<< Пред.           стр. 1 (из 4)           След. >>

Список литературы по разделу

 СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ
 ГОСУДАРСТВЕННОЙ АКАДЕМИИ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ РУКОВОДЯЩИХ РАБОТНИКОВ И СПЕЦИАЛИСТОВ ИНВЕСТИЦИОННОЙ СФЕРЫ
 
 На правах рукописи
 
 
 ГРОШЕВА Надежда Борисовна
 
 КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
 КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНМОИЧЕСКАЯ ИННОВАЦИЯ
 
 Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (специализация: управление инновациями и инвестиционной деятельностью),
 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит
 
 Диссертация
 на соискание ученой степени
 кандидата экономических наук
 
 
 Научный руководитель:
 доктор экономических наук,
 профессор Ивчик Т. А.
 
 
 
 Иркутск - 2001
 
 ОГЛАВЛЕНИЕ
 ВВЕДЕНИЕ 3
 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РОЛИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 7
 1.1. Основные направления и особенности социальной политики Иркутской области: финансовый аспект. 7
 1.2. Методология формирования современного подхода к управлению государственными финансами как фактор развития социально-экономической системы Российской Федерации 42
 1. 3. Методические основы организации действующей системы контроля за бюджетным процессом 56
 1.4. Казначейство как инструмент контроля за реализацией социально экономической направленности бюджетного процесса 76
 ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА 111
 2.1. Организационно-правовая составляющая казначейского исполнения регионального бюджета 111
 2.2. Иерархическая многоуровневая система управления бюджетным процессом. 120
 2.3. Финансовые аспекты реализации регионального казначейства как социально-экономической инновации 135
 2.4. Инновационная методика реализации информационной составляющей казначейской системы 148
 ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ВНЕДРЕНИЮ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА СУБЬЕКТА ФЕДЕРАЦИИ 165
 3.1. Анализ и оценка оптимальности организационно-правовой составляющей 165
 3.2. Методика формирования финансовых потоков в рамках казначейского исполнения регионального бюджета 184
 3.3. Информационная составляющая на этапе внедрения казначейского исполнения бюджета 194
 3.4. Социально-экономические результаты внедрения системы казначейского исполнения бюджета (доходы - затраты) 198
 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 203
 
 
 ВВЕДЕНИЕ
 
  Актуальность темы исследования.
  Проект федерального бюджета сформирован в объеме 15,4 % ВВП.
  Учитывая, что в настоящее время недостаточность финансовых ресурсов не позволяет обеспечить стопроцентное решение стоящих перед государством задач одним из первоочередных направлений бюджетного процесса является использование всех имеющихся резервов и возможностей по мобилизации финансовых ресурсов, увеличение налоговых поступлений в бюджет.
  В 2001 году политика Правительства РФ будет направлена на снижение социального неравенства, последовательного повышения уровня жизни населения, восстановление экономической и политической роли страны в мировом сообществе, закрепление тенденций роста экономики, развитие рыночной и институциональной инфраструктуры.
  Приоритетными направлениями бюджетной политики государства в 2001 году является концентрация ресурсов бюджета на решении ключевых социально-экономических задач, оценки эффективности бюджетных расходов, обеспечение бездефицитности бюджета
  За счет решения этих задач планируется рост ВВП на 4%, рост инвестиций на 7%, реальные денежные доходы населения должны возрасти на 5%.
  Предварительно с учетом всех ожидаемых мер по стабилизации бюджета на 2002 год ожидаемый профицит федерального бюджета составит 3.1% к ВВП, в 2003 году - 4.7% к ВВП.
  Соответственно казначейское исполнение бюджета как способ повышения эффективности расходования бюджетных средств становится одним из первоочередных направлений финансовой и бюджетной политики государства в целом и региона в частности.
  В связи с этим одним из приоритетнейших направлений финансовой политики региона является усиление контроля за процессом исполнения бюджета, создание казначейского исполнения областного и консолидированного бюджета.
  Задачами данной работы явились:
  анализ роли казначейства в системе исполнения бюджета;
  созфдание методологической основы казначейского исполнения бюджета;
  создание универсальной системы внедрения казначейского исполнения бюджета.
  Теоретические и методологические основы исследования.
  Теоретической и методологической базой для диссертации послужили труды отечественных исследований и, в значительной мере, существующая нормативно-правовая база. Автор придал работе практическую направленность путем отражения собственного опыта и результатов исследований внедрения методологии на практике.
  Разработанная методология внедрена в финансовом управлении города Братска, главном финансовом управлении администрации Иркутской области, финансовых управлениях Шелеховского муниципального образования, г. Тулуна, Иркутского района, Ангарского муниципального образования. Так же прочитаны учебные курсы по казначейской системе исполнения бюджета, включающие в себя бюджетную и налоговую систему области, бюджетный процесс, составление, исполнение и контроль за исполнением бюджета, вопросы оптимизации бюджетного процесса.
 
  Результаты исследования.
  В результате исследования выявлена неоптимальность системы контроля за исполнением бюджета Иркутской области и бюджетов муниципальных образований, проанализированы возможные варианты построения новой системы контроля, обоснован выбор казначейской системы исполнения бюджета как наиболее оптимальной, разработана методология построения казначейской системы исполнения бюджета любого уровня, проанализирована практика внедрения казначейского исполнения бюджета.
 
  Научная новизна.
  В данной работе впервые в Иркутской области сформулированы теоретические основы казначейского исполнения бюджета, подготовлена нормативная база казначейского исполнения бюджета, разработана схема реализации казначейского исполнения бюджета любого уровня, разработана методология и порядок внедрения казначейского исполнения бюджета.
 
  Практическая значимость.
  Данная работа имеет несомненную практическую значимость как сфере исполнения бюджета, что доказано успешной реализацией системы как на уровне областного бюджета, так и на уровне муниципальных образований, и значительную ценность для учебного процесса, так как при подготовке и проведении учебных курсов по казначейской системе исполнения бюджета студенты на практике применили основные принципы иерархических систем управления, правила построения систем контроля.
 
  В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что при написании данной диссертации автор ставит своей первоочередной задачей создание работы, которая привлечет интерес не только теоретиков в области бюджетных процессов, но и практиков, реально работающих в финансово-бюджетной сфере, предоставив в их руки эффективный инструмент, позволяющий добиться реального увеличения эффективности использования бюджетных средств.
  Автор глубоко верит, что самым лучшим результатом его труда может стать практическое внедрение предложенных им идей в различных исполняющих бюджет органах.
 
 
 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РОЛИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
 
 1.1. Основные направления и особенности социальной политики Иркутской области: финансовый аспект.
  Социально-экономическая ситуация в Иркутской области неоднозначна. Финансово-экономический кризис, разразившийся в августе 1998 года, не мог не сказаться на жизненном уровне населения. Рост потребительских цен опережает рост среднемесячных номинальных доходов населения. Коммерциализация здравоохранения, образования, учреждений культуры, отдыха, спорта, туризма вынуждают семьи ограничивать себя в этих услугах. Обостряются жилищные проблемы - сокращено предоставление бесплатного жилья, а приобрести новое жилье или улучшить свои жилищные условия могут лишь семьи с высокими доходами. Все это приводит к повышению социальной напряженности в регионе [105].
  В контексте нынешней социальной политики Иркутская область нуждается в стабилизации демографической ситуации и миграционных процессов, поддержке уровня жизни населения региона и его конкретных категорий, развитии социальной инфраструктуры, реформировании отраслей социальной сферы и смягчении безработицы.
  В Иркутской области разработан прогноз социально-экономического развития1 на основе данных социально-экономического развития области за ряд прошедших лет, оценки социально-экономического развития области в базовом периоде, тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый период.
  В ближайшие годы демографическая ситуация во многом будет определяться современным состоянием естественного воспроизводства населения. Прогноз среднегодовой численности населения с учетом его механического оттока и позволяет сделать вывод, что в общем численность населения области к 2003 году уменьшится, по сравнению с 1999 годом, на 46,9 тыс. чел. или на 1,8% и составит 2560,0 тыс. чел.
  Для стабилизации демографической ситуации в регионе особое внимание уделяется поддержке мигрантов, посредством финансирования соответствующих мероприятий как за счет федерального так и регионального бюджетов[111]. На сегодняшний день разрабатываются концепция миграции населения и специальные программы по переселению и обустройству отдельных категорий мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев, жителей северных территорий, трудовых мигрантов). Все вынужденные мигранты, подавшие ходатайства на получение статуса, проходят медицинское освидетельствование и после этого получают соответствующие удостоверения. Они имеют право на бесплатную медицинскую лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Им предоставляется помощь в виде единовременного денежного пособия, материальной помощи, беспроцентной возвратной ссуды на покупку и строительство жилья. Миграционная служба ведет работу по резервированию земельных участков под поселения вынужденных переселенцев.
  Существенные изменения произойдут в возрастной структуре населения. Численность населения в трудоспособном возрасте увеличится с 1581,1 тыс. чел. на 01.01.1999 г. до 1630,2 тыс. чел. на 01.01.2004 г. Поэтому период 2001-2003 гг. с точки зрения наличия и предложения рабочей силы является наиболее благоприятным для социально-экономического развития области. Существует два варианта развития производительных сил региона в среднесрочном периоде Численность трудовых ресурсов увеличится за период с 1999 г. по 2003 г. по 1 варианту на 35,1 тыс. чел. и составит 1650,0 тыс. чел., тогда как спрос предприятий на рабочую силу будет значительно отставать от предложения.
  Оценка численности занятых в экономике в 2000 г. была выполнена с учетом тенденций изменения численности занятых за 7 месяцев т.г. Прогноз на 2001-2003 гг. рассчитан на основе динамики объемов производства и сложившегося уровня использования рабочей силы. По прогнозу, в основных отраслях материального производства (промышленность, сельское хозяйство, транспорт) численность занятых в 2003 г. не достигнет, несмотря на рост объемов производства уровня 1999 г. Одной из причин этого является сохранение на предприятиях режимов неполной занятости. Так, в 1999 г. общий фонд неотработанного времени в эквиваленте численности работников с полной занятостью составил в промышленности 7,1 тыс. чел., в строительстве - 1,2 тыс. чел., на транспорте - 1,4 тыс. чел. Поэтому рост объемов производства, в первую очередь, будет способствовать более эффективному использованию уже имеющейся рабочей силы.
  В совокупности отраслей непроизводственной сферы численность занятых в предстоящие годы незначительно увеличится в здравоохранении, физической культуре, спорте, социальном обеспечении, культуре и искусстве, не будет сокращаться в образовании (главным образом за счет снижения численности учащихся школ).
  В целом, численность занятых в 2003 г. составит по 1 варианту 102,3 % к уровню 1999 г. или 1101,0 тыс. чел. В результате ожидается как в непроизводственной сфере, так и в сфере материального производства повышение доходов бюджетной сферы, которые напрямую зависят от финансово-экономического состояния производственной сферы. Произойдет дальнейшее перераспределение численности занятых по формам собственности: доля занятых в государственном и муниципальном секторе снизится с 41 % в общей численности занятых в 1999 г. до 38,8 % в 2003 г. и увеличится доля занятых в частном секторе, соответственно с 35,8 % до 38,9 %. Продолжится ликвидация и реорганизация убыточных предприятий, что будет способствовать высвобождению численности занятых (хотя оно будет постепенно уменьшаться и составит в 2003 г. 5,0-6,0 тыс. чел.).
  Предстоящие годы будут характеризоваться увеличением численности учащихся, обучающихся с отрывом от производства, поскольку на порог зрелости вступает молодежь, годы рождения которой пришлись на середину 80-х годов (когда наблюдался наиболее высокий уровень рождаемости).
  Опережающий рост численности трудовых ресурсов над численностью занятых приведет к увеличению населения, не занятого в экономике, в 2003 г. по 1 варианту на 0,6 % и составит 415,5 тыс. чел. (при неблагоприятном варианте развития экономики - соответственно 4,5 % и составит около 431,4 тыс. чел.). В это число входят военнослужащие; безработные; женщины, находящиеся в отпусках по беременности и родам и по уходу за ребенком; лица, находящиеся в местах лишения свободы и др. Станет неизбежным усиление напряженности на рынке труда и рост численности безработных, рассчитанной по методологии Международной организации труда: в 2003 г. - до 215,0 тыс. чел. по 1 варианту и до 230,0 тыс. чел. - по 2 варианту.
  В первоначальный вариант прогноза социально-экономического развития Иркутской области внесены изменения в связи с уточнением основных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2003 г., учтены тенденции изменения фонда заработной платы, валового внутреннего продукта, индексы колебаний потребительских цен. По данным облкомстата, фонд заработной платы работников в целом по экономике области представлен без учета данных по Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу. Уточнен фонд заработной платы 1999 года. Оценка фонда заработной платы 2000 г. проведена с учетом результатов работы области за 7 месяцев.
  По первому варианту прогноза фонд заработной платы работников в целом по экономике области увеличится за период с 1998 г. по 2003 г. в 2,6 раза. В 2000 г. по сравнению с 1999 г. фонд заработной платы работающих увеличился на 30,7 %, при этом средняя заработная плата возросла на 32,2 %. В 2001 г. фонд заработной платы увеличится к уровню 2000 г. на 11,4 %, сохранится также и тенденция роста по средней заработной плате (на 12,1 %). В 2002 г. по сравнению с 2001 г. фонд заработной платы увеличится на 11,0 %, при росте средней заработной платы на 10,8 %. В 2003 г. по сравнению с 2002 г. фонд заработной платы возрастет на 14,0 %, при этом рост средней заработной платы составит 12,4 %.
  По второму варианту прогноза размер фонда заработной платы работающих увеличится с 1998 г. по 2003 г. в 2,3 раза. Данный вариант прогноза по сравнению с первым вариантом предполагает иные тенденции изменения анализируемых показателей. Так, в 2001 г. по сравнению с предыдущим годом размер фонда заработной платы работающих увеличится всего на 4,2 %, увеличится и средняя заработная плата на 6,1 %; в 2002 г. к 2001 г. предусмотрен рост фонда заработной платы на 8,0 % и средней заработной платы до 7,8 %; рост сохранен в 2003 г. по сравнению с 2002 г. и достигнет 8 % по фонду заработной платы и 7,5 % по средней заработной плате. Таким образом, основным фактором, обусловливающим рост фонда заработной платы работников отраслей экономики области, является увеличение средней заработной платы работающих.
  Уточнение предварительных показателей прогноза, характеризующих денежные доходы и расходы, а также уровень жизни населения области, на 2000 г. и на период 2001-2003 гг. было проведено на основе анализа итогов социально-экономического развития области в 1999 г. и 8 мес. 2000 г. с использованием сценарных условий функционирования экономики до 2003 г.
  Эти положения нашли свое отражение в Законе Иркутской области "Об областном бюджете на 2002 год" 2. В частности, социальная направленность финансовой политики области представлена Перечнем объектов адресной инвестиционной программы на 2002 г. (таблица 1.1.).
  Итоги 8 мес. 2000 г. зафиксировали заметное оживление в экономике, свидетельствующее о преодолении наиболее острых последствий кризиса 1998 г. и закреплении положительных тенденций 1999 г.
  Появились первые положительные сдвиги в динамике показателей уровня жизни населения области. Так, за 8 мес. 2000 г. рост номинальных денежных доходов населения (на 27,3 % к уровню 8 мес. 1999 г.) сопровождался увеличением их реального содержания (реальные располагаемые денежные доходы населения выросли за сравниваемые периоды времени на 2,2 %). Отмечено улучшение покупательной способности денежных доходов населения в пересчете на наборы прожиточного минимума: за 8 мес. 2000 г. к соответствующему периоду 1999 г. она возросла на 17,5 % и составила 2,3 таких набора. Действует тенденция сокращения доли населения с доходами, не превышающими прожиточный минимум.
 
  Таблица 1.1.
  Перечень объектов областной адресной инвестиционной программы на 2002 год
  1. Государственные капитальные вложения, финансируемые из областного бюджета на 2002 год, тыс. рублей Государственные капитальные вложения,
  в том числе: 20150 Погашение кредиторской задолженности за ранее выполненные работы 57675 Бюджетные инвестиции в капитальное строительство,
  в том числе 143875 - социальный комплекс 128829 Из них: Жилищно-коммунальное строительство 8000 Образование, культура, здравоохранение 113458 Связь 1000 Предупреждение и ликвидация последствий ЧС и стихийных бедствий 3371 Социальное развитие села 3000 - производственный комплекс 15046 Перечень строек и объектов, финансируемых в 2002 году
  Социальный комплекс Здравоохранение Реконструкция областной детской больницы г. Иркутск (главный корпус) 20894 Областная психиатрическая больница в дер. Сосновый Бор 32000 Реконструкция противотуберкулезного диспансера, г. Иркутск 10251 Образование Школа на 162 ученических места в с. Коновалово Балаганского района 13318 Школа на 1076 ученических мест в г. Свирске, 1-я очередь 20000 Школа на 392 ученических места в с. Масляногорск Зиминского района 4100 Детский дом в м-не Юбилейный, г. Иркутск, 180 мест 5000 Школа в на 392 ученических места п. Новая - Уда Усть-Удинского района 5000 Школа/сад на 95 мест в п. Мельничный Нижнеудинского района 2895 Жилищное строительство Строительство жилья для научной молодежи (долевое участи администрации области в строительстве жилого дома по ул. Старо-Кузьмихинской) 2000
  Результаты проведенной оценки основных показателей доходов и расходов населения на 2000 г. свидетельствуют о том, что по сравнению с 1999 г. ожидаемый рост номинальных денежных доходов населения области составит 23-24 % при увеличении потребительских цен на 21-22 %. Тем самым создается предпосылка закрепления положительной динамики реальных располагаемых денежных доходов, которые возрастут, по уточненному прогнозу, в 2000 г. по сравнению с 1999 г. на 2-2,5 %.
  Предварительный прогноз на период 2001-2003 гг. составлен с учетом планируемой стабилизации развития социальной сферы на основе поэтапного восстановления докризисного уровня реальных денежных доходов, уровня жизни и платежеспособного спроса населения.
  Варианты прогноза номинальных денежных доходов населения предполагают, по первому из них, рост к 2003 г. по сравнению с 1999 г. номинальных денежных доходов в 2 раза, при этом реальные доходы увеличатся на 18-19 %. По второму варианту положительные тенденции будут менее заметными: рост номинальных доходов составит соответственно 1,9 раза, реальных - 4-5 % (за счет более значительной инфляционной составляющей доходов). Это будет возможным при условии постепенного устойчивого снижения уровня инфляции. По первому варианту приняты следующие индексы инфляции: в 2001 г. - 117 %, в 2002 г. - 111 %, в 2003 г. - 108 % ( к предшествующему периоду).
  Отличительной особенностью прогнозируемого периода является тенденция снижения доли заработной платы в денежных доходах населения. Если в 1998 г. указанная доля составляла 43,5 %, в 1999 г. - 38,4 %, то к 2003 г. она по оценке снизится в зависимости от вариантов прогноза до 35-31 %. При этом доля социальных выплат в денежных доходах населения за рассматриваемый период времени значительно не изменится и останется на уровне 12-13 %.
  Постепенно сгладятся диспропорции в структуре использования денежных доходов населения, вызванные кризисом 1998 г. Будет действовать тенденция снижения доли средств, направляемых населением на покупку товаров и оплату услуг, в общих расходах населения. Если в 1998 г. указанная доля составляла 86 %, то в 2001 г. она снизится до 82 %, а к 2003 г. - до 79-80 %.
  Изменение нормативной базы для расчета прожиточного минимума вызовет, несмотря на прогнозируемое снижение темпов инфляции, рост этого показателя в 2001 г. на 32 % (к уровню 2000 г., рассчитанному по методике Минтруда 1992 г.). Как следствие, возрастет доля населения с доходами ниже этой границы, по первому варианту прогноза до 41 %, и по второму - до 44 %. К 2003 г. доля малоимущего населения снизится соответственно до 34 % и 40 % за счет предполагаемого роста реальных доходов населения и перераспределения части объема денежных доходов из высокодоходных групп населения в менее обеспеченные.
  Таким образом, в 2000 г. планируется стабилизация показателей уровня жизни населения, с последующим их улучшением к 2003 г.
  Одним из последствий неблагоприятной социально-экономической обстановки в области является рост числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Для того, чтобы стабилизировать сложившуюся ситуацию, оказывать действенную помощь этим детям, на территории Иркутской области была принята областная целевая программа "Дети-сироты" на 1998-2001 гг. Органы опеки и социальной защиты стараются устраивать их в семьи и государственные учреждения, наиболее предпочтительным признается усыновление.
  В регионе действуют 17 детских домов и школ-интернатов для детей-сирот, где в последнее время значительное внимание стало уделяться обеспечению социальных гарантий. Так, по состоянию на 01.01.99 г. 37 % воспитанников из общего числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, получают пенсии и пособия, за 51 % закреплено жилье, всем выпускникам детских домов и школ-интернатов области предоставлена возможность получения профессий, специальностей во всех типах учреждений профессионального образования.
  Для предотвращения роста социального сиротства в области создаются специальные центры по работе с семьей, оказывающие помощь кризисным семьям и детям, проживающим в них, в областном центре усыновления формируется региональный банк детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
  В целях оказания юным гражданам адресной помощи в регионе выделяются средства, в рамках областной программы "Летний отдых детей и подростков", для частичной оплаты стоимости путевок в детские оздоровительные учреждения для детей из малообеспеченных семей, организация общественных работ для подростков, на содержание лагерей. Большое внимание уделяется оздоровлению, культурному и физическому развитию детей, а также их трудоустройству.
  Актуальной проблемой в области является поддержка коренных малочисленных народов Севера. В настоящее время величина их доходов сложилась на недопустимо низком уровне и не способна обеспечить прожиточного минимума для семей. Более половины трудоспособного населения эвенков и тофаларов в области не имеют постоянного места работы, являющихся наиболее защищенными слоями населения, их основной источник формирования денежных доходов - пенсии и пособия на детей, являющихся наиболее незащищенными слоями населения. Органы социальной защиты области в приоритетном порядке выделяют средства на оздоровление детей, проживающих в северных территориях, развитие сети реабилитационных центров для детей с ограниченными возможностями; подготовку учителей и воспитателей; обеспечение детей тофаларов и эвенков зимней одеждой и обувью и другие защитные меры.
  Серьезная проблема региона - безнадзорные дети, лишенные присмотра, внимания и заботы родителей или лиц, их заменяющих. Безнадзорность наблюдается на фоне пьянства, наркомании, безработицы как среди родителей, так и среди самих несовершеннолетних. Между тем в области открыто пока всего одно учебно-воспитательное учреждение для мальчиков на 100 мест, где проводится психологическая, медицинская и социальная реабилитация несовершеннолетних с отклоняющимся от нормы общественно-опасным поведением, где им прививаются трудовые навыки, дается широкая профессиональная подготовка.
  В регионе создана принципиально новая система реабилитационной работы с социально запущенными детьми и подростками. Сеть специализированных учреждений для несовершеннолетних - социальные приюты, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, - в последние годы развивалась наиболее интенсивно. Если в 1994 г. таких учреждений было 13, то в 1998 г. - 41. Причем их функционирование положительно влияет на стабилизацию оперативной обстановки во многих городах и районах области. Прослеживается тенденция снижения уровня детской и подростковой преступности в Заларинском, Усольском, Катангском, Усть-Илимском, Черемховском районах, а также в городах Ангарск, Братск и Черемхово.
  Слабо защищенной категорией населения является старшее поколение, которому оказывается материальная поддержка и предоставляются различные льготы. Инвалиды и участники Великой Отечественной войны имеют право на 50 % льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг; внеочередное и бесплатное установление телефона; льготное обеспечение лекарствами и бесплатное медицинское обслуживание; бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте; бесплатный проезд на железнодорожном, воздушном, водном транспорте один раз в год и другие льготы. Ветеранам труда предоставлена 50 % льгота по оплате жилищно-коммунальных услуг, бесплатное медицинское обслуживание и проезд на городском и пригородном транспорте.
  Средства из областного бюджета выделяются также на строительство и реконструкцию учреждений социального обслуживания, домов-интернатов, социальных приютов, домов престарелых, на поддержку областных общественных организаций, общества инвалидов, общества глухих, общества слепых, областной организации Российского общества Красного Креста; на проведение Дня пожилого человека, Декады инвалидов. Предоставляется адресная помощь по лечению ветеранов области в МНТК "Микрохирургия глаза", в "Муниципальных госпиталях Ветеранов войны и труда", на оплату особо сложного протезирования инвалидов в базовых клиниках РФ, оплату слуховых аппаратов для слабослышащих пенсионеров, эндопротезов, кардиостимуляторов, дорогостоящих медикаментов.
  Существенной составляющей социальной политики в Иркутской области является борьба с безработицей. Уровень безработицы в регионе составляет от 2,5 % до 3 %, этот показатель идентичен федеральному уровню - от 2,8 % до 3 %. Если же учитывать скрытую безработицу, возникшую в связи с отсутствием государственного контроля за социально-трудовыми отношениями на рынке труда, то этот показатель увеличится до 25 %. Приоритетным финансированием политики занятости в регионе являются проведение мероприятий по активной политике занятости и выплата пособий по безработице.
  Сегодня рынок труда в значительной степени деформирован: велик разрыв между предложением рабочей силы и спросом на нее, как в количественном, так и в качественном выражении. Так, в 1998 г. предложение рабочей силы превышало спрос в 3,6 раза. Рост вакансий со стороны престижных рабочих мест, а также повышение требований работодателей к квалификации кандидатов на рабочие места, ограничивает выбор работы, особенно для молодежи, женщин, инвалидов, что ведет к дополнительному давлению на рынок труда.
  Служба занятости осуществляет приоритетное финансирование "Программы содействия занятости населению", а также выплату пособий безработным, оказание им материальной помощи, гарантированных выплат гражданам, вышедшим на досрочную пенсию.
  Ситуация с трудовой занятостью подростков имеет два аспекта: с одной стороны, несовершеннолетний, находящийся под защитой закона, не "выгоден" для работодателя, с другой стороны, молодое поколение предъявляет повышенные требования к условиям работы, в частности, к размеру оплаты. Поэтому работа, подобранная через государственные органы занятости населения, зачастую для них малопривлекательна. Объемы трудоустройства подростков при содействии службы занятости достаточно велики. В 1998 г. трудоустроено 33172 подростка (92 % от числа обратившихся), из них в свободное от учебы время на условиях временной занятости - 32606 человек. Типичной особенностью занятости подростков является ее сезонный характер. Более 80 % подростков трудоустраиваются в летнее время. В основном это школьники и студенты.
  В рамках договора Департамента ФГСЗН и ГУОПО "О взаимодействии по вопросам профилактики безработицы и созданию оптимальной занятости на территории области" организуются и проводятся совместные "Дни профессионального определения молодежи", ярмарки вакансий, деловые игры, лекции, семинары для выпускников школ - ("Будущее берет начало в настоящем"), тренинги - ("Собеседования с работодателем"), анкетирование - ("Профессиональное самоопределение"). Данными мероприятиями охватывается ежегодно около 11 тысяч школьников и незанятой молодежи.
  Развитие социальной инфраструктуры реализуется через социальное обслуживание населения. Так, на основании принятого в 1997 г. Закона "О прожиточном минимуме в Иркутской области", ежеквартально Губернатором области утверждается его величина, служащая для оценки уровня жизни населения области, разработки областных и местных социальных программ, выявления контингента малообеспеченных граждан в целях оказания им адресной социальной поддержки. В бюджете предусматриваются средства на оплату проезда к месту лечения пенсионерам, гражданам, оказавшимся в экстремальной ситуации, детям-инвалидам и сопровождающим их лицам, доход которых ниже установленного прожиточного минимума, а также выделение средств на оказание материальной помощи гражданам с доходом ниже установленного прожиточного минимума из числа малообеспеченных семей и инвалидов.
  Особенно остро стоит проблема социальной защиты инвалидов, которые, имея низкие адаптационные способности, находятся за чертой бедности. Актуальность проблемы связана с устойчивой тенденцией роста числа детей-инвалидов, количество которых за последние семь лет возросло почти вдвое. В целях улучшения их положения в области в 1995 г. была утверждена "Программа неотложных мер по медицинской и социальной реабилитации детей с ограниченными возможностями". В ней предусматривается создание эффективной системы профилактики детской инвалидности и реабилитации детей-инвалидов.
  Сегодня в регионе насчитывается порядка 1,5 тыс. инвалидов с глубокой умственной отсталостью. Перед большинством из них стоит острая проблема - невостребованность обществом. Для того, чтобы им помочь реализовать свои возможности и ощутить свою нужность другим людям, в регионе планируется создание двух социальных деревень, где эти люди получают возможность работать на участках сельскохозяйственного комплекса.
  В настоящее время в системе социальной защиты населения в городах и районах области функционируют 9 реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями. Положительной работой реабилитационных центров является улучшение состояния у 91 % детей - увеличение возможности самообслуживания, коррекция психоречевых и эмоционально-волевых нарушений, повышение познавательных способностей.
  В Иркутской области имеется два детских дома-интерната для умственно отсталых детей, - это медико-социальные учреждения, предназначенные для постоянного проживания детей, нуждающихся в уходе, бытовом и медицинском обслуживании, а также социально-трудовой адаптации. Созданы они с целью частичной компенсации интеллектуального дефекта, наиболее полной адаптации детей к различным житейским ситуациям, обучения профессиональным навыкам по специальным программам.
  Для совершенствования системы социальной поддержки, оказания социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам в 1999 г. был создан "Иркутский центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов". В области успешно работают общественные организации инвалидов "Прибайкальский талисман" и "Семейная усадьба", членами последней являются инвалиды детства с умственной отсталостью. Ежегодно им оказывается государственная финансовая поддержка для организации оздоровления инвалидов.
  Для осуществления адресной и целенаправленной социальной помощи семье, женщинам и детям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, с 1994 г. в Иркутской области стала формироваться сеть учреждений социального обслуживания, способных оказывать широкий спектр социально-экономических, медико-социальных, психолого-педагогических, социально-правовых и иных социальных услуг. По состоянию на 1 января 1999 г. в области только в ведении органов социальной защиты населения действовало 55 различного типа учреждений социального обслуживания семьи и детей, -центры социальной помощи семье и детям, центры экстренной психологической помощи по телефону, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, областной центр срочной помощи населению и дом ночного пребывания для лиц без определенного места жительства в г. Иркутске. В этих учреждениях оказывается экстренная помощь детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, семьям, в которых возникают проблемы с детьми, предоставляется возможность временного проживания как детям, так и взрослым.
  С 1998 г. усилия органов социальной защиты были направлены на реализацию постановления Правительства РФ от 28.08.97 г. № 1089 и постановления губернатора области от 10.12.97 г. № 383-п по передаче функций назначения и выплаты пособий от предприятий, учреждений и организаций территориальным органам социальной защиты населения по месту жительства. Изменение порядка назначения и выплаты пособий на детей позволило создать единую базу получателей пособий, упорядочить систему учета семей, имеющих право на пособие, исключить двойное назначение пособий, а также организовать контроль за расходованием денежных средств, направляемых на выплату. Все эти мероприятия позволили сократить количество детей, на которых выплачиваются пособия, и теперь их могут получать лишь те семьи, у которых доход на одного человека ниже прожиточного минимума.
  В последнее время происходит значительное сокращение сети детских садов, среди основных причин такого положения можно выделить резкое снижение материального уровня населения, растущую безработицу и, как следствие, отказ значительной части родителей от услуг дошкольных учреждений из-за неплатежеспособности. В целях сохранения системы дошкольного образования от разрушения, в зданиях 105 детсадов размещены образовательные учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста, в них по итогам 1998 г. обучалось 4,7 тыс. детей.
  Что касается общего образования, то по состоянию на 1 января 2000 г. в области действовало 1121 общеобразовательных учреждений, наряду с ними работали негосударственные учреждения.
  После принятия Закона РФ "Об образовании", предоставившего право отчислять учащихся, появилась проблема "дети вне образования". В территориях утрачена система контроля за обязательностью обучения каждого ребенка. По-прежнему в нарушение прав обучающихся допускается немотивированное исключение детей из образовательных учреждений, в первую очередь детей, не достигших возраста 15 лет. По статистическим данным органов управления образованием отсев учащихся из 1-9 классов составляет около 0,35 % от общего числа учащихся. Такие нарушения отмечены в гг. Иркутске, Братске, Нижнеудинске, Тулуне, Усть-Илимске, Чунском, Балаганском районах.
  Перед органами здравоохранения Иркутской области стоят две наиболее актуальные проблемы, связанные со вспышкой ВИЧ-инфицированных и распространением наркомании. На сегодняшний день Иркутская область занимает первое место по количеству ВИЧ-инфицированных (на 14 апреля 2000 г. зарегистрировано 4749 человек ВИЧ-инфицированных, основная масса которых - 95 % - наркоманы). Департаментом здравоохранения разработан комплексный план оперативных противоэпидемических мероприятий в связи со вспышкой ВИЧ - инфекции. В целях своевременного исследования лабораторного материала на ВИЧ - инфекцию организована ежедневная доставка материала в Областной центр СПИД из приемных отделений, где организован круглосуточный забор лабораторного материала на ВИЧ-инфекцию у лиц доставляемых органами внутренних дел или обратившихся добровольно. На базе Иркутской клинической инфекционной больницы выделены боксы для лечения ВИЧ - инфицированных.
  Что касается наркомании, то в области зарегистрировано свыше 10 тысяч наркоманов, это в 10 раз больше в сравнении с 1990 г., причем выявляется и ставится на учет один из 10 наркоманов. В настоящее время вся наркологическая служба по лечению наркоманов и диспансерное наблюдение за ними осуществляется специалистами областного психо-наркодиспансера.
  В целом развитие системы здравоохранения осуществляется по следующим направлениям:
 * оказывается экстренная помощь наиболее уязвимым в социальном плане группам населения;
 * проводятся профилактические осмотры трудоспособного населения с целью предупреждения профессиональных и других заболеваний;
 * ежегодно осуществляется подготовка и переподготовка кадров;
 * осуществляется поддержка разработки и производства лекарств из местного сырья;
 * функционируют местные санаторно-курортные комплексы, центры реабилитации, лечебно-профилактической и лечебной физкультуры.
  Финансовая поддержка мероприятий, направленных в Иркутской области на образования, здравоохранения и социально-экономической поддержки населения, нашли свое отражение в Областных программах, финансируемых из областного бюджета (таблица 1.2.).
  Таблица 1.2.
  Перечень областных программ, финансируемых из областного
  бюджета в 2002 году*
  Наименование программы Госзаказчик \ получатель Сумма, тыс. рублей Усиление борьбы с преступностью на 2001-2003 годы ("Правопроядок-2003") Администрация области/ УВД 3230 Пожарная безопасность и социальная защита пожарных на 2001-2003 годы Администрация области/УГПС 5000 Поддержка и развитие малого предпринимательства в Иркутской области на 2001-2003 годы Администрация области 4210 Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотическими средствами. Психотропными веществами и их незаконному обороту на 2002-2004 годы
  Комитет по делам молодежи 13200 Дети-сироты на 2002-2004 годы ГУОПО, УСЗН, Комитет здравоохранения 6930 Развитие и совершенствование службы медицины катастроф на 2002-2007 годы Комитет здравоохранения 2000 Сахарный диабет на 1999-2002 годы Комитет здравоохранения 6000 Анти-ВИЧ/СПИД на 2001-2005 годы Комитет здравоохранения 9610 Профилактика внутрибольничных инфекций на 2001-2005 годы Комитет здравоохранения 6000 Развитие кардиологической помощи в Иркутской области 2001-2003 годы Комитет здравоохранения 7480 Создание единой компьютерной сети здравоохранения Иркутской области на 2001-2005 годы Комитет здравоохранения 500 Вакцинопрофилактика на 2001-2005 годы Комитет здравоохранения 4446 Физическая культура, спорт и туризм в Иркутской области на 2001-2005 годы Комитет по физической культуре, спорту и туризму 9804 Организация, управление и поддержка курортного комплекса на 2001-2003 годы Комитет по физической культуре, спорту и туризму 500 Социальная поддержка населения Иркутской области на 2001-2003 годы УСЗН, Комитет здравоохранения, Комитет по труду, Организация Красного Креста 11000 Профилактика правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних на 2001-2003 годы УСЗН, ГУОПО, Комитет здравоохранения, Комитет по труду, Комитет по делам молодежи 6000 Неотложные меры медицинской и социальной реабилитации детей-инвалидов на 2001-2003 годы Комитет здравоохранения 4000 Старшее поколение 2001-2003 годы УСЗН, Комитет здравоохранения, Комитет по труду, Организация Красного Креста 6000 Улучшение условий охраны труда в Иркутской области на 2001-2003 годы Комитет по труду 300 Неотложные меры по борьбе с туберкулезом в Иркутской области на 2001-2003 годы Комитет здравоохранения 5300 Меры по улучшению организации медицинской помощи онкологическим больным в Иркутской области на 1998-2002 годы Комитет здравоохранения 5323 Безопасное материнство на 1999-2003 годы Комитет здравоохранения 10700 Профилактика и лечение артериальной гипртонии на 2002-2008 годы
  Комитет здравоохранения 6985 Медико-социальные мероприятия по ликвидации последствий на АО "Иркутсккабель" на 2000-2002 годы
  Комитет здравоохранения 5581 Оказание информатизационных услуг в области гидрометеорологической сети и сети мониторинга окружающей природной среды Иркутской области на 2002-2005 годы Администрация области 2144 Воспроизводство лесов в Иркутской области на 2001-2005 годы Администрация области 3000 ИТОГО: 147675 *Источник: Приложение 7 к Закону Иркутской области "Об областном бюджете на 2002 год" от 28.12.2001 № 26/72 - ОЗ
 
  Особое внимание уделяется культурному досугу детей - для них ежегодно проводятся игротеки, турниры, концерты, массовые развлекательные шоу, выставки.
  В регионе улучшается база для развития народного творчества: работают школы народных ремесел, мастерские, кружки декоративно-прикладного творчеств. На территории области работают 717 учреждений клубного типа, из них 612 на селе. Работает 105 музыкальных, 25 художественных школ искусств. В школах искусств выявляются наиболее одаренные дети, они ежегодно принимают участие в областных, региональных общероссийских конкурсах и фестивалях, на которых демонстрируют высокую профессиональную подготовку.
  Таким образом, работа в регионе идет по всем направлениям социальной политики. Но наиболее актуальными проблемами сегодня остаются: стабилизация демографической ситуации, повышение уровня жизни и выплата детских пособий, обеспечение доступности образования и здравоохранения для всех категорий граждан.
  Финансирование социальной политики Иркутской области многоканально. Состав и структура источников ее финансового обеспечения моделируется в соответствии с основными направлениями: социальная сфера и социальное обеспечение. Это осуществляется через систему бюджетных ассигнований, целевых дотаций, субсидий и трансфертов. Источниками финансирования данных видов расходов являются поступления средств бюджетов всех уровней бюджетной системы. Кроме того, на финансирование социальной политики используются средства государственных социальных внебюджетных фондов и негосударственных фондов, а также средства, принадлежащие предприятиям, организациям и учреждениям различных форм собственности, средства населения, спонсоров и специализированных фондов, доходы учреждений социальной сферы от предпринимательской деятельности.
  Средства консолидированного бюджета направляются на реализацию федеральных законов на территории Иркутской области. В связи со сложной финансовой ситуацией в 1998 году Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской федерации" в консолидированном бюджете области был профинансирован на 6 % по отношению к плановому показателю, Федеральный закон "О ветеранах" - на 41 %, а Федеральный закон "О социальной защите граждан, подвергшихся радиации..." - на 48 %. В 1999 году положение стабилизировалось, фактическое исполнение к плану консолидированного бюджета составило соответственно 88 %, 82 % и 46 %. В 2000 году данные законы профинансированы практически полностью.
  Если сопоставить объем расходов социального характера консолидированного бюджета области и государственных социальных внебюджетных фондов, то в 1998 году преобладают средства фондов, а в 1999 г. - средства бюджета (таблица 1.3.).
  Таблица 1.3.
  Динамика расходов на социальные нужды из государственных социальных внебюджетных фондов и консолидированного бюджета в 1998-1999 гг. по Иркутской области, млн. руб.
  Название Фонда 1998 год 1999 год Пенсионный фонд 3097,4 4062,8 Фонд социального страхования 542,5 704,1 Фонд занятости населения 218,2 237,5 Фонд обязательного медицинского страхования, территориальный 594,5 646,5 ИТОГО внебюджетные социальные фонды 4452,6 5650,9 Финансирование социальной сферы из консолидированного бюджета области
 3333,9
  5673,0 Отношение расходов ВФ к расходам консолидированного бюджета
 1,3
  0,9
  Финансирование расходов социального характера является приоритетом при исполнении консолидированного бюджета области. В последние годы наблюдалась тенденция роста доли этих расходов в общем объеме расходов с 37,9% по факту исполнения в 1995 году до 50,8 % - в 1999 году, то есть на 13,4% за пять лет. В структуре расходов на социальную сферу наибольший удельный вес по статье "Образование". Он увеличился с 18,1 % в 1995 г. по факту исполнения до 23,2 % в 1999 г.
  В областном бюджете удельный вес расходов на социальные нужды в общем объеме расходов в 2000 г. составил 45%, в местных бюджетах почти 58%.
  В целом по областному бюджету, по бюджетам городов и районов области наблюдается увеличение финансирования по всем направлениям социальной сферы. В течение 1999-2000 гг. погашена кредиторская задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы области. В 2000 г. из областного бюджета выплачено текущих детских пособий на сумму 388 млн. рублей, погашена кредиторская задолженность за 1998-1999 гг. в объеме 414 млн. рублей. По местным бюджетам кредиторская задолженность за 1996-1997 гг. по детским пособиям по мере поступления бюджетных средств постоянно погашается.
  По разделу "Культура, искусство и кинематография" первоначальный план перевыполнен в 1999 году на 104%.
  Использование расходов по здравоохранению и физической культуре к первоначальному плану составило в 1999 г. 97,6% по консолидированному бюджету области. Перевыполнение плана по приобретению оборудования на 6,5% связано с поступлением в местные бюджеты дополнительных доходов, которые местные органы власти использовали на оснащение учреждений здравоохранения необходимым оборудованием. Исполнение расходов по разделу 14 "Образование" за 1999 г. по консолидированному бюджету к первоначальному плану составило 100,7%. Превышение плана стало возможным в связи с тем, что поступившие в бюджет муниципальных образований сверхплановые доходы направлены на погашение задолженности по заработной плате, отчислениям во внебюджетные фонды, предъявленным пеням и штрафам по ним, пособиям по опеке, коммунальным услугам. Кроме того, путем проведения зачетов взаимной задолженности между предприятиями области осуществлено приобретение необходимого оборудования для учреждений образования. План по начислениям на заработную плату исполнен на 93,4%, или 36,68% к выплаченной заработной плате, что частично объясняется недостаточностью финансовых средств на отчисления во внебюджетные фонды при оплате труда путем проведения зачетов взаимной задолженности. План по расходам на питание выполнен на 95,2%. Выполнение плана по капитальному ремонту составило 95,6%.
  В связи с недостатком финансовых средств в местных бюджетах и низкой платежеспособностью населения в области продолжается снижение численности детей в детских дошкольных учреждениях. В 1999 году число детей уменьшилось на 1336 детей.
  В сентябре 1999 года сформировано на 299 классов меньше, чем в предыдущем учебном году за счет уменьшения числа учащихся на 12671 человек. Наполняемость классов в целом осталась на уровне прошлого года.
  Число воспитанников в школах-интернатах и детских домах продолжает увеличиваться в связи с необходимостью устройства в них детей. Так, в школах-интернатах число воспитанников за последние пять лет увеличилось на 2631 человек, в детских домах - на 170 человек.
  В целях более рационального и эффективного расходования средств областного бюджета и бюджетов территорий на основании постановления Губернатора области от 21 января 1998 г. №53-п "О мерах по оздоровлению государственных финансов" в учреждениях социальной сферы области проводится работа по инвентаризации бюджетной сети, численности, работающих в социальной сфере и получателей государственных социальных услуг. В результате выявилась тенденция снижения в сфере образования с 1995 по 1999 гг. числа детских дошкольных учреждений, школ, рост интернатных учреждений (детских домов, школ-интернатов, детских домов семейного типа) в городах и районах области.
  Действующие учреждения сливаются. Малокомплектные школы, средние школы реорганизуются в неполные средние, неполные средние - в начальные и так далее. Связано это с недостатком финансовых средств в местных бюджетах и низкой платежеспособностью населения.
  По учреждениям здравоохранения области отмечается сокращение коечного фонда, так мощность больниц за период с 1995 по 1999 гг. уменьшилась на 5752 койки, что привело к сокращению штатных единиц в больницах на 5461. Произошло сокращение фельдшерско-акушерских пунктов за пять лет на 30 учреждений. В 1997 году закрылся тубсанаторий на 50 коек и нетубсанаторий (для детей) на 125 коек; в 1999 году - еще 2 санатория. Общая численность коек уменьшилась за данный период на 200 единиц, при сокращении штата работников на 156. При этом растет число поликлиник: за пять лет прирост составил 13 учреждений. В дальнейшем предусмотрено сокращение числа дней пребывания больного на койке за счет интенсификации лечебно-диагностического процесса с одновременным расширением объемов медицинской помощи.
  По культурно-просветительным учреждениям с 1995 по 1999 гг. наблюдается значительное сокращение числа библиотек. В 1996 г. - на 9, в 1997 г. - на 12, в 1998 г. - 8, в 1999 г. - увеличение на 4. Количество домов культуры также устойчиво сокращается (за анализируемый период - на 137 учреждений), при сокращении штатных единиц на 292 человека. Число музеев остается примерно на том же уровне.
  Нарастание социальной напряженности и падение жизненного уровня населения вызвали необходимость в увеличении числа социальных учреждений. В 1996 - 1999 гг. открылись дома-интернаты для престарелых и инвалидов. Увеличилось число отделений социальной помощи на дому с 1995 по 1997 гг. на 8, к 1999 году оно сократилось по сравнению с 1997 годом на 9, при общем уменьшении числа обслуживаемых на 2721 и сокращении численности штатных работников на 73 человека. В период 1995-1997 гг. увеличилось число учреждений социальной помощи семье, женщинам и детям на 24, в связи с чем увеличилось число коек на 1285 мест.
  Социальная политика финансируется также за счет средств, выделяемых из областного бюджета на областные социальные программы. В целом по итогам в 1999 году данные программы были исполнены на 83%, в 2000 г. профинансированы полностью.
  Выплаты социального характера предусматриваются также из фонда развития. Из него выплачиваются компенсации военнослужащим в запасе за наем (поднаем) жилых помещений, которые планируются на основе заявок органов местного самоуправления. Также финансируются федеральные программы, связанные со строительством жилья для пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС, для вынужденных переселенцев из районов Крайнего Севера.
  Источником финансирования социальной политики в области являются и средства работодателей, отчисляемые как за счет прибыли, так и за счет заработной платы. На средства предприятий обеспечиваются социальные гарантии трудоспособному и нетрудоспособному населению (членам их семей). Все крупные предприятия-резиденты Иркутской области оказывают социальную помощь своим работникам.
  Кроме того, финансирование отдельных мероприятий социальной политики происходит за счет средств, выделяемых организациями безвозмездно. В 2000 году на спецсчет, открытый к празднованию 55-летия Победы в Великой Отечественной Войне, благотворительные взносы поступили от 36 предприятий и организаций области. Полученные средства были распределены между Советами ветеранов войны городов и районов области, поступили в Комитет здравоохранения для финансирования слуховых аппаратов инвалидам войны, в областной музей Славы.
  Итак, финансирование социальной политики Иркутской области осуществляется по всем направлениям, из бюджетов различных уровней, внебюджетных фондов, и других источников.
  Для успешного решения проблем социальной политики, более полного удовлетворения потребностей бюджетных учреждений социальной сферы области в финансовых ресурсах, обеспечения их эффективного использования должны быть выполнены такие важные задачи, как:
  четкое разграничение на долговременной основе доходных и расходных полномочий органов власти всех уровней, их законодательное закрепление и строгое соблюдение;
  совершенствование системы управления в отраслях социальной сферы, обеспечение в них необходимой координации деятельности всех звеньев системы управления;
  совершенствование внутриобластных межбюджетных отношений и прежде всего, с целью всемерной поддержки местных бюджетов, из которых осуществляется финансирование основной части расходов на социальные нужды;
  укрепление нормативной базы финансирования социально-значимых расходов из бюджетов области и территориальных структур государственных внебюджетных фондов, переход на нормативное обеспечение формирования и использования средств на основе широкого применения социальных стандартов, финансовых норм и нормативов;
  укрепление финансового контроля за целевым и экономным расходованием бюджетных и внебюджетных средств, повсеместное строгое соблюдение государственной финансовой дисциплины;
  - переход на казначейское исполнение областного и местного бюджетов в целях обеспечения их своевременного и полного исполнения.
 
 
 1.2. Методология формирования современного подхода к управлению государственными финансами как фактор развития социально-экономической системы Российской Федерации
 
  Для успешного функционирования региона, развития регионального хозяйства необходима полнокровная финансовая база. До 91 года финансовая системы была жестко централизована, законодательно обусловлена и четко отработана[112], затем произошла полная децентрализация и практический развал всей системы бюджетных отношений. Основой финансовой системы региона является региональный бюджет. Бюджеты субъектов федерации определяются как совокупность организационных форм бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов государства централизуется в распоряжение региональных органов власти на обеспечение функций управления региональным сектором экономики. В региональном бюджете наиболее полно отражаются все экономические и политические процессы[111].
  Руководство региона естественным путем приходит к тому, что в целях оптимизации управления бюджетом необходима централизация управления финансами на уровне финансового управления. При этом централизация региона подразумевает, что все территориальные образования региона устраняются от самостоятельного управления бюджетными средствами. В регионе должен формироваться и исполняться бездефицитный бюджет, что необходимо законодательно регламентировать. В основе бюджета должно лежать несколько принципов: прежде всего, самостоятельность и сбалансированность бюджета, единство бюджета[2]. Доходы должны оцениваться реально, и расходная база должна формироваться именно под реальные доходы, причем ориентироваться именно на собственные источники.
  Основу поступлений в региональный бюджет составляют налоговые доходы. Удельный вес налогов в общем объеме собственных доходов регионального бюджета составляет более 90%. Негативным является тот факт, что больше половины налоговых поступлений составляют косвенные налоги, т.е. налоги с потребителя - НДС, налог с продаж, акцизы.
  Кроме того источниками формирования доходной части бюджета служат отчисления от регулирующих налогов (эти отчисления через систему Федерального казначейства поступают от бюджета высшего уровня); заемные средства - от кредитных организаций, от выпуска ценных бумаг (рынок региональных ценных бумаг практически в России после 1998 года не функционирует); получение целевых ассигнований из вышестоящих бюджетов[2].
  В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[2].
  Бюджетная система, основанная на схеме государственного устройства Российской Федерации, включает бюджеты трех уровней: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, а так же бюджеты государственных внебюджетных фондов.
  Управление бюджетными средствами представляет собой законодательное регулирование бюджетных отношений, выработку бюджетной политики, составление и принятие бюджета и деятельность по исполнению бюджета в рамках принятых законодательных актов. В исполнение бюджета входит в том числе кассовое исполнение, распоряжение получателей бюджетных средств выделенным им финансированием, контроль за исполнением со стороны уполномоченных органов.[43]
  Бюджетные отношения субъекта федерации есть ни что иное, как формирование денежных фондов и их использование для выполнения возложенных на субъект федерации населением и вышестоящим уровнем власти задач, при этом к компетенции субъекта федерации относится порядок составления и рассмотрения проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта федерации и консолидированного бюджета субъекта федерации, распределение доходов от региональных налогов и сборов и иных доходов субъекта федерации между региональным и местными бюджетами.
  Как и любой процесс управления, бюджет (являясь частным случаем процесса управления финансовыми потоками) состоит из четырех частей[93].
  Первая - это сметная, планирование доходов и расходов как в долгосрочном периоде, так и кратковременное планирование. Планирование и утверждение бюджета занимает от 6 до 18 месяцев. Составление проекта бюджета начинается с подготовки всех документов, содержащих финансовую информацию, и контрольных цифр, подготовки распорядителями кредита смет.
  Одним из способов составления бюджета является контрольно-целевой метод управления и выработки решений, который уже несколько лет используется в США. В основу этого метода положено применение экономического программирования. Основой этого метода является выбор конечной цели, а затем выбор наиболее оптимального пути ее достижения с формированием подцелей. После выбора цели и промежуточных пунктов ее достижения разрабатывается программа, и производится корреляция программы с финансовой сметой в виде единого плана - бюджета. Такой метод достаточно долгосрочен, и предусматривает корректировку принятых решений в соответствии с изменениями внешней среды.
  На этой стадии бюджетного процесса закладывается объем бюджета, степень покрытия расходов доходами (дефицит или профицит), оптимизация финансовых потоков, главные направления расходования средств, приоритеты в решении социально-экономических проблем.
  Кроме сметной части, государственный или местный бюджет включает в себя исполнительную, в том числе кассовую. Исполнение бюджета - очень важная часть бюджетного процесса.
  Доходы бюджета субъекта федерации в соответствии с БК РФ состоят из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений[2]. К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, к неналоговым - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, а так же средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; безвозмездные перечислений.
  Доходы бюджета субъекта Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
  Исполнение бюджета по доходам подразумевает сбор и зачисление на счет финансового органа платежей, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего уровня.
  Расходы бюджета делятся на текущие расходы (т.е. те, которые обязательно должны быть профинансированы - заработная плата работников бюджетной сферы и так далее); расходы на обслуживание долга, расходы на содержание местных бюджетов; расходы капитального характера (бюджет развития); расходы целевых бюджетных фондов. По опыту развитых стран бюджет по расходам можно разделить на две большие части: административный (т.е. расходы на поддержание системы в работоспособном состоянии) и фондовый (или бюджет развития - инвестиции на развитие)[64].
  Административная часть включает в себя все расходы на управление (заработная плата работников бюджетной сферы, социальная помощь), фондовая часть включает в себя все, связанное с покупкой и продажей основных фондов, кредитами, субсидиями и использованием резервов.
  В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на оплату труда (и перечисление страховых взносов и внебюджетные фонды); оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактах как для собственного функционирования в пределах утвержденных смет, так и для реализации государственных программ; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с законами[2].
  Исполнение бюджета по расходам это проведение платежей в соответствии с бюджетными ассигнованиями.
  Важнейшим элементом этой стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета-организация сбора бюджетных средств на территории субъекта федерации, их хранения и выдачи, а также ведение учета и отчетности.
  Исполнителями расходной части бюджета являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств.
  Главный распорядитель средств бюджета субъекта федерации - орган государственной власти субъекта федерации, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, в его функции входит составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение бюджета. Так же в функции главного распорядителя бюджетных средств входит контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности. Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. В функции распорядителя бюджетных средств входит составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств, утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.
  При исполнении бюджета по расходам чрезвычайно важна так называемая "специализация бюджетных кредитов", т.е. расходование бюджетных средств в целях и объемах, предусмотренных бюджетом.
  Исполнение бюджета считается завершенным после утверждения отчета об исполнении, который утверждается законодательным органом власти.
  Третьей составляющей бюджетного процесса является контрольная, и последней, четвертой, частью является анализ.
 
  Данная диссертация посвящена двум стадиям бюджетного процесса: исполнению бюджета и контролю за его исполнением.
  По мнению ряда авторов [43,63,64,94], роль органа исполнительной власти субъекта федерации ограничивается составлением проекта бюджета, тогда как исполнение бюджета по доходам, например, является прерогативой органа, имеющего право вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков (т.е. федеральное казначейство или налоговая инспекция); исполнение бюджета по расходам опять же в компетенции федерального казначейства, а контрольные функции возлагаются на специализированное контрольное ведомство (контрольно-счетную палату).
  По мнению этих авторов ситуация, когда орган исполнительной власти и разрабатывает бюджет, и его исполняет и контролирует, недопустима и неэффективна. В данной работе в том числе проведен поиск наиболее оптимальной системы контроля бюджетного процесса, и доказывается значимость роли именно органа исполнительной власти субъекта федерации в едином процессе формирования, исполнения и контроля бюджета.
 
  Основными принципами бюджетной системы Российской Федерации являются принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов; эффективности и экономности использования бюджетных средств; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств[2].
  Принцип гласности это информирование общественности о состоянии бюджетного процесса и ходе исполнения бюджета; соответственно из гласности вытекает принцип прозрачности бюджета.
  Принцип прозрачности бюджета - или достоверность бюджета -означает надежность показателей прогноза социально - экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
  За принципом прозрачности логично следует принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, согласно которому все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Очевидно, что достоверность информации не состоится без ее полного отражения.
  Еще одним из основных принципов исполнения бюджета традиционно считается разграничение доходов и расходов между уровнями бюджета Российской Федерации, это означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за бюджетами разных уровней. При этом необходимо отметить, что закрепление доходов и расходов за уровнями бюджетов регулируется централизовано на федеральном уровне и меняется ежегодно.
  Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы на всех уровнях бюджетов, единой бюджетной классификации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, применение единообразных санкций за нарушения бюджетного законодательства и единый порядок исполнения бюджета - финансирования, ведения бухгалтерского учета и так далее.
  Принцип самостоятельности бюджетов дает законодательным и исполнительным органам различных уровней бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, что обусловлено наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления расходования средств и гарантировано недопустимостью изъятия дополнительно полученных доходов.
  Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости получения максимальных результатов и минимальными затратами (достижение максимальных результатов при определенном объеме бюджетных средств).
  Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с условием их направления на реализацию конкретных целей.
 
  Основными ключевыми моментами казначейской системы исполнения бюджета является наличие специализированного органа, на который возложено исполнение бюджета, единого счета исполнения бюджета, и кодировки всех расходов и доходов бюджета по единой бюджетной классификации, и введение четкой системы контроля за исполнением бюджета по доходам и по расходам.
  Контроль за финансовыми потоками - это ни что иное, как неотъемлемая часть системы регулирования финансовых потоков субъекта федерации, целью которой является "вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии для осуществления мер по предотвращению или сокращению фактов подобных нарушений в будущем" [7].
  Согласно статье 157 БК РФ органы государственного, муниципального финансового контроля осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов[2]. Предварительный контроль иначе можно назвать превентивным, упреждающим, текущий контроль является оперативным контролем, и последующий контроль это ни что иное, как контроль по факту (постконтроль).
  Как следует из названий, превентивный контроль осуществляется до свершения нарушения и дает возможность его предотвратить, текущий контроль проводится непосредственно в процессе совершения операций, и дает возможность оперативно корректировать возникающие проблемы.
  Постконтроль проходит после факта допущенного нарушения, и его функцией является привлечение к ответственности виновных в нарушении и принятие мер к компенсации понесенного ущерба и предотвращению появления в будущем подобных нарушений. Очевидно, что с точки зрения сокращения нарушений и снижения ущерба более эффективным является превентивный контроль.
  Вообще согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства (в частности в случае нецелевого расходования бюджетных средств) могут применяться следующие меры:
  предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
  блокировка расходов;
  изъятие бюджетных средств;
  наложение штрафа[2].
  Очевидно, что эти меры применяются по фактам обнаружения нарушений и эффективность таких мер для возмещения понесенного бюджетом ущерба ничтожно мала. Предупреждение о ненадлежащем исполнении приносит бюджету исключительно моральное удовлетворение; блокировка расходов и изъятие бюджетных средств, предназначенных на оплату определенных расходов вызовет рост кредиторской задолженности бюджетного учреждения, покрывать которую придется из бюджетных средств; наложение штрафа ни к чему не приведет, так как априори утверждается, что при дефиците бюджета излишков средств у бюджетных учреждений нет, и, следовательно, средств на погашение штрафов так же нет.
  Превентивный контроль имеет целью недопущение подобных расходов.
  В случае превентивного и оперативного контроля проверка осуществляется до получения информации об имеющих место нарушениях и имеет своей целью их предотвращение. Постконтроль фиксирует факт наличия нарушения и имеет целью информирование вышестоящих инстанций об имеющихся нарушениях или злоупотреблениях.
  В сфере финансов субъекта федерации превентивный контроль на сегодняшний день практически отсутствует, оперативный контроль (если он осуществляется) является внутренним контролем учреждения, и только постконтроль (наименее эффективный) является внешним [50].
  Государственный финансовый контроль осуществляется как на уровне федерации, так и на уровне субъектов федерации. На уровне федерации финансовый контроль осуществляет Счетная палата Российской федерации, Контрольно-ревизионный аппарат Министерства Финансов Российской Федерации (состоящий в том числе и из контрольно-ревизионных управлений Министерства Финансов Российской Федерации (далее - МФ РФ) субъектах федерации), Министерство Российской федерации по налогам и сборам, Федеральное казначейство.
  Основными задачами этих органов является контроль за образованием и использованием государственных средств, контроль за деятельностью органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, денежной, налоговой и валютной политики, проверка правильности образования, сохранности и целевого использования государственных средств.
  По фактам выявления нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответсвенность, органы государственного контроля передают материалы ревизий или проверок в правоохранительные органы [87].
  Контроль за финансовыми потоками субъекта федерации на сегодняшний день реализуется как внешними органами (контрольно-счетная палата, в частности), так и внутренним органом (создаваемыми при финансовом управлении контрольно-ревизионными отделами).
  Очевидно, что любой внешний контролирующий орган, несмотря на данные ему полномочия, в состоянии реализовать только постконтроль (в частности, традиционными задачами внешних контролирующих органов является проверка правильности ведения бухгалтерского учета, правильности распределения финансовых средств, контроль за внутренним контролирующим органом) на основании документов, относящихся к управлению финансовыми и материальными средствами и в ходе проверок финансово-хозяйственной и иной деятельности получателей бюджетных средств.
  Существующая на сегодняшний день система внутреннего контроля (контрольно-ревизионные отделы) так же реализует исключительно постконтроль, и реализует его неэффективно (к примеру, при существующем на сегодняшний день количестве бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета - около 300 - КРО в состоянии проверить каждое учреждение не чаще, чем раз в три года, более того, КРО наделен значительно меньшими полномочиями - при выявлении нарушений, в частности, документы о фактах выявления нарушений передаются в соответствующие органы, которые уже затем сами принимают меры по наказанию виновных и компенсации ущерба.
  Кстати, необходимо отметить, что возможности компенсации ущерба в случае нецелевого расходования средств бюджетными учреждениями, к примеру, ничтожно малы - руководитель несет исключительно административную ответсвенность, а само учреждение зачастую кроме бюджетных не имеет никаких иных средств для компенсации ущерба бюджету). Более того, постконтроль зачастую достаточно субъективен, так как оценить каждое нарушение возможно более мягко, чем оно того заслуживает.
  Таким образом, мы видим две альтернативы осуществления контроля: либо постконтроль с целью ликвидации последствий нарушения, либо предварительный и оперативный контроль, устраняющий источник нарушений и делающий невозможным их появление, что, несомненно, наиболее эффективное решение проблем бюджета.
  Предварительный контроль позволит повысить качество контрольно-ревизионной работы, косвенно повысит уровень планирования расходов получателями бюджетных средств; обеспечит прозрачность бюджета; даст возможность использовать остатки финансирования, не истраченного получателями бюджетных средств.
 1. 3. Методические основы организации действующей системы контроля за бюджетным процессом
  Развитие рыночной экономики в России кроме всех безусловно положительных моментов повлекло за собой множество проблем, в том числе и в части соблюдения бюджетной дисциплины. Сегодня Россия переживает экономический кризис, последствием которого является превышение расходов всех уровней бюджетов над их доходами, т.е. дефицит бюджетов[63]. Это заставляет руководителей всех уровней бюджетной системы искать пути решения проблем бюджета и усиливать контроль за расходованием бюджетных средств.
  Решение проблемы бюджетного дефицита, оздоровление экономики, выполнение бюджетом принятых на себя обязательств возможно двумя способами: во-первых, за счет увеличения доходов в бюджет, во-вторых за счет сокращения его расходов.
  Существовавшая при плановой экономике система контроля за исполнением бюджета достаточно эффективно выполняла поставленные перед ней задачи: контроль всех основных сторон деятельности бюджетных учреждений, в том числе анализ и проверка отчетности бюджетных учреждений, проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств, состояние бухгалтерского учета, штатов бюджетных учреждений.
  При этом большая часть работы реализовывалась специализированными отраслевыми отделами в составе финансовых органов. Активно функционировала и система внутриведомственного контроля, система контрольно-ревизионных управлений, которые работали совместно с финансовыми управлениями и входили в их систему. Но с 1 января текущего года финансовые органы субъектов федерации выведены из МФ РФ, и они фактически оказались оторваны от федеральной системы контроля бюджета.
  В отличие от бюджета федерации в целом в субъектах федерации практически отсутствуют органы, ответственные за формирование доходной части бюджета. При реформировании экономики были внесены серьезные коррективы в систему финансового контроля, в том числе в части изменения вертикали бюджетного контроля.
  Министерство по налогам и сборам (органы налогового контроля) и контрольно-ревизионные управления преобразовались в федеральные структуры, фактически ликвидирован внутриотраслевой контроль. Вновь созданные органы федерального казначейства и налоговой полиции занимаются обслуживанием федерального бюджета, при этом в функции налоговой полиции входит контроль за соблюдением налогового законодательства, а в функции федерального казначейства - кассовое исполнение федерального бюджета.
  Министерство по налогам и сборам контролирует правильность начисления налогов и сборов и их уплату в бюджет региона, но не отвечает за полное поступление налогов в бюджет субъекта.
  Таким образом, контроль за исполнением бюджета субъекта федерации и местных бюджетов фактически возложен на финансовые управления субъектов федерации и местных бюджетов, не имеющие для этого необходимой квалификации, да и просто штатной численности.
  В связи с этим возникает необходимость в региональной службе, которая взяла бы на себя учет поступлений в бюджет от различных плательщиков, и ведение их лицевых счетов, что тоже является функцией казначейства. При этом моментом исполнения налогоплательщиком своих обязательств перед бюджетом считается момент сдачи в банк платежного поручения на уплату налога, на этом прекращается фактический контроль со стороны Министерства по налогам и сборам Российской Федерации (далее - МНС РФ) за его средствами. Вообще такой контроль входит в функции МНС РФ, но по проводится в очень ограниченных количествах.
  Но между фактом сдачи платежного поручения в кредитную организацию и моментом фактического поступления платежа в доходы бюджета региона существует значительный временной лаг. Действительно, минимальный срок "путешествия" уплаченных средств будет в том случае, если счет бюджета и счет налогоплательщика находятся в одной кредитной организации и орган, исполняющий бюджет, самостоятельно ведет учет поступивших налогов в разрезе плательщиков.
  Во всех прочих случаях (учитывая стандартную практику кредитных организаций проводить платежи в течении 3-х банковских дней) подобный срок будет намного больше, так как уплаченные налогоплательщиком средства проходят с его счета на счета МНС РФ или федерального казначейства, и только потом перечисляются в доход бюджета региона на счета бюджета [2].
  И хотя 304 статья БК РФ предусматривает, что незачисление либо несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, но эти суммы штрафов малы и кредитные организации (особенно коммерческие) подлежат государственному контролю в незначительной степени, поэтому задержки поступления средств в бюджеты очень значительны [2].
  Одним из примеров недобросовестной работы кредитных организаций по перечислению средств в бюджет является следующий: в 1998 году многие кредитные организации фактически оказались на грани банкротства. К корреспондентским счетам были выставлены инкассовые поручения, средства на эти счета практически не поступали из-за кризисной обстановки в стране и кредитная организация заведомо не могла осуществлять платежи. Коммерческая организация, имеющая большую задолженность в бюджеты, открывала в такой кредитной организации кредитную линию (или брала кредит), перечисляя всю сумму этого кредита на уплату задолженности в бюджет (основных платежей, штрафов и пени).
  Затем приобретались векселя этой кредитной организации, которые из-за ее плачевного финансового состояния стоили не более 20% от номинала, и гасился кредит по номиналу векселя. Кредитная организация из-за неплатежеспособности не перечисляла средства в бюджет, а налогоплательщик по закону считался погасившим свои обязательства перед бюджетом.
  Принятая правительством Российской Федерации программа экономии государственных расходов [Указ Президента РФ от 26 мая 1998 г. N 597 "О мерах по обеспечению экономии государственных расходов"]говорит о необходимости обеспечения контроля за поступлением доходов в бюджет, сокращением недоимки по платежам в бюджет, соблюдением бюджетными учреждениями лимитов потребления электро и теплоэнергии; усилении контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных учреждений; урегулировании объемов кредиторской задолженности бюджетных учреждений; сокращении работников бюджетной сферы; сокращении прямых получателей бюджетных средств и перевод всех прямых получателей под контроль распорядителей бюджетных средств; инвентаризации бюджетных и внебюджетных фондов и контроле за поступлением и расходованием средств этих фондов; усилении контроля за средствами, полученными от оказания платных услуг и предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Подобные меры актуальны и для бюджета субъекта федерации. Так же для субъекта федерации актуален вопрос о повышении собираемости налогов и сборов в бюджет, контроль за возникновением недоимки, регулирование поступления доходов в бюджет субъекта федерации и местные бюджеты. Встает вопрос об органах, которые на каждом уровне власти на сегодняшний день реализуют эти меры.
 
  Финансовый контроль на уровне законодательной (представительной) власти субъекта федерации представлен в соответствии с БК РФ в трех стандартных формах - предварительный, оперативный и последующий [2].
  Предварительный контроль осуществляется Законодательным собранием в процессе утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и утверждении или отклонении проектов законов, регулирующих финансовые и бюджетные вопросы на уровне субъекта федерации.
  Фактически смысл такого контроля в сверке предлагаемых показателей проекта бюджета с данными прошлых лет, и получение объяснений по спорным вопросам.
  Предварительный контроль на этом этапе может осуществляться только на основании следующих показателей (представляемых для рассмотрения в проекте бюджета):
  общий объем доходов бюджета (контроль может осуществляться простым сравнением статей доходов с плановыми и фактическими показателями прошлых периодов);
  нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых в бюджеты других уровней бюджетной системы (аналогичным порядком);
  общий объем расходов бюджета;
  объем бюджетного дефицита.
  Расходы бюджета показаны в разрезе статей расходов (по функциональной и экономической классификации) и в разрезе распорядителей бюджетных средств. Здесь контроль так же осуществляется сравнением, и путем анализа отчетов об исполнении бюджета и отчетов распорядителей бюджетных средств.
  Для информации законодательные органы используют документы, предоставленные совместно с проектом бюджета (основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз консолидированного бюджета, оценка ожидаемого исполнения и фактические показатели исполнения за текущий финансовый год).
  Очевидно, что такие данные предоставляются в законодательные органы тем же органом, который представляет проект бюджета. Таким образом, проверка осуществляется на основе тех же данных, по которым составлялся проект бюджета.
  БК РФ прямо указывает, что органы законодательной власти вправе направлять запросы и получать информацию от органов исполнительной власти, которые, как правило, и предоставляют на утверждение проекты законов. Внешняя информация здесь фактически отсутствует.
  Эффективность контроля может быть больше в случае привлечения сторонних экспертов, но, как правило, внутри региона наиболее квалифицированными специалистами по бюджетным вопросам являются работники финансового управления и распорядителей бюджетных средств, которые не являются внешними экспертами. А, учитывая разницу в экономическом положении регионов и особенности финансово-бюджетной сферы каждого региона, привлечение экспертов из других субъектов федерации так же будет не эффективным, поскольку база для сравнения и контроля у них будет отсутствовать [53].
  Законодательные органы власти осуществляют текущий контроль за финансово-бюджетными процессами региона. Он осуществляется депутатами законодательного собрания, которые вправе направить запросы о ходе исполнения бюджета в контрольно-счетную палату, собственно контрольно-счетной палатой (которая осуществляет контроль путем проверок, в том числе и проверок предоставляемых на утверждение проектов законов. Подробно функции контрольно-счетной палаты и эффективность ее работы рассмотрены ниже).
  Базой для контроля депутатами финансовых и бюджетных процессов являются вынесенные на рассмотрение комитетов отдельные вопросы, ежемесячные отчеты о ходе исполнения бюджета. Такой контроль тоже не является эффективным, поскольку месячный отчет об исполнении бюджета не является наглядным документом, так как бюджет составляется на квартальной основе, и сравнение квартальных и месячных данных является не особенно показательным.
  Последующий контроль осуществляется в процессе утверждения отчета об исполнении бюджета, такой контроль так же базируется на сравнении плановых и фактических показателей и процентами выполнения плана по отдельным статьям за предыдущие периоды. Здесь дополнительным источником информации являются пояснения органов, ответственных за исполнение бюджета.
  При выявлении фактов, по мнению законодательных органов не соответствующих действующему законодательству или наносящих реальный ущерб бюджету они вправе не утвердить проект бюджета, проекты законов, отчет об исполнении бюджета.
  Исполнительные органы власти так же вправе осуществлять все три формы контроля. Контролирующими органами для субъектов федерации в соответствии с БК РФ являются финансовые управления субъектов федерации и распорядители бюджетных средств [2].
  Финансовые органы, как органы, исполняющие бюджет, так же должны проводить все три формы финансового контроля.
  Но предварительный контроль, который должен заключаться в детальной проверке смет, заявок на финансирование и информации о кредиторской задолженности бюджетных учреждений, практически не осуществляется, поскольку финансовое управление получает агрегированную информацию от распорядителей бюджетных средств (не в разрезе бюджетных учреждений и не подкрепленную первичными документами - заключенными договорами, бизнес-планами и так далее). Предварительный контроль здесь ограничивается сравнением предоставленных данных с фактическим исполнением и плановыми данными предыдущих периодов.

<< Пред.           стр. 1 (из 4)           След. >>

Список литературы по разделу