<< Пред. стр. 5 (из 8) След. >>
Список литературы по разделу
Административное взыскание по данной категории дел налагается в судебном порядке в соответствии с общей процессуальной процедурой, предусмотренной КоАП РСФСР.
Уголовный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, предусматривающих юридическую ответственность за действия, нарушающие права граждан. Так, в ст. 141 "Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий".
Воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Те же данные: а) соединение с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения; б) совершенные лицом с использованием своего служебного положения; в) совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а также ст.142 "Фальсификация избирательных документов референдума или неправильный подсчет голосов", предусматривающая ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, референдума, нарушение тайны голосования, если эти деяния совершены членом избирательной комиссии, инициативной группы или комиссии по проведению референдума.
Как явствует из содержания санкций, предусмотренных КоАП РСФСР и Уголовным кодексом РФ, одним из основных видов ответственности является денежный штраф, размер которого устанавливается судом в пределах размера санкции, предусмотренной соответствующей статьей.
Продолжая исследование субъектного состава юридической ответственности по избирательному законодательству, необходимо указать на наличие в его содержании мер ответственности, предусмотренных для кандидатов и иных участников избирательного процесса. Пункт 1 ст.64 Федерального закона устанавливает, что мерой ответственности кандидата за нарушения норм избирательного законодательства может выступать отмена решения о его регистрации в качестве кандидата. В этом случае заинтересованным лицом, т.е. субъектом привлечения к ответственности выступает избирательная комиссия, зарегистрировавшая данного кандидата, нарушившего избирательные права граждан. В данном случае под понятием "нарушение избирательных прав граждан" следует подразумевать: нарушение правил выдвижения кандидата; нарушение правил ведения предвыборной агитации и финансирование избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях избрания; присутствие фактов подкупа избирателей кандидатом, а также организациями в целях избрания определенного кандидата.
Индивидуальные особенности юридической ответственности кандидата, зарегистрированного и входящего в список отдельного избирательного объединения в качестве руководителя избирательного объединения (т.н. "первая тройка"), состоит в том, что в случае установления оснований для аннулирования регистрации кандидата, подлежат аннулированию не только регистрация самого кандидата, но и всего списка кандидатов от избирательного объединения, руководителем которого он является (ст. 51 Федерального закона "О выборах депутатов ГД Федерального Собрания Российской Федерации").
Наряду с юридической ответственностью зарегистрированных кандидатов законодательство о выборах предусматривает ряд норм об ответственности, применяемых к членам избирательных комиссий (комиссий референдума), наблюдателям и иным участникам избирательного процесса. Так, в частности, ст.52 Федерального закона предусматривает ответственность для членов избирательная комиссии (комиссии референдума) в том случае, если он пытается воспрепятствовать работе избирательная комиссии или комиссии референдума либо осуществлению гражданином принадлежащих ему избирательных прав, прав на участие в референдуме, а также нарушения тайны проведения голосования. При обнаружении подобных незаконных действий член избирательной комиссии (комиссии референдума) может быть отстранен от исполнения своих должностных обязанностей. В том числе после отстранения от работы в составе комиссии, а в случае, не требующем отлагательства, удаление из помещения для голосования, к нему могут быть применены меры административного или уголовного воздействия. Отстранение от работы в составе комиссии осуществляется по решению комиссии, из состава которой он исключается.
На этом примере можно убедиться в том, что действующее законодательство достаточно определенно устанавливает меру ответственности в случае присутствия подобного грубого нарушения обязанностей членом избирательной комиссии (комиссии референдума). По существу, меры юридической ответственности как в этом, так и в ином другом примере носят не правоприменительный (пресекательный), а превентивный характер. Такой вывод напрашивается, поскольку подобная юридическая мера ответственности не имела практики применения в Санкт-Петербурге.
Как упоминалось в начале сообщения, меры юридической ответственности включают в себя не только нормы Федерального закона, но и нормы, содержащиеся в КоАП РСФСР и Уголовном кодексе РФ. Соотношение этих норм является одним из наиболее важных аспектов правоприменительной практики в работе компетентных органов. Подобный вопрос о соотношении норм различных отраслей права может восприниматься лишь как общая теория, не относящаяся к нуждам процедуры проведения выборов или референдума. Однако не следует забывать о том, что административная и уголовная ответственность возникает только при определенных обстоятельствах. В число таких обстоятельств входит: общественная опасность совершенного действия (бездействия); умысел (прямой или косвенный) на совершение противоправного деяния; наличие нормы права, регулирующего применение мер административной или уголовной ответственности. Разграничение между административной и уголовной ответственностью необходимо в силу определенных объективных обстоятельств.
Ст. 40-1 КоАП РСФСР предусматривает административную ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо права участвовать в референдуме, а равно нарушение тайны голосования, а также за действия, направленные на воспрепятствование должностными лицами работе избирательная комиссии (комиссии по проведению референдума), либо вмешательство должностных лиц в работу указанных комиссий или в деятельность членов избирательной комиссии (комиссии по проведению референдума), связанную с исполнением ими своих обязанностей.
Ст. 141 УК РФ предусматривает ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, а за те же деяния, соедиенные с подкупом, обманом, применением насилия, либо с угрозой его применения или совершенные лицом с использованием своего служебного положения, или совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.
При наличии совпадения мер ответственности административного и уголовного законодательства разграничение между ними необходимо провести, исходя из следующих принципов: наличие в совершенном деянии признака "общественной опасности" (ст.10 КоАП); повторное совершение правонарушения в течение года с момента наложения мер административной ответственности за соответствующие неправомерные действия. Это означает, что лицо, совершившее действия, предусмотренные ст.40-1 КоАП РСФСР и ст. 141 УК РФ, может быть привлечено к уголовной ответственности только в том случае, если лицо ранее привлекалось к административной ответственности по ст. 40-1 КоАП РСФСР, а срок между вновь совершенным правонарушением и датой возложения меры административной ответственности (т.е. дата вступления в силу решения суда) за то же нарушение не превышает одного года. Одновременное применение мер административной и уголовной ответственности не допускается.
Помимо вопроса о взаимосвязанности применения мер административной и уголовной ответственности, наибольший интерес вызывает вопрос о соотношении указанных мер юридической ответственности с мерами юридической ответственности, предусмотренных действующим гражданским законодательством. В системе юридической ответственности присутствуют нормы, которые, по существу, регулируют вопросы одного объекта права, а именно, так называемые "личные неимущественные отношения", т.е. право гражданина на неприкосновенность чести и достоинства от незаконного посягательства иных лиц. Подобное правонарушение подлежит преследованию в соответствии со ст.4-3 КоАП РСФСР (Распространение ложных сведений о кандидате), ст.ст. 129 и 130 УК РФ (Клевета и оскорбление), а также ст. 152 первой части ГК РФ (Защита чести, достоинства и деловой репутации). Подобное соприкосновение различных правовых норм, регулирующих отдельные сферы юридической ответственности по поводу одного объекта - чести и достоинства гражданина в правоприменительной практике приводит к неправильному, а порой и к их противозаконному применению. Различие между административными и уголовными мерами ответственности, как ранее указывалось, проводится по определенным признакам. Другое дело, когда речь заходит о конкуренции между мерами административного или уголовного воздействия, с одной стороны, и мерами гражданско-правовой ответственности.
В соответствии со ст.152 первой части ГК РФ гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в тех же средствах массовой информации. В решении суда устанавливаются основания и механизм опровержения таких сведений.
Как уже указывалось, норма гражданского законодательства существенным образом перекликается с нормами административного законодательства. При этом между ними существует своеобразная конкуренция. Если рассматривать объективные предпосылки к применению норм ст. 40-3 КоАП РСФСР (Распространение ложных сведений о кандидате) и ст.ст. 129 и 130 УК РФ (Клевета и оскорбление).
Предпринятое исследование оснований применения различных правовых норм, различных отраслей права, предусматривающих ответственность за нарушение избирательных прав граждан, подводит к выводу о необходимости глубокого и всестороннего изучения существующего законодательства о выборах. Подобное изучение позволит не только устранить существующие противоречия, но и удалить из правоприменительной практики двойное толкование юридической ответственности. Безусловно, результатом такого совместного изучения должна стать подготовка предложения по систематизации действующего законодательства о выборах.
Были вопросы, связанные с членами избирательной комиссии, вопросы, связанные с ответственностью кандидатов по незаконным пожертвованиям, а также применения различного рода воздействия на избирателей.
Применение в данном случае мер административной и уголовной ответственности вступает в конкуренцию с мерами гражданско-правовой защиты чести и достоинства кандидатов. Суть вопроса заключается в том, что применение мер административной и уголовной ответственности за клевету в адрес кандидата ставит в неравные условия участников данного процесса. Поскольку возбуждение административного и уголовного судопроизводства целиком и полностью зависит от государства, которое в этом случае выступает по смыслу действующего законодательства стороной, обвиняющей и защищающей. Такое положение вещей существенно ограничивает состязательность процесса при выяснении обстоятельств дела о клевете. Представляется наиболее целесообразным рассматривать гражданско-правовые методы, как наиболее эффективные и демократические, методы установления и пресечения фактов распространения клеветы в отношении кандидатов в период проведения избирательных кампаний.
КОРРУПЦИЯ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
О.Л.Покровская
"РЕЗЕРВНЫЕ ФОНДЫ" ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА - БЛАГО ДЛЯ ОКРУГА ИЛИ
ИСТОЧНИК КОРРУПЦИИ?
Вступление.
Так называемые "резервные фонды" депутатов Законодательного Собрания с самого начала их существования стали предметом повышенного интереса со стороны политиков и журналистов. Утверждение о коррупционности этих фондов стало банальностью. Надо сказать, что депутатские "резервные фонды" бюджета Санкт-Петербурга - уникальное явление. Ни на уровне федерации, ни в других регионах России аналогов подобных фондов нет. Это связано не с тем, что "резервный" опыт Санкт-Петербурга неизвестен за его пределами. Предложения организовать депутатские фонды не находят поддержки большинства парламентариев из-за уверенности в неэффективности и коррупционности такого механизма финансирования (во всяком случае, именно так аргументировали свою позицию депутаты Государственной Думы 2-го созыва и Московской городской Думы).
Так ли это на самом деле? Соответствует ли истине мнение, что депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга создали законный механизм, способствующий крупномасштабным хищениям бюджетных средств? Автор настоящей аналитической записки не ставила перед собой цели сделать выводы о наличии элементов коррупции в распределении фондов того или иного депутата. Задача состояла в оценке возможностей, которые предоставляют депутатские фонды для коррупции, а также в систематизации фактов сомнительного использования фондов депутатами. Исходя из этого, фамилии депутатов упоминаются не с точки зрения правовой оценки их действий, а лишь для иллюстрации тех или иных тенденций, положений или выводов.
Как появились "резервные фонды".
Так называемые "резервные фонды" депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга впервые появились в 1996 году.
Формальным поводом для этого послужила необходимость решения местных проблем (проблем округа) в отсутствие местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления (районные советы народных депутатов) в Санкт-Петербурге были ликвидированы в 1993 году распоряжением А.Собчака, изданным во исполнение известного Указа президента Б.Ельцина № 1400. Районы города лишились собственных бюджетов и были переведены на сметное финансирование. Естественно, это сказалось на возможности решения проблем, традиционно находившихся в ведении районных администраций. Отсюда - предложение "разделить" 2% доходов городского бюджета на 50 равных частей (по числу округов депутатов) и предоставить самим депутатам возможность определить, на что израсходовать эти деньги.
Законодательное воплощение это предложение нашло при рассмотрении Закона о бюджете Санкт-Петербурга на 1996 год. Были приняты два постановления Законодательного Собрания - от 6 и 13 марта 1996 г., результатом которых стало появление в Бюджете города на 1996 год Приложения N 25 "Распределение средств резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга на 1996 год".
Первоначально мэр Санкт-Петербурга А.Собчак высказался категорически против создания депутатских фондов. Тем не менее, накануне губернаторских выборов 1996 года А.Собчак предпочел не конфликтовать по этому поводу с Законодательным Собранием и подписал Закон о бюджете на 1996 г.
Законодательная "мимикрия".
Существование РФ с самого начала противоречило законодательству. В том числе - провозглашенному Конституцией России принципу разделения властей. В связи с этим в 1997-1998 гг. были предприняты попытки отменить Закон в судебном порядке.
Самая известная попытка - иск адвоката Аникина, по которому окончательное решение было вынесено весной 1998 года Верховным Судом. Решение было не в пользу истца. Тем не менее следствием этих событий стали изменения, внесенные Законодательным Собранием в действующее законодательство Санкт-Петербурга с целью закрепить сложившуюся практику распределения средств "резервных фондов" депутатов и сделать практически невозможными любые попытки эту практику изменить. В то же время следует отметить, что процесс распределения и использования "резервных фондов" был введен в рамки закона и поставлен под определенный контроль.
В Устав Санкт-Петербурга было введено положение о резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга, изложенное в п. 6 статьи 74. Статья закрепляет право депутатов на распределение "двух третей объема средств резервного фонда... в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга". Таким образом, общий размер резервного фонда бюджета (включая резервный фонд Администрации) ограничен 3 % от общего объема расходов.
В Закон "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" были внесены изменения, зафиксированные в статьях 5-9. Суть изменений состоит в том, что вместо "резервных фондов" речь теперь идет о предложениях депутатов Законодательного Собрания по расходованию 2% средств от общего объема доходов бюджета Санкт-Петербурга. Такая сложная и неоднозначная словесная конструкция применена, скорее всего, с целью замаскировать истинный смысл явления, которое она обозначает. Это было необходимо и для того, чтобы избежать противоречий с Бюджетным кодексом РФ (ст. 81, 82), в котором предусмотрено образование резервных фондов только исполнительной власти для финансирования непредвиденных расходов, в том числе - на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.
Изменения, внесенные в Закон "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге", ограничили возможности распределения бюджетные средств восемью направлениями:
* проведение Администрацией Санкт-Петербурга общегородских мероприятий по оказанию социальной помощи отдельным категориям граждан;
* выделение средств организациям, финансируемым за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;
* финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга не завершенных строительством объектов адресной программы капитальных вложений;
* выделение средств на капитальный ремонт государственного жилищного фонда;
* оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, науки, здравоохранения, архивным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, в целях проведения капитального и текущего ремонта занимаемых помещений;
* оказание целевой финансовой помощи общественным объединениям для проведения общегородских мероприятий по поддержке отдельных категорий социально незащищенных граждан Санкт-Петербурга (ветеранов, лиц, награжденных медалью "За оборону Ленинграда", лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалидов, детей-сирот); для проведения мероприятий по антинаркотической пропаганде; для социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; для финансирования мероприятий, проводимых творческими союзами; для проведения мероприятий в сфере культуры;
* участие в финансировании международных, всероссийских и городских конференций, фестивалей и конкурсов;
* направление средств в фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.
Одновременно в Закон "Об основах бюджетного процесса..." было внесено важнейшее положение о том, что предложения по направлениям расходования средств не должны устанавливать точное наименование закупаемых товаров (работ, услуг), а также определять поставщиков данных товаров (работ, услуг). Фактически Закон лишил депутатов права самостоятельно выбирать подрядчиков, ограничив, таким образом, одну из реальных возможностей для коррупции.
Кроме того, было ограничено число целевых статей (до 20), которое каждый депутат может предложить в рамках "коллективной поправки". Именно так - "коллективной поправкой депутатов" - называют теперь сами законодатели свои "резервные фонды".
В дальнейшем появятся и иные названия, обозначающие "резервные фонды" и "добавки" к ним. В 1999 году, например, появились "пакетная поправка депутатов" и "комплексная поправка". Для удобства далее будет использоваться первоначальное название - "резервные фонды"
Одним из последствий изменения законодательства в 1998 году стало включение "коллективной поправки" в основной текст бюджета, то есть фактически скрыло ее от общественного контроля (в 1996-1998 гг. "резервные фонды" депутатов публиковались в виде отдельного приложения к бюджету).
Возможна ли связь "резервных фондов" депутатов и коррупции?
Интерес к депутатским "резервным фондам" в контексте их возможной связи с коррупцией вполне закономерен, так как речь идет о значительных средствах. Каждый из 50 депутатов Законодательного Собрания в 1996 году распределил "резервный фонд" размером в 5 614 тыс. руб., в 1997 - 4 324 тыс. руб., 1998 - 5 645 тыс. руб.. 1999 - 11 420 тыс. руб. , 2000 - 11 400 тыс. руб. Для удобства здесь и далее суммы за все годы приводятся в деноминированных рублях.
По определению, данному в "Российской юридической энциклопедии", (Изд. Дом ИНФРА-М, Москва, 1999) коррупция - это "использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ, как в личных, так и групповых интересах".
Исходя из этого в рамках поставленной задачи посмотрим, использовались ли "резервные фонды" в следующих целях:
* прямого финансирования коммерческих или бюджетных организаций, в которых депутаты имели (или могли иметь) какие-либо интересы;
* средств массовой информации;
* общественных оргазаций.
Следует также проанализировать, насколько "прозрачны" назначения "резервных фондов", то есть насколько определенна конечная цель бюджетного финансирования.
Почему иизбран именно такой подход?
Первое. Специалисты в бюджетном процессе хорошо знают, что хищения бюджетных средств (а, следовательно, и коррупция) в максимальной степени возможны там, где их распорядитель (т.е. государственный чиновник) или получатель могут самостоятельно принимать решение, на что их тратить. "Прозрачный" (то есть подробный) бюджет - лучшее средство от коррупции.
Второе. Излишне говорить, что прямое финансирование коммерческих организаций из бюджета любого уровня в подавляющем числе случаев - непосредственный путь к коррупции. Безусловная заинтересованность коммерческих организаций в заказах и инвестициях неуклонно порождает вполне материализованное "чувство благодарности", которое тем легче реализовать, чем проще определить "благодетеля". В этой связи не будем забывать, что "резервные фонды" распределяются единолично. Бюджетные организации также способны предоставить "инвестору" или его близким материальные или иные блага (гонорары за лекции или иную работу на спецусловиях и по спецтарифам, путевки, эксклюзивные условия для обучения, престижные и выгодные должности, заказы определенным предприятиям).
Третье. Одна из особенностей депутатской деятельности - необходимость в ее популяризации. Рано или поздно наступает время выборов. Один из факторов, влияющих на исход предвыборной кампании - известность кандидатов. В масштабах такого крупного региона, как Санкт-Петербург, значение СМИ для приобретения известности и популярности трудно переоценить. Обычно представители власти объясняют финансирование СМИ необходимостью сделать газеты, радио и телевидение более доступными для граждан. К сожалению, на практике прямое финансирование СМИ органами власти или их представителями приводит к тенденциозному отображению фактов и событий. Крайнюю степень выражения такие явления приобретают в период избирательных кампаний, когда именно "инвесторы" получают односторонние преимущества в СМИ.
Четвертое. Прямое финансирование общественных организаций из бюджета представляется крайне сомнительным. Тем более, что за "социально-значимым" названием такой организации могут скрываться 5-6 человек, включая самого депутата или его доверенных представителей. Понятно, что общественная организация, получившая деньги из рук представителя власти, будет благодарна ему во время предвыборной кампании. Примеры привести нетрудно: ветеранские организации поддержали на выборах 1998 года именно тех депутатов Законодательного Собрания, которые перечисляли им деньги.
Перечисление бюджетных средств общественным организациям часто делается под предлогом проведения ими каких-либо важных мероприятий: предоставления социальной помощи населению, реабилитации больных и инвалидов, возведения монументов, издания книг и т.д. Эффективность подобных вложений вызывает сомнения, а контроль за деятельностью таких общественных организаций затруднен ввиду неопределенности обязанностей их членов.
Далее будут приведены наиболее показательные примеры по всем четырем рассматриваемым нами направлениям использования резервных фондов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга за 1996-2000 годы. Возможность "отката" за заказ от подрядчика в настоящей записке не рассматривается, поскольку она столь же очевидна, сколь и недоказуема вне рамок расследования, которое вправе производить только правоохранительные органы, и судебной прцедуры.
Прямое финансирование коммерческих или бюджетных организаций из "резервных фондов" депутатов
Финансирование коммерческих организаций из "резервных фондов" за все годы их существования имело место не так уж часто. Как правило, это делается под предлогом выполнения ими какой-либо важной задачи.
Так в 1996 году С.Никешин направил львиную часть своего фонда (4 000 тыс. руб.) на финансирование "туризма работников культуры, искусства, науки, образования, средств массовой информации в Аликанте (Испания)". Как сообщали средства массовой информации, именно в этой местности С.Никешин владеет гостиничным комплексом.
В 1997 году В. Жимиров и А.Прохоренко начинают финансировать программу "Забота", выделяя для этого 4 и 3 миллиона руб соответственно из своих "резервных фондов". Цели у "Заботы" благие: снабжение по льготным ценам малоимущих, в первую очередь, пенсионеров, продуктами питания, лекарствами, другими товарами первой необходимости. Правда, организует это программу Петровский банк. Это означает, что средства "резервного фонда" прямиком попадают на его счета. То есть имеет место беспроцентное кредитование банка за счет бюджета. В 1998 году 6 депутатов внесли на счет "Заботы" 8 555 тыс. руб. В дальнейшем "Забота" теряет популярность у законодателей: в 1999 году Петровский банк получил в общей сложности 4 млн. руб., в 2000 - менее 3 млн.
В 1998 году Ш. Сайфуллаев выделяет субсидию размером в 1 млн. руб. инвестиционному агентству "Оккервиль" на проведение экологической экспертизы и благоустройство территории. И.Воронцов при помощи 400 тыс. руб. поддерживает объединение СВПРА, производящее хлебо-булочные изделия. Ю.Новолодский под предлогом оказания бесплатной юридической помощи малообеспеченным гражданам направляет 3 млн. рублей Балтийской коллегии адвокатов, в которой сам депутат являлся председателем президиума.
В 1999 году К.Серов финансирует из своего "резервного фонда" создание сети социальных магазинов на базе федерального государственного унитарного предприятия "Управление федеральной почтовой связи СПб". Проект обошелся бюджету в 1, 05 млн. руб.
Существуют и косвенные свидетельства об использовании депутатами "резервных фондов" в личных целях. Например, депутат В.Гольман большую часть своих "резервных" миллионов направляет на капитальное строительство и капитальный ремонт. Трудно поверить, что подрядчиком на этих работах не было ни АО "Ленстройжилсервис", которым руководит сам В.Гольман, ни какая-либо из связанных с ним фигур.
Если говорить о прямом финансировании из "резервных фондов" бюджетных организаций, то таких примеров намного больше. Прежде всего, это организации, в которых работали сами депутаты или их родственники.
Так в 1996 году С.Зыбин финансирует строительство тира для правоохранительных органов в Красносельском районе (2,1 млн. руб.) - там, где расположен руководимый им Юридический институт МВД. С 1998 г. С.Зыбин регулярно субсидирует Санкт-Петербургскую юридическую Академию (негосударственное учебное заведение), где работает в это время. Деньги перечисляются в целях переподготовки военнослужащих, увольняемых из Вооруженных Сил Российской Федерации и на развитие Академии. Вместе со взносами от других депутатов юридической Академии в 1998 году перечисляется более полутора миллионов рублей, в 1999 г. - 880 тыс. руб., в 2000 г. - 840 тыс.
Депутат А.Ковалев направляет средства на научные и проектные работы по археологическому наследию Санкт-Петербурга (в 1996 г. - 400,0 млн. руб., в 1997 и 1998 гг - по 300 тыс.). Хорошо известно, что сам А.Ковалев в это время принимал личное участие в археологических изысканиях.
Значительные средства получает в 1997 г. Государственный фонд развития малого предпринимательства: 1,3 млн. рублей передает ему К.Серов и 500 тыс. - Ш.Сайфуллаев. Известно, что проведенная впоследствии финансовая проверка выявила серьезные нарушения в деятельности фонда. Известно также, что К.Серов входит в число руководителей этой организации.
В 1996 - 1998 гг. С.Миронов финансирует Горный институт, А.Воронцов и В.Островский - Педагогический университет им. А.Герцена, В.Ягья - международный факультет СПГУ. Особой популярностью пользуется СПГУ. Деньги, как правило, переводятся тем ВУЗам, где депутаты работают или читают лекции по совместительству. Перечисления в большинстве случаев небольшие (по "резервным" меркам) - 100-200 тыс. руб. Исключение составляет опекаемая С.Никешиным инженерно-экономическая Академия, где в 1998 г. он защитил докторскую диссертацию. В 1997 г. депутат перечислил Академии 400 тыс. руб., в 1999 - 3 миллиона.
Есть и иные случаи пристрастного отношения депутатов к определенным организациям. Так В.Селиванов (Калининский район) ежегодно перечисляет средства кинотеатру "Современник" (по 100-150 тыс. руб.) на проведение праздничных вечеров для ветеранов и пансионату "Заря" (от 500 тыс. до 1,8 млн. руб.) в Зеленогорске. О.Сергееву (его округ расположен во Фрунзенском районе) больше нравится другая здравница: в 1999 и 2000 гг. он выделяет 200 и 300 тыс. руб. соответственно на приобретение путевок для малообеспеченных граждан в санаторий "Репино".
Нельзя обойти также финансирование депутатами органов власти. Деньги направляются судам (особенно усердствовал в этом Ю.Новолодский в бытность его председателем Управления юстиции Санкт-Петербурга), органам внутренних дел, подразделениям Администрации.
В 1996 г. Ю.Кравцов выделил 1,8 млн. руб. Администрации города "на жилищно-коммунальное хозяйство". Вскоре после этого разразился скандал вокруг роскошного ремонта квартиры Ю.Кравцова за счет городского бюджета.
В последние годы появилась тенденция перечисления "резервных" средств Законодательному Собранию "на расходы, определяемые в соответствии с предложениями депутатов ЗС". В 2000 году эта сумма составила более 2,5 миллионов рублей.
Финансирование средств массовой информации
из "резервных фондов"
Средства массовой инфомации - излюбленные объекты финансирования за счет "резервных фондов". В 1996 году СМИ получили из рук депутатов 1,7 млн. руб. (450 тыс. долларов), в 1997 году - 2,2 млн. руб. (443 тыс. долларов), в 1998 году (год перевыборов Законодательного Собрания) - 6 125 тыс. руб. (что даже с учетом августовского дефолта составило примерно полмиллиона долларов), в 1999 - 695 тыс. руб. (примерно 30 тыс. долларов), в 2000 - 1 230 тыс. руб. (44 тыс. долларов).
В 1996 году 12 из 50 депутатов профинансировали, в основном, районные газеты и радио. Исключение составили журнал "Аврора" (188 тыс. руб.) и газета "Вестник ветерана", на издание которой 500 тыс. руб. перечислили фонду "Омега" В.Селиванов и Н.Рочев.
В 1997 году на СМИ "раскошелились" уже 17 депутатов, в 1998 - 26. Лидерами в получении "резервных" средств стали районные СМИ, а также "Петербургская газета" (550 тыс. руб.). Вообще же предпочтения депутатов по части СМИ разошлись. В перечне бюджетополучателей можно обнаружить "Санкт-Петербургские ведомости" и "Ритмы города" наряду с такими изданиями, как "Совесть", "Русская земля" и "Педагогические вести". Чемпионом по финансированию СМИ стал А.Дыбовский, выделивший на эти цели 700 тыс. руб. - шестую часть всего "своего" фонда.
В 1998 году проходили выборы депутатов Законодательного Собрания, и депутаты не поскупились на поддержку четвертой власти. Общая сумма средств, перечисленная СМИ из "резервных фондов" в рублевом эквиваленте возросла по сравнению с предыдущим годом почти в три раза. Деньги получили и ведущие городские издания, и районные, и даже такие экзотические, как альманах "ПЕН-клуба". Финансирование в ряде случаев сопровождается определенными условиями. Так С.Никешин выделил газете "Санкт-Петербургские ведомости" 700 тыс. руб. "на дополнительный тираж для малообеспеченных жителей округа". Ю.Новолодский направил "на просветительскую юридическую деятельность", создание юридической еженедельной телепередачи и юридических рубрик в городских газетах в общей сложности 1 миллион 250 тыс. рублей. Понятно, что сам депутат взял на себя и роль ведущего всех этих рубрик и передач. К.Серов пошел иным путем: 795 тыс. руб он перечислил "на реализацию "Программы открытой политики Администрации Санкт-Петербурга" (эти средства были использованы телеканалом "Петербург", а сам К.Серов нередко выступал там, рассказывая о своей деятельности) .
В дальнейшем аналогичным способом стали действовать и некоторые другие законодатели. Например, в 1999 году Н.Ананов выделяет 480 тыс. руб. "на информирование населения по рассматриваемой Законодательным Собранием Системе целей развития СПб и изучение мнения населения по данному вопросу". Как известно, в 1999 году в петербургских СМИ была проведена широкомасштабная рекламная кампания, основным героем которой стал сам Н.Ананов и разработанный им Закон о системе целей развития Санкт-Петербурга. В.Селиванов ежегодно направляет немалые средства (только в 2000 году - 800 тыс. руб.) "на программу информационной поддержки ветеранов" или на информирование жителей Калининского района. Эти деньги идут, в основном, на издание газеты "Вестник ветерана", рассказывающей о деятельности депутата, и на публикации в "Петровском курьере".
В целом прямое финансирование СМИ из "резервных фондов" в 1999 и 2000 гг. резко сократилось, что может быть связано с тем, что до выборов еще достаточно далеко. Или с тем, что деньги перечисляются теперь каким-либо иным способом, более соответствующим принятым в 1998 г. изменениям в законодательстве, которые резко ограничивают возможности направления "резервных" денег средствам массовой информации.
Финансирование из "резервных фондов" общественных организаций
Перечисление средств "резервных фондов" общественным организациям приобретает все возрастающие масштабы. Если в 1996 году на эти цели было направлено 640 млн. руб. (примерно150 тыс. долларов), то в 1997 - уже миллион долларов. На этом уровне сохраняется она и в 1998 году, даже при учете последствий дефолта.
Среди организаций, финансируемых депутатами, прежде всего следует назвать общества ветеранов и войны и труда, жителей блокадного Ленинграда, инвалидов, общество слепых, ассоциации многодетных матерей и родителей детей-инвалидов. В подавляющем числе случаев финансируются районные отделения этих организаций. При распределении средств "резервных фондов" немалое внимание уделялось также Обществу потребителей и его районным структурам, фонду инвалидов спорта "Эдельвейс", общественной организации "Полярный конвой", Центру современной литературы и книги, Союзу писателей Санкт-Петербурга. Суммы, передаваемые вышеназванным организациям каждым из депутатов в разные годы колебались в пределах от 50 до 200тыс. руб. Цели, на которые передаются деньги, как правило, соответствуют названию самих организаций.
В то же время немало случаев перечисления средств из "резервных" фондов кажутся не столь обоснованными. В 1997 г. А.Воронцов распределил 95 тыс. руб. некоему фонду "Диалектик". Г.Гардымов выделил 100 тыс. на развитие материальной базы Фонда пожарной безопасности (не путать со службой противопожарной безопасности МВД РФ), а Ю.Новолоцкий предоставил 124 тыс. "Санкт-Петербургскому Георгиевскому фонду".
Иногда за вывеской общественной организации скрывается группа предпринимателей. Так в 1998 году С.Миронов и А.Ливеровский направили по 50 тыс. руб. ОО "Дирекция международного фестиваля электронных искусств в Санкт-Петербурге", которая, по сути, представляла собой частную продюсерскую фирму. Фонд "Омега", регулярно получающий бюджетные средства от В.Селиванова, занимается издательской деятельностью (в том числе, издает газету "Ветеран", пропагандирующую деятельность В.Селиванова).
О.Нилов, один из лидеров "Афганвета", ставший депутатом в конце 1997 года, в 1998 году перечисляет своей организации 765 тыс. руб. на цели социальной помощи, организацию выставок и праздников. А вот Л.Карлин, не пояснил, для чего именно 2,4 млн. рублей предоставлены им "Молодежному центру новых технологий".
Некоторые депутаты финансируют одни и те же общественные организации из года в год. При этом в ряде случаев обращают на себя внимание масштабы финансирования.
Так Н.Ананов перечисляет средства "Петербургскому Союзу пенсионеров" на социальные программы: в 1997 г. - 924 тыс. руб., в 1998 - 1 млн. руб., в 1999 г. - 1 млн. 300 тыс. руб., в 2000 - 2 миллиона. Туда же направляют средства Ю.Гладков (350 тыс. в 1999 и 400 тыс. в 2000 году) и А.Ловягин (по 600 тыс. в течение двух последних лет).
Е.Истомин в бытность свою депутатом предоставил Благотворительному фонду взаимопомощи и милосердия Св.Апостола Андрея Первозванного для реабилитации детей-инвалидов 2 млн.руб. в 1997 году и 3 млн. в 1998.
И.Риммер, избранный депутатом в 1998 году два года подряд финансирует проведение мероприятий по поддержке социально незащищенных граждан Санкт-Петербургской Межрегиональной общественной организации "Общество социальной справедливости": в 1999году эта организация получает от И.Риммера 3,5 миллиона рублей, в 2000 году - 3 миллиона (в общей сложности за два года - примерно 240 тыс. долларов).
В Петроградском районе под патронажем депутата С.Шевченко создан целый ряд общественных организаций с "социально значимыми" названиями, в том числе - благотворительная общественная организация "Общество адресной социальной помощи Петроградского района". Сумма перечислений в адрес этой организации в 1999 году составила 5 млн. руб., в 2000 - 8 миллионов (в общей сложности - почти полмиллиона долларов!).
Повторюсь, что средства в таких значительных объемах направляются, как правило, на социально-значимые цели, в основном - на социальную помощь. Не считаю возможным без серьезных причин сомневаться в благонамеренности помыслов депутатов. Но сразу же возникают вопросы. По каким законам распределяется эта помощь, в какие сроки? Насколько эффективен такой механизм использования средств? Почему депутаты прибегают именно к такому механизму, отказываясь от существующего государственного? Только ли потому, что в этом случае происходит своеобразная "приватизация" бюджетных денег, которые затем раздаются населению исключительно от имени общественной организации и самого депутата? Ответить на эти вопросы можно только после тщательных проверок организаций, получающих бюджетное финансирование. Но уже сейчас есть основания считать, что такой механизм распределения "резервных фондов" предоставляет благодатную почву для коррупции.
"Прозрачность" назначений "резервных фондов".
Степень "прозрачности" депутатских фондов, в целом, соответствует всему бюджету.
В 1996 году такие статьи, как "Образование, капитальный ремонт - 1000 тыс. руб." (Л.Карлин) или "Прочие мероприятия в области социальной политики - 5614,0 тыс.руб." (В.Жимиров) использовались практически всеми депутатами, но в дальнейшем назначения стали более определенными.
Тем не менее, даже в 2000 году А.Ловягин направил 300 тыс. руб. на "расходы на прочие учреждения и мероприятия по культуре и искусству", а еще 1,5 миллиона на "расходы на прочие учреждения и мероприятия по социально-культурному развитию".
Значительную часть своих "резервных фондов" депутаты направляют в резервные фонды районных Администраций. Гарантией неустранения депутата от раздела "собственных" средств является статья в Законе о городском бюджете, гласящая, что эти средства расходуются только по согласованию с депутатами (сама по себе эта статья является вмешательством в компетенцию исполнительной власти).
По-видимому, депутаты направляют свои "резервные" средства в адрес районных Администраций по разным причинам. С одной стороны, это может быть стремление избежать единоличного распределения, прибегнув к посредничеству местной исполнительной власти или депутатов муниципальных советов (именно об этом неоднократно заявлял М.Амосов). С другой стороны не исключено, что некоторые депутаты таким образом хотели бы избежать возможного обсуждения их собственных предложений в Комитете по бюджету и Администрации города (что предусмотрено Законом "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге"). В любом случае совершенно очевидно, что общественный контроль за использованием "резервных" средств в случае перечисления их в адрес районной Администрации становится более проблематичным. Особенного внимания заслуживает пример использования фонда депутатом Собрания 1-го созыва А.Левашевым. Округ А.Левашева находится во Фрунзенском районе, но практически все средства он ежегодно направлял в адрес Администраций Василеостровского района и города Павловска.
Некоторые политические и экономические последствия практики "резервных фондов" депутатов.
Следует коротко остановиться на основных последствиях "резервного творчества" Законодательного Собрания.
Ослабление местного самоуправления. Законодательное Собрание как 1-го, так и 2-го созывов всячески препятствует становлению в Петербурге полноценного местного самоуправления. Есть основания полагать, что одна из серьезных причин для этого - нежелание депутатов расстаться с "резервными фондами", существование которых оправдывается именно необходимостью решать местные проблемы.
Самоустранение от обсуждения бюджета. Администрация города умело пользуется "резервными" амбициями депутатов. Фактически можно констатировать наличие сговора между Администрацией и большинством Собрания: Администрация не обращает внимание на противоречащие закону "резервные" статьи (например, те, где указан подрядчик, или направленные в адрес общественной организации на социальную помощь), а депутаты не вмешиваются в представленный Администрацией проект бюджета. Именно такая ситуация имела место при обсуждении бюджета-2000.
"Подкуп" депутатов. По мнению многих наблюдателей, лояльность депутатов к проектам, внесенным Администрацией, во многом определяется степенью финансирования их "резервного фонда". В 1999 г. исполнительная власть города опробовала и иной способ влияния на законодателей. При корректировке бюджета было предложено добавить к "резервным фондам" по 2,28 млн. рублей (так называемая "пакетная поправка"), отказавшись взамен этого от обсуждения предложенного проекта. Большинство Собрания с этим согласилось.
Снижение эффективности бюджетных ассигнований. Утверждение, что "резервные фонды" предназначены для решения местных проблем, не выдерживают критики. Даже поверхностный анализ свидетельствует, что значительная часть этих фондов расходуется на иные цели. Иногда - весь фонд (как в случае с А.Левашевым). Кроме того, депутаты, распределяя средства в меру своего понимания, часто финансируют не столько решение реальных первостепенных проблем, сколько свои собственные хобби и пристрастия. Так в 1998 году С.Андреев предоставил 100 тыс. руб. на финансовую поддержку Санкт-Петербургской федерации бадфайта; А.Ловягин - 75 тыс. рублей на соревнования по дартсу и дрессуру собак; С.Никешин - 700 тыс. рублей на развитие бодибилдинга; Н.Рочев - 60 тыс. на содержание конной казачьей добровольной дружины Павловского городского отдела внутренних дел, а Ш.Сайфуллаев (в 1997 г.) - 2 млн. руб. на разработку экологически чистых энергетических технологий и оборудования для преобразования ветровой и биоэнергии в Санкт-Петербурге. И таких примеров множество.
Вовлечение бюджетных организаций в выборный процесс. Нередко предоставление средств из "резервных" фондов бюджетным организациям депутаты представляют как плоды большой работы, свою личную заслугу. Взамен получатели "подарков" просто вынуждены оказывать депутатам посильную помощь на выборах: агитировать за депутата пациентов медицинских учреждений, родителей учащихся, клиентов Центров социальной помощи. Такие случаи - повсеместная практика. Не говоря уже о том, что социальная помощь предоставляется нуждающимся почти исключительно от имени депутата. Избирателей уверяют, что это - личная заслуга их избранника. Именно такая агитация, по мнению многих экспертов, решила исход выборов в Государственную Думу по 209-му округу в марте 2000 года. К.Севенард опередил ближайшего соперника только на относительно небольшой территории своего "городского" округа, где активно использовал социальные выплаты от своего имени. Но перевес именно в этом округе был настолько велик, что позволил компенсировать проигрыш на оставшейся территории.
Заключение.
Представленные аргументы дают возможность сделать вывод о возможности коррупции при распределении "резервных фондов" депутатов Законодательного Собрания. Это совсем не означает, что депутаты изначально преследуют преступные цели. Напротив, "резервные фонды" во многих случаях действительно помогают решать проблемы округов.
Но задача политиков состоит не только в том, чтобы решать имеющиеся проблемы, но и в том, чтобы не создавать новых. Институт представительной власти возник как инструмент, препятствующий неэффективному расходованию бюджета и его расхищению. Задача депутатов - не распределять средства единолично, а в процессе коллективного обсуждения определять наиболее рациональные направления бюджетных ассигновений. Существование "резервных фондов" противоречит этому предназначению.
Т.И.Виноградова, А.Ю.Сунгуров
ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ КАК ОДИН ИЗ ПУТЕЙ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ
1. Коротко о коррупции
Десятилетие глубочайших политических и экономических реформ, которому предшествовало пятилетие горбачевской перестройки, радикально изменили жизнь россиян. Можно надеяться, что к старому полутоталитарному режиму уже дороги нет. Однако очевидно то, что вместо старых возникли новые проблемы и трудности. Это и резкое социальное расслоение общества, и многочисленные барьеры на пути развития предпринимательства, и коррупция власти на различных уровнях, и растущая политическая апатия жителей. Среди этих проблем одной из наиболее острых является широкое распространение коррупции. Это явление, подобно раковой опухоли распространяется по организму государства, и, также подобно опухоли, снижает сопротивление здоровых тканей организма общества.
Само слово "коррупция" происходит от латинского слова, обозначающего "порчу", "поражение". Сегодня не существует общепринятого понимания коррупции. Наиболее широкое определение дала Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы: "Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других". В соответствии с этим определением можно говорить о коррупции не только по властных структурах, но и в частных фирмах, некоммерческих организациях, университетах и т.д.
В настоящей работе мы будем использовать термин "коррупция" в более традиционном смысле - как коррупцию властных структур.
Под коррупцией мы будем понимать "приватизацию власти" - использование властных полномочий в личных целях. В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется такое определение: "коррупция" - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Некоторые эксперты говорят даже о "коррупции, как образе жизни", когда многие чиновники готовы делать то, за что им заплатят извне, а многие граждане готовы заплатить чиновнику, чтобы "обойти" закон.
2. Бюджетный процесс и коррупция.
Одним из центральных властных процессов является бюджетный процесс, включающий его подготовку, принятие и исполнение. Существенной особенностью бюджетного процесса является его цикличность, ежегодная повторяемость. Другим циклическим властным процессом являются выборы. Но во втором случае мы имеем, большую длительность цикла, к тому же исполнительная власть в России имеет тенденцию сдвигать сроки выборов на удобное для себя время. Кроме того, в выборах по определению есть победители и побежденные, тогда как от принятия хорошего, сбалансированного бюджета выигрывают практически все жители данного города, региона или страны.
Однако именно в рамках бюджетного процесса открываются достаточно большие возможности для коррупции. Действительно, если выбор исполнителя тех или иных статей бюджетных расходов находится в руках чиновников, то возможностей для получения "отката" от заинтересованных лиц или фирм оказывается более чем достаточно. В законах "Об основах бюджетного процесса" выделяют пять основных стадий бюджетного процесса. Это подготовка проекта бюджета исполнительным органом власти; его обсуждение в представительном органе власти (принятие в первом чтении); внесение поправок к принятому за основу проекту, проведение второго чтения; принятие бюджета в целом в третьем чтении; его опубликование и вступление в силу106. Однако этим не отражены все стадии реального бюджетного процесса, а именно, упущены этапы подготовки планов-прогнозов развития территории, а также самого процесса исполнения бюджета. Эти этапы относятся к числу функций административного управления, но при этом, по оценкам экспертов, в реальности на каждой из данных стадий имеются возможности "корректировок" соотношения расходов в пользу тех или иных интересов. Это важно подчеркнуть для существа рассматриваемого вопроса потому, что ни при каких условиях административное управление не может превращаться в управление налогоплательщиками, поскольку это первый шаг к закладыванию известной коррупционности.
Особенность бюджетных решений заключается в их многокритериальности - зачастую все интересы не удовлетворить в силу ограниченности ресурсов. А для многокритериальных задач не существует единственного оптимального решения, возможно, выработать множество эффективных решений, оцениваемых по разным критериям, и как следствие несравнимых рациональным способом. Поэтому любое бюджетное решение является политическим (то есть принимается на основе субъективных предпочтений) и должно быть отнесено к компетенции коллективного представительного органа власти. При этом, насколько бы тщательно не готовилось решение, прогноз будущего никогда не бывает точным и всегда остается риск, что эффект принимаемого решения будет не тот, на который рассчитывают. Следовательно, и ответственность за такие решения может брать на себя только тот, кто реально в конечном итоге что-то теряет или выигрывает от этого решения, - то есть граждане непосредственно или через представительный орган.
В последнее время все чаще звучат у политологов выводы о недостатках представительной демократии, состоящих в возможности искажения реально существующих интересов. Это подтверждается также и теорией общественного выбора. Ее сторонники создали модели, позволяющие понять, как процедуры голосования могут повлиять на результаты коллективного выбора. Во-первых, члены коллективного органа, уполномоченного принимать решения, могут обмениваться голосами по тем или иным вопросам ("депутатские резервные фонды" в Санкт-Петербурге - пример такого обмена). Во-вторых, руководство коллективного органа контролирует форму и последовательность вынесения на голосование тех или иных вопросов, тем самым влияя на результаты голосования. (Обвинения, звучавшие в СМИ, прогубернаторской группы председателя Законодательного Собрания Ю.Кравцова в "проталкивании" Устава Санкт-Петербурга, значительно "урезающего" полномочия исполнительной власти). И т.д.
3. Прозрачность бюджетного процесса как путь к предотвращению коррупции.
Итак, мы констатировали, что политический момент в бюджетном процессе вкрадывается и на стадию исполнения бюджета, если роспись расходов не является настолько прозрачной, в смысле детальной в данном контексте, что ее нельзя изменить путем "согласований", носящих коррупционный характер. Для предупреждения этого, статьей 36 российского Бюджетного кодекса провозглашен принцип гласности (имелось ли в виду прозрачности?), который, к сожалению, детально в законах не прописан и поэтому не регулирует практику как призван.
Так как употребленный нами термин "прозрачность", как перевод слова "transparency" является относительно новым применительно к описанию требований к бюджетному процессу, нам необходимо показать, что мы под ним подразумеваем, и это мы сделаем чуть далее.
Фиксация требования "прозрачности" бюджетного процесса происходит из опубликованного 16 апреля 1998 г. Международным валютным фондом так называемого Кодекса "финансовой прозрачности", содержащего рекомендации странам-членам МВФ по обеспечению фискальной прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. "Кодекс" - первый опыт международного масштаба по определению стандартов, применимых к любой бюджетной системе. Однако. хотя "Кодекс" МВФ представляет собой серьезное пособие, у него есть свои особенности, он адресован прежде всего правительствам и ограничен рамками финансовой политики и в незначительной степени направлен на совершенствование бюджетного процесса на основе эффективного участия законодателей и общественности. Исследования и разработки Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам США, а также межрегиональной программы "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять" Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия" расширяют рамки "Кодекса" МВФ, основываясь на принципах общественного участия, а также отличаются уровнем детализации, количеством и техническими деталями стандартов.
Таким образом, опираясь на вышеизложенные разработки, мы вкладываем в понятие "прозрачности" бюджетного процесса следующие пять компонентов. Во-первых, законодательное закрепление распределения функций и ответственности, возможности общественного участия в бюджетном процессе. Во-вторых, реализация этих норм на практике. В-третьих, доступность (в т.ч. "понятность") бюджетной информации. В-четвертых, независимая проверка, анализ бюджетной информации (включая исполнение бюджета). И в-пятых, возможность влияния на бюджетный процесс (возможность вносить поправки в бюджет представителями общественности).
И действительно, профессионалам очевидно, что в настоящий момент в России недостаточно введения жестких требований к технологии бюджетного процесса. Поддерживающим фактором практики "прозрачности", а равно и ее эффектом становится общественное участие, являющееся контролирующим звеном планирования, перераспределения бюджетных расходов, а также исполнения бюджетов.
Насколько принцип "прозрачности" осуществляется на практике можно понять из анализа реализации государственного или муниципального заказа, используется ли при этом процедура открытого конкурса с ясными критериями определения победителя, или выбор подрядчика происходит келейно. Не случайно после реализации в Италии программы борьбы с коррупцией "Чистые руки", стоимость дорожных работ в среднем по стране снизилась на 20%.
Поэтому столь важным является принятия закона о бюджете депутатским корпусом, обладающим при этом и правом контроля за исполнением бюджета. Однако глубина проработки закона о бюджете существенно различается от региона к региону, от города к городу. Нередки еще случаи, когда в представляемы на утверждение депутатам материалах отсутствует адресность статей бюджетных расходов, их детальная проработка. В этих случаях возникают большие возможности для самодеятельности чиновников, и в решениях по распределению бюджетных средств определенную роль может играть и личная заинтересованность этих чиновников.
Если же, как это имеет место в Санкт-Петербурге, бюджет оказывается достаточно адресным и проработанным, администрация использует те или иные формы влияния на депутатов, и здесь субъектом коррупции депутатов может выступать сама исполнительная власть. Так называемая коллективная депутатская поправка к закону о бюджету, по сути, сводится к возможности депутату лично определять направления расходования сумм в размере нескольких сотен тысяч долларов на территории своего округа в обмен на лояльность к предложенному администрацией проекту бюджета. Так как при этом степень финансирования предложений тех или иных депутатов находится исключительно в руках администрации, то появляется реальная возможность влияния на нелояльных губернатору депутатов.
Таким образом, контроль бюджетного процесса со стороны депутатов оказывается явно недостаточным. И снова в полный рост встает необходимость контроля со стороны структур гражданского общества.
4. Общественное участие и общественный контроль.
Если обратиться к причинам столь резкого роста коррупции в современной России, то можно указать, наряду с другими, и такую причину, как распад достаточно целостной системы партийно-государственного контроля, существовавшего в советское время. Хотя эта система, включающая в себя и подсистему "народного контроля", была в целом послушным инструментом у руководящей партийной номенклатуры, она все же позволяла достаточно жестко контролировать деятельность большинства чиновников, особенно низкого и среднего ранга. Сегодня остались лишь системы государственного ведомственного контроля, которых явно недостаточно. Отсутствие действенной системы общественного контроля действий власти является, таким образом, одним из факторов развития коррупции. И именно в этом направлении возможно участие ответственных сил российского общества, ставящих задачу предотвращение развития коррупции.
Хотя общепризнано, что народ - источник власти (ст.3 п.1 Конституции РФ) и непосредственно осуществляет власть (ст.3 п.2, ст.32 п.1 Конституции РФ), термин "общественное участие" продолжает оставаться неологизмом.
Что мы называем общественным участием? Общественное участие в бюджетном процессе - это непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между общественностью и органами власти, ответственными за подготовку, принятие и исполнение бюджета, включающий в себя меры, способствующие полному пониманию общественностью механизмов каждого этапа бюджетного процесса; полное информирование общественности о выработке приоритетов бюджетной политики, о продвижении разработки проекта бюджета, о ходе его принятия представительным органом, о внедрении проектов, планов, программ, о контроле за исполнением бюджета; активный сбор мнений представителей общественности, их восприятия предлагающихся бюджетных приоритетов, а также их предпочтений в отношении бюджетной политики по направлениям.1
"Общественное участие" и "паблик рилейшнз" не являются синонимами. Общественное участие - это запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия решения и предотвращение, либо разрешение конфликтов через взаимное двустороннее взаимодействие, в то время как связи с общественностью - это запланированные усилия влияния на общественное мнение.107
5. Общественное участие в России: нормативные основы и реальная практика.
Какие существуют законодательные предпосылки общественного участия в российской практике принятия политических решений?
Участие общественности в принятии решений определяется нормами, в которых предписывается привлечение к участию или право участвовать в разработке законов, нормативных актов, решений разного уровня. Такие нормы имеются в ряде законодательных актов, как, например:
1. ФЗ от 18 июля 1995 г. "О рекламе". Ст. 28 "... общественные организации ... привлекаются к разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных актов".
2. ФЗ "Об использовании атомной энергии" Ст. 14.
3. ФЗ от 9 января 1996 г. "О защите прав потребителей". Ст. 45.
4. ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О занятости населения в РФ". Ст.21.
5. ФЗ от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в РФ". Ст. 33.
и др.
Можно привести примеры норм, предписывающих и регулирующих привлечение некоммерческих организаций к работе в государственных органах:
1. ФЗ от 26 мая 1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений". Ст.5.
2. Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1045 "О Госкомитете РФ по поддержке малого предпринимательства" "... В Госкомитете образуется коллегия, в состав которой могут входить представители общественных объединений".
3. Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1009 "О федеральной Комиссии по рынку ценных бумаг". П.13.
4. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. № 1304 "О совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых при Правительстве РФ". П.2.
Некоторые законодательные и нормативные акты подразумевают общественный контроль за властью:
1. КЗОТ РФ. Ст. 248 Общественный контроль за соблюдением законодательства о труде "...осуществляется профессиональными союзами, а также общественными инспекторами и комиссиями соответствующего выборного профсоюзного органа".
2. ФЗ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения". Ст.12 Общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности.
3. ФЗ от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". Ст 8. Участие общественных объединений в осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения.
4. Постановление Правительства РФ от 26 августа 1995 г. №-838 "О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей". П.1.
5. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и другой алкогольной продукции". Ст.19 Общественный контроль за соблюдением настоящего Федерального закона.
и др.
Оценивая примеры вышеприведенного нормативного материала, можно сделать вывод, что, в юридические рамки общественного участия в принятии решений попадают наиболее напряженные сферы социальных отношений, а также, главным образом, касаются лишь отдельных видов некоммерческих организаций.
Действующее российское законодательство не содержит реальных юридических механизмов, предусматривающих участие общественности в бюджетном процессе в точно означенных процессуальных формах и с определенными правовыми последствиями. Как мы уже упоминали, в России провозглашен принцип гласности бюджетной системы, который означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решениям законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Этот принцип включает в себя обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательным и исполнительным органом власти (ст.36 Бюджетного кодекса).
Вместе с тем, в ряде регионов России, в частности, в городах Карелии и Псковской области практикуется привлечение общественности к обсуждениям проекта бюджета, вносимого в представительный орган власти, а также отчета об исполнении бюджета. В Биробиджане апробируется механизм участия общественности в принятии решений органами власти, закрепленный Постановлением мэра - одной НКО создан Круглый стол, в котором участвуют все желающие НКО и на обсуждение которого выносятся проекты решений органов власти, непосредственно затрагивающих интересы населения. В Красноярске проводятся общественные слушания по первоочередным проблемам местного сообщества с последующей возможностью формирования целевых программ для решения выявленных проблем, работают "согласительные комиссии" с Ассоциациями предпринимателей, налогоплательщиков.
Зачем общественность включается в механизмы общественного участия? Казалось бы, отсутствуют юридически фиксированные возможности учета ее мнения. Для кого-то этот вопрос может прозвучать так же, как и вопрос "а зачем нам выборы?". Тем не менее, в понятие "участие" некоммерческие организации вкладывают совершенно разный смысл. И практика показала, что преимущественное значение в ходе общественного участия некоммерческие организации придают лоббистской деятельности.
6. Общественное участие и лоббирование своих интересов.
Понятие лоббирование можно определить как форму законного влияния (давления) на органы государственной власти представителей "организованных интересов" с целью принятия определенных политических решений108. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в бюджете. Добиваясь этого, они могут либо способствовать скорейшему принятию бюджета, либо воспрепятствовать принятию бюджета, добившись возможности вносить поправки.
Можно задаться вопросом: а не является ли общественное участие лоббированием? Когда мы определяем лоббирование как деятельность в государственных органах и органах местного самоуправления представителей некоммерческих организаций, нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов отдельных социальных групп, мы можем утверждать, что оно является одной из форм общественного участия.
Лоббирование бюджета включает в себя: а) работу организаций по выработке приоритетов бюджета; б) подача поправок к бюджету; или в) участие в конкурсах на получение муниципальных грантов.
В России принято связывать лоббизм с коррупцией. Справедливости ради нужно отметить, что и за рубежом довольно распространены суждения, согласно которым лоббизм строится в основном на взятках и незаконных сделках. Однако лоббизм - явление многоплановое и неоднозначное. Торговлю ведь никто не будет осуждать лишь из-за того, что кто-то противозаконно торгует наркотиками. Лоббизм как таковой изначально не является чем-то противозаконным. Он естественен, поскольку естественны существование структурированного общества и наличие разных интересов у разных социальных групп.
Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации конституционного права граждан - участвовать в управлении. Определенной правовой основой для участия в деятельности органов местного самоуправления являются нормативные акты, принятые на уровне субъектов РФ. Например, в Уставе Самарской области (Ст. 10) содержатся положения о том, что "граждане имеют право участвовать в управлении делами Самарской области как непосредственно, так и через представителей." В ст. 23 указано, что "Каждый вправе обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями. Обращения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех обращений, которые требуют дополнительного изучения и проверки. Сроки разрешения такого рода обращений могут быть продлены, но не более чем на один месяц с сообщением об этом лицу, подавшему предложение, жалобу".
Нам не удалось найти в Уставе Самарской области положения, как содержится, к примеру, в Уставе Тамбовской области (ст.19) "органы государственной власти и органы МСУ области обязаны регулярно информировать население о своей деятельности, положении дел в области и на соответствующих территориях МСУ". Или в ст.12 Устава Ростовской области указывается, что по вопросам, представляющим широкий общественный интерес, организуются общественные слушания. А в ст.8 Устава г.Ростов-на-Дону эти положения получают развитие: "Каждый член городского сообщества имеет право на участие в работе городской Думы ... в соответствии с Регламентом, ... , а также право принимать участие в публичных слушаниях, ... , при этом население города обеспечивается оперативной информацией о ходе и результатах обсуждения повестки дня Думы, позиции отдельных депутатов по этим вопросам и о принятых решениях."
К серьезному лоббированию готовы далеко не все организации. Коммерческие структуры в России преуспели в сфере лоббизма значительно больше, чем НКО. Это требует не только и не столько финансовых ресурсов, а навыков взаимодействия, обладание информацией о процессе принятия решений и существе вопросов. Например, участие в разработке Стратегического плана города, муниципального образования предполагает определенный профессионализм.
Вместе с тем, чем выше профессионализм взаимодействующих с органами власти, а также, чем выше прозрачность бюджетного процесса, тем меньше разрешающих возможностей для коррупции имеет система государственной власти.
7. Общественное участие в бюджетном процессе: опыт СПб центра "Стратегия".
Основываясь на предыдущем выводе, центр "Стратегия" строит свою программу "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять", которая направлена на развитие общественного участия в бюджетном процессе.
Программа реализуется центром с 1998 года и конкретная деятельность строится по следующим целевым направлениям:
* содействие оптимизации бюджетного процесса путем повышения его прозрачности и открытости;
* дальнейшее развитие участия в бюджетном процессе некоммерческих организаций;
* адаптация бюджетного кодекса МВФ;
* оценка прозрачности бюджетных процесов в регионах путем применения соответствующей шкалы, разработанной в соответствии с рекомендациями Кодекса.
В этих рамках в Санкт-Петербурге с сентября 1999 г. осуществляется ниже перечисленная деятельность.
1. Центр "Стратегия" инициировал проведение общественных слушаний по бюджету в Законодательном собрании, откуда дважды был получен отрицательный ответ - вначале от Комитета по бюджету ЗС, в дальнейшем - от имени и.о. Председателя ЗС (Никешина) на основании нецелесообразности. Тем не менее мы продолжили работу с отделом по связям с общественностью (Шапошникова, Зайцев), который готов организовать слушания, но, по всей вероятности, по уже принятому бюджету.
2. Во время обсуждения вопросов бюджетного процесса в Санкт-Петербурге в рамках проекта в прошлом году неоднократно поднималась тема законодательного обеспечения прав жителей на "вмешательство" в бюджетный процесс и более полное их информирование об этом процессе. Экспертом проекта Б.Л.Вишневским были сформулированы предложения по законодательным инициативам в области бюджетного процесса, которые напечатаны в третьей брошюре по Санкт-Петербургу109 (с.26-27). Так появилась еще одно направление нашей работы - анализ законодательства в части гарантий учета мнения (интересов) граждан при принятии составлении бюджета Санкт-Петербурга. Как оказалось, проект закона по этой тематике (напрямую не касающийся бюджетного процесса, но делающий существенный шаг в данном направлении) разрабатывался не только Б.Л.Вишневским с коллегами, но и А.И.Худяковым, который представляет свои взгляды в данном сборнике.
3. Результатом начала работы по адаптации разработанного в Международном валютном фонде "Кодекса бюджетного процесса" к российским условиям с использованием "Шкалы оценки прозрачности" Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам (Вашингтон) явился проект российской шкалы прозрачности, находящийся в настоящее время на экспертизе у региональных экспертов с целью сведения в единую окончательную версию для последующей оценки прозрачности бюджетных процессов.
4. Для повышения уровня понимания данных бюджетного анализа, а также увеличения способности участия в приоритизации и контроле за исполнением было подготовлено к печати пособие по участию в бюджетном процессе, ориентированное на некоммерческие организации и органы местного самоуправления.
5. С целями ознакомления участников с азами бюджетного процесса, информирования о данных анализа проекта бюджета-2000 экспертами, а также создания мотивации для обеспечения прозрачности бюджета 22 октября, 3 декабря, 19 января (совместно с Центром поддержки некоммерческих организаций) и 4 февраля состоялись однодневные семинары для лидеров НКО города.
6. 8-13 ноября и 6-11 марта в рамках образовательного модуля программы были проведены интенсивные тренинги для региональных экспертов и последующих мультипликаторов проекта в регионах.
7. Разработаны Рекомендации по анализу бюджета и бюджетного процесса для региональных групп, которые обобщают как накопленный опыт за первый год реализации проекта, так и комментарии региональных экспертов, позволяющие опираться на специфику территориального развития.
8. Аналогичная работа ведется центром "Стратегия" в городах: Петрозаводске, Мурманске, Пскове, Великих Луках, Самаре, Новосибирске, Южно-Сахалинске.
Подробнее с программой "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять" можно познакомиться на сайте "Стратегии" в Интернет: http://strategy.spb.osi.ru
В.В.Орешников
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА,
КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
1. Коррупция - использование должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения. Это довольно широкое понятие, которое включает в себя не только коррупцию в органах государственной власти, но и коррупцию в любых органах управления и самоуправления. Коррупция возможна всегда, когда имеются неравноправные отношения и возможность личной продажи предоставления благ. Часто понятие коррупции сужают до коррупции органов государственной власти, что действительно является наиболее опасным видом коррупции, но сегодня, в условиях отсутствия действенного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, коррупция депутатов муниципальных советов и должностных лиц органов местного самоуправления является очень серьезной проблемой.
Коррупция в органах государственной власти является характеристическим показателем, отражающим уровень коррумпированности общества в целом, поскольку имеющейся там объем властных полномочий создает наилучшие условия для конвертации имеющихся возможностей в личное состояние. Кроме того, коррупция в органах государственной власти содействует коррупции в других органах управления, поскольку государственная власть - это власть публичная, а потому является примером для других видов власти.
Наиболее удобным объектом коррупции является государственный бюджет, поскольку он позволяет обогащаться непосредственно, путем присвоения бюджетных денег, или опосредованно, путем получения благ от организаций, которым эти деньги выделяются. Поэтому законодательство всех стран запрещает бесконтрольное использование бюджетных средств и получение чиновником взяток за предоставление преференций третьему лицу. В частности, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ в пункте 8 статьи 11 устанавливает, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.
2. Еще более строго ограничено использование бюджетных средств законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Оно осуществляется исключительно в соответствии с законодательно определенным бюджетным процессом, который представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
С 1 января 2000 года в Российской Федерации начал действовать Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 N 145-ФЗ, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Помимо Бюджетного кодекса бюджетный процесс регулируется Федеральным законом о Федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, Законами Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15.08.96 N 115-ФЗ, "О Бюджете развития Российской Федерации" от 26.11.98 N 181-ФЗ, а также Законом Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 09.07.99 N 159-ФЗ.
Бюджетный кодекс Российской Федерации состоит из следующих разделов: общие положения, бюджетное устройство Российской Федерации, доходы бюджетов, расходы бюджетов, сбалансированность бюджетов, участники бюджетного процесса, составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, государственный и муниципальный финансовый контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, заключительные положения. В соответствии с бюджетным кодексом неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю следующих мер принуждения: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени;
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.
В Санкт-Петербурге бюджетный процесс регулируется следующими Законами Санкт-Петербурга: "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 05.01.96 N 155-26, "О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга" от 18.09.98 N 200-39, "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" от 26.05.95 N 57-8, "О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета Санкт-Петербурга" от 07.05.99 N 94-17. Закон Санкт-Петербурга "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" регламентирует контроль со стороны независимого от Администрации Санкт-Петербурга органа - Контрольно-счетной палаты - за процессом исполнения бюджета Санкт-Петербурга на текущий финансовый год.
Из сказанного видно, что бюджетный процесс регламентируется довольно жестко, но все равно, распорядитель финансовых средств имеет возможность смухлевать и получить "свой процент". Поэтому законодательство предусматривает разделение процессов составления и принятия бюджета, исполнения бюджета, утверждение отчета об исполнении бюджета между различными ветвями государственной власти. Принятие бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета - прерогатива законодательной власти, а исполнение бюджета - исполнительной.
К сожалению, процесс составления бюджета отнесен к прерогативе исполнительной власти, что приводит к появлению возможности у исполнительной власти включить в бюджет нужные только руководителям администрации расходы. Поскольку исполнение бюджета находится тоже в руках исполнительной власти, то такие статьи исполняются в первую очередь и "надлежащим образом". Часто такие статьи можно было "определить" по большому количеству нулей в графе сумма, но в последнее время умные администраторы стали ставить в такие статьи вместо нулей случайные цифры. Другой вариант сокрытия необходимых администрации расходов - наличие крупных по объему финансирования статей без дополнительной расшифровки этих расходов. Подобные статьи в бюджете 2000 года сосредоточены в комитетах финансов и по благоустройству и дорожному хозяйству:
расходы на погашение кредита, полученных под поручительство Администрации Санкт-Петербурга, исполнение гарантий Санкт-Петербурга и процентов по ним - 1397,89 млн. руб. (4,1% расходов бюджета);
расходы на ликвидацию последствий аварии на Кировско-Выборгской линии метрополитена - 1256 млн. руб. (3,7%);
расходы на погашение кредиторской задолженности по территориальному дорожному фонду Санкт-Петербурга - 1 070 млн. руб. (3,1 %);
капитальное строительство объектов благоустройства - 830 млн. руб. (2,4%);
текущее содержание дорог - 585 млн. руб. (1,7%).
Кроме того, аналогичные нерасшифрованные статьи присутствуют в комитетах по содержанию жилищного фонда, по транспорту и по энергетике и инженерному обеспечению:
расходы на содержание и ремонт жилищного фонда - 1540,23 млн. руб. (4,5% расходов бюджета), из них на оплату труда госслужащих - 672,54 млн. руб., обеспечение их рабочих мест - 183,37 млн. руб., командировки, транспорт и связь для госслужащих - 30,44 млн. руб., прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг - 585,04 млн. руб., а собственно на капитальный ремонт - 68,96 млн. руб. (4,5% от объема статьи);
возмещение разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ГП "ТЭК Санкт-Петербурга" для отопления жилых домов - 553,8 млн. руб. (1,7%);
возмещение разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ОАО "Ленэнерго" для отопления жилых домов - 540,192 млн. руб. (1,6%);
расходы на содержание жилищного фонда в связи предоставлением льгот по оплате за коммунальные услуги - 502,909 млн. руб. (1,5%);
расходы на покрытие убытков теплоснабжающих организаций - 340,9 млн. руб. (1,0%);
компенсация убытков от перевозки пассажиров на метрополитене по регулируемому тарифу - 618,455 млн. руб. (1,8%);
компенсация убытков от перевозки пассажиров, в том числе за бесплатный проезд пенсионеров на пригородных маршрутах в период с 01.05.2000 до 31.10.2000, автобусным транспортом по регулируемому тарифу - 329,685 млн. руб. (1,0%);
компенсация убытков от перевозки пассажиров наземным электротранспортом по регулируемому тарифу - 329,685 млн. руб. (1,0%);
расходы на капитальное вложения по отрасли "Транспорт" на погашение убытков ОАО "Метрострой" от курсовой разницы по кредиту, привлеченному на строительству правобережной линии Петербургского метрополитена, в соответствии с АПКВ - 300,0 млн. руб. (какая круглая цифра).
Если учесть, что в бюджете есть четкая строка "Расходы на реализацию целевой программы "Стабилизация и развитие наземного пассажирского транспорта Санкт-Петербурга" в соответствии с АПКВ", то становится непонятным, почему и эти строки не имеют точной расшифровки. Было бы правильным, если бы все целевые статьи бюджета, объемом более 0,5% расходной части бюджета имели бы сметные расшифровки или бы включались в бюджет только на основании целевых программ.
3. Особый разговор - средства бюджета, распределяемый депутатом Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Во-первых, это небольшой объем (0,04 - 0,07% расходов бюджета на одного депутата), во-вторых, имеется серьезные ограничения их использования: только по направлениям, указанным в Законе Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге", и под контролем главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга - органов исполнительной власти, а в-третьих, сегодня это единственный источник "латания дыр" в решении социально-экономических вопросов - депутат ближе к избирателям, чем чиновник исполнительной власти.
По закону Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вправе представлять предложения о расходовании средств бюджета Санкт-Петербурга по следующим направлениям:
проведение Администрацией Санкт-Петербурга общегородских мероприятий по оказанию социальной помощи отдельным категориям граждан;
выделение средств организациям, финансируемым за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;
финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга не завершенных строительством объектов адресной программы капитальных вложений;
выделение средств на капитальный ремонт государственного жилищного фонда;
оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, науки, здравоохранения, архивным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, в целях проведения капитального и текущего ремонта занимаемых помещений;
оказание целевой финансовой помощи общественным объединениям для проведения общегородских мероприятий по поддержке отдельных категорий социально незащищенных граждан Санкт-Петербурга (ветеранов, лиц, награжденных медалью "За оборону Ленинграда", лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалидов, детей-сирот); для проведения мероприятий по антинаркотической пропаганде; для социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; для финансирования мероприятий, проводимых творческими союзами; для проведения мероприятий в сфере культуры;
участие в финансировании международных, всероссийских и городских конференций, фестивалей и конкурсов;
направление средств в фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.
Предложения по направлениям расходования средств не должны устанавливать точное наименование закупаемых товаров (работ, услуг), а также определять поставщиков данных товаров (работ, услуг).
Учитывая, что исполнение этих статей бюджета лежит на Администрации Санкт-Петербурга, то использовать эти средства в личных целях возможно исключительно по сговору с исполнительной властью. Все известные примеры "неудачного" распределения бюджетных средств были связаны с резервным фондом 1995 - 1996 годов, то есть до введения в действие 27 ноября 1996 Закона "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга", который, после принятия известного судебного решения был внесен в Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" Законом Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 27 мая 1998 года № 152-50. Вообще, судебное решение об отмене резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга, распределяемого депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга, привело только к тому, что в приложениях к Закону Санкт-Петербурга перестали фиксировать как депутат распределяет свой бюджетный фонд. Это скорее содействует коррупции, чем противодействует ей.
В целях предотвращения коррупции составление бюджета следует отнести в ведение органа, независимого от исполнительной власти. Естественно, что такой бюджет будет формироваться на основании мотивированных предложений комитетов Администрации Санкт-Петербурга - главных распорядителей бюджета, но не самой Администрацией Санкт-Петербурга. Для профессионального составления бюджета и улучшения контроля представительной власти за его исполнением функцию составления бюджета разумно поручить Контрольно-счетной палате.
В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" основными задачами Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (далее -КСП) являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей городского бюджета и расходованием средств городских внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению городской администрацией Санкт-Петербурга;
- оценка эффективности и целесообразности расходования государственных финансовых ресурсов и использования государственной собственности Санкт-Петербурга органами государственной власти, государственными предприятиями, учреждениями и организациями, получающими средства из городского бюджета, имеющими право пользования городской собственностью, налоговые или иные льготы;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов законов Санкт-Петербурга, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств городского бюджета, или влияющих на формирование и исполнение городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль финансовой деятельности городской администрации Санкт-Петербурга, в том числе контроль за реализацией принимаемых Собранием законов о бюджете и финансах;
- подготовка проектов нормативных актов по вопросам ведения КСП;
- ежемесячное представление Собранию информации о ходе исполнения городского бюджета и результатах контрольных мероприятий.
Поскольку в соответствии со статьей 1 этого закона КСП является структурным подразделением Законодательного собрания Санкт-Петербурга, то дополнение этих функций еще одной: сбор, анализ и обработка предложений распорядителей бюджетных средств, а также составление на их основе проекта бюджета на следующий финансовый год - позволило бы вывести функцию составления проекта бюджета из-под исполнительной власти. К сожалению, это противоречит бюджетному кодексу Российской Федерации, который поручает функцию составления проекта бюджета органам исполнительной власти (ст. 154). Но сегодня в Санкт-Петербурге Комитет финансов сам предложил бюджетно-финансовому комитету Законодательного собрания Санкт-Петербурга участвовать в подготовке проекта городского бюджета на 2001 год.
В целом следует признать, что введение законодательного регулирования бюджетного процесса в 1996 - 1999 годах, существенно уменьшило по сравнению с 1993 - 1996 годами возможности для нецелевого использования бюджетных средств.
4. В заключение хочу остановиться на экономической классификации статей бюджета, поскольку это связано с рассматриваемой темой.
Экономическая классификация расходов бюджета - группировка расходов бюджета по их экономическому содержанию. Она определяет правила использования выделенных средств и отчетность за полученные бюджетные средства.
Наиболее бесконтрольная экономическая статья экономической классификации является статья 130100 "Субсидии и субвенции". Поэтому статья 78 Бюджетного Кодекса Российской Федерации устанавливает, что предоставление субсидий и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям допускается:
из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год;
из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.
В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки выданные ранее субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет.
* * *
Таким образом, хотя бюджет и является наиболее привлекательным объектом для коррупции, законодательство Российской Федерации и Санкт-Петербурга существенно снижает возможности для нецелевого использования бюджетных средств. Конечно, без действенного контроля за деятельностью органов государственной власти со стороны заинтересованных структур гражданского общества, одними законодательными действиями и с помощью внутренней борьбы в органах власти и управления решить проблему коррупции невозможно, поскольку и сам законодатель не всегда заинтересован в решении этой проблемы. Самым действенным инструментом борьбы с коррупцией является общедоступность информации о деятельности органов управления и прозрачность финансовых потоков. Частью такой системы государственно-общественных отношений является открытость информации на всех этапах бюджетного процесса.
А. Г. Орлов.
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СОВРЕМЕННОЙ И
ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
России грозит опасность превратиться в криминально-синдикалистское государство: т. е. государство, которое состоит из бандитов, коррумпированных государственных чиновников и нечестных бизнесменов, продолжающих накапливать огромные богатства, поощряя и используя коррупцию, которая поразила все сферы экономической и политической жизни современной России. Коррумпированные чиновники всех уровней тесно связаны с криминальными структурами и бизнесом, ставя перед собой цели обогащения, выживания и завоевания власти, угрожают подорвать основы общества.
Одним из основных условий развития в сторону демократического общества является развитие социальной и рыночной экономики, основанной на господстве права, с едиными правилами ведения бизнеса и развитие всех форм местного самоуправления, которое является основой и важнейшим признаком демократического государства.
Местное самоуправление делает возможным приблизить к каждому гражданину и сделать эффективным управление. Если семья - основа общества, то местное самоуправление - основа государства и главный фактор его живучести и стабильности. В соответствии с "Европейской хартией местного самоуправления", которую ратифицировала Россия, под ним понимается право и действительная способность местного самоуправления контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. Таким образом, это должна быть власть, которая наиболее приближена к гражданам. Для того, чтобы осуществлять свои функции, естественно, местное самоуправление должно обладать достаточными ресурсами. В своем выступлении я бы хотел остановиться на вопросах формирования местных бюджетов в современной России и сравнить их с формированием местного бюджета в царской России, а также обратить ваше внимание на то, что местное самоуправление без достаточного финансирования само по себе является источником коррупции.
И так, в соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 27.09.97 г. доходная часть местных бюджетов состоит из местных доходов и поступлений от регулирующих доходов, финансовой помощи в различных формах, средств фонда финансовой поддержки, средств по взаимным расчетам.
К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.
<< Пред. стр. 5 (из 8) След. >>
Список литературы по разделу