<< Пред. стр. 4 (из 8) След. >>
Список литературы по разделу
Действия администрации в ходе предвыборной кампании, которые можно назвать коррупционными, структурируем следующим образом: давление на подконтрольные СМИ, давление на бизнес-структуры, прямые административные методы.
Особенно ярко давление администрации на подконтрольные СМИ проявилось в ходе только что окончившейся кампании по выборам губернатора Санкт-Петербурга.
В Санкт-Петербурге к СМИ, находящимся под полным контролем городской администрации, можно отнести ТВ - "Петербург-5-й канал", радиотрансляционную сеть, газеты "Санкт-Петербургские Ведомости", "Вечерний Петербург" и ряд бесплатных газет, издаваемых городской администрацией. Общая политика в отношении этих средств массовой информации заключалась в тотальной цензуре всех общественно-политических материалов и материалов, которые можно отнести к предвыборной тематике. На телевидении цензура заключалась в том, что все материалы просматривались перед выходом в эфир. Те материалы и передачи, которые не устраивали представителей администрации, в эфир не выходили. В ходе предвыборной кампании полностью поменялся информационный блок на 5-м канале, начиная с директора информационного вещания, кончая журналистами. Лучшие журналисты такие как С. Агапитова, В. Иванов были вынуждены уйти с канала, т.к. не могли работать в режиме тотальной цензуры. В такой ситуации вполне закономерным можно считать итог, который состоял в том, что материалы о действующем губернаторе как на 5-м канале так и по ЛГТС распространялись бесплатно. При этом расценки, которые были установлены для других кандидатов на губернаторский пост, практически не позволяли им использовать эти средства массовой информации для общения со своими избирателями. Более того, существовал запрет на освещение информационных событий, связанных с другими кандидатами, в первую очередь с демократическими. В случае, если информационное событие замолчать было невозможно (например, "праймериз") освещение было явно тенденциозным.
Что касается печатных СМИ, то в общем ситуация с ними аналогична той, которая была в электронных. Единственно, что можно отметить дополнительно, так это то, что в ряде публикаций доходило до прямой клеветы и я надеюсь, что, например, с "Вечерним Петербургом" мы сможем выяснить отношения в судебном порядке. Это особенно важно потому, что в ходе судебного разбирательства могут выявиться истинные заказчики клеветнических статей. Сам факт того, что судебное разбирательство состоится, если наш суд этого захочет, уже может служить предупреждением для тех, кто в будущем будет пытаться использовать эти методы.
Ещё одна очень опасная тенденция, которая ярко проявилась в ходе избирательной кампании по выборам губернатора - давление на бизнес-структуры, которые имели смелость поддерживать альтернативных кандидатов. При давлении использовался полный арсенал административных методов. Так, например, структуры, заявившие о своей поддержке кандидатуры В.И. Матвиенко подвергались просто нашествию со стороны пожарной инспекции, СЭС, налоговой инспекции. Опасность этой формы давления, заключается в том, что на сегодняшний день количество таких проверок не регламентировано. Хотя истинная мотивация проверяющих понятна, формально эти действия не подпадают под нарушение действующего законодательства, поэтому с ними особенно тяжело бороться. Именно поэтому необходимо вносить соответствующие изменения в действующее законодательство, которые позволят не только давать этим формам давления соответствующую оценку, но и подвергать должностные лица, допустившие эти нарушения уголовному и административному преследованию. Только тогда мы сможем бороться с этими формами давления и сделаем шаг к реальной демократии. К сожалению приходится констатировать, что даже сегодня, через десять лет после первых свободных выборов в ходе избирательной кампании применяются прямые административные методы. В первую очередь административные методы применяются для ограничения возможностей встречаться с избирателями. Так, например, во время последней избирательной кампании по выборам в Государственную Думу "Союз Правых Сил" не смог провести акцию "Ты-прав" в СКК. После того как СПС договорился с администрацией СКК о проведении акции, губернатор В.А. Яковлев срочно посетил директора, после чего проведение этого мероприятия в СКК вдруг стало невозможным. Во время губернаторской кампании все альтернативные кандидаты испытывали большие сложности в организации встреч с избирателями.
Все описанные выше методы направлены по сути дела на то, чтобы выборы проходили без реальной альтернативы. Думаю, что необходимо совершенствование избирательного, административного и уголовного законодательств таким образом, чтобы все выявленные факты такого рода получали надлежащую оценку, а должностные лица, допустившие подобные правонарушения лишались права занимать должности на государственной службе.
Действия избирательных комиссий
Действия избирательных комиссий в ходе подготовки и проведения выборов, которые можно классифицировать как коррупционные, структурируем следующим образом: пристрастное отношение избирательных комиссий к некоторым кандидатам в ходе избирательной кампании, прямое нарушение избирательного законодательства в ходе проведения выборов.
Избирательные комиссии, формируемые согласно действующему законодательству, формально являются независимыми, но эта независимость сегодня не более чем формальность. Почему? Рассмотрим, например, порядок формирования городской избирательной комиссии. Горизбирком формируется каждые четыре года из двух частей - одну своим распоряжением утверждает губернатор, вторую выбирает Законодательное Собрание. Обе части должны формироваться из представителей партий, имеющих свои фракции в Государственной Думе и Законодательном Собрании, и общественных организаций. Губернатор Санкт-Петербурга утвердил свою часть 30 декабря 1999 года. При этом партии прошедшие в Государственную Думу на выборах 19 декабря, не смогли направить своих представителей в Горизбирком, так как формально Государственная Дума начала свою работу лишь в январе 2000 года. С другой стороны, делегирование представители от партий, не преодолевших 5% барьер, что имело место при утверждении губернаторской части горизбиркома, на мой взгляд не только формальное соблюдение закона, но и желание сформировать нужное большинство в горизбиркоме. Формирование нужного большинства в горизбиркоме завершилось достаточно удачно для действующей администрации. Это хорошо проявилось на этапе регистрации кандидатов в губернаторы. Так, например, при проверке подписей в пользу кандидата в губернаторы от "Союза Правых Сил" Юлия Рыбакова специальная комиссия ездила по адресам и опрашивала избирателей, ставили ли они свою подпись в подписном листе. Это был единственный кандидат, при проверке подписей которого, была проведена подобная процедура. Другой пример - пристальное внимание к стоимости тиража газеты "Совершенно Секретно" и отношению кандидата Игоря Артемьева к этому тиражу. При этом бесплатное пребывание господина губернатора на телевидении и радио горизбирком абсолютно не волновали. Все перечисленные факты, на мой взгляд, безусловно свидетельствуют о том, что отношение горизбиркома к кандидатам в губернаторы было пристрастным. Эти факты не должны остаться без внимания общественности. Они должны также стать предметом расследования Центризбиркома. Например, роспуск горизбиркома за допущенные нарушения избирательного законодательства был бы шагом вперёд к существенному сокращению базы коррупции.
Следствием той недопустимой ситуации, которая существует сегодня в нашем городе, является наличие примеров прямого нарушения избирательного законодательства в ходе проведения выборов. Такие случаи удалось зафиксировать нашим наблюдателям на выборах в Государственную Думу. Так, например, в 208 избирательном округе было выявлено несколько участков, на которых число бюллетеней, обнаруженных в урнах, превышало число бюллетеней выданных избирателям. Но это ещё не всё. При составлении окончательного протокола ТИКа число выданных бюллетеней волшебным образом сократилось ровно до необходимой цифры. Доказательства этого должностного подлога находятся у нас на руках. К сожалению, для городского суда эти материалы не стали основанием не только для отмены выборов, но и для точного определения в адрес соответствующей ТИК, а также для возбуждения следственных действий по факту должностного подлога.
Приведённые факты свидетельствуют о том, что городская избирательная комиссия не только не отслеживает надлежащим образом соблюдение действующего законодательства нижестоящими избиркомами, но и сама допускает в своих действиях нарушения. На мой взгляд, сегодняшняя ситуация может и должна стать предметом рассмотрения Центризбиркома.
Выводы
1. Прошедшие в Санкт-Петербурге кампании в Государственную Думу и выборам губернатора показали всё несовершенство законодательства по выборам губернатора и необходимость приведения его с федеральным законодательством о выборах.
2. Общественный контроль совершенно необходим на всех этапах работы избирательных комиссий. Особенно важным является этап формирования избирательных комиссий. Возможно также подключение прокуратуры к контролю за законностью формирования избиркомов
3. Все случаи нарушений в ходе избирательных кампаний должны быть расследованы и получить надлежащую оценку.
Коррупция в избирательной кампании способна уничтожить демократию. Именно поэтому коррупция в этой сфере должна рассматриваться как общественно опасное явление и преследоваться соответствующим образом.
В.А. Ачкасов
"НЕЗАВИСИМЫЕ" КАНДИДАТЫ В ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЯХ 1998-1999 гг.: ФАКТОРЫ ВЫЖИВАНИЯ
Несомненным достижением прошедшего политического периода. В России стала "политическая адаптация элит к требованиям электоральной политики" [1].
Однако, правящие элиты России определяли институциальный дизайн (в том числе выбирали избирательную систему) руководствуясь отнюдь не стремлением оптимизировать функционирование демократии. "Как и любой субъект политического процесса, они преследовали собственные интересы по-поводу максимизации власти,"- резонно отмечает Г.Голосов[2]. В результате, в подавляющем большинстве регионов России элиты избрали мажоритарные системы голосования (относительного и гораздо реже - в 4 регионах - абсолютного большинства), обеспечивающие им ряд преимуществ
Благодаря исследованиям западных политологов известно, что мажоритарная модель выборов обеспечивает сильное, стабильное правительство и "персонифицированное" представительство местных интересов?, в то время как пропорциональная - более представительное правительство и представительство реальных "посредствующих структур"( партий), в том числе представляющих интересы меньшинств.
При этом первый аргумент сторонников мажоритарной системы (стабильное однопартийное правительство) не работает в России, поскольку органы исполнительной власти и в центре, и в регионах формируется без участия или при минимальном участии парламента и политических партий, второй же требует дополнительного рассмотрения.
По мнению американских политологов: "В системах с одномандатными избирательными округами у кандидатов есть районы, которые они могут называть своими. Эти системы в большей степени, чем иные, предоставляют возможности и создают мотивации для более персонифицированных, личностных, специфических отношений между представляемыми и их представителями. Такие отношения чаще всего основываются на непартийной, неидеологизированной, непрагматической "службе своему округу" - различной деятельности представителей в интересах отдельных лиц, групп и организаций избирательного округа" [3].
Таким образом, мажоритарная система способствует внепартийной электоральной политике , как отмечает Р.Мозер, "не имея возможности заставить элиту искать поддержки политических партий... система большинства не препятствует распространению персоналистских, антипартийных настроений, влияющих на электоральную политику"[ 4.].
Так, борьба депутатов ЗАКС за неизменность границ их избирательных округов (особенно за сохранение на их территории объектов, в которые депутат "вложил деньги"), избрание 26 депутатов прежнего созыва в декабре 1998 г. и др. свидетельствует, на первый взгляд, о наличии действенного "персонального вотума"? в наших условиях. Наличие же достаточно массового феномена, так называемых, "независимых кандидатов", которые в декабре 1998 года вели успешную борьбу за голоса избирателей с представителями партий и избирательных блоков ( в результате 19 из них были избраны в ЗАКС). подтверждает точку зрения, изложенную Р. Мозером.
Если же брать общероссийские показатели, то согласно данным А.Кузьмина, в парламентах субъектов федерации безоговорочно доминируют "независимые" кандидаты и хотя на региональных выборах 1996-1997 гг. число "партийных" кандидатов, увеличилось по сравнению с выборами 1994 г. на 32%, однако доля таких кандидатов, получивших мандаты, сократилась на 45% [6]. На январь 1998 года из 3481 депутата законодательных собраний 89 субъектов РФ лишь 635 (18,4%) были избраны от партий.
Правда на федеральном уровне картина несколько иная, здесь гражданам избирательный закон предлагает два варианта влияния на распределение мандатов - "либо посредством голосования за общенациональные партии, либо посредством поддержки местного начальства, обещающего защитить интересы своих избирателей в "центре"[7]. Отсюда проивостояние между независимыми кандидатами и политическими партиями на выборах в одномандатных округах. В результате, в составе Государственной Думы 1995-1999гг. из 225 "одномандатников" только 80 были "независимыми"( для сравнения, в 1993 году их было 130) [8]. Однако выборы 19 декабря 1999 года принесли мандаты депутатов Государственной Думы уже 132 "независимым"[ 9.] .
При этом многие партийные кандидаты сохраняли достаточно большую автономию от партии. Как пишет Г.Голосов "определение "вербовка" довольно точно характеризуют процесс выдвижения партийных кандидатов, так как политические партии были заведомо более заинтересованы в привлечении кандидатов, чем сами кандидаты в поддержке партий. Только вовлекая в свои структуры местных нотаблей, политические партии могли добиться представительства в округах. Сами же нотабли в ходе кампаний обычно использовали не организационные возможности партий. а собственные электоральные ресурсы. Не охваченное политическими партиями местное "начальство" и составило основной корпус независимых кандидатов"[ 10.].
В ходе "беспартийных" выборов осведомленность избирателей относительно "независимых" кандидатов (тем более, что их, как правило, много в мажоритарном округе ) весьма невысока, поэтому выборы, как свидетельствуют многолетние наблюдения специалистов, выигрывают кандидаты по каким-либо причинам лучше известные населению, имеющие высокий профессиональный статус ("начальство"), или занимающие в данный момент эту выборную должность. Кроме того, в российских условиях участие в выборах в качестве "независимого" кандидата - это зачастую и попытка скрыть свою идеологическую и партийно-политическую принадлежность.
Как заметил американский политолог А.Уэйр, " сегодня идеал XIX века, связанный с независимым народным представителем, тщательно взвешивающим все доводы "за" и "против" и выносящим обоснованное решение в интересах своих избирателей, не более чем химера"[11]. Массовое участие "независимых" кандидатов в избирательной кампании означает, что они должны обладать "собственными источниками электорального капитала": личной узнаваемостью, способностью организовывать и финансировать свою кампанию из собственных средств, или искать фонды и прибегать к помощи заинтересованных групп, с которыми, однако, после избрания надо расплачиваться предоставлением определенных льгот и услуг, что несомненно способствует криминализации электоральных процессов. Таким образом "независимые" кандидаты на самом деле очень часто связаны невидимыми для избирателя, но прочными узами зависимости. В условиях же, когда , скажем,"стоимость" выборов 1998 года оценивалась суммой в 400-450 тысяч долларов, возникает резонный вопрос от кого независимы "независимые" кандидаты?
Однако, этот феномен обусловлен не только воздействием мажоритарной системы, но и другими причинами (политическая традиция, низкий уровень институализации политики, отсюда слабость партий и партийной идентификации и низкий уровень мотивации кандидатов на поиск поддержки со стороны партий и др.) Рассмотрим их.
Как правило, "политики прибегают к поддержке политических партии - то есть используют ее властные возможности, ресурсы и институциональную помощь ? - если они считают, что это повышает их шансы получить желаемое, и, напротив, политики избегают партий, если такой уверенности у них нет"[13.]. Таким образом кандадат, обладающий значительными политическими ресурсами (а это прежде всего: социальный статус, информация и свободное время) будет обращаться за поддержкой к политической партии только в том случае, когда это обещает ему укрепление его электоральных позиций. В свою очередь отказ от партийных ресурсов будет означать, что кандидат либо абсолютно уверен в своей грядущей победе, либо партия, предлагающая сотрудничество, не способна оказать ему эффективную помощь, либо он пользуется поддержкой и ресурсами иных организованных сил.
Особенно значимыми, как показывает опыт, являются административные ресурсы. Во второй половине 90-х гг. находящиеся у власти руководители регионов легко выигрывали выборы, нередко с преимуществом до 80-90 % (последний по времени пример : Ноздратенко в Приморье выиграл губернаторские выборы 19 декабря 1999 г., набрав более 80% голосов).
Это подтвердили и губернаторские выборы в Ленинградской области в сентябре 1999 года. Несмотря на обилие кандидатов, здесь борьба велась прежде всего между В.Густовым в течении многих лет руководившим областью и незадолго до этого покинувшим свой пост в связи с переходом в правительство РФ, и исполняющим обязанности губернатора А Сердюковым, оставленным самим Густовым вместо себя. В.Густов долгие годы был "хозяином" области и за год своего отсутствия просто не мог растерять политический капитал. Тем не менее выборы выиграл В.Сердюков, который вел публичную избирательную компанию гораздо менее активно, чем многие его соперники. По мнению исследователей "мобилизация губернатором локальных административных и финансовых ресурсов на деле способна превратить любые выборы в фарс"[14]. В большинстве регионов России выиграть выборы "независимому кандидату" без поддержки или, по крайней мере, "благожелательного нейтралитета" власти практически невозможно.
Почти повсеместно бывшая советская элита, сохранившая в регионах ключевые позиции (две трети губернаторов - выходцы из второго, третьего, а иногда и первого эшелона советской партийно- хозяйственной номенклатуры [15]), активно и достаточно легко включилась электоральный процесс, а накопленный еще в советские времена опыт, организованность и сохраненные властные ресурсы позволили сформировать почти во всех регионах клиентелы - так называемые губернаторские"партии власти"(ГПВ)? и добиться успеха без поддержки общенациональных партий, как на региональном. так и на общефедеральном уровнях. Более того, во многих регионах губернаторы препятствуют становлению отделений общенациональных партий.
Преимущество элит - это преимуществом опытного организованного меньшинства перед неорганизованым и неопытным большинством.
Анализ условий, правил и результатов формирования региональных законодательных собраний в 27 субъектах РФ, осуществленный в 1998 году М.И.Афанасьевым, привел его к следующим выводам:
1. В своем нынешнем виде региональные парламенты являются оформлением корпоративной унии власти и крупного капитала; получение промышленниками и предпринимателями представительских мандатов способствует формированию частных клиентел и финансово-политических группировок, приватизирующих прерогативы публичной власти.
2. Клиентарно-олигархический способ включения во власть представителей деловых кругов воспроизводит и закрепляет бюрократический, монополистический характер российской экономики.
3. Институт парламентского совместительства привлекает бизнес-элиту, стимулирует скупку голосов и тем самым закрывает доступ в законодательные органы интеллигенции, людей свободных профессий, активистов общественных ассоциаций (таким образом, гражданское общество оказывается не представленным).
4. Засилье в представительных собраниях "хозяйственников" и "коммерсантов" использующих депутатские мандаты для извлечения прибыли , помимо всего прочего, препятствует профессионализации региональных парламентов.
5. Такой состав законодательных собраний устраивает и руководителей региональных администраций. Исполнительная власть заинтересована в ослаблении и сужении числа субъектов общественного контроля, равно как и в установлении собственного контроля за процессом законодательства. В результате важнейшие экономические и социальные вопросы регулируются привычным путем - через корпоративный торг. Важнейший вывод из этого - в России сформированы законодательные собрания представляющие интересы не населения, а правящих региональных групп [17].
Так, по подсчетам автора, в нынешнем Законодательном собрании Ленинградской области из 50 депутатов - 27 - представители директорского корпуса и бизнеса, 13 - государственные чиновники разного уровня( от федерального до районного), 6 - депутаты прошлого созыва и только четверо представляют другие социальные категории[18].
"Хозяйственники" и "коммерсанты", получив депутатский мандат, приобрели право принимать и изменять законы, формировать и контролировать бюджет, внебюджетные фонды, ход приватизации и распределения земли, право внеочередного приема руководителями органов исполнительной власти конечно без ущерба для себя. Наконец, они получили право определять должностное соответствие самих этих руководителей. Пресловутый "криминалитет" также интересует не столько "депутатская неприкосновенность", сколько возможность "криминального капитала, сращивание с государственными властями, обладание мандатом депутата обеспечивает для этого новый уровень и новые, более благоприятные условия легализации.
В таком "политическом пространстве" практически не остается места для появления и развития политических партий. Отсюда их слабость, особенно на региональном уровне, что обуславливает слабость системы организованного коллективного действия (это, по мнению ряда авторов, является одним из двух главных институциональных препятствий на пути консолидации российской демократии) [19]. Здесь партии, мягко говоря, по-прежнему играют вспомогательную роль. Не имея собственных финансовых и организационных ресурсов, немногочисленные партийные активисты либо примыкают перед выборами к более сильному общефедеральному избирательному блоку/партии, становясь его региональной структурой (Региональная партия центра, многие партии-члены НПСР), что позволяет ей вести на деньги "спонсора" более или менее активную избирательную кампанию. Нередко партии становятся "крышей" для криминальных и полукриминальных структур (ЛДПР во многих регионах России), "площадкой" для занятий малым и средним бизнесом. Выборы для них (да и не только для них) - это самая крупная акция по зарабатыванию и "отмыванию" денег. В свою очередь, хроническая слабость российских партий. создает благоприятные возможности для проникновения в парламент "бюрократов" и "хозяйственников и укреплению клиентелистских и корпоративистских связей между исполнительной и законодательной властями.
Значительная часть общефедеральных и региональных партий и избирательных блоков являются на деле клиентелами влиятельных или популярных в обществе политиков, обладающих значимыми политическими ресурсами. Отношения между лидером и "соратниками" строится не столько на программной общности , сколько на принципе "обмена услугами". Первый и отнюдь не единственный пример такого рода - ЛДПР В.Жириновского. Можно вспомнить и "Блок Юрия Болдырева" на выборах в ЗАКС Санкт-Петербурга 1998 года . Имидж лидера объединения - "честного и неподкупного политика", который, как показывают социологические опросы, наиболее востребован сегодня российскими избирателями [20], был использован для успешного продвижения в ЗАКС аж 16 депутатов. Характерно, что четверо из них, сразу после избрания, заплатили "черной неблагодарностью" своему благодетелю. И это несмотря на то, что члены блока подписали не имеющий прецедентов документ, в котором обязались голосовать после избрания только солидарно, в противном же случае сложить мандат и выйти из состава Законодательного собрания.? Необходимо в связи с этим отметить и феноменальный успех на думских выборах 1999 года блока "Единство".
Все сказанное подтверждает вполне банальный вывод: "Личности играют в сегодняшней России значительно большую роль , чем в западных обществах, поскольку институты не стабильны, либо отсутствуют вовсе"[22.].
Как отмечают многие отечественные исследователи, политический выбор российского электората действительно в значительной степени персонифицирован. "Принимая электоральное решение, избиратель чаще всего ориентируется не столько на сложные экономико-идеологические программы, сколько на понятные ему по-житейски личностные качества кандидата. Иными словами, чтобы претендовать на победу... политик должен демонстрировать качества, соответствующие - в глазах массового избирателя - его политическим притязаниям",- пишет, в частности, В.В.Лапкин[23].
Поэтому для объяснения электоральных успехов "независимых" в России не обойтись без учета воздействия социокультурного контеста. Действительно, существование особой взаимозависимости между принятыми официальными нормами, легальными законами, с одной стороны, и неофициальными "правилами игры", определяемыми политической традицией и культурой - с другой, вносит значительные коррективы в политический процесс современной России. Как отмечают многие исследователи, влияние "неюридизированных нормативов и настроений в регулировании" было всегда настолько значительно в нашем Отечестве, что "правовые нормы и институты традиционно играли небольшую роль"[24]. Поэтому, складывающаяся в России институциональная система никак не может быть понята лишь в нормативно-правовом ракурсе без учета доминирующих неформальных правил игры и традиций поскольку планомерное воспроизводство этих "правил" может существенно модифицировать социальную природу формирующейся политической системы и результатов ее функционирования.
В политической культуре россиян казалось бы до сих пор доминируют характерные признаки того "идеального типа" политической культуры, которую Г.Алмонд и С.Верба назвали "подданической"[См.:25.]. Граждане "демократической России" по прежнему рассматривают себя скорее как объект (благотворного или наоборот) воздействия со стороны государства, чем как реальных участников политического процесса, а идеальный образ государства сохраняет ярко выраженные патерналистские черты.
Рассматривая личность правителя как политический и моральный центр власти, носители традиционалистских воззрений пытаются объяснять недостатки в функционировании политической власти по схеме "добрый царь - нерадивые слуги", а в случае разочарования в личности автократа, вместо структурных изменений в организации власти, предпочитают искать очередного героя - "избавителя", способного спасти общество, навести в нем порядок. Что, в частности, продемонстрировал феноменальный успех на выборах в Государственную Думу в декабре 1999 года наспех сколоченного избирательного блока "Единство". Его список возглавили "три богатыря - спасателя России", именно так их подавали в политической рекламе. Избирателям методично вбивали в голову мифологический образ: "Спасатель Сергей Шойгу, богатырь Александр Карелин и борец с преступностью Александр Гуров сегодня нуждаются в ваших голосах"... Но зато в случае победы на выборах "они вместе с со своими единомышленниками(!?) по блоку "Единство-Медведь" (не больше, не меньше!) спасут наше будущее!"[26.]. За спиной "трех богатырей" ясно виделась фигура "исполняющего обязанности строгого, но справедливого царя", спасающего Россию от угрозы чеченского терроризма.? К слову сказать, очень многие независимые кандидаты на этих думских выборах шли в Думу спасать Россию, кто от "жидо-масонского заговора" и "геноцида русского народа", кто от экологической катастрофы, кто от деградации молодого поколения страны и др.
Однако, как пишет А.И.Соловьев: "Признавая определяющую роль культурных стандартов, следует различать влияние на политику как относительно компактного, не размываемого временем ценностного ядра традиционалистского типа, так и известное обновление этих значимых ориентиров политического участия. Хотим мы этого или нет, но архаичные стандарты все еще доминируют. В то же время элитарный патернализм довольно быстро "обогатился" нормами олигархического правления, которое нашло способы внутреннего оправдания правящими слоями новых (коррупционно-мафиозных) принципов организации власти. в свою очередь, "освежились" и нормы массовой политической культуры: нормы устойчивого равнодушия к власти удачно дополнились склонностью к откровенной продажности"[28.]. Социологи свидетельствуют, что людей, особенно в массовых социальных группах, почти не волнует проблема законности или незаконности самих властных структур. Ни в одной из массовых групп доля приверженцев такой ценности как "законность власти" не превышает пятой части опрошенных . При таком состоянии общественного сознания вряд ли стоит удивляться тому, что власти позволяют себе достаточно вольно обращаться с Конституцией и законами. Очень многие государственные чиновники , деятельность которых регулируется немногими институциональными и правовыми ограничениями и совсем не контролируется "снизу", рассматривают страну как неограниченное поле для "кормления". Не случайно обзорах Европейского банка реконструкции и развития и Группы по управлению рисками за 1998 год Россия включена в тройку самых коррумпированных стран мира[29].
Указанные особенности политической культуры способствовали тотальной криминализации политической системы России. "Сегодня государство, правоохранительные органы и суды не могут нормально выполнять свою работу, не прибегая к тому, что во многих западных демократиях сочли бы нарушением закона и проявлением коррумпированных, преступных интересов. Преступность и нарушение закона не угрожают системе. Они составляют часть системы",- пишетД.Н.Йенсен[30].
Так, искажение результатов волеизъявления избирателей связано не только с активным вмешательством исполнительной власти в электоральный процесс, что уже стало привычным, или воздействием применяемой избирательной модели . Прошедшие к 1998-99 годах кампании сопровождал и целый каскад правонарушений. Как писал по поводу кампании декабря 1998 года в Санкт-Петербурге А.Щелкин: "В городе резвилась на грани юридического фола ( а чаще всего и откровенно за гранью этого фола) в интересах своих клиентов группа одиозных имиджмейкеров и политических технологов, а исполнительная власть многозначительно отмалчивалась"[31]. Перечень применявшихся "технологий" не ограничивается традиционными: "вбрасыванием" бюллетеней в пользу административного кандидата, манипулированием списками избирателей на участках; или более "свежими": выдвижением блоков и кандидатов "двойников" (например, регистрация "фальшивого" объединения "Яблоко") с целью "распыления" голосов, срывом предвыборных встреч кандидатов с избирателями, публикацией "компромата" на соперников, и выпуском листовок от имени кандида для его дискредитации, о чем больше всего писала пресса в канун и в ходе выборов.
Применялись также :
- подкуп избирателей, приобретший невиданные масштабы и поражавший разнообразием форм ( покупка голоса за наличные деньги (зачастую не более 20 рублей) или за продуктовый набор, заключение "договора" о сотрудничестве с выплатой небольшой суммы денег перед голосованием и обещанием гораздо большей, в случае победы кандидата , или посулом, опять же в случае победы, оказать помощь из так называемого "депутатского фонда" и т.д.;
- организация массового досрочного голосования, по данным горизбиркома, по-крайней мере, одному из избранных депутатов это позволило выиграть выборы;
- предпринимались попытки криминального использования и голосования на дому;
- поскольку изменить границы избирательных округов в целом не удалось, меняли границы участков, без оповещения избирателей, с понятной целью -снизить число участников голосования (поскольку некоторыми экспертами подсчитано, что при явке избирателей в пределах 20% максимально эффективны манипулятивные технологии);
-нарушение "тайны голосования" (отсутсвие кабинок для голосование или их несоответствие требованиям закона);
- использование такой управляемой и массовой в Санкт-Петербурге категории избирателей как военнослужащие срочной службы, курсанты военных училищ, и заключенные? ( так , на одном из участков избирательного округа № 29, кандидат, поддерживаемый городской администрацией, получил почти все голоса избирателей, в то время как по другим - имел очень скромный успех. Этих голосов, однако, хватило для победы на выборах. Секрет прост, за него проголосовали курсанты военного училища, составлявшие подавляющее большинство избирателей по данному участку);
- манипулятивное использование результатов так называемых социологических опросов избирателей в стиле "а ля Е.Киселев" ("за кого бы вы проголосовали, если бы выборы проводились сегодня?") и др.?
Одновременно . наблюдатели отметили и то удручающее обстоятельство, что подкуп уже не рассматривается большинством избирателей как серьезное нарушение закона, или норм морали, очень многие из них готовы "продаться", рассуждая по принципу "с паршивой овцы хоть шерсти клок" ( по мнению некоторых экспертов 30-40% российских избирателей можно "настроить" на голосование за что угодно, для чего нужны только ресурсы и профессионализм специалистов по электоральным ноу-хау) [33]. Симптоматично, в этой связи, обращение к избирателям партии "Яблоко" - берите то, что дают недобросовестные кандидаты, однако голосуйте по-совести. ?
Можно, в связи со сказанным выше, осторожно предположить, что применение мажоритарной системы благоприятствует в российских условиях не только успеху независимых кандидатов, но и распространению модифицированных клиентельных отношений. Как писали М.Доган и Д.Пеласси : "С распространением всеобщего избирательного права клиентелистские связи могут быть модифицированы по другому. Вооруженный правом голоса клиент может "продавать" свою поддержку патрону. В действительности, избиратели часто обвиняют тот или иной политический организм в том, что они не получили от него достаточного вознаграждения и и законных благ"[34]. В результате "зависимые" от внешней поддержки избиратели голосуют за "независимых" местных авторитетов или их клиентов.
Причина распространения продажности и массового принятия "патрон-клиентельных" отношений связана не только с влиянием "советских традиций", дело видимо и в том, что многие из граждан действительно нуждаются в поддержке и помощи социума и государства. Однако провозглашаемый ими приоритет "общих интересов" по сути рассматривается лишь как гарантия соблюдения их персональных интересов. "Подобную позицию, пишет Г.Дилигенский, можно определить как инфантильный эгоцентризм"[ 35.].
Дух личного соперничества, особенно ревность к достижениям соседа у россиян развита выше всякой меры. Они согласны жить плохо все, но согласиться с превосходством человека, "начавшего" с такой же как у него стартовой позиции им психологически очень трудно. Поэтому,за государственное ограничение доходов богатых в 1993 г. высказалось однозначно 53% опрошенных, в 1995 г. - 58%, в 1996 г. - 57%. Ситуация в первые годы радикальных рыночных реформ складывалась так, что большая доля населения была против ограничения доходов богатых. В 1993 г. за это выступало 34%, но уже в 1995 г. эта доля сократилась до 25-27%. Существует и заметная региональная дифференциация о этой проблеме, 37-40% населения Москвы и Санкт-Петербурга выступают против регулирования доходов богатых, население крупных областных центров - на уровне 31%, население других типов поселений - 24-25). За государственное регулирование доходов в Москве 49%, в областных центрах - 56%, в остальных населенных пунктах - порядка 61-63% [ 36.].
По сути - это особая российская форма индивидуализма, нередко даже более эгоцентричного и агрессивного, чем индивидуализм западного мира. Вследствие этого он нуждается в неких ограничителях: внутреннем - особая микросреда со специфическим стилем общения и взаимной поддержки -клиентела и внешнем - сильное "опекающее" государство. Формула такого индивидуализма "Каждый за себя, только государство за всех" (П.Кропоткин). Чем сильнее такой индивидуализм, тем сильнее потребность в сильном государстве и лидере призванном ограничить своеволие своих граждан. Об этом свидетельствуют, в частности, следующие данные опросов: только 26 процентов россиян полагают, что благополучие человека в большей степени зависит от него самого, в то время как 64% - "оттого, насколько справедливо устроено общество". Если 65% респондентов считают, что отношение власти к людям ухудшилось по сравнению с временами СССР, то только 4% полагают, что оно улучшилось [См.:37.].
Подводя итоги, с сожалением приходится констатировать, вывод политолога из республики Коми В.Ковалева о том, что во многих регионах России "власть "оседлала" механизм выборов" относится и к Санкт-Петербургу?, и к Ленинградской области. И в этом немалую роль сыграли (как представляется автору) действующая модель голосования, поскольку, как известно, электоральными правилами легче всего манипулировать в политических целях. В условиях Санкт-Петербурга применение данной модели выборов, при данном распределении власти приведет в конце-концов к оформлению двух избирательных блоков(условно): "прогубернаторского" и "антигубернаторского"( или, по-выражению Н.Петрова, "партия власти" и "партия рвущихся к власти"), при доминировании первого. Может быть, вывод аналитика Администрации Президента РФ М.Афанасьева о том, что "в своем нынешнем виде региональные парламенты являются оформлением корпоративной унии власти и крупного капитала"[38], и не вполне адекватно отражает нынешнюю ситуацию в ЗАКС (о чем, в частности, свидетельствует его "неработоспособность"), но это наше наиболее вероятное "светлое будущее".
В целом можно согласиться с выводом В.Пастухова: "Выборы 1999-2000 гг. при любом исходе не станут значимой вехой в истории России. Они будут разделять периоды правления, а не общественные эпохи"[39]. Небезразличны итоги выборов нескольким властным кланам, еще 10-15 % населения страны, которые прямо или косвенно связаны с ними. Для всех остальных результаты выборов не будут играть принципиального значения.
л и т е р а т у р а
1. Саква Р. Режимная система и гражданское общество в России.// Полис. 1997, N 1, с.61-82.
2.Полис. 1997 № 3, с.102.
3. Сain W.,Ferejohn J.,Fiorina M. The personal vote: Constituency service and electoral independence. Cambridge (Mass.); London, 1989, p. 9.
4.Moser R.G. The Impact of the Electoral System on Post-Communist Party Development: The Case of the 1993 Russian Parliamentary Election // Electoral Studies, 1995, vol. 14,№ 4, p.3935. 5. Сain W.,Ferejohn J.,Fiorina M. ..., р.9.
6. Кузьмин А. Партии в регионах. - Формирование партийно-политической системы в России. / Под ред. М.Макфола, С.Маркова и А.Рябова. М.,1998, с.150.
7.Голосов Г.В.,Шевченко Ю.Д. Независимые кандидаты и зависимые избиратели: влияние социальных сетей на электоральную политику в России // Полис,1999, № 4, с.120.
8. Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полис, 1999, № 3, с17.
9.Известия. 1999, 21 декабря
10.Голосов Г.В.,Шевченко Ю.Д. Независимые кандидаты и зависимые избиратели..., с.109
11. Ware A. Citizens, Parties and the State. A Reapprisal. Princeton, 1988, p.60.
12. Downs A. Economic Theory of Democracy. N.Y.,1957.
13.Aldrich J.H. Wy Parties? The Origin and Transformation of Political Parties in America. Chicago, L.,1995, p.24
14. Пастухов В.Б. Власть и общество на поле выборов, или Игры с нулевой суммой // Полис, 1999, № 5, с.9.
15. Кто есть кто в российской глубинке? // НГ-Регионы, 1997, № 2.
16. Макаренко Б.И. Губернаторские "партии власти" как новый общественный феномен // Полития : Анализ. Хроника. Прогноз. М.,1998, № 1, с.50.
17.Афанасьев А.И. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп.- Куда идет Россия? Пятый международный симпозиум. Москва 16-17 января 1998 г. / Под общ. ред. Т.И.Заславской. М.,1998, с.143-144.
18. Подсчитано по: Законодательное собрание Ленинградской области 1994-1999. СПб.,1999.
19.См.: Кола Д. Противоречия в конституционной истории СССР/России и строительство многонационального правового государства.//Полис,1998, № 6, с.77.
20. В.В.Лапкин Пейзаж перед битвой. Российский электорат за два года до президентских выборов, с.66-67.
21. Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.,1996, с.217.
22.Heinrich H.-G. Vom realen Sozialismus zum surrealen Kapitalismus //Osterreichische Zeitschrift fur Politikwissenschaft.Jg 26. 1997, s.288.
23. В.В.Лапкин Пейзаж перед битвой. Российский электорат за два года до президентских выборов, с.66-67.
24. См.: Кола Д. Противоречия в конституционной истории СССР/России и строительство многонационального правового государства..., с.77.
25.Almond G& Verba S. The Civiс Culture. Princeton 1963.
26.Вести. Спб.,1999,9 декабря, с.316. Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем...с.165.
27.Камышев Д. Удачная партия власти // Коммерсант. 21.12.1999, с.117.
28.Соловьев А.И. Двумерность российской политии как показатель кризиса системы власти // Полис. 1999, № 4, с.83
29.Center for Strategic and International Studies. CSIS Task Force Report. Russian Organized Crime. 1997, p.34.
30. Йенсен Н.Д. Как управляют Россией - 1998 // Россия XXI. М.,1999, № 2. апрель-март, с.49.
31. Невское время. 16 января 1999 г.
32. См. "НГ - сценарий", 13.III. 1997 г.
33. Севастьянов Д. Грязные дорогие выборы...// Час пик , №36, 15 сентября 1999г.
34. М.Доган и Д.Пеласси Сравнительная политическая социология. М.,1994. с.130.
35. Дилигенский Г.Г. Индивидуализм старый и новый (личность в постсоветском социуме) // Полис, 1999. № 3, с.8
36.Григорьев С.И. Представления россиян о справедливости регулирования государством доходов богатых граждан.-Политическая система и политическая жизнь в современной России. (Проблемы федерального и регионального уровней. Барнаул, 1997, с.30
37.Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. М.,1994,N 5; 1995, N 5;1996,N 1.
38. Афанасьев А.И. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп.- Куда идет Россия? ..., с.144.
39. Пастухов В.Б. Власть и общество на поле выборов... , с.16.
НАРУШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
М.Б. Горный
НАРУШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,
СВЯЗАННЫЕ С КОРРУПЦИЕЙ
(ОПЫТ РУКОВОДИТЕЛЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ ОБЪЕДИНЕНИЯ)
(Стенограмма выступления на семинаре
"Предотвращение коррупции в избирательном процессе", февраль 2000г.)
Я собираюсь говорить об избирательной кампании, которая закончилась совсем недавно - 19 декабря прошлого года, о ходе выборов в Государственную Думу. Но перед этим, чтобы потом не возникало вопросов, я хочу ввести понятие, как я понимаю коррупцию. Конечно, оно не будет отличаться от общепринятых обозначений, но, тем не менее, для меня коррупция - смысл её существенно уже, чем в общепринятых обозначениях. Для меня коррупция - это действие (или бездействие) должностного лица в своих корыстных интересах или в интересах третьего лица по распоряжению публичными ресурсами.
Если согласиться с таким определением, то последствия коррупции сразу налицо, что один из наиболее опасных видов коррупции - это политическая коррупция. Тогда, когда это должностное лицо либо действует (либо бездействует), оно принадлежит к властным структурам, более того, к высшим властным структурам, либо его действия и бездействия относятся к политическим процессам. При этом политическая коррупция начинается с выборов. Причины и возможности политическая коррупции, коррупции в избирательном процессе обусловлены нашим избирательным законодательством. Во-первых, они обусловлены как раз тем, что мы, Россия - страна перехода. Уж коль скоро мы - страна перехода, то нам достается наследие этого самого проклятого тоталитарного прошлого. Что имеется в виду? Это страна экономического кризиса, это необеспеченность должностных лиц, это абсолютно громоздкий бюрократический аппарат. Т.е. мало того, что их много, что они дублируют свои функции, они еще и мало получают. Это, так сказать, определение. Теперь совершенно конкретно.
Тема сообщения: "Нарушения избирательного законодательства, связанные с коррупцией", с точки зрения руководителя избирательной кампании объединения. Как-то так получилось, что в этой избирательной кампании я был начальником штаба одного из региональных отделений объединения. По сути, был одним из руководителей избирательной кампании. И с его точки зрения, как проходил избирательный процесс, какие там были нарушения законодательства, как они связаны с коррупцией.
Если сравнить кампанию 1998 и 1999 года - выборы в ЗС, выборы в Госдуму. Наверное, все помнят, сколько было критики, касающейся законодательного обеспечения, законодательного регулирования выборов в ЗС. Это и организации-двойники, и двойники-кандидаты, и возможность подкупа избирателей, как говорили, за 20 рублей люди ставили подписи и т.д., и т.д. В том числе, благодаря и обсуждениям нарушений в процессе избирательного законодательства 1998 года, в законодательство, которое регулировало выборы 1999 года, были внесены изменения, в том числе и благодаря деятельности нашей организации. И эти изменения, в принципе, преследовали благую цель: пресечь нарушения избирательного законодательства, связанные с коррупцией, т.е. пресечь коррупцию, искоренить её. Действительно, по крайней мере, в Санкт-Петербург нет ни кандидатов-двойников, ни организаций-двойников. Это правда. Пресечена ли и искоренена ли коррупция? На мой взгляд она, правда и кампания с большим размахом велась - и думская кампания, и губернаторская, масштабы коррупции, масштабы нарушения законодательства здесь возросли. По сравнению с 1998 годом. С другой стороны, как руководитель кампании одного из объединений сразу говорю, что если следовать букве закона, т.е. выполнять все его нормы, то вести кампанию становится значительно сложнее. И так как её вести все-таки приходится, то я беру на себя смелость утверждать, что избирательные объединения закон обходят. Т.е. нарушают этот закон. При этом они каким-то образом связаны с должностными лицами. Т.е. вот еще одна возможность коррупции. К сожалению, в более невыгодном положении оказываются те избирательные объединения, которые можно отнести к законопослушным, которые все-таки дух и букву закона стараются соблюдать. Имеется в виду, во-первых, конечно, финансовое обеспечение избирательной кампании и доступ к СМИ во время избирательной кампании. Имеется в виду, конечно, общегородская избирательная кампания. Вы все в курсе, что сейчас избирательное объединение не имеет права открывать свой счет. Избирательную кампанию вести либо только через центральный счет - через Москву, либо через избирательные счета кандидатов, что крайне затрудняет проведение избирательной кампании, но, тем не менее, избирательная кампания ведется. Соответственно, моментально возникает проблема "черного" нала. Отсюда следующая стрелка - моментально возникает проблема коррупции. Только её масштабы возрастают.
Далее, проблема доступа к средствам массовой информации. Жестко регламентированы действия избирательных объединений, действия кандидатов и действия СМИ во время избирательной кампании, что-то предоставляется бесплатно, что-то предоставляется за определенную плату, и жестко оговорены условия, как происходит и то, и другое.
Теперь, по-видимому, самая интересная часть сообщения: конкретные примеры нарушения избирательного законодательства, которые могут быть связаны с коррупцией. Начали мы со СМИ. Я утверждаю совершенно ответственно, что повсеместно распространена практика, когда СМИ формально действуют в рамках закона. Фактически это в чистом виде нарушение закона, это коррупция. Что имеется в виду? Избирательные объединения, отдельные кандидаты покупают место печатной площади в газетах или время в эфире. При этом СМИ совершенно четко через счет кандидата (предельные размеры счета ограничены) получают определенную сумму. Сверх этой суммы в 5, а иногда и на порядок большую сумму, СМИ получают в виде "черного" нала. При этом довольны и те, и другие. Вот вам в чистом виде использования ресурса в совершенно определенных - в собственных целях или целях третьего лица. Я за эти факты отвечаю.
Далее. Про это уже говорили, но, тем не менее, то, что у всех на слуху: самый главный результат - не равный доступ к СМИ. Это феномен "Единства", феномен "Медведя". Для меня, я избирательными кампаниями больше десяти лет занимаюсь, с 1989 года, для мены был шок, что у нас в Санкт-Петербурге (в России - ладно, действительно, там субъектная политическая культура, ориентация на царя, много еще чего можно сказать) оказалось это не совсем так. Тем не менее, на выборах в Санкт-Петербурге победило "Единство", победил "Медведь". Победила организация, которой не существует в Санкт-Петербурге, которая не выставила ни одного кандидата-одномандатников, тем не менее, набрала больше всего голосов. Во-первых, это следствие нашей политической культуры россиян. Это также следствие того, что был неравный доступ к СМИ, и это избирательное объединение получило вот такую раскрутку в СМИ. Но все-таки то, что Санкт-Петербург отличается от остальной России, этому свидетельствует не совсем большой успех организации ОВР, хотя у нее тоже были достаточно мощные и сильные административные ресурсы.
Напрямую нарушения законодательства, которое связано с коррупцией. Опять-таки они напрямую связаны с использованием административного ресурса, это неравные условия для кандидатов и избирательных объединений. Во всем неравные условия, не только по отношению к возможности доступа к СМИ. О возможностях доступа к СМИ - остановимся на одном из округов по выборам депутатов Государственной Думы. Представителя этого округа здесь нет, к сожалению. Тот, кто следил, поймет, о чем идет речь. Этот кандидат получил абсолютно неравные права выступать по телевидению, выступать по радио. Дело дошло даже до того, что все остальные кандидаты написали коллективную жалобу на кандидата с просьбой вообще снять его с дистанции. Тем не менее, конечно, жалоба действия не возымела. Этого кандидата однозначно поддерживала администрация Санкт-Петербурга. Другой пример о том, что в неравных условиях были кандидаты, и представители этого округа здесь имеются. Это кандидат, которого поддерживала администрация Санкт-Петербурга в ходе избирательной кампании за нарушения, в т.ч. и нарушение избирательного законодательства. Он получил 4 предупреждения. Все 4 предупреждения остались без последствия. В другом округе кандидат, которого не поддерживала администрация (правда, и не боролась), на мой взгляд, за существенно меньшие нарушения просто-напросто был поставлен перед фактом, грубо говоря, либо он убирает все свои агитационные материалы из поликлиники и школ, либо его тут же снимают с регистрации. Это тоже факт.
Использование административного ресурса в российском масштабе. Совершенно не равные условия по проведению агитации в воинских частях. Кандидатам и избирательным объединениям, которые были поддержаны на уровне России, такая возможность предоставлялась. Другим кандидатам такой возможности предоставлено не было. Совершенно конкретный пример из проведения зондичной кампании того объединения, которым имел честь руководить я. Наши кандидаты, как правило, не поддерживались администрацией. Т.е. административный ресурс, если использовался, то использовался против наших кандидатов. Совершенно конкретные примеры: это аресты наших агитаторов в Ленинградской области за наших кандидатов, причем, аресты, достаточно интересные. Человека задерживают за то, что якобы он у себя хранит наркотики. В результате этого задержания конфискуется вся агитационная литература, которая направлена на поддержку нашего кандидата. Совершенно конкретное давление оказывалось именно на пикеты нашего объединения. Они достаточно часто и густо стояли по городу. Были места у станций метро, где наших пикетчиков не просто гоняли, а прямо арестовывали. Более того, некоторые из них даже заплатили штраф. Естественно, после окончания выборов, дело свернули и штрафы вернули также.
Я заканчиваю на том, с чего начал. На мой взгляд, эти все нарушения, безусловно, связаны с коррупцией. Никакими изменениями в законодательстве искоренить их нельзя. А все-таки одна из целей этого семинара - какие-то рекомендации по изменению законодательства выработать. Я думаю, что мы чего-то такое выработаем. Предложения уже есть. Но рассчитывать на то, что не то, что коррупция исчезнет, а изменится вся ситуация, на мой взгляд, надежды очень мало. На мой взгляд, необходим достаточно длительный период, необходимо терпение и такт. Шаг за шагом развивать и усиливать структуры гражданского общества. Т.е. делать то, чем занимается центр "Стратегия", в т.ч. и в рамках данного проекта.
Л.П.Красовская
НАРУШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
На законодателе субъекта Российской Федерации лежит конституционная обязанность своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования органов власти, приводить избирательные нормативные акты в соответствие с федеральными законами, обеспечивая защиту избирательных прав граждан. В настоящее время только 11 субъектов Российской Федерации привели свое избирательное законодательство в соответствие с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее-Закон). Согласно статье 1 п.7 Закона установлены пределы действия: в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации данному закону, применяются нормы настоящего федерального закона. Ни при каких условиях орган власти субъекта Российской Федерации не может применять акт, противоречащий порядку, установленному Законом.
Избирательные законы Санкт-Петербурга не приведены в соответствие с федеральным законодательством. Так, отклонением от конституционных гарантий осуществления избирательных прав, закрепленных частью второй статьи 32 Конституции Российской Федерации за всеми гражданами России, является статья 2 Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", где сказано о том, что пассивным избирательным правом обладают лишь лица, прожившие в Санкт-Петербурге не менее одного года до дня выборов. Аналогичная норма содержится в статье 3 Закона Санкт-Петербурга "О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга", согласно которой губернатором может быть избран гражданин России, проживающий на территории Санкт-Петербурга в течение одного года предшествующего дню выборов
В Уставе Санкт-Петербурга ( 14.01.98) права и свободы граждан увязываются с особым статусом жителя Санкт-Петербурга. Конституцией Российской Федерации предусмотрен только статус гражданина, постоянно или преимущественно проживающего в данном городе. Таким образом, статус жителя, введенный законодательством Санкт-Петербурга, противоречит норме, установленной в федеральном законодательстве. Так, согласно статьи 4 пункту 5 Закона ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права, не допускается.
Первая стадия избирательного процесса - назначение выборов, которые должны проходить в предусмотренные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации сроки. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 8 октября 1999 года приняло Закон Санкт-Петербурга "О сокращении срока полномочий и проведении досрочных выборов главы исполнительной власти Санкт-Петербурга", где в статье 1 сокращался срок полномочий главы исполнительной власти - губернатора почти на полгода, назначив досрочно губернаторские выборы на 19 декабря 1999 года. Вместе с тем, Закон не допускает изменения ( уменьшения или увеличения) срока полномочий действующих органов, делая исключение для случаев досрочного прекращения полномочий по причинам, которые в целом можно охарактеризовать как исключающие возможность дальнейшего исполнения своих обязанностей ( ст.8 п.3). Однако в этом Законе ст.66 п.7 согласно поправке от 30.03.99 закреплена возможность такого совмещения выборов до 01.05.2001г. Согласно этой норме выборы можно проводить вовремя, а можно и совместить в зависимости от политической конъюнктуры. С избирателями же никто по этому поводу не консультируется, хотя именно их право и нарушено на формирование органа государственной власти. Избирательные права граждан нарушаются и в том случае, когда губернатор Саратовской области К.Титов, проиграв президентские выборы, ушел в отставку с тем, чтобы принять участие в выборах на эту же должность в этом же субъекте Российской Федерации . В избирательном законодательстве следует предусмотреть невозможность баллотироваться на эту же должность лицу, которое добровольно ушло в отставку с этой же должности чтобы избежать манипулирования голосами избирателей.
В соответствии со статьей 4 пунктом 8 Закона международными договорами РФ ( такой договор есть с Республикой Беларусь) иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России. Однако эта норма не отражена в Законе Санкт-Петербурга "О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге" ( в статье 3 указанного закона установлено, что избирать и быть избранными могут только граждане России).
Статья 58 пункт 2 Закона устанавливает, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, для того чтобы выборы состоялись подпункт а) Закона предусматривает необходимость установления в избирательных законах субъектов Российской Федерации определенный минимум явки избирателей на выборы. Избирательным законодательством Санкт-Петербурга такой минимум не предусмотрен.
Это число на наш взгляд должно быть не менее 25 процентов избирателей, включенных в списки. Иначе, выборы теряют смысл как форма непосредственного народовластия. Тем более, как показывает опыт проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 06 февраля 1998 года в данных выборах приняло участие 40,6 процента, внесенных в списки избирателей. В результате в 6 избирательных округах были избраны депутаты. В остальных 44 округах ни один из кандидатов не получил необходимого количества голосов избирателей. 20. 12. 98 был проведен 2 тур голосования, в котором приняло участие 31,8 процентов избирателей.
Избирательное законодательство Санкт-Петербурга не приведено в соответствие с Законом. Так, согласно статье 2 Закона политическое общественное объединение должно быть зарегистрировано органами, соответствующими уровню выборов, или на более высоком уровне не позднее, чем за один год до дня голосования. Статья 28 Закона Санкт-Петербурга "О выборах глав муниципальных образований глав Санкт-Петербурга", Статья 6 Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга" предусматривает регистрацию такого объединения управлением юстиции не позднее, чем за 6 месяцев до дня выборов. Или согласно статье 43 Закона агитационные материалы до их распространения должны предоставляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую соответствующего кандидата (соответствующий список кандидатов). Эта норма отсутствует в избирательном законодательстве Санкт-Петербурга, но на выборах и депутатов Государственной Думы 1999 года и Президента в 2000 году эта норма применялась Городской избирательной комиссией Санкт-Петербурга.
В пункте 7 статьи 22 Закона закреплено положение о том, что ЦИК совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации наделена правом контроля за соблюдением избирательных прав граждан. Эти контрольные полномочия комиссий по соблюдению избирательных прав граждан не только подчеркивают их статус как государственных органов, но свидетельствуют о федеральной природе системы избирательных комиссий в России.
Совершенствованию избирательного законодательства в значительной мере будет способствовать наделение ЦИК Российской Федерации и избирательных комиссий ее субъектов правом законодательной инициативы по вопросам избирательного законодательства.
Система избирательного законодательства Санкт-Петербурга представлена отдельными законами, большая часть норм которых являются процессуальными, а процедура проведения различных выборов ( как в органы государственной власти Санкт-Петербурга, так и в органы местного самоуправления) во многом совпадают. Кодификация норм избирательного законодательства в одном законодательном акте - в избирательном кодексе явилось бы логичным продолжением совершенствования избирательного законодательства в Санкт-Петербурге. В некоторых субъектах Российской Федерации кодексы уже действуют, поэтому, обобщив их опыт, можно было бы разработать и принять Федеральным Собранием модельный избирательный кодекс для субъектов Российской Федерации в рамках консультативной помощи в их законотворческой деятельности по координации правотворческого процесса в стране. Кроме того, необходимо в Регламенте Законодательного Собрания предусмотреть процедуру независимой экспертизы законопроектов для их проверки на соответствие федеральному законодательству. Таким независимым экспертом могли бы стать кафедры государственного права ведущих юридических ВУЗов Санкт-Петербурга.
Выборы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга показали, что контроль за движением денежных средств на специальных избирательных счетах кандидатов, ввиду отсутствия надлежащей правовой базы, регулирующей вопросы финансового контроля, не осуществлялся в полной мере. Контрольно-ревизионная служба, созданная при Санкт-Петербургской избирательной комиссии и выполнявшая свои обязанности на общественных началах, не имела возможности осуществлять систематические проверки и как следствие этого, не имела полной информации об избирательных фондах кандидатов.
Закон нарушался самими избирательными комиссиями. Так, согласно пункту 3 статье 51 Закона устанавливает утверждение избирательного бюллетеня в 25 - дневный срок до дня голосования. Окружная избирательная комиссия № 21 нарушила этот срок. Окружная избирательная комиссия 208 округа в 1999 году одному кандидату в депутаты Савицкому В.М. пять раз отказывала в регистрации его кандидатом, что, безусловно, является нарушением избирательного законодательства.
Избирательными комиссиями нарушался принцип равенства всех кандидатов в депутаты, закрепленный в статье 48 Закона. Так, окружная избирательная комиссия 208 только в отношении Савицкого В.М. проводила дополнительные проверки и по их результатам было принято решение об отмене в его регистрации в качестве кандидата в депутаты, однако, суд отменил это решение. Избирательными комиссиями нарушались процессуальные нормы избирательного законодательства. Так, решение в отказе в регистрации Попова А.Г., Терентьева В.Д ( окружная избирательная комиссия № 208, 210) было принято председателями комиссий единолично, а не комиссиями этих округов, что повлекло за собой отмену данных решений судом.
Действующим законодательством не предусмотрено продление пропущенного срока ( не раннее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) внесения залога для лиц желающих баллотироваться в депутаты, даже если этот срок пропущен по уважительной причине. В Санкт-Петербурге в 7 случаях в регистрации кандидата в депутаты было отказано в связи с тем, что желающими баллотироваться в депутаты были пропущены сроки для открытия специальных избирательных счетов для внесения залога. Причины, признаваемые уважительными, должны быть оговорены в законе и являться основанием к восстановлению судом или избирательной комиссией пропущенного срока.
В соответствии с пунктом 8 статьи 21 Закона Санкт-Петербургской избирательной комиссии следовало согласовать свое обращение в ЦИК РФ о совмещении территориальными и участковыми избирательными комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания и губернатора Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления, но данная комиссия не обсудила указанный вопрос с органами местного самоуправления. Не обсуждался и не был согласован ни с представительными, ни с иными органами местного самоуправления. С проектом решения о возложении на территориальные участковые избирательные комиссии дополнительных полномочий по подготовке выборов в губернаторы Санкт-Петербурга были ознакомлены лишь должностные лица органов местного самоуправления - председатели муниципальных советов либо главы муниципальных образований, что могло привести к оспариванию результатов выборов, если бы они были проведены. Причиной указанного нарушения стало отсутствие законодательно предусмотренной процедуры согласования данного вопроса с органами местного самоуправления.
В ходе выборов допускались нарушения Закона, касающиеся регистрации кандидатов и внесения избирательного залога. Окружная избирательная комиссия № 211 нарушила пункт 5 статьи 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в том, что избирательный залог вносится кандидатом исключительно из средств своего избирательного фонда. Так, при принятии решения о регистрации Шутова Ю.Т., избирательная комиссия не имела сведений о том, что на избирательный счет Шутова Ю.Т. были внесены средства, являющиеся избирательным залогом. Кроме того, он представил недостоверные сведения о своем имуществе. Согласно пункту 6 статьи 47 указанного закона данные нарушения могут являться основанием для отказа в регистрации кандидата. Назрела необходимость в избирательном законодательстве устанавливать императивные нормы, предусматривающие обязанность избирательных комиссий в случае определенных нарушений Закона принять соответствующее решение. Лучше иметь хороший закон, чем рассчитывать на хороших людей, исполняющих его. Законодатель ввел понятие существенных и несущественных нарушений Закона, а критерии лежащие в основе разграничения этих понятий, не определил, отдав их на откуп избирательным комиссиям. Так, на выборах в Государственную Думу 1999 года при регистрации кандидатов в депутаты 82 тыс. рублей, не заявленные Г. Явлинским, оказались несущественными, а место под гараж, не указанное Михайловым - существенным, повлекшим отказ в регистрации. Членам ЦИК предоставлено право самим решать вопрос о том, является ли то или иное нарушение существенным или нет.
Согласно статье 63 Закона установлено, что решения и действия (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц и общественных объединений, органов местного самоуправления, а также избирательных комиссий, нарушающих права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Практика судебной защиты избирательных прав граждан получила распространение с 1994 года, когда российское избирательное законодательство лишь начало формироваться как демократический институт. Поэтому не только рядовые участники избирательного процесса, но и судьи не вполне овладели его содержанием. Не сложилась пока основательная и непротиворечивая судебная практика, так как опыт судебного рассмотрения таких споров в России практически отсутствовал. Суды в субъектах федерации оказались не готовы правильно применять избирательное законодательство, а избирательные комиссии - профессионально готовить и защищать в судебных инстанциях свои решения и действия с учетом изменившихся принципов правосудия. Так одновременно с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания в Санкт-Петербурге предполагалось провести выборы губернатора Санкт-Петербурга, в связи с чем, 08.10.99 Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят Закон "О сокращении срока полномочий и проведении досрочных выборов главы исполнительной власти Санкт-Петербурга". Данный закон и действия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга при его принятии подписании опубликовании были обжалованы в Санкт-Петербургском городском суде объединением "Яблоко" а также рядом депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и граждан. Решением Санкт-Петербургского городского суда Санкт-Петербурга от 15.11.99 в удовлетворении всех жалоб было отказано. В кассационном порядке дело рассматривалось Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, которая своим определением от 11.12.99 отменила указанное решение Санкт-Петербургского городского суда и приняла новое решение, которым жалобы заявителей были удовлетворены.
Судебное рассмотрение избирательных споров регулируется гражданским процессуальным правом, однако, действующий порядок не обеспечивает учета специфики избирательных правоотношений. Из-за отсутствия установленной законом процедуры и не единообразного толкования норм закона, судебными органами допускаются ошибки: по аналогичным спорам принимаются прямо противоположные решения. Противоречивые решения судов по однотипным делам указывают еще и на необходимость специализации судей при рассмотрении дел, связанных с защитой избирательных прав граждан. Кроме того, практика рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации избирательных споров должна учитываться нижестоящими судами при разрешении ими споров по аналогичным вопросам, а накопленный ими опыт должен активно использоваться для совершенствования регионального и избирательного законодательства. Основную массу дел в городских судах составляли дела по жалобам на отказ окружных избирательных комиссий принять подписные листы и зарегистрировать в кандидаты в депутаты или на выборную должность. Последнее решение комиссии нередко мотивировали невозможностью засчитать подписи избирателей в подписных листах незаверенных подписями сборщиков. Рассматривались избирательные споры, касающиеся следующих вопросов: об отказе в регистрации инициативных групп; о необоснованной регистрации кандидатами в депутаты или на выборную должность; о признании состоявшихся выборов недействительными; о неправомерных ограничениях региональными законами условий приобретения гражданами активного и пассивного избирательного права. Так, окружной избирательной комиссией № 210 было отказано Шпилеву О.Ю. во внесении его фамилии в списки избирателей, так как он страдает хроническим психическим заболеванием, но в судебном порядке, как этого требует закон, Шпилев недееспособным не был признан. В выборах не смогли принять участие студенты 1 курса Санкт-Петербургского государственного университета телекоммуникаций в силу того, что администрация данного Вуза не обеспечила регистрацию по месту жительства студентов в связи с чем они не были внесены в списки избирателей.
При проведении выборов в Санкт-Петербурге обычными стали нарушения избирательного законодательства - незаконная агитация участие в агитации должностных лиц, занимающих государственные или муниципальные должности, которые не могут делать публичных заявлений о поддержке кандидатов или против них, заключение договоров с избирателями на проведение агитации, что являлось завуалированной формой подкупа избирателей, организация массового досрочного голосования на некоторых избирательных участках с целью получить голоса, использование "грязных технологий" ( кандидаты- двойники выпуска безымянных агитационных материалов и др.).
При засилии коррумпированных структур выборы в некоторых одномандатных округах представляют собой борьбу "денежных мешков", в которой избирателей запугивают, подавляют, стараются подкупить. Выходом из этой ситуации может быть закрепление пропорциональной системы выборов только 5 % барьер необходимо снизить, потому что не всякая партия в России может его преодолеть. Конституционный Суд Российской Федерации в 1995 году отклонил рассмотрение запроса о правомерности введения этого барьера. Свою позицию он обосновал тем, что Конституция Российской Федерации не содержит указания о системе выборов: не пропорциональной, ни мажоритарной ,ни смешанной. Вопрос о формировании органов государственной власти, безусловно, является предметом конституционного регулирования. Но в ныне действующей Конституции России нет главы об избирательной системе, которая бы избавила страну от бесконечных выборных экспериментов и политической напряженности. Основные правила формирования органов государственной власти содержало все предшествующее законодательство России (Конституция РСФСР 1918 г. 1925г. 1937г. 1978г. имели разделы об избирательной системе).
Причиной нарушения избирательного законодательства является и низкая правовая культура. Во все учебных заведениях необходимо вводить специальный курс по избирательному праву. Пока общество не будет отвергать неэтичные, некорректные, незаконные средства проведения выборов, мы ничего кардинального сделать не сможем по совершенствованию избирательной системы. Необходимо реализовать "Федеральную целевую программу повышения правовой культура избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации", одобренную Указом Президентом Российской Федерации от 28.02.95, где разработаны методы правового просвещения избирателей.
А.А.Ливеровский
О ПОЛНОМОЧИЯХ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ
В докладе рассматривается последовательность событий в политической жизни Санкт-Петербурга, связанных с проводимыми избирательными кампаниями в органы государственной власти и местного самоуправления. Эти события определялись нормативными правовыми актами, как федерального уровня, так и уровня субъекта Российской Федерации, а также решениями федеральных судов.
Очень трудно принятие обсуждаемых решений мотивировать чисто правовыми соображениями. Но мы постараемся насколько это возможной уйти от политической аргументации и конъюнктурных соображений.
1. Санкт-Петербургская избирательная комиссия была сформирована в октябре 1995 года в соответствии с п. 2 статьи 21 Устава Санкт-Петербурга срок полномочий членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии составляет четыре года. Статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 11 октября 1995 года "О Санкт-Петербургской избирательной комиссии" было установлено, что срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии составляет четыре года. Несмотря на то, что вышеупомянутый Закон вступил в силу уже после формирования Санкт-Петербургской избирательной комиссии, он распространяется и на первый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии, поскольку его переходные положения прямо регулируют полномочия избирательной комиссии первого состава. Таким образом, срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в октябре 1995 года и установленный Законом Санкт-Петербурга, истек в октябре 1999 года.
2. 30 июня 1999 года Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Постановление № 166 "О составе Санкт - Петербургской избирательной комиссии", которым назначило "свою часть" комиссии - 6 ее членов. Необходимо заметить, что избрание членов избирательной комиссии происходило достаточно бурно. Достаточно заметить, что предложенное депутатам для избрания руководство комиссии прошлого состава не было избрано.
Можно предположить, что политическое напряжение отразилось на правовой стороне рассматриваемого акта. Два факта оказались оспоримыми:
- были выбраны два лица, представляющие движение "Блок Ю.Болдырева";
- в выбранном составе представители избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе или Законодательном Собрании Санкт -Петербурга составили менее одной трети.
По первому факту прокурор Санкт-Петербурга внес протест, который был впоследствии отозван. После дополнительной проверки выяснилось, что движение "Блок Ю.Болдырева" не обладало на момент назначения членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии статусом избирательного объединения в понимании Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Второй факт до окончания срока полномочий первого состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии не был обжалован.
Необходимо заметить, что положенное в соответствии с законодательством назначение губернатором Санкт-Петербурга нового состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии до окончания срока полномочий прежнего состава не было произведено.
3. На 19 декабря 1999 года были назначены выборы депутатов Государственной Думы. В соответствии с п.2 статьи 25 Федерального закона от 2 июня 1999 года № 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации срок полномочий которой истекает в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы сохраняется вплоть до предоставления Центральной Избирательной Комиссией Российской Федерации финансового отчета.
Таким образом, старый созыв Санкт-Петербургской избирательной комиссии был полномочен проводить выборы депутатов Государственной Думы.
В это время Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Закон Санкт-Петербурга о совмещении выборов губернатора Санкт-Петербурга с выборами депутатов Государственной Думы.
Тогда впервые встал вопрос: правомочна ли Санкт-Петербургская избирательная комиссия проводить назначенные Законом Санкт-Петербурга выборы губернатора Санкт-Петербурга?
Для ответа обратимся к нормативным правовым актам, регламентирующим порядок проведения выборов.
В соответствии с п.7 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия и порядок деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти устанавливаются этим Федеральным законом, иными федеральными законами, а при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации - этим Федеральным законом, уставами и законами субъектов Российской Федерации. Пунктом 7 статьи 1 данного Федерального закона также установлено, что федеральные законы принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить этому Федеральному закону. В случае, если федеральные законы противоречат этому Федеральному закону, то применяются нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Следовательно, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не могут быть установлены полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, полномочия членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии, назначенных в 1995 году, были продлены Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" исключительно для проведения выборов депутатов Государственной Думы.
4. Видимо, данный вопрос волновал руководство Санкт-Петербургской избирательной комиссии и оно решило закрепить свои полномочия по выборам губернатора Санкт-Петербурга иным способом, причем пошло при этом "во все тяжкие".
Из пункта 8 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует, что совмещение Санкт - Петербургской избирательной комиссией полномочий по подготовке и проведению выборов в Государственную Думу и губернатора Санкт-Петербурга возможно лишь по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принятому на основании обращения Санкт-Петербургской избирательной комиссии, согласованного с Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.
Соответствующее обращение было направлено в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, причем как следует из письма депутата Г. необходимых согласований выполнено не было. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, не стала проверять наличие правомерных согласований и приняла "соломоново решение" (постановление от 5 ноября 1999 года № 38/484-3): разрешить Санкт-Петербургской избирательной комиссии возложить на территориальные и участковые избирательные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва полномочия по выборам губернатора Санкт-Петербурга, при этом не подтверждая и не опровергая право Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, проводить выборы губернатора Санкт-Петербурга.
Вышесказанное подтверждает наш вывод о том, что Санкт-Петербургская избирательная комиссия, сформированная в 1995 году была неправомочна заниматься проведением выборов губернатора Санкт-Петербурга.
Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. оспорил правомерность проведения выборов губернатора Санкт-Петербурга составом Санкт-Петербургской избирательной комиссии, назначенным в 1995 году, - обратился с жалобой в Санкт-Петербургский городской суд. К сожалению, точку зрения Санкт-Петербургского городского суда по данному вопросу выяснить не удалось, поскольку после признания Верховным Судом Российской Федерации недействительным Закона Санкт-Петербурга о совмещении выборов губернатора Санкт-Петербурга с выборами депутатов Государственной Думы, судья Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько прекратила производство по делу по жалобе А. В качестве основания для прекращения дела был выбран п) 8 статьи 219 ГПК РСФСР (по аналогии). Согласно данному пункту судья прекращает производство по делу, если после смерти гражданина (умерли выборы! - автор), являвшегося одной из сторон по делу, спорное правоотношение не допускает правопреемства.
Выбор такого основания для прекращения дела представляется не очень убедительным. Признание Закона Санкт-Петербурга недействительным не повлекло за собой автоматической отмены обжалованного депутатом. А решения Санкт-Петербургской избирательной комиссии - оно продолжало действовать. Полагаю, что в рассматриваемой ситуации было бы более правильным рассмотреть жалобу по существу и решить вопрос о том, полномочна ли была Санкт-Петербургская избирательная комиссия решать вопросы, связанные с проведением выборов губернатора Санкт-Петербурга. Депутат А. не стал обжаловать определение о прекращении дела в Верховный Суд Российской Федерации.
Отмена решения о проведении выборов губернатора Санкт-Петербурга 19 декабря 1999 года имела столь мощный политический резонанс, что вопрос о полномочиях Санкт-Петербургской избирательной комиссии отошел на второй план.
5. Другое дело, когда неожиданно была объявлена избирательная кампания по выборам Президента Российской Федерации. Отсутствие полномочий у действующего состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии могло поставить под удар проведение выборов Президента Российской Федерации в Санкт-Петербурге. Губернатор Санкт-Петербурга немедленно (соответствующее распоряжение было опубликовано в "Санкт-Петербургских ведомостях" 5 января 2000 года) назначил "свою часть" нового состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии.
Казалось бы, новый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии, как установлено федеральным законом, должен был в течение 15 дней собраться и начать работать. Однако ни в течение 15 дней, ни при созыве заседания по инициативе одной трети членов нового состава, Санкт-Петербургская избирательная комиссия в новом составе не собралась по причине неявки членов избирательной комиссии, назначенных губернатором Санкт-Петербурга.
Председатель Санкт-Петербургской избирательной комиссии в беседах с журналистами ссылался на то, что полномочия Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, продлены для проведение любых выборов до сдачи финансового отчета Центральной избирательной комиссией Российской Федерации104 и ... на то, что в Санкт-Петербургском городском суде появилась жалоба гражданки П., оспаривающей Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга "О составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии".
6. Зададимся вопросом, существуют ли у Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, полномочия для проведения выборов Президента Российской Федерации? Согласно п.2 статьи 18 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" в случае, если срок полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, установленный законом субъекта Российской Федерации, истекает в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, то полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации сохраняются вплоть до представления Центральной избирательной комиссией финансового отчета. Установленный законом Санкт-Петербурга срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в октябре 1995 года, истек до начала избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, следовательно, ее полномочия не продлеваются.
7. Как мы уже отмечали выше, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга при назначении членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии не выдержало установленную федеральным законом норму представительства105, о чем и шла речь в жалобе гражданки П, удовлетворенной Санкт-Петербургским городским судом.
По поводу норм материального права отметим следующее:
Согласно части второй статьи 239-7 ГПК РСФСР установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственной органа, и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд должен выносить решение об отказе в удовлетворении жалобы. При принятии рассматриваемого постановления Законодательное Собрание Санкт-Петербурга действовало в пределах своей компетенции. Круг лиц, имеющих право предлагать кандидатуры для назначения в состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии определен Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Гражданка П. такого права не имеет. Следовательно, вывод суда о нарушении прав гражданки П. действиями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по принятию рассматриваемого Постановления и самим Постановлением, учитывая круг отношений, регулируемых им, является необоснованным.
В данном случае, нас беспокоит не столько применение норм материального права судьей Т.А.Гунько, сколько нарушение ею, с нашей точки зрения, норм процессуального права при рассмотрении жалобы гражданки П.
Согласно статье 239-5 ГПК РСФСР жалоба подается в трех месячный срок со дня когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было официально опубликовано 29.09.99, а действия совершены 30.06.99. Таким образом, установленный законодательством срок для обжалования действия и индивидуального правового акта
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга истек и Санкт-Петербургский городской суд не должен был принимать к рассмотрению жалобу гражданки П.
Особо следует обратить внимание на то обстоятельство, что судебное заседания проходило без представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Судья Т.А.Гунько в своем решении отмечает, что представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в судебное заседание не явился, хотя суд надлежащим образом известил законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга о дне и месте слушания данного дела. В соответствии с частью второй статьи 239-6 ГПК РСФСР рассмотрение жалобы в отсутствие руководителя государственного органа, действия которого обжалуются или его представителя возможно лишь, в случае если неявка была по неуважительной причине. Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в принципе не мог явиться на заседание суда, поскольку у представительного органа власти не было фактической возможности успеть решить вопрос о представителе в предлагаемый судом срок.
Таким образом, у Законодательного Собрания Санкт-Петербурга были основания для подачи кассационной жалобы в Верховный Суд Российской Федерации.
8. В конце января произошло еще одно удивительное событие: Санкт-Петербургская избирательная комиссия опубликовала календарный план мероприятий по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в двух округах в соответствии с назначенной ею датой выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга!
Полагаю, что решение о назначении даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не могло быть принято Санкт-Петербургской избирательной комиссией по следующим причинам:
- на момент принятия Санкт-Петербургской избирательной комиссией соответствующего решения полномочия депутатов М.И.Пирогова и В.С.Новоселова еще не были прекращены;
- у Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году на момент принятия соответствующего решения не существовало полномочий для назначения даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Все вышеизложенное, видимо, послужило причиной принятия 2 февраля 2000 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга решений об обращении в Санкт-Петербургский городской суд с жалобой на соответствующее решение Санкт-Петербургской избирательной комиссии и кассационной жалобой на решение судьи Т,А,Гунько по жалобе гражданки П.
Обе жалобы были возвращены в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
9. В Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 10 февраля поступили:
определение судьи Санкт-Петербургского городского суда С.Н. Масоловой об отказе в принятии жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;
письмо судьи Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько от 08.02.2000 N 3-85/00, которым в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возвращена его кассационная жалоба.
Остановлюсь на каждом из перечисленных документов.
1). В отношении определения судьи С.Н.Масоловой
Из определения судьи С.Н.Масоловой фактически следует, что в отсутствие председателя и заместителей председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга не имеет права на защиту своих интересов в судебном порядке.
В обоснование своего вывода судья С.Н.Масолова ссылается на Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации и Устав Санкт-Петербурга.
Действительно, согласно статьям 43 и 45 ГПК РСФСР дела юридических лиц ведут в суде их органы либо их представители. Полномочия представителя должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с законом. Доверенность от имени юридического лица выдается руководителем соответствующей организации (статьи 43 и 45 ГПК РСФСР).
Но действующее федеральное законодательство не устанавливает, кто является руководителем юридического лица - законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В Уставе Санкт-Петербурга (статье 27) установлено, что право на обращение в суд от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принадлежит председателю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а в случае его отсутствия - одному из его заместителей в соответствии с поручением председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (речь идет о временном отсутствии председателя, иначе как он может дать поручение). Однако Уставом Санкт-Петербурга не урегулирован вопрос о том, кто вправе представлять интересы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в суде, выдавать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга доверенности в случае, когда не избраны ни председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ни его заместители.
Учитывая вышеизложенное, а также то обстоятельство, что в федеральном законодательстве отсутствует указание о том, что рассматриваемый вопрос должен быть урегулирован именно в уставе субъекта Российской Федерации, представляется ,что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вправе принять по данному вопросу постановление. Что и было сделано.
Статьей 129 ГПК установлено, что на определение судьи об отказе в принятии заявления может быть подана частная жалоба.
В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга первого созыва существовала традиция, в соответствии с которой уполномоченные лица использовали все имеющиеся правовые возможности для отстаивания действий и правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.
Представляется необходимым и в настоящее время поддерживать данную традицию. Отказаться от нее - значит расписаться Законодательному Собранию Санкт-Петербурга в своей беспомощности, а в рассматриваемой ситуации лишиться права на судебную защиту, которая статьей 46 Конституции Российской Федерации гарантирована каждому.
2). В отношении письма судьи Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько
Данным письмом "кассационная жалоба, подписанная ненадлежащим лицом" возвращена в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
В начале письма приводятся аргументы, аналогичные по существу аргументам, содержащимся в определении судьи С.Н.Масоловой. Однако, заканчивается письмо выводом, отличным от выводов, сделанных в определении судьей С.Н.Масоловой и вступающим в противоречие с ранее изложенными в письме аргументами (здесь необходимо отметить, что доверенность, выданная представителю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и подписанная председательствующим, была фактически признана надлежащей, поскольку представителю под роспись была выдана копия решения и разрешено ознакомиться с материалами дела). Из предпоследнего абзаца письма можно сделать вывод, что судья Т.А.Гунько считает, что жалоба подписана ненадлежащим лицом, поскольку "В Постановлении отсутствует наделение "представителя" правом подписи от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационной жалобы".
Таким образом, можно заключить, что судья Т.А.Гунько в отличие от судьи С.Н.Масоловой не утверждает, что в отсутствие председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и его заместителей, интересы Собрания не могут представлять иные лица, уполномоченные Собранием. С ее точки зрения необходимо, чтобы в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было специально оговорено именно право подписи от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационной жалобы.
Напомню, что постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга председательствующему было поручено подписать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга доверенность для представления интересов Собрания при обжаловании в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации решения Санкт-Петербургского городского суда от 25 января 2000 года.
Из анализа главы 34 ГПК РСФСР можно сделать вывод, что подача кассационной жалобы, ее подписание есть этап обжалования. Его осуществление поручено конкретному представителю.
В письме судьи Т.А.Гунько содержится также утверждение , что "суд не считает возможным принять во внимание акт внутренней деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" - речь идет о постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которым утвержден Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга!
Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - один из видов правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Санкт-Петербурга и Законом Санкт-Петербурга "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями" постановлениями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга регламентируются общественные отношения, возникающие в самых различных сферах жизнедеятельности. Напомню, что недавно именно постановлением была назначена дата выборов губернатора Санкт-Петербурга. Верховный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал вопросы, связанные с соблюдением требований Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
В связи с вышесказанным вызывает недоумение позиция судьи Т.А.Гунько, не считающей возможным принять во внимание постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Итак, судья Т.А.Гунько возвратила кассационную жалобу в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Были ли у нее на то правовые основания и как должны были быть оформлены ее действия?
Согласно п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1982 года N 3 "О применении судами Российской Федерации законодательств, регулирующего рассмотрение гражданских дел в кассационной инстанции" (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.92 N 19, от 21.12.93 N 11, от 26.12.95 N 9) отказ в принятии кассационной жалобы допустим лишь в случаях, когда:
- жалоба подана лицом, не обладающим таким правом;
- заявителем пропущен срок на кассационное обжалование, и он не просит о восстановлении этого срока.
В определении судьи об отказе в принятии кассационной жалобы должны быть изложены мотивы отказа. Указанное определение так же, как и определение об оставлении кассационной жалобы без движения, может быть обжаловано в соответствии с п.2 статьи 315 ГПК РСФСР в суд кассационной инстанции, поскольку оно преграждает возможность дальнейшего движения дела.
Имелись ли в рассматриваемом случае законные основания для отказа в принятии кассационной жалобы?
Лица, обладающие правом подать жалобу перечислены в статье 282 ГПК РСФСР. В соответствии с данной статьей решения всех судов (кроме решений Верховного Суда Российской Федерации), могут быть обжалованы в кассационном порядке сторонами и другими лицами, участвующими в деле.
Кассационная жалоба была подана на бланке Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, от его имени. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга привлечено к участию в деле, т.е. имеет право подать кассационную жалобу. Следовательно, жалоба подана юридическим лицом, обладающим правом на кассационное обжалование.
Если с точки зрения судьи Т.А.Гунько, представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не имел права подписывать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационную жалобу, то это означает, что кассационная жалоба подана надлежащим лицом, но не подписана им (т.е. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга).
В соответствии со статьей 288 ГПК РСФСР при подаче кассационной жалобы, не подписанной подающими ее лицами судья выносит определение, которым оставляет жалобу без движения и назначает лицу, подавшему жалобу, срок для исправления недостатков. Если лицо, подавшее жалобу в установленный срок выполнит указания, содержащиеся в определении, жалоба считается поданной в день первоначального представления в суд.
Следовательно "подача жалобы лицом, не обладающим таким правом" и "подписание жалобы ненадлежащим лицом" это разные понятия, влекущие разные правовые последствия.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что судья Т.А.Гунько нарушила как требования по оформлению отказа в принятии кассационной жалобы, так и по основаниям отказа.
В рассматриваемой ситуации представляется необходимым обжаловать действия судьи Т.А.Гунько. Не столько для отстаивания постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сколько для отстаивания прав Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и торжества законности. Постановление же о составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии Собрание само может отменить.
10. В докладе изложены правовые позиции по оценке решений представительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, произведен анализ действий и решений судей федеральных судов. Видимо, в изложенных правовых спорах еще не поставлены точки, рано делать окончательные выводы. Но представляется необходимым доводить до сведения, как ученых правоведов, так и юристов-практиков, да и всех граждан, интересующихся вопросами государственного строительства, актуальные проблемы всех этапов юридической практики. Представляется, что в условиях проведения судебной реформы особое внимание надо уделять освещению и анализу в научной печати решений федеральных судов по вопросам конституционного права. Так хочется добиться независимости судебной ветви власти - важнейшей гарантии создания правового государства.
М.Н. Кудилинский
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПЕРСПЕКТИВЫ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
На сегодняшний день избирательное законодательство РФ, я имею в виду федеральное рамочное законодательство, можно констатировать, что оно сформировано на 100 процентов. Случилось это в конце прошлого года - в начале этого года. Вступили в силу два закона, которые, к сожалению, юридическая общественность то ли по причине своей занятости, скажем, по причине того, что происходили известные события, связанные со сменой власти в РФ, эти законы замечены не были. Однако именно эти законы, устанавливающие административную ответственность юридических лиц в период избирательной кампании, и законы о расширении административной ответственности физических лиц "О внесении изменения в КоАП" полностью завершили формирование федерального избирательного законодательства. В этой связи создание какого-нибудь дополнительного кодекса вряд ли целесообразно, поскольку мы имеем закон "Об основных гарантиях", который регламентирует практически все. И мы имеем принятый на его основе закон, который данному федеральному закону в целом не противоречит. Сейчас он уже не стоит о таких жестких коллизиях, какие были, скажем, в 1994-96 гг. в избирательном законе.
Сейчас у нас имеется достаточно стройная система избирательного законодательства. И вряд ли целесообразно вводить еще один избирательный кодекс, который будет в большей части своей дублировать закон "Об основных гарантиях избирательных прав", который, по сути, этим избирательным кодексом и является. Выдумывать что-то еще, на мой взгляд, вряд ли целесообразно.
Теперь что касается непосредственно административной ответственности. В принципе, эти законы полностью соответствуют федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав" и устанавливают ответственность за те административные нарушения, за которые предусмотрено федеральным законом "Об основных гарантиях" и также федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы". В этом смысле появление этих законов можно только приветствовать. Однако существует ряд моментов, достаточно сложных. Во-первых, в этих законах не прописана процедура их применения. Содержат лишь отсылки к кодексу административно-правовых правонарушений. Тут надо отдавать себе отчет, что кодекс об административно-правовых нарушениях создан достаточно давно, во-вторых, он направлен немножко на другие правонарушения и доказывание по избирательным делам. В особенности, производство по избирательным делам. Они столь вели, что использовать общий порядок, по меньшей мере, странно. Я думаю, этот вопрос как раз будет преодолен стараниями Верховного Суда, стараниями ЦИК, будет наработана какая-то практика, будут так или иначе изданы разные разъяснения, формальные, не формальные. Это не самое страшное.
Более примечателен другой момент. Он связан с тем, что избирательная кампания - это не столько отношения по линии кандидат - государство, кандидат - избирательная комиссия, сколько отношения по линии кандидат - кандидат. Это отношения, связанные с борьбой кандидата, в том числе и правовой. Новое избирательное законодательство, в частности, закон "Об избирательных гарантиях", который в принципе не плохой, расширил правовые возможности кандидатов в борьбе друг с другом, что видно хотя бы из того, что суды между кандидатами стали более частым явлением. В условиях Санкт-Петербурга это суд Шелищ против Ананова и Иванов против Васильева, когда один кандидат, по сути, обвинял другого в нарушениях избирательного законодательства - подкупе избирателей. И там, и там, по сути, речь шла именно об этом. Однако же судебная практика показала, что кандидаты не смогли выиграть судебные процессы по одной простой причине: они не смогли обосновать свою позицию. Они не смогли доказать её в процессуальной форме, необходимой для вынесения соответствующего решения. В этой связи закон, устанавливающий административную ответственность, весьма примечателен.
Если мы сравним ст. 64 и 91 соответственно федерального закона "Об основных гарантиях" и статью из закона "О выборах депутатов Госдумы", то мы увидим, что регистрация кандидатов может быть отменена практически за любое правонарушение. Там достаточно большой люфт: от не вовремя сданного финансового отчета до таких вопиющих нарушений, как подкуп избирателей. И именно за такие правонарушения установлена административная ответственность, в частности, законом "О внесении изменений в кодекс административных правонарушений".
В этой связи можно констатировать, что правовая борьба кандидатов друг с другом, в связи с принятием закона "Об административной ответственности", претерпит значительные изменения. Если раньше кандидат, желающий снять своего конкурента с регистрации, был вынужден работать с избирательной комиссией, с судом и приводить какие-то доказательства, которые судом оценивались достаточно критически, то сейчас вектор правовой борьбы будет направлен на то, чтобы на конкурента было наложено определенное административное правонарушение. Опять же, в силу того, что процедура не прописана, и в силу того, что правовая грамотность избирательных комиссий, мягко говоря, могла бы быть и повыше, могут возникнуть ситуации, которые, в частности, в тезисах описано, ситуации, связанные с тем, что, по сути дела, избирательная комиссия составляет протоколы об административно-правовых нарушениях, а эта обязанность возложена на избирательную комиссию, что в принципе не совсем правильно. Протокол у нас обычно составляет милиция, пожарный надзор и прочие карательные органы. Теперь это вынуждена будет делать избирательная комиссия. Как она будет это делать, я, честно говоря, затрудняюсь сказать. Но, так или иначе, протоколы будут составлены. И у избирательной комиссии появится обязанность при проявлении определенных признаков того или иного административного нарушения составить протокол. То есть, если сейчас избирательная комиссия оценивает те или иные данные кандидатов, у нее есть определенная свобода действий, она может считать их убедительными, не убедительными, то сейчас, если буквально следовать кодексу административно-правовых нарушений, у избирательной комиссии появится обязанность составлять протоколы. Тем более, что формально, действительно, по протоколам потом разбирательство осуществляет суд. Зная процедуру рассмотрения административно-правовых нарушений, можно сказать, что в большинстве случаев, когда протокол составлен, соответствующее решение суда не в четком соответствии с данным протоколом. Поскольку процесс по делам об административно-правовых нарушениях носит больше инквизиционный характер, что вытекает из самого существа данной процедуры, это не наше нововведение, это мировая практика - по мало значительным правонарушениям - облегченная процедура. Так вот, по этой облегченной процедуре защита прав кандидата объективно затруднена. Если, кто-то имел дело в плане Госавтоинспекции или в ином плане с работой административных комиссий или даже с работой судей, то вы понимаете, что решение практически предопределено. Защитник может быть, можно привести десять свидетелей. Но, если есть протокол, значит, решение будет таким. И в результате чего на кандидата будет налагаться определенное административное взыскание. Ведь в административных нарушениях он очень велик, и практически за все из них кандидат может быть снять с регистрации. И в этой связи я не берусь судить, какова будет реакция избирательной комиссии и какова будет реакция суда, когда они будут рассматривать жалобы одного кандидата на другого, когда у заявителя будет в руках судебное решение, которое будет говорить: да, этот кандидат не вовремя сдал финансовую декларацию; да, этот кандидат совершил некоторое иное нарушение; да, возможно, он совершил подкуп избирателей. Но, как показывает практика, в этой сфере злоупотребления возможны самые разные. И, грубо говоря, организовать определенное решение суда по административному делу может практически каждый кандидат. Технически это не так сложно, как может показаться. В связи с этим поле для злоупотреблений открывается очень большое. И суд, имея на руках данные районного суда о наложении административного взыскания, я не берусь судить, как он будет на это реагировать. Формально по ГПК он не связан доводами соответствующего районного суда. Фактически опровергнуть их в суде будет чрезвычайно сложно, поскольку, даже если вы знакомы с техникой создания судебных решений, описать мотивировочную часть, почему суд считает данное правонарушение, уже установленное, не существенным и недостаточным для снятия кандидата с регистрации будет крайне сложно. В связи с этим и законодателю, и кандидатам в ближайшем будущем предстоит эту ситуацию осмыслить и продумать некоторые механизмы противодействия этим злоупотреблениям. Слава Богу, если такие механизмы будут выработаны вскорости, и на действие будет соответствующее противодействие. Здесь должны работать не только законодатель, но и ЦИК, определенный судебный департамент. Может быть, судебный департамент должен эту ситуацию в правовом отношении как-то урегулировать. Потому что если правовое решение вопроса сейчас останется на таком уровне, как оно есть сейчас, когда кандидаты практически могут установить ответственность за правонарушение другого кандидата очень просто, когда на основании этого решения кандидата практически гарантированно можно снять с регистрации, потому что злоупотребления тут могут быть самые обширные.
В этой связи эта ситуация должна быть осмыслена и найти решение в неких законодательных актах. Это совершенно необходимо для нормального функционирования избирательного процесса. Хотя, в принципе, установление административной ответственности есть благо, но, как всегда, федеральный законодатель несколько не продумал процедурные моменты, которые могут привести к применению данных законов не во благо избирательного процесса, а могут быть использованы во вред по тем схемам, которые я кратко описал в докладе.
В.Г. Киселев
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Соответствующая система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах обуславливает необходимость организации и проведения на соответствующих территориях выборов в органы государственной власти РФ и ее субъектов.
В период реформирования системы государственной власти (формы правления, государственного устройства и политического режима) в общественном обиходе стало появляться понятие коррупция. Коррупция в переводе с латинского "corruptio" означает убыток или порча. Понятие "коррупция" в юридическом смысле применяется по отношению к действиям или бездействия должностных лиц любого уровня и инстанции, которые подпадают под уголовную или административную ответственность. Расширительное толкование позволяет исследовать не только отдельного субъекта правонарушения или преступления - должностное лицо, но многочисленное количество субъектов, которые, участвуя в установленных избирательным законодательством процедурах, могут нарушать установленные избирательные права граждан.
Гарантии избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме, предусмотренные и гарантируемые Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации носят непосредственный характер и подлежат применению в любом случае при проведении выборов и референдумов. Применение норм права об избирательных правах граждан напрямую связано с охранительными и пресекательными функциями государства, которые обеспечиваются правовыми нормами административного, уголовного и гражданского характера.
Такое сочетание норм позволяет персонифицировано определять тот вид и объем ответственности, которому подлежит лицо, нарушившее своими действиями избирательные права граждан. При этом под понятием "избирательное право граждан" следует подразумевать не только реализацию гражданином, принадлежащего ему в силу закона пассивного и активного избирательного права, но все действия физических и юридических лиц, государственных и местных органов и их должностных лиц, избирательных комиссий различного уровня, участие которых в организации и проведении выборов обязательно или желательно в соответствии с действующим законодательством.
Исследование оснований и мотивов проявлений такого социального явления как коррупция может быть основано не только проведения анализа подобного социального явления, с точки зрения моральных и нравственных принципов, преобладающих в обществе, но и в пределах содержания тех норм права, которые устанавливают вид и объем ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, физических и юридических лиц, нарушающих правила, установленные для единообразного применения избирательного права граждан на участие в выборах и референдуме.
Первостепенное значение для правильного применения понятия "коррупция" к тем или иным действиям (бездействия) указанных субъектов имеет мотив и объективная сторона происходящего нарушения.
Рассматриваемая в докладе юридическая ответственность является ни чем-то пространным, не имеющим под собой какой-то правовой основы, а абсолютно конкретными правовыми нормами, регулирующими вопросы юридической ответственности всех участников избирательного процесса.
Для более глубокого изучения соответствующих правовых норм действующего законодательства Российской Федерации, наиболее целесообразно разделить юридическую ответственность по сферам правового регулирования. В данном случае подобными видами ответственности может выступать некая умозрительная совокупность различных отраслей права: гражданская, административная, уголовная. Поскольку эти отрасли регулируют вопросы юридической ответственности, постольку присутствует ответственность гражданская, административная и уголовная.
Такое распределение, по моему мнению, позволит в наибольшем спектре исследовать вопросы, связанные с юридической ответственностью за правонарушения или преступления, основанием применения которой стали действия или бездействия участников избирательного процесса, нарушающие права граждан на участке в выборах или референдуме.
Вместе с тем необходимо отметить, что ответственность по действующему избирательному законодательству и ответственность по действующему гражданскому, административному или уголовному законодательству по данному предмету несколько различается. Дело в том, что избирательное законодательство в отличие от иных вышеупомянутых отраслей права, за исключением отрасли гражданского права, предусматривает и допускает юридическую ответственность не только граждан, но и иных субъектов, например, избирательные комиссии всех уровней, избирательных объединений и избирательных блоков. В то же самое время административное и уголовное законодательство как воплощение соответствующих отраслей права, регулируют меры ответственности только по отношению к гражданам, не затрагивая при этом коллективных участников избирательных процессов. Подобный субъектный состав ответственности не вносит в общую структуру юридической ответственности существенных разночтений для органов правоприменительной деятельности - судебных учреждений, прокуратуры, вышестоящих избирательных комиссий, органов внутренних дел. Помимо указанного отличия, следует указать и на различие в основаниях к применению меры ответственности, субъективного состава, а также тех процессуальных норм, которые применяются при исследовании всей совокупности обстоятельства дел, возникших в результате нарушения избирательного права.
В целях наиболее досконального изучения мер юридической ответственности необходимо обратить все свое внимание на отдельные правовые нормы, регулирующие подобные вопросы. Одним из видов оснований к применению мер юридической ответственности являются нормы избирательного законодательства. По избирательному законодательству появление оснований, которые могут повлечь за собой меры ответственности, является ни что иное, как нарушение избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме.
В качестве примера меры ответственности по избирательному законодательству следует привести содержание ст.25 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года №124-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральным законом от 40 марта 1999 года №55-ФЗ, официальное опубликование которого состоялось в "Российской газете" 6 апреля 1999 года) /далее - Федеральный закон/, положения которой устанавливает возможность применения к избирательной комиссии соответствующего уровня, нарушившей избирательные права граждан, меры ответственности в виде расформирования. Механизм расформирования предусматривает возможность обращения с заявлением в соответствующие статусу избирательной комиссии судебное учреждение о расформировании избирательной комиссии. Обращение с заявлением может быть выполнено только в том случае, если действия (бездействия) соответствующей избирательной комиссии в ходе проведения выборов или референдума нарушены избирательные права граждан и по данному факту вышестоящая избирательная комиссия вынесла решение о признании результатов голосования недействительными. В этом случае группа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, группа депутатов представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации (численностью не менее одной трети от общего численного состава представляющего ими органа), а также ЦИК Российской Федерации вправе выйти в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии. Эта мера юридической ответственности является достаточно наглядным примером особенности избирательного права по отношению к иным отраслям права, где меры ответственности сопряжены с принудительными мерами государства, которые применяются к нарушителю (гражданину или должностному лицу) в виде санкций за правонарушение, содержание которых будет проанализировано ниже.
Ст. 64 Федерального закона предусматривает такую меру юридической ответственности, как отмена (аннулирование) регистрации кандидата и отмена решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или результатах выборов, референдума. Основания, которые могут быть положены в обоснование применения меры ответственности прямо перечислены в этой же статье Федерального закона.
В ст. 65 Федерального закона устанавливается отсылочная норма, предопределяющая, что меры ответственности по указанным в ней основаниям применяются в соответствии с действующим уголовным и административным законодательством. Таким образом, применение норм административного и уголовного законодательства, прямо установленного избирательным законом.
В этой связи в главе 5 Кодекса об административных нарушениях РСФСР ст.40-1 (воспрепятствование осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо работе избирательной комиссии); ст.40-2 (проведение агитации в период ее запрещения); ст.40-3 (распространение ложных сведений о кандидате); ст.40-4 (нарушение прав члена избирательной комиссии (комиссия по проведению референдума), наблюдателя или иностранного (междунраодного) наблюдателя); ст.40-5 (нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей); ст.40-6 (выдача гражданам избирательных бюллетеней (бюллетеней для голосования) в целях предоставления им возможности голосования за других лиц); ст.40-7 (отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах (референдуме); ст.40-8 (нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации); ст.40-9 (изготовление или распространение анонимных агитационных материалов); ст.40-10 (умышленное уничтожение, повреждение агитационных печатных материалов); ст.40-11 (непредставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума); ст.40-12 (незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком); ст.40-13 (непредоставление либо неопубликование сведений об итогах голосования или о результатах выборов).
<< Пред. стр. 4 (из 8) След. >>
Список литературы по разделу