, нередко защита от взаимных посягательств), так и крупных, нуждавшихся в помощи при выполнении больших и дорогостоящих проектов; и те и другие нуждались в неформальной защите от противоречий законов, кодексов и правил; благодарностью за эти услуги являлись денежные пожертвования - "масло для машины"; 3) предоставление каналов социальной мобильности для представителей тех социальных групп (например, этнических меньшинств), для которых закрыты или чрезвычайно затруднены иные, легальные способы вертикальной мобильности; платой за услуги в данном случае выступала безусловная преданность; 4) замещение официальной легитимации тех видов бизнеса, что стоят вне закона; в то же время обеспечение контроля путем установления стандартов и пределов деятельности; платой в данном случае были денежные пожертвования. Таков описанный Мертоном паттерн. Признанная классической, модель являлась исходным пунктом для многих исследователей коррупции, хотя реальность, послужившая материалом для ее создания, существенно изменилась.
Исследователи коррупции в последние два десятилетия рассматривали, как правило, не столько самое коррупцию, сколько ее последствия, влияние на различные стороны жизни общества. Исследования проводились в рамках структурно-функционального подхода, и коррупция представлялась как дисфункция, обусловленная внутренними политическими, культурными и административными факторами.
Традиция рассмотрения коррупции как девиации властвующих элит восходит к К. Фридриху,44 что иногда ускользает от внимания исследователей.45 К. Фридрих рассматривал коррупцию как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. Личная выгода не обязательно имеет денежно-финансовый характер, она может быть связана с продвижением по службе самого коррупционера, членов его группы поддержки или иными преимуществами для членов его семьи и приближенных. К. Фридрих увязывал степень коррумпированности власти с контекстом ее осуществления, степенью консенсуса, достигнутого в обществе, а факторами, сдерживающими коррупцию, называл движения, оппозиционные власти, и свободную прессу. У К. Фридриха коррупция - явление почти однозначно негативное, "патология политики", порче при этом подвергаются и государственные чиновники и властные институты, хотя он признает ее функциональность до определенного предела. Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент во взглядах К. Фридриха на коррупцию. Он считает ее одним из непременных спутников политики, а "окончательную победу" над коррупцией - задачей утопической.
Как девиантность элиты рассматривают коррупцию (в ряду других подобных явлений) Дэвид Р. Саймон и Д. Стэнли Эйтцен. Необходимость такого подхода они обосновывают тем, что термин "беловоротничковая преступность" неадекватен сути явления - институционализации безнравственности, аморальности и скандализации страны. А также тем, что в США проблема преступности в действительности коренится в системе, в которой преступность низших классов, мафия, коррумпированный публичный сектор и преступные сообщества объединяются ради прибыли и власти. Поэтому они исходят из предположения, что преступность и девиация социетально обусловлены, заданы на уровне общества. Это означает, что определенные социологические факторы обусловливают совершение преступлений, как индивидами, так и организациями. Среди наиболее важных из этих факторов в американском обществе - властная структура как таковая.46
Экономические, рыночно-центристские подходы рассматривают коррупцию как форму социального обмена, а коррупционные платежи как часть трансакионных издержек. Среди исследователей, работающих в этом русле, чаще всего называют С. Роуз-Аккерман и Г. Нойгебауэра.47 В рамках этого подхода коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. Поэтому коррупция может быть вполне функциональна, поскольку является противовесом излишней бюрократизации. Она выступает средством ускорения процессов принятия управленческих решений и способствует эффективному хозяйствованию. Следует отметить, что эти положения первоначально были сформулированы для стран с централизованно-управляемой экономикой, к каковым относилась и Россия (СССР), и для стран третьего мира. Хотя в дальнейшем аналогичным образом разработчики данного направления в анализе коррупции подходили к анализу коррупции в развитых странах с рыночной экономикой, выступая против расширяющегося государственного участия. Однако эта точка зрения не помогает понять и объяснить, почему в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция весьма невысока (например, в Дании).
В рамках вышеназванного подхода рассматривает коррупцию автор известной теории коллективных благ Мансур Олсон. В дополнении к русскому изданию получившей широкую известность и признание книги "Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз" он так заявляет свою позицию: "Суть нашей позиции состоит в том, что любое законодательство или ограничение, вводящее "рынок наоборот", создаст практически у всех участников побудительные мотивы к нарушению закона и скорее всего приведет к росту преступности и коррупции в рядах правительственных чиновников. Таким образом, одна из причин, по которым многие общества серьезно поражены коррупцией госаппарата, заключается в том, что почти все частные предприниматели имеют побудительные мотивы к нарушению закона, при этом почти ни у кого не возникает стимула сообщать о таких нарушениях властям... Не только совокупный побудительный мотив частного сектора толкает его обойти закон, но и все побудительные мотивы, характерные для частного сектора, оказываются на стороне тех, кто нарушает правила и постановления. Когда таких постановлений и ограничений становится слишком много, рано или поздно частный сектор (поскольку все или почти все его представители имеют побудительные мотивы к нарушению антирыночных установок или к подкупу чиновников) делает правительство коррумпированным и неэффективным".48
В 60-е годы, в рамках так называемой "ревизионистской" школы исследования коррупции, большинство политологов и социологов считали коррупцию болезнью развивающихся обществ, результатом, следствием и/или проявлением незавершенной модернизации и бедности. Представители этой школы (например, Хосе Абуэва, Дэвид Бейли, Натаниэль Лефф, Колин Лейес) выступали против односторонне-негативистского подхода к коррупции как общественной патологии. Напротив, они утверждали, что коррупция может выполнять позитивные функции в плане интеграции, развития и модернизации обществ "третьего мира".49
Действительно, распространение рыночных отношений, с одной стороны, и бюрократизация власти и управления, с другой, разрушают связи патримониального господства, традиционные формы групповой солидарности, характерные для доиндустриальных обществ. Однако в развитых странах этот процесс был растянут во времени. Что еще важнее, в западных странах вместо личной зависимости между индивидами установились договорные отношения, регулируемые правом, что явилось результатом длительного поиска гражданских форм защиты и солидарности. В обществах, форсирующих модернизацию, либо в тех, где состояние переходности по различным причинам приобретает характер "зависимого развития" и исторически сильны государственные начала в общественной жизни, затруднено формирование институтов, свойственных модернизированным обществам, или их существование дисфункционально. Отношения типа "патрон-клиент", являясь естественной формой защиты индивида в традиционном обществе, имеют все шансы сохраниться и в период модернизации. Они могут проявляться по-разному и нередко воспринимаются как коррупционные. Что касается развитых стран, успешно и давно осуществивших модернизацию, то сохранение различных форм личной зависимости и господства в публичной сфере, которые (формы зависимости и господства), в частности, реализуются в актах обмена индивидов и представителей государственной власти, чиновников, означает не что иное, как коррупцию институтов.
В России социологическое исследование мздоимства и взятки, ее социокультурых и, в частности, национальных особенностей осуществлялось до начала двадцатых годов ХХ века в рамках "отечественной социологии чиновничества".50 Самые общие выводы, которые были сделаны о природе этого явления в России: 1) подкуп административного лица - это традиция; 2) формы взяточничества менялись, по сути злоупотребление властью сохранялось; 3) упорная воспроизводимость явления нашла отражение в появлении в языке (и бытовом и литературном) как прямых обозначений, так и многочисленных эвфемизмов. С конца 20-х годов нашего столетия социология чиновничества в России исчезла с научного горизонта.51 А о взяточничестве, коррупции можно было прочитать разве что в сатирических публикациях. Научное же рассмотрение явления продолжалось лишь в рамках криминологии.
Актуализация проблемы коррупции связана с ее расцветом в период застоя, а публичное признание состоялось в 80-е годы.52 С тех пор в печати появилось несметное количество публикаций разоблачительного характера. Проблемой довольно активно занимаются криминологи и правоведы.53 Показательно, что практически единственная за эти годы (1996) научно-практическая конференция, посвященная коррупции, была проведена Московским институтом МВД.54 С тех пор положение с исследованиями несколько улучшилось.
Но все еще очень немного работ отечественных социологов, политологов, экономистов, хотя бы отчасти посвященных проблеме коррупции. Кроме уже цитированной статьи И.А. Голосенко, упомянем еще работы М.Н. Афанасьева и В.В. Радаева.55 В.В. Радаев рассматривает данное явление в основном с позиций институционального подхода. Вымогательство и взяточничество чиновников он считает "начальной и примитивной формой взаимоотношений предпринимателя и чиновника. С ростом масштабов бизнеса и по мере укрепления взаимного доверия складывается сложная система обмена услугами, а на ее основе - форма сотрудничества в рамках неформальных контракт-отношений".56 У М.Н. Афанасьева коррупция проистекает из особенностей властных структур России и укорененности в обществе патрон-клиентских отношений.
Для понимания коррупции в современной России, безусловно, важно определить сущность процесса трансформации, происходящего в стране. Вполне осознавая трудности, поджидающие исследователя, попытаемся кратко сформулировать свою точку зрения, основываясь на результатах исследований, проводившихся в самой России и за ее рубежами.
Во-первых, российское общество переживает переломный момент своего развития, перед страной снова стоит проблема самоопределения.57
Во-вторых, Россия переживает очередной "приступ" модернизации. При этом ее, видимо, можно отнести к числу стран, "стабилизированных в переходном периоде" (наряду с большинством стран Юго-Восточной Азии).58 По многим сущностным характеристикам она напоминает крупные "страны-материки" третьего мира такие, как Бразилия и Индия, с одной стороны, а своей традицией мощной имперской государственности - Китай.59
Для России, как и других стран, осуществляющих системный переход (каковым является модернизация), характерно сочетание "старых" и "новых" институтов и типов поведения. Поскольку страна находится в состоянии продолжительного системного перехода, институты, "отвечающие" за переход, и соответствующие модели поведения начинают доминировать в системе общественных отношений. Собственно, отсюда происходит интерпретация сегодняшней России как страны коррумпированного капитализма.60
Властвующие группы в современном российском обществе уже не являются номенклатурой, но еще не реализуют себя как элиты. Идеально-типическое определение властвующего слоя (совокупности властвующих групп) - "постноменклатурный патронат", паразитирующий на государственных формах.61
Отмечается тенденция реализации интересов всех господствующих групп в обход легально определенных правил и процедур. Более того, это обычная практика. В то же время на предприятиях отмечается усиление личной зависимости работников от администрации. Имеет место тенденция сращивания в "единый лоббистский организм" на госкапиталистической основе ведомств и головных отраслевых корпораций, а также "приватизация" формально государственных институтов и превращение клиентарно-организованных частных и частно-корпоративных интересов практически в единственную действенную власть.62
Коррупция как социальное отношение. В разнообразии подходов к изучению коррупции проявляется многогранность проблемы. Коррупция многолика. Она присутствует во многих обществах, но ее масштабы и формы проявления, роль и влияние различны. Несмотря на различия в подходах, определениях, оценках, существуют некие характеристики, констатируемые всеми. Коррупция - это, прежде всего отношение, в котором одна из сторон непременно является представителем власти. С другой стороны ему противостоит субъект, заинтересованный в получении неких услуг (благ и т.д.). То есть это отношение обмена.
С точки зрения отношений обмена разумно предположить, что модели коррупции могут иметь следующий вид: 1) чиновник - субъект бизнеса,2) чиновник - политик, 3)чиновник - индивиды, решающие свои частные проблемы, не связанные с бизнесом или политикой.
Однако анализ внутренних взаимодействий бюрократического аппарата позволяет придти к выводу, что на самом деле все эти модели имеют трехчленную структуру "шеф - агент - клиент". Э.К. Бэнфилд, одним из первых определивших таким образом коррупцию, считал, что "коррупция становится возможной, когда существуют три типа экономических агентов: уполномоченный, уполномачивающий и третье лицо, доходы и потери которого зависят от уполномоченного. Уполномоченный подвержен коррупции в той мере, в какой он может скрыть коррупцию от уполномачивающего. Он становится коррумпированным, когда приносит интересы уполномачивающего в жертву собственным, нарушая при этом закон".63
Другая известная исследовательница коррупции С. Роуз-Аккерман также рассматривает природу коррупции в связи с разделением труда и передачей (делегированием) полномочий. При этом она разделяет коррупцию на политическую, связанную с принятием законов, и административную, обусловленную их применением, раскрывая механизмы их функционирования. Если сказать коротко и достаточно упрощенно, механизм коррупции строится на том, что законодатели суть агенты избирателей, руководители организаций - агенты законодателей, а бюрократы, чиновники - агенты руководителей организаций. Принципал определяет набор предпочтений, нацеленных на достижение определенного результата. Коль скоро контроль стоит дорого и не может быть тотальным, агенты имеют возможность действовать бесконтрольно в известных пределах, и, при наличии определенной мотивации, в первую очередь удовлетворять собственные интересы, то существует вероятность появления третьего лица (клиента), заинтересованного в получении неких услуг и экономии своих затрат при этом. Последнее возможно как раз в случае коррупции агента, получающего взятку. Собственно, описанный механизм действует и в случае политической и в случае административной коррупции. Сходство механизмов послужило основанием для утверждения некоторыми исследователями необходимости преодоления традиционно раздельного изучения политической и административной коррупции. Так, Р. Теобальд считал, что любые административные функции имеют политическое измерение, а различия между политикой и администрацией являются чисто количественными; и административная и политическая коррупция являются сторонами одного и того же явления. С точки зрения выявления коррупции, злоупотребления административными полномочиями значительно легче установить, поскольку административные функции определяются более точно, чем роли политиков.64
На возникновение и уровень коррупции влияют следующие институциональные условия: 1)монопольная власть чиновников; в частности, по распределению государственных товаров или государственному регулированию цены и установлению квот на производство и экспорт/импорт товаров; лицензированию деятельности; 2)определенная степень свободы действий чиновников, которую они вправе использовать; чем больше свободы дано чиновнику, тем больше у него возможностей толковать правила (в обмен на незаконные выплаты или иные блага); строгие правила - хорошая профилактическая мера, если им следуют; но результативнее - упростить правила; 3)определенная степень учета (контроля) и прозрачности действий чиновников; здесь, однако, существует опасность коррупции самих контролирующих институтов и таким образом, восхождение коррупции на более высокие уровни управления.65
Поскольку мотивы коррупции связаны с личной выгодой, многие полагают, что важно (едва ли не основной вопрос) хорошо оплачивать работу государственных чиновников, а также иметь отлаженную систему поощрений и продвижения чиновников по служебной лестнице, чтобы выполнение правил сулило большее вознаграждение, нежели их нарушение в пользу клиентов. Здесь, однако, уместно напомнить об обоснованных сомнениях относительно результативности этих мер, как и значимости самого фактора.66
Анализ поведения и мотивации индивидов на микро уровне позволяет многое понять, однако не дает возможности ответить на вопрос, почему модели коррупционного поведения приобретают массовый характер, становятся привычно-типическими в России.
Видимо, эти достаточно универсальные положения необходимо вписать в конкретный социальный контекст современной России.
Политические и экономические реформы означали снятие многих ранее существовавших запретов и ограничений самостоятельных социальных действий и установление новых для бывших советских граждан прав и свобод. "Возросшая самостоятельность социальных субъектов" в условиях дефицита правовых установлений и традиционного для России правового нигилизма, имеет следствием расширение поля произвола и беззакония в различных сферах жизнедеятельности общества, включая и все уровни иерархии власти. Произошла определенная "институционализация неправовой свободы", то есть ее "превращение в устойчивый, постоянно воспроизводящийся феномен, который, интегрируясь в формирующуюся систему общественных отношений (экономических и неэкономических), становится нормами (привычными образцами) поведения больших групп индивидов и постепенно интернализируется ими".67 В массе социальных взаимодействий феномен коррупции (взяточничества, казнокрадства и т.д.) - это двусторонние солидаристические неправовые взаимодействия. На высших уровнях властной иерархии - это солидарность в незаконном расходовании средств бюджета, заключение заведомо убыточных для казны договоров, невыгодная для государства приватизация, принятие законов в интересах определенных групп интересов.68 Об этом же говорит и Л. Косалс. Быстрый слом прежнего механизма поощрения за следование социальным нормам и в то же время механизма санкций за их нарушение ведет к тому, что и индивиды и социальные группы теряют ориентиры деятельности, нарушается социальный порядок. По мнению Л. Косалса, происходит "неформальная институционализация множества экономических феноменов". Он приводит примеры, среди которых, в частности, незаконная приватизация государственной собственности.69 Значительный рост должностных преступлений (с учетом их высокой латентности) за годы реформ, а также превращение неправовых взаимодействий в эффективный инструмент адаптации, как индивидов, так и социальных групп, свидетельствует о прочной интегрированности отношений коррупции в трансформационный процесс.
Прежде всего, это касается процесса становления частной собственности на основе проводимой в стране широкомасштабной приватизации, а также предпринимательства. Нет, видимо, необходимости приводить здесь данные о многочисленных нарушениях законодательства и злоупотреблениях в процессе приватизации. Об этом очень много писалось и говорилось. Приватизация во всех ее формах (и ваучерная, и залоговые аукционы и т.д.) сопровождалась громкими скандалами и обвинениями в коррупции. Некоторым чиновникам пришлось даже уйти с занимаемых постов. Нередко свои действия "приватизаторы" оправдывали недостатком в стране легальных ресурсов для приватизации крупных предприятий. Что, конечно, справедливо, но, тем не менее, не может служить оправданием для действий чиновников, особенно, когда эти действия явно осуществляются в пользу определенных групп интересов.
Громкие требования оппозиции о пересмотре результатов приватизации вызывают однозначно негативную реакцию исполнительной власти. Среди аргументов против пересмотра есть и такой: практически во всех актах приватизации есть более или менее серьезные нарушения.
Анализируя взаимоотношения государственной власти в лице чиновников с предпринимателями В.В. Радаев, ссылаясь на известную работу А. Шляйфера и Р. Вишни70, говорит о трех моделях коррупции. Он называет их: 1) монополистическая, когда предоставление общественных благ находится в одних руках под единым бюрократическим контролем; 2) дерегулируемая, когда бюрократические структуры действуют относительно независимо друг от друга в подведомственных областях; 3) конкурентная, когда каждое общественное благо обеспечивается более чем одной бюрократической структурой.
По мнению В.В. Радаева в крупных городах (включая столичные), где находится большое количество бюрократических структур, значительно больше возможностей для формирования конкурентной модели.71 Возвращаясь к модели А. Шляйфера и Р. Вишни, отметим, что согласно их мнению, "в России при коммунистах существовала целостная система взяток (monolithic bribe collection system). С уходом коммунистов, в отличие от прежних времен, берут взятки и правительственные чиновники, и чиновники местных органов власти, и чиновники министерств и многие другие, что приводит к росту взяток, хотя, возможно, коррупционные потоки ниже, чем при коммунистах".72 То есть, в постсоветском обществе произошел постепенный сдвиг от монополистической к дерегулируемой модели.73
А. Шляйфер и Р. Вишни связывали уровень коррупции со структурой государственных институтов и структурой политического процесса. Особенно значимым представляется это для новых слабых правительств, не контролирующих свои органы, к тому же когда эти последние представляют собой недостаточно зрелые институты.74 Указанная взаимосвязь была замечена еще С. Хантингтоном.75 Зрелость, сила государственных институтов, государства может пониматься и в абсолютном (как сила принуждения) и в относительном (то есть процедурном) смысле. Второе означает также "четкость институциональных границ государства" и соответственно четкость разграничения между государством как специфическим институтом и тем, что находится вне его границ. Соответственно и слабость государства понимается как "дефицит полицейско-административной мощи и как нарушение институциональных границ и процедур. Первое выражается в разгуле преступности и бандитизма, второе - в разрастании коррупции".76
Процесс реформ в России сопровождался существенными изменениями в социальной структуре общества, имущественной дифференциацией и стратификацией по новым основаниям. Отчасти процесс связан с легализацией теневой социальной структуры, то есть тех социальных групп, которые развивались в советские времена вне правового поля, нередко паразитируя на государственной собственности. Их деятельность была самым тесным образом связана с коррупцией советской государственной машины.
В значительно же большей степени новая модель стратификации связана с формированием слоя крупных собственников, состоящего в основном из бывшей партийно-советской и хозяйственной номенклатуры, обменявшей право распоряжения собственностью на право владения ею.77
Проведение реформ открыло новые каналы для быстрого продвижения в верхние слои общества. Становление новых элитных групп, особенно в регионах, сопровождалось существенным рассогласованием статусов. Инструментом согласования положения во властной иерархии и материального достатка, который в глазах представителей власти должен давать возможность для соответствующего стиля жизни и приобретения символических предметов потребления, служит целый арсенал средств: от легальных до преступных. Многие из них могут быть отнесены к коррупционным действиям.
Характерными проявлениями коррупции в России являются совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах; организация коммерческих структур должностными лицами, использующими при этом свой статус, обеспечение этим предприятиям привилегированного положения. Государственные чиновники и политики высокого ранга нередко используют служебное положение в процессе приватизации государственных предприятий к собственной выгоде или в пользу близких ему лиц. Распределение государственных финансовых ресурсов также является предметом коррупционных деяний78. Изобретательность коррупционеров весьма велика, поэтому список услуг и материальных ценностей можно умножать до бесконечности. По заключению В.В.Лунеева, "изощренное мздоимство и казнокрадство стало основной и перспективной статьей дохода на временных и неустойчивых государственных должностях, институированного порочным российским деловым обычаем"79.
Последствия коррупции. Коррупция как социальная проблема. Как мы убедились, причины коррупции усматриваются в чрезмерном вмешательстве государства в жизнь общества. Однако демократия и рынок не ведут к исчезновению коррупции. Более того, в них самих таятся причины коррупции. Варианты интерпретации как причин, так и самой коррупции могут содержать противоположные суждения. Оценка одних и тех же явлений, их восприятие в обществе на разных этапах истории может быть различным. Примеров такого рода можно привести достаточно.
Отношение общественного мнения к коррупции изменяется от страны к стране и от культуры к культуре. Существуют различия, даже разрыв и в восприятии коррупции общественным мнением в целом и элитами, в частности80. Неодинаково восприятие коррупции и различными социальными группами. Исследования, проводившиеся в России, также подтверждают справедливость этого положения.
Отнесение того или иного действия или явления к коррупции зависит, по выражению И. Мени от "порога терпимости общества", а также от "интенсивности контроля над системой сверху",81
Различное восприятие коррупции побудило А. Дж. Хайденхаймера предложить классификацию коррупции как "белой", "серой" и "черной".82 В основе классификации - отношение общественного мнения в целом и элиты, в частности. А. Дж. Хайденхаймер отнес к "белой" коррупции те деяния, которые не воспринимаются ни общественным мнением, ни элитами в качестве незаконной, хотя формально они таковыми являются. По мнению исследователя, это говорит о том, что данная форма коррупции стала частью национальной культуры (обычаем, нормой). К "черной" коррупции относятся деяния, в отношении которых наличествует единодушное осуждение. Наконец, к "серой" коррупции он относит те действия, относительно которых нет единодушного мнения.
Точно также существует целая палитра суждений по поводу последствий коррупции, ее влияния на различные сферы общественной жизни.
В поле зрения исследователей прежде всего попадает воздействие коррупции на экономический рост и развитие. Многими признается функциональность коррупции в плане ускорения принятия решений, оживления экономической деятельности и предпринимательства в странах, страдающих от излишнего государственного вмешательства. Мы уже приводили суждения по этому поводу известных авторов.
Автор наиболее часто цитируемой по этому вопросу статьи Н. Лефф83 считал, что коррупция в форме взяток позволяет преодолеть многочисленные жесткие правила, устанавливаемые властями развивающихся стран. И хотя взятка идет в карман чиновнику, а не государству (это - негативная сторона), но эффективность распределения ресурсов при этом повышается.
Споры вокруг характера воздействия коррупции на экономику продолжаются. Нередко сторонники положительного воздействия ссылаются на опыт стран Юго-Восточной Азии в период с 1965 г., демонстрировавших значительный рост и одновременно высокий уровень коррупции. Однако экономический рост являлся результатом целого набора факторов и влияние коррупции неясно. Можно предположить, что главное - это насколько экономика эффективна изначально. Если изначально она не эффективна, то коррупция может стимулировать более эффективное поведение и рост. В случае же, если экономика достаточно эффективна, то коррупция может внести искажения в ориентиры роста, что в свою очередь негативно скажется на экономике.84
Если для отдельного субъекта (клиента) возможно достижение определенных целей при использовании коррупции как инструмента в конкурентной борьбе, то с позиции страны в целом коррупция означает ограничение конкуренции, недобор налогов, рост теневого сектора экономики и сокращение инвестиций. Наконец, нельзя не упомянуть и то, что коррупция усугубляет неуверенность и неопределенность экономической среды в результате кумулятивного эффекта искажения ориентиров экономического роста, создаваемого множеством отдельных ее актов.
При оценке последствий коррупции необходимо иметь в виду особенности правящего режима: степень политической централизации и демократической прозрачности, а также характер его взаимодействия с институциональными структурами, через которые осуществляется политический контроль и влияние. Политические структуры, в которых слаба или отсутствует вовсе деятельность представительных институтов, могущих призвать к ответственности правительство, создают большие возможности для коррупции ввиду того, что в них нет политических механизмов, посредством коих может быть смещено правительство, потакающее коррупции или непосредственно в ней замешанное.85 Опасность коррупции коренится в политическом влиянии, которое могут оказывать политики и правительственные чиновники на бюрократические институты, судебную и правоохранительную систему. Отсутствие ясных правил, ограничивающих политическое влияние на бюрократические институты, а также недостаточное разделение власти между правящим режимом и судебной системой могут способствовать расцвету коррупции. Развивающееся гражданское общество и СМИ способны играть мониторинговую роль в отношении коррупции, проводя собственные расследования фактов коррупции и публикуя соответствующую информацию. Однако, возможности СМИ и институтов гражданского общества существенно ограничены в условиях автократических политических режимов не только ввиду наличия различного рода ограничений свободы слова и печати, но и из-за собственной слабости. Тем не менее, при совпадении интересов политического и судебного истеблишмента, гражданское общество и СМИ могут оказаться теми немногими каналами, посредством которых можно как-то уменьшить коррупцию.86
Весьма важную роль в ограничении коррупции, ее негативного влияния на общество имеет степень организованности коррупции, ее предсказуемость. Сотрудничество бюрократических структур (и политиков) в установлении размеров взяток и выполнении обязательств коррупционерами могут существенно ослабить ее отрицательное воздействие. Примером сотрудничества во взяточничестве иногда приводят СССР, где различные бюрократии кооперировались в определении размера взяток, а КГБ отслеживал возможные отклонения.87
Наконец, коррупция, а точнее, возможность получения больших взяток может служить серьезным стимулом к завоеванию или удержанию политической власти и влияния, как для правящих элитных групп, так и для оппозиции. Следовательно, может служить фактором обострения отношений между элитными группами, а также вести к политической дестабилизации. Установление власти, мотивированной желанием сохранить привилегии и коррупционные платежи, искажает приоритеты экономической и социальной политики, когда провозглашаемые цели и стратегии развития лишь в малой степени отвечают интересам страны.
Мы начали этот раздел с констатации того, что не существует однозначного взгляда, единой оценки коррупции. Ранее мы отмечали, что интерес в обществе к проблеме коррупции связан с проведением реформ. Большинство упоминавшихся исследователей считают коррупцию источником дезорганизации общества. В то же время лишь немногие обращают внимание на динамику данного социального феномена, учитывают, как коррупция становится проблемой в глазах общества, почему в дальнейшем она выступает объектом политических действий или все заканчивается очередным скандалом.
Г. Блумер утверждал, что социальные проблемы суть продукты процесса коллективного определения, а не набор каких-то объективных социальных условий.88 На самом деле, многое указывает на то, что проблема коррупции - это вопрос интерпретации, восприятия реальности, а социологическому узнаванию и признанию явления в качестве социальной проблемы предшествует ее обозначение таковой со стороны общества (общественного мнения).
Новый взгляд на коррупцию связан с концепцией социального конструирования реальности П. Бергера и Т. Лукмана, которые утверждают, что хотя реальность социально определена, само ее определение воплощается в конкретных индивидах и группах, которые творят это определение.89 С. Чибнелл и П. Саундерс, применив этот подход к анализу коррупции, идентифицировали ее скорее как классификацию поведения, достигнутого в результате переговоров, нежели качество, внутренне присущее определенному типу поведения. Они продемонстрировали, как интерпретация одного и того же действия может изменяться в зависимости от специфики социального контекста и запаса знаний.90
Знание социальных условий может быть использовано не только для того, чтобы объяснить возникновение определенных требований привлечь внимание к каким-то явлениям, но также для того, чтобы объяснить, почему они получают это внимание или даже принимают форму публичной политики.91 В таком ключе осуществлено исследование коррупции в Индии В. Паваралой.92 Он, в частности, отмечает, что коррупция в Индии выступает полем выяснения отношений элитных групп. Это не столько обсуждение самой коррупции, ее сути и т.д., сколько споры и конфликты вокруг экономических, политических и социальных структур, которые ведут различные элитные группы между собой.
Политическая практика демонстрирует, что обвинения в коррупции обычно исходят от групп, стремящихся к реформам. В развивающихся странах эти элиты презентируют коррупцию как неотъемлемую характеристику прежних политических режимов и общественных систем, которые они стремятся если не разрушить, то, по крайней мере, модернизировать. То есть у этих групп существует прямой интерес в дискредитации прежних режимов при помощи обвинений в коррупции.

<< Пред. стр. 1 (из 8) След. >>

Список литературы по разделу