<< Пред.           стр. 2 (из 4)           След. >>

Список литературы по разделу

  Текущий контроль должен осуществляться с целью проверки соблюдения условий получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных средств. Такой контроль, частично осуществляется контрольно-ревизионными органами финансовых управлений (подробно функции контрольно-ревизионных органов описаны ниже).
  Последующий контроль так же осуществляется контрольно-ревизионными органами и финансовыми управлениями на основе проверки месячных отчетов и путем проверок возвратности выданных ссуд и кредитов.
  Распорядители бюджетных средств осуществляют предварительный контроль на этапе проверки смет подведомственных бюджетных учреждений на предмет обоснованности расходов, их целесообразности.
  Текущий контроль осуществляется распорядителями в части проверки целевого использования бюджетных средств (при этом, учитывая территориальную удаленность бюджетных учреждений и отсутствия в структуре распорядителей бюджетных средств контрольно-ревизионных органов, подобная проверка представляется малоэффективной). Такой контроль может осуществляться только путем проведения проверок, эффективность которых уже обсуждалась выше.
  Последующий контроль распорядителями бюджетных средств может осуществляться на основе месячных отчетов подведомственных бюджетных учреждений. Такой контроль будет эффективным только в том случае, если предварительно будет установлена правильность отражения информации в таких отчетах, полное соответствие всех реально осуществляемых операций представляемым распорядителю данным.
 
  Согласно БК РФ органами государственного или муниципального финансового контроля являются:
 * счетная палата Российской Федерации;
 * контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
 * контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации [7].
  Счетная палата Российской федерации является участником бюджетного процесса на федеральном уровне и полномочна проводить ревизии бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.
  Задачами Счетной палаты являются:
  -организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
  - определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
  - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
  - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации (закон о счетной палате).
  Счетная палата осуществляет контроль на основе предоставленной отчетности и тематических ревизий и проверок. Анализ отчетности позволяет выявить только ряд наиболее очевидных нарушений по формальным признакам - несоответствие статей отчетности, превышение или занижение установленных нормативов. Кроме того при анализе отчетности дополнительной проблемой является правильность отражения в отчетности первичных данных. Ревизии и проверки выявляют нарушения по факту.
  Поскольку полномочия счетной палаты при работе с субъектом федерации ограничиваются федеральными средствами, выделяемыми субъекту федерации, то по факту выявления нарушений федерация может уменьшить поток направляемых в субъект средств и тем самым возместить себе ущерб, понесенный в результате нецелевого использования средств субъектом.
 
  Одним из контролирующих исполнение бюджета субъекта федерации по доходам и расходам органов является контролирующий орган законодательной власти - контрольно-счетная палата (КСП). КСП создаются во всех областях, в том числе и в Иркутской. КСП Иркутской области создается при Законодательном собрании, полностью ему подотчетна.
  В функции КСП (аналогично функциям счетной палаты) входит контроль за фактическим исполнением доходных и расходных частей бюджета субъекта федерации, внебюджетных фондов по структуре, объему и целевому финансированию; анализ исполнения областного бюджета и внебюджетных фондов (закон о КСП). Подобные функции аналогичны у контрольно-счетных палат различных субъектов федерации.
  Полномочия КСП распространяются на органы государственной власти области, областные государственные учреждения, кредитно-финансовыми учреждения, федеральные внебюджетные фонды, иные учреждения, получающие, перечисляющие или использующие средства областного бюджета (при этом необходимо отметить что для небюджетных учреждений полномочия КСП распространяются только в части средств областного бюджета). КСП осуществляет контроль за бюджетными средствами путем проведения ревизий или проверок получателей бюджетных средств (плановых или по поступившим запросам). Планы проверок составляются на год, проведение внеплановых проверок или ревизий осуществляется исключительно с санкции председателя КСП. При проведении ревизий, в том числе проводятся проверки:
  учредительных, плановых, отчетных, бухгалтерских документов в целях соответствия их действующему законодательству, правильности проведения операций, соответствия документов установленным нормам;
  правильности отражения бухгалтерских операций по кодам бюджетной классификации и соответствия их отчетности, предоставляемой в финансовый орган;
  действительности совершения операций, фактического выполнения работ, поставки товаров, оказания услуг.
  Очевидно, что ревизии и проверки позволяют реализовать контроль по факту расходования или нецелевого использования бюджетных средств. При этом в полномочия КСП не входит взыскание средств или возмещение убытков бюджета. По факту выявления нарушений КСП имеет право доводить информацию до органов исполнительной власти. По итогам работы КСП ежегодно обращается в Законодательное собрание с посланием о состоянии расходования областных финансовых ресурсов. Таким образом, кроме того, что КСП осуществляет постконтроль, контроль после фактического расходования средств, что само по себе является малоэффективным, такой контроль носит "наблюдательный" характер, его целью не является устранение возможностей нарушения, а только констатация фактов нарушений, которые просто доводятся до сведения органов, исполняющих бюджет. Эффективность такого контроля фактически нулевая.
  Основным документом, являющимся итогом проводимого КСП контроля, является заключение счетной палаты. В частности заключение по проекту закона об исполнении бюджета обязательно включает заключение по каждой статье классификации, заключение по каждому распорядителю бюджетных средств с указанием сумм нецелевого использования бюджетных средств, перерасходования бюджетных средств, фактов недофинансирования или перефинансирования отдельных статей, фактов злоупотреблений должностными лицами служебным положением.
 
  Контрольным органом исполнительной власти можно считать создаваемые при финансовых управлениях контрольно-ревизионные отделы. Такой отдел есть в главном финансовом управлении администрации Иркутской области. Он создан для осуществления финансового контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием средств, выделенных из областного бюджета, областных внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета, за финансово-хозяйственной деятельностью областных государственных унитарных предприятий. Основными задачами отдела являются:
  - контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых учреждениям, предприятиям, организациям области и органам местного самоуправления;
  - проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности областных предприятий и организаций;
  - проведение ревизий и проверок хозяйственной деятельности областных бюджетополучателей и органов местного самоуправления;
  - проведение анализа эффективности предоставления налоговых льгот и разработка предложений по их совершенствованию или отмене.
  Отдел проводит анализ финансово-хозяйственной деятельности бюджетных предприятий и организаций, финансируемых из областного бюджета, документальные ревизии и проверки финансово - хозяйственной деятельности организаций областной собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов; тематические проверки поступления и расходования средств областного бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в областной собственности; осуществляет контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств областного бюджета, областных внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета; проводит проверки по выдаче ссуд из областного бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, образующихся в местных бюджетах, по выдаче кратковременных ссуд коммерческим и некоммерческим организациям, осуществляет контроль за целевым использованием, полнотой и своевременностью их возврата; осуществляет контроль за экономным расходованием средств на содержание органов государственного управления, соблюдением действующего законодательства о порядке оплаты командировочных расходов, расходов по обеспечению депутатской деятельности; осуществляет в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово - хозяйственной деятельности проверенных отделом организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба.
  Для реализации данных функций отделу дано право проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгалтерские и другие документы, относящиеся к проверке, фактическое наличие и правильность использования денежных средств, ценных бумаг и материальных ценностей; принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями ревизуемых организаций меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств, а также вносить предложения с обязательными указаниями от руководства финансового управления об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации; направлять в установленном порядке предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования ревизуемых организаций при выявлении нецелевого использования бюджетных средств, а также в случае непредставления ими бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием этих средств; вносить по результатам ревизий и проверок предложения о взыскании в соответствии с законодательством Российской Федерации с организаций бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, и доходов об их использовании; в случаях выявления нарушения законодательства, фактов хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях, передавать материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы по согласованию с руководством финансового управления и в соответствии с законодательством Российской Федерации; информировать через финансовое управление вышестоящие органы ревизуемых организаций о выявленных в процессе ревизий и проверок нарушениях и ставить вопрос о принятии мер по устранению этих нарушений и их последствий, а также наказанию виновных лиц в соответствии с компетенцией этих органов.
  Таким образом, контрольно-ревизионный отдел так же осуществляет контроль по факту расходования бюджетных средств, выдачи ссуд, предоставления льгот и так далее - т.е. производит постконтроль. При этом необходимо отметить, что, при том, что количество только бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета, примерно 300, отдел в состоянии проводить проверку каждого учреждения (плановую) не чаще одного раза в три года [53].
  Очевидно, что подобная частота проверок не позволяет оперативно выявлять нарушения порядка работы с бюджетными средствами, и констатация факта нарушения через три года после его фактического осуществления является не эффективным средством оптимизации бюджетных процессов и не ведет к компенсации ущерба для бюджета.
 
  В большинстве субъектов федерации функции органа, контролирующего поступление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъекта, возложены на федеральное казначейство [16]. Предпосылкой создания федерального казначейства явилась необходимость консолидации всех денежных средств государства на одном счете (распыление денежных средств по счетам министерств и ведомств лишало государство возможности оперативного управления финансовыми ресурсами, делало их недоступными для использования в целях сокращения дефицита бюджета; нахождение средств государства на счетах в кредитных организациях снижало их защищенность от возможных потерь).
  Взаимодействие органов федерального казначейства и финансовых органов субъекта федерации строится на возмездной основе, и на федеральное казначейство возлагаются следующие функции [21]:
  обеспечение достоверности данных по учету доходов, поступающих в бюджет субъекта;
  контроль и устранение диспропорций в зачислении доходов в бюджет субъекта и местные бюджеты (диспропорции могут быть связаны с неденежными формами расчетов, льготами и отсрочками, предоставляемыми отдельным плательщикам и контроль осуществляется в том числе за правильностью проведения зачетов и правильностью определения недоимки в соответствующий бюджет);
  контроль за правильностью разбивки федеральных регулирующих налогов между уровнями бюджетов;
  осуществление контрольных функций в целях увеличения собираемости налогов и иных обязательных платежей (в том числе проведение проверок налогоплательщиков; контроль за деятельностью кредитных организаций в части своевременности исполнения платежных поручений по бюджетным средствам и так далее).
 
  Основными недостатками действующей системы контроля являются, прежде всего, однозначная ориентация на постконтроль и невозможность возмещения ущерба бюджета из-за недостатков действующего законодательства. Существующая система борется не с причинами возникновения неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств, а с последствиями такого использования (фактически свершившимися злоупотреблениями).
  Основной принцип функционирования казначейства - реальный контроль за целевым использованием бюджетных средств может быть достигнут только в том случае, когда с помощью организационных и технических мер уничтожен любой субъективизм при распределении, использовании бюджетных средств.
  Перевод бюджетов на казначейское исполнение позволит обеспечить контроль за использованием бюджетных ресурсов, обеспечить реальную открытость и прозрачность бюджетов, проводить жесткий контроль за всеми статьями доходов и расходов бюджета. Таким образом, эффективной признается казначейская система исполнения и контроля за исполнением бюджета, тем более что она существовала уже давно и на деле продемонстрировала свои преимущества.
 1.4. Казначейство как инструмент контроля за реализацией социально экономической направленности бюджетного процесса
  В России финансово-бюджетная система начинает формироваться в период возникновения Московского государства, в это время появляются централизованные финансовые управления; впервые вводятся общие правила по сбору налогов, возникают косвенные налоги. В 16 веке Россия впервые сталкивается с проблемой неплатежей в государственный бюджет. В 17 веке возникают первые попытки создать государственный финансовый контроль. С 1682 года начинаются реформы финансово-бюджетной сферы, централизация власти, в том числе и финансовой.
  Наличие большого дефицита бюджета и необходимость в дополнительных средствах для удовлетворения растущих расходов заставило правительство учредить государственный ассигнационный банк по выпуску бумажных денег.
  Управление государственными финансами осуществлялось различными, часто не зависимыми друг от друга ведомствами. Естественно, что в расходовании государственных финансов никаких государственных приоритетов не было, каждое ведомство финансировало только те мероприятия, которые считало нужным [46].
  Несомненно, прогрессивным явлением в 1802 году было учреждение министерств, в том числе и министерства финансов. Это позволяло централизовать власть и обеспечить государственное управление делами.
  В 1810 году М.М. Сперанский начинает коренное реформирование финансовой и бюджетной системы России. Одним из пунктов его плана по преобразованию системы явилось установление контроля над государственными расходами. В рамках исполнения этого плана он прежде всего разделяет Министерство Финансов на 3 независимые части: собственно Министерство, Государственное казначейство (исполнение доходов и расходов, начальный контроль), Государственный контроль (ревизия всех государственных счетов).
  Это были первые шаги к казначейскому исполнению бюджета. Финансовые реформы продолжил следующий министр финансов, Б.Ф. Канкрин, одним из принципов управления государственными финансами которого было улучшение отчетности и контроля за расходованием государственных средств и ускорение движения государственных средств и недопущение их накопления и отвлечения в неэффективные для государства мероприятия.
  В 60-х годах 19-го века начинается централизация государственных финансов. До этого средства бюджета были раздроблены по министерствам и ведомствам, каждое из которых имело собственную кассу и распоряжалось средствами по своему усмотрению.
  Таким образом вполне стандартной была ситуация когда у министерств на счетах оставались временно свободные средства, и при этом Министерство Финансов вынуждено было делать внешние заимствования для покрытия дефицита (аналогичная схема существует при неказначейском исполнении бюджета, когда на счетах распорядителей кредита и бюджетополучателей остаются неиспользуемые остатки, а финансовое управление вынуждено делать займы для покрытия кассовых разрывов и бюджетного дефицита).
  Кроме того, в условиях распыления бюджетных средств отсутствовал контроль за их целевым и рациональным использованием.
  Таким образом, возникла необходимость централизации всех бюджетных средств в руках Министерства Финансов и осуществления им всех расходов и удовлетворения государственных потребностей "по требованиям учреждений, имеющих право распоряжаться ассигнованными им кредитами"[46] .
  Единственным способом решения такой задачи была признана передача всех денежных средств и иных "экономических капиталов" в Государственное казначейство, так в ходе реформ 1860-го года впервые возникло казначейское исполнение бюджета.
  Термином "казначейство" обозначались все исполняющие бюджет финансовые органы. В ходе финансовых реформ все государственные доходы сосредоточились на счетах государственного казначейства, которое представляло собой подразделение Министерства финансов.
  Выделением Казначейства и присвоением ему функций кассы бюджетов впервые стал заниматься министр финансов Сольский. Функциями казначейства на первоначальном этапе стал сбор средств в бюджет, их хранение, производство расходов. Казначейство играло роль касс для бюджетов всех уровней, соответственно имело подразделения на местах.
  Кассой для государственного бюджета, бюджета России, являлось отделение казначейства в Санкт-Петербурге, оно занималось кроме доходной части еще и расходованием сумм на общее государственное управление и контролем за их целевым и эффективным использованием.
  Казначейская система исполнения бюджета успешно функционирует в крупнейших странах мира - США, Великобритании, Франции. Казначейство Франции, например, начинает свою историю с 16 века, и практически развивалось одновременно со становлением централизованного государства, в связи с чем оно органично вписывается в финансово-бюджетную систему страны. Структурно оно включает 100 региональных казначейств (в каждом департаменте), и подчиненные им подразделения в соответствии с территориальным делением страны.
  Казначейство Франции, являясь структурным подразделением Министерства экономики и бюджета Франции, осуществляет учет и централизацию собираемых налоговой службой налогов, само осуществляет сбор ряда налогов и сборов
  В первые годы советской власти государственное казначейство продолжало функционировать, так же как и система местных казначейств, но его функции были ограничены только выплатой средств согласно смет бюджетополучателей. Но в дальнейшем кассовое исполнение бюджета было возложено на Госбанк, и органы государственного казначейства были ликвидированы. На счета Госбанка СССР стали поступали все доходы и производились все расходы бюджета. Учетом и контролем за исполнением бюджета так же занимался Госбанк [96].
  Финансирование бюджетополучателей осуществлялось через открытие бюджетных кредитов. Банк России стал эмиссионным, получив право выпуска кредитных билетов; при этом прекратил конкуренцию с частными коммерческими банками за привлечение средств во вклады и на текущие счета. Его средства перестали использоваться на нужды казначейства, наоборот, денежные ресурсы казначейства в виде свободных средств стали оседать на его счетах в Государственном банке
  Принципиальным отличием Госбанка от центральных (эмиссионных) банков других государств являлось то, что он находился в непосредственном подчинении министерства финансов и использовался для проведения денежно-кредитной и эмиссионной политики, используемой государством для вмешательства в экономику, и финансировании хозяйства из средств казначейства.
  В СССР на Государственный банк возложили несвойственные и не знакомые ему функции, и если роль кассы государства еще можно подвести под его полномочия и возможности, то роль контролера за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, их приумножением, и тем более участие в стабилизации экономической ситуации в регионе, клиринговые операции, осуществление взаимозачетов Госбанк эффективно осуществлять не может[96].
  Более того, необходимо отметить, что согласно Федерального Закона о Центральном банке Российской Федерации сегодня в функции центрального банка не входит кассовое исполнение бюджета как федерации в целом, так и бюджета субъекта федерации и местного бюджета [10].
  При плановой экономике ряд министерств и ведомств использовал ряд функций казначейства для предварительного контроля расходов. Такие функции осуществляли централизованные бухгалтерии (в частности, централизованные бухгалтерии бюджетных учреждений, подведомственных министерству здравоохранения РСФСР).
  Централизованные бухгалтерии являлись самостоятельными структурными подразделениями при отделах здравоохранения исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, министерствах здравоохранения автономных республик и создавались за счет численности и фонда заработной платы бухгалтерских работников и экономистов учреждений, учет которых объединялся.
  При создании централизованных бухгалтерий полностью упраздняются существующие в бюджетных учреждениях бухгалтерии (что приводит к сокращению штата кассиров и бухгалтеров и повышения эффективности труда оставшихся работников).
  Право первой подписи на банковских документах и документах на выдачу заработной платы имело уполномоченное лицо, назначаемое исполкомом, право второй подписи принадлежало главному бухгалтеру централизованной бухгалтерии, на остальных документах, служащих основанием для выдачи денег, товарно-материальных и иных ценностей право первой подписи принадлежало руководителю подведомственного учреждения, право второй подписи так же предоставлялось главному бухгалтеру централизованной бухгалтерии; что полностью исключало расходование средств или товарно-материальных ценностей без санкции (или без ведома) централизованной бухгалтерии.
  Очевидно, что осуществлять централизованный контроль над единым органом, ведущим бухгалтерский учет в учреждениях здравоохранения, намного проще и эффективнее, чем над каждым учреждением и над каждой отдельной бухгалтерией. И именно такой единый орган берет на себя контрольные функции над подведомственными учреждениями, и многие из таких функций свойственны именно казначейскому контролю.
  Действительно, абсолютный контроль над теми учреждениями, которые лишились прав распорядителей бюджетных средств при вхождении в централизованную бухгалтерию, осуществлялся автоматически, и был полностью упредительным. У бюджетных учреждений закрывались бюджетные и текущие счета, и все финансовые потоки концентрировались на бюджетных или текущих счетах централизованных бухгалтерий (практически, реализовывался продекларированный в БК РФ принцип единства кассы).
  На централизованные бухгалтерии возлагались те функции, которые при казначейском исполнении бюджета ложатся на финансовое управление и казначейство субъекта федерации:
  -рассмотрение и согласование проектов планов, расчетов и смет учреждений, финансируемых из бюджета;
  -составление текущего и перспективного плана развития сети бюджетных учреждений;
  -распределение числа должностей и фонда заработной платы;
  -контроль за исполнением смет;
  -анализ статистической и финансовой отчетности подведомственных учреждений здравоохранения;
  -осуществление учетно-контрольных функций и ведение бухгалтерского учета за подведомственные бюджетные учреждения.
  В обязанности централизованной бухгалтерии входила такая сугубо казначейская функция, как контроль за правильным, экономным и эффективным расходованием средств в соответствии с ассигнованиями по утвержденными сметам, то есть за целевым использованием бюджетных средств. (Согласно ст. 289 БК РФ нецелевым является направление и использование бюджетных на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов).
  Необходимо подчеркнуть, что подобный контроль был упредительным, превентивным, так как в функции централизованных бухгалтерий входило санкционирование (визирование) договоров и трудовых соглашений, заключенных руководителями бюджетных учреждений, за которыми сохранялись права распорядителей кредитов (учитывая, что реальные денежные средства по договорам перечислялись исключительно с санкции централизованной бухгалтерии, появлялась возможность избежать завышения штата работников таких учреждений, заключения договоров, не подтвержденных сметами и не несущих экономической выгоды и т.д.).
  Так же из санкционирования договоров логически вытекало недопущение возникновения кредиторской задолженности подведомственных учреждений путем контроля за своевременным проведением расчетов с поставщиками и подрядчиками, возникающих в процессе исполнения сметы расходов (при казначейской системе исполнения областного бюджета аналогичную роль выполняет централизация расчетов с поставщиками и подрядчиками).
  Кроме того централизованная бухгалтерия на постоянной основе осуществляла учет и анализ остатков неиспользованных ассигнований по бюджету (аналогичные функции выполняет казначейство субъекта федерации, при этом в случае наличия постоянных остатков бюджетных ассигнований целесообразно производить сокращение смет расходов).
  Одной из функций централизованных бухгалтерий являлись проверки финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений.
  К сожалению, в настоящее время централизованные бухгалтерии превратились в чисто формальные образования, занимающиеся исключительно кассовыми, но никак не контрольными, функциями.
  Вновь термин "казначейство" прозвучал в России в 1992 году, когда в рамках повышения эффективности управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности реализации государственных целевых программ, усиления контроля за поступлением доходов и целевым расходованием бюджетных средств началось образование единой централизованной системы органов федерального казначейства.
  Цель казначейского исполнения бюджета - увеличение прозрачности финансовых потоков, оптимальное и оперативное управление финансовыми потоками. Роль казначейства заключается в организации приема поступлений в бюджет, и их расходованием напрямую от имени и по поручению бюджетных учреждений на счета поставщиков товаров, работ и услуг. На казначейство возлагается исполнение бюджета и управление счетами бюджета и бюджетными средствами, роль кассира получателей бюджетных средств. Очевидно, что управление бюджетными средствами федерации должен осуществлять федеральный орган, а управление бюджетными средствами субъекта федерации - орган, подконтрольный субъекту федерации [20].
 
  В условиях сокращения доходов и роста расходов бюджета региона наиболее остро встает вопрос о повышении эффективности использования имеющихся в распоряжении субъекта федерации финансовых ресурсов, в частности, о снижении неиспользованных остатков на счетах бюджетных учреждений до размера необходимых для оборота средств; начислении процентов на остатки на счетах бюджета; сокращении сроков прохождения платежей; оптимизации платежей нижестоящим бюджетам; сокращении работников бюджетной сферы; осуществление расчетов по операциям бюджета путем использования автоматизированной клиринговой системы; сокращение расходов бюджета в целом.
  Наиболее оптимальным вариантом осуществления всех этих пунктов является казначейская система исполнения бюджета. Действительно, сокращение неиспользуемых остатков на счетах возможно только в случае закрытия счетов бюджетных учреждений в кредитных организациях и открытие и ведении казначейством лицевых счетов в рамках единого счета бюджета; в данном случае появится остаток на бюджетном счете, на который можно начислять проценты; при открытии лицевых счетов и оплате расходов от имени и по поручению бюджетных учреждений - что является одним из основных принципов казначейской системы исполнения бюджета - сократится пробег бюджетных средств; при введении казначейства по доходам появляется возможность четко отслеживать доходы нижестоящих бюджетов и минимизировать встречные денежные потоки между бюджетами двух уровней; при возложении контрольных и распределительных функций на казначейство снижается роль распорядителей бюджетных средств и появляется возможность сократить работников бюджетной сферы.
  Казначейство осуществляет финансирование получателей бюджетных средств строго в соответствии с утвержденными сметами расходом, сокращая при этом финансирование вне смет (что оптимизирует бюджетный процесс на уровне финансового управления); обеспечивает предварительный и текущий контроль по соответствию видов затрат смете расходов получателей бюджетных средств, отсекая возможность совершения несанкционированных затрат; при этом оптимизируется процесс составления и проверки смет бюджетных учреждений, что ведет к сокращению расходов бюджета в целом; управляет доходами бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и направляет их на покрытие первоочередных расходов в соответствии со сметами учреждений; организовывает бухгалтерский учет бюджетных учреждений, сокращая трудозатраты учреждений и получая централизованную и объективную информацию о финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.
  Расходная часть бюджета формируется на основе заявок получателей бюджетных средств после их защиты на бюджетных комиссиях и утверждения их распорядителями бюджетных средств. Далее формируется план финансирования получателей бюджетных средств - кассовый план (вопросы составления кассового плана подробно рассмотрены во 2 главе диссертации).
  В соответствии с ним средства бюджета перечисляются на счета распорядителей бюджетных средств и далее на счета их подведомственных получателей бюджетных средств. А затем начинается процесс расхода бюджетных средств бюджетополучателем.
 
  Сложившийся на сегодняшний день порядок расходования бюджетных средств таков, что счета распорядителей бюджетных средств различного уровня, а также учреждений - бюджетополучателей находятся в различных коммерческих банках или РКЦ. Сами учреждения являются отдельными юридическими лицами и расходуют полученные средства самостоятельно. В условиях бюджетного дефицита (и имеющегося менталитета) это неизбежно приводит к негативным последствиям, в частности[58]:
  - не достигается должный уровень контроля за целевым использованием бюджетных средств, как распорядителями бюджетных средств, так и учреждениями - бюджетополучателями. Как следствие - бюджетные средства далеко не оптимально расходуются (из-за неверно выбранного исполнителя государственного заказа; неверной стратегии работы с ним или по иным причинам);
  - отсутствует упреждающий оперативный контроль за расходованием бюджетных средств (исполнение бюджета "непрозрачно"), что приводит к росту дебиторской задолженности бюджета;
  - распыляются между бюджетополучателями временно неиспользуемые остатки средств и, следовательно, ухудшается маневренность бюджетных средств;
  - увеличивается время прохождения бюджетных средств от счетов доходов бюджета до конечного получателя, что приводит к образованию кассовых разрывов и росту политической и социальной напряженности;
  - не достигается должная оперативность управления взаимной дебиторской и кредиторской задолженностью между организациями бюджетной сферы, в особенности при значительной доле неденежных расчетов;
  - из-за большого объема ручного труда и неравномерности загрузки исполнителей неоправданно завышен штат управленческих бухгалтерий получателей бюджетных средств.
  Описанная система исполнения бюджета схематично изображена на рис. 1.1.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  Рис. 1.1. Существующая система исполнения бюджета
 
  При существующей системе исполнения бюджета бюджетные учреждения получают информацию об объеме необходимого на последующий период бюджетного финансирования на основе договоров, счетов-фактур от своих поставщиков и подрядчиков - исполнителей государственного заказа и на основе собственных прогнозов доводят эту информацию до распорядителей бюджетных средств, которые, в свою очередь, укрупненные показатели по подведомственным учреждениям доводят до органа, составляющего и исполняющего бюджет субъекта федерации.
  На основе этих данных формируется бюджет и кассовые планы на каждый месяц, выделяется финансирование распорядителям бюджетных средств, которые, в свою очередь, перераспределяют финансирование по подведомственным получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств самостоятельно и
  практически бесконтрольно расходуют полученные средства, и проверить направление расходования бюджетных средств возможно только на основе ежемесячно предоставляемых распорядителями в финансовое управление отчетов и проверок контрольно-ревизионного отдела.
  Даже в случае обнаружения расхождений отчета об использовании средств с лимитами бюджетных обязательств по статьям расходов (что означает нецелевое использование бюджетных средств, возникновение кредиторской задолженности поставщикам и подрядчикам, рост социальной напряженности в регионе) финансовое управление не в состоянии взыскать средства, истраченные нецелевым образом, и предотвратить появление подобных нарушений в дальнейшем.
  Альтернативой существующей схеме исполнения бюджета является так называемая "казначейская" система исполнения бюджета (рис1.2).
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  Рис. 1.3.2. Казначейская система исполнения бюджета с прямой проплатой
 
  В этом случае информация о необходимых суммах финансирования поступает в финансовое управление не только от бюджетных учреждений через распорядителей бюджетных средств, но и напрямую от исполнителей государственного заказа. Финансовые же потоки перераспределяются - суммы заработной платы передаются непосредственно на счета бюджетных учреждений, минуя промежуточный этап - счета распорядителей бюджетных средств, все прочие платежи поступают непосредственно на счета поставщиков и подрядчиков - исполнителей государственного заказа, минуя счета распорядителей и получателей бюджетных средств.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  Рис 1.3. Казначейская система с частичной прямой проплатой
 
  Отметим, что на рис.1.2. изображена идеальная казначейская схема с так называемой прямой проплатой исполнителям государственного заказа. На практике существуют еще и промежуточные решения. На рис 1.3. изображена схема с частично прямой проплатой исполнителям государственного заказа (крупным монополистам - поставщикам услуг связи, коммунальных услуг), а на рис.1.4 - схема, на которой получатели бюджетных средств сохраняют свои бюджетные и расчетные счета, а все проплаты осуществляют под казначейским контролем.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  Рис. 1.4. Проплаты под казначейским контролем
 
  Идеальная схема реализуется не сразу, а после реализации одной из подготовительных схем, которые являются переходными к чистой казначейской системе. Но основой любой системы казначейского контроля является единый счет, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета.
 
  Одним из ключевых моментов казначейского исполнения бюджета является принцип единства кассы, иначе говоря, создание единого счета по учету доходов и проведению расходов бюджета субъекта федерации. Создание единого счета имеет целью централизацию потоков бюджетных средств и централизацию учета бюджетных средств. На сегодняшний день у субъекта федерации как правило имеется несколько бюджетных счетов: основной бюджетный счет, счет в федеральном казначействе, распределительный счет для учета доходов по регулирующим налогам, отдельные счета для бюджетных фондов, счет для доходов от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, отдельный счет для расходования бюджетных средств.
  При этом местные финансовые управления также имеют отдельные бюджетные счета (так же счета по доходам, расходам, счета фондов), и отдельные счета имеют распорядители и получатели бюджетных средств (основной бюджетный счет, счет для доходов от предпринимательской деятельности, зарплатный счет и так далее).
  При такой системе крайне затруднен учет поступления доходов в консолидированный бюджет субъекта федерации и замедлен срок поступления доходов в консолидированный бюджет региона, замедлен пробег средств до конечного получателя (поставщика/подрядчика), отсутствует возможность оперативного управлениями остатками бюджетных средств.
  При создании единого счета повышается возможность эффективного управления средствами бюджета, сокращения срока непроизводительного пробега бюджетных средств, появляется возможность сокращения кассовых разрывов и ведения централизованного учета бюджетных процессов в регионе. Создание единого счета возможно только при наличии единого органа, занимающегося аккумулированием доходов в консолидированный бюджет и осуществлением расходов консолидированного бюджета, а именно - казначейства.
 
  Функциями казначейства, исполняющего бюджет субъекта федерации (отметим, что эти функции распространяются на казначейство любого уровня бюджета), является:
  кассовое исполнение бюджета субъекта федерации по доходам исходя из принципа единства кассы (в случае принятия Федерального Закона о Федеральном бюджете на 2001 год в том виде, в каком он обсуждается в настоящее время все доходы субъекта федерации в обязательном порядке будут проходить через федеральное казначейство и говорить о собственном казначействе по доходам будет бессмысленно);
  распределение доходов между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами;
  осуществление согласно установленным лимитов финансирования расходов получателей бюджетных средств и расходование этих средств от имени и по поручению получателей;
  контроль своевременности оплаты расходов получателями бюджетных средств;
  организация клиринговых расчетов и минимизация финансовых потоков как между бюджетами, так и между получателями бюджетных средств;
  управление временно свободными средствами бюджета субъекта федерации;
  осуществление учета и контроля за бюджетными потоками субъекта федерации.
  Необходимо отметить, что контрольная функция является одной из основных функций казначейства - как по доходам, так и по расходам.
 
  Технологически функции казначейства по доходам состоят в следующем:
  зачисление всех поступающих в бюджет средств (в том числе и регулирующих налогов) на единый счет казначейства;
  сокращение времени поступления доходов на счет бюджета благодаря поступлению средств напрямую со счета плательщика на счет бюджета;
  осуществление учета всех поступивших средств в разрезе плательщиков и кодов бюджетной классификации;
  контроль своевременности поступлений от конкретных плательщиков;
  распределение налогов между уровнями бюджета;
  возврат ошибочно или излишне зачисленных сумм;
  осуществление учета по движению средств на счете казначейства и предоставления всей необходимой отчетности.
  При формировании доходной части бюджета роль казначейства заключается в перечислении и зачислении доходов бюджета соответствующего уровня на единый счет бюджета (для соблюдения принципа единства кассы), оптимизации учета доходов бюджета и составлении соответствующей отчетности, распределении поступивших доходов между бюджетами различных уровней, ускорении поступления платежей в бюджет, возврате излишне или ошибочно зачисленных сумм.
  При этом нужно отметить, что необходимость федерального органа, занимающегося распределением доходов между уровнями бюджета (в частности между федеральной и региональной частью поступивших доходов), достаточно спорна - можно обязать плательщиков по тем налогам, которые делятся между регионом и федерацией (НДС, например), делать два платежных поручения, то есть разбивать суммы налогов самостоятельно. При этом мы ускорим поступление платежей в бюджет региона (минуя казначейство они напрямую упадут на счет финансового органа), и получим большую точность при учете поступивших доходов - на сегодняшний день те доходы, которые мы получаем через федеральное казначейство, приходят без указания плательщика. Если бы финансовое управление имело возможность оперативно отслеживать платежи в разрезе плательщиков, реально существовала бы возможность управления задолженностью в областной бюджет и проведения мониторинга платежей.
  Однозначно актуальной является разбивка поступивших платежей между региональным и местным уровнем (это позволяет корректировать пропорциональность поступления и денежную составляющую платежей в областной и местный бюджет, получать реальную информацию о доходах местного бюджета), но при этом встает вопрос о целесообразности участия во внутреннем процессе субъекта федерации федерального органа.
 
  Технологическая роль казначейства в расходовании бюджетных средств состоит в оплате расходов от имени и по поручению получателей бюджетных средств. Бюджет по расходом исполняется казначейством в пределах фактически имеющихся на счете финансового органа денежных средств с обязательным санкционированием расходов. В санкционирование расходов входит контроль соответствия расходов утвержденным лимитам бюджетных обязательств, контроль целесообразности и законности расходов, подтверждение и выверка исполнения обязательств бюджетных учреждений перед поставщиками и подрядчиками.
  Так же функцией казначейства по расходам является ведение и постоянное обновление реестра получателей бюджетных средств в разрезе распорядителей бюджетных средств, в том числе реестра прямых получателей бюджетных средств, и постоянная оптимизация сети получателей бюджетных средств.
  Обобщенная схема функционирования казначейства по расходам выглядит следующим образом (рис. 1.5):
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  Рис. 1.5. Обобщенная схема функционирования казначейства.
 
  Переход на казначейскую систему исполнения бюджета означает на деле и перенос части функций бухгалтерий бюджетополучателя в финансовое управление субъекта федерации, на которое ложится обязанность безукоризненной организации исполнения платежей бюджетополучателя.
  Исполнение платежа начинается с контроля его допустимости (по кассовому плану, статьям расхода, возможности исполнения) - эту часть мы далее будем называть контроллингом, и заканчивается архивацией исполненного платежного документа. Именно по архиву платежных документов проводятся впоследствии все выборки для формирования всевозможных отчетов и получения данных для экономического анализа (прогнозов, оценок и так далее). Эту часть работы мы будем назвать ведением архива планируемых документов.
  Между контроллингом и архивацией находится еще один блок работы казначейства, оптимизирующий платежи путем подбора способов их осуществления. Эту часть работы казначейства далее будет называться клирингом. Все эти моменты работы казначейства наиболее актуальны для казначейства по расходам.
 
  Процесс исполнения бюджета по расходам с помощью казначейства можно разделить на четыре этапа:
  установление и доведение до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств (объем предоставленных получателю бюджетных средств прав на принятие им обязательств, которые будут оплачены за счет средств регионального бюджета) [105];
  зачисление суммы этих обязательств на лицевые счета получателей бюджетных средств в казначействе в разрезе кодов бюджетной классификации;
  санкционирование расходов получателей бюджетных средств (проверка на соответствие лимитам бюджетных обязательств, целесообразности расходов, юридической и финансовой правильности заключенных договоров и т.д.);
  оплата обязательств (расходов) получателей бюджетных средств в пределах доведенных лимитов. Процедура оплаты расходов получателей бюджетных средств производится путем перечисления бюджетных средств с лицевых счетов получателей в казначействе непосредственно на счета контрагентов бюджетополучателей по договорам (поставщиков товаров, работ и услуг).
  Казначейская система исполнения бюджета по расходам позволяет:
  реализовать на практике принцип единства кассы;
  контролировать целевое использование бюджетных средств;
  централизовать ряд однотипных платежей (таких как платежи за услуги связи);
  сократить время пробега бюджетных средств до конечных поставщиков и подрядчиков в среднем в три раза;
  оптимизировать процесс планирования расходов получателей бюджетных средств как в долгосрочном периоде (путем выверки смет), так и в краткосрочном периоде (путем санкционирования договоров получателей бюджетных средств);
  эффективное планирование расходов позволит сократить неиспользуемые остатки бюджетного финансирования и предотвратить возникновение кредиторской задолженности;
  сконцентрировать неиспользованные остатки бюджетного финансирования в рамках единого счета;
  получать объективную информацию о направлениях использования бюджетных средств.
  Таким образом, основными целями казначейского исполнения бюджета субъекта федерации является централизация финансовых потоков (иными словами, централизация власти); экономия бюджетных средств; достижение прозрачности финансовых потоков; создание механизма оперативного планирования доходов и расходов бюджета; обеспечение сбалансированности бюджета и сокращение кратковременных кассовых разрывов.
  Так же в функции казначейства входит казначейское исполнение бюджетных (дорожного, к примеру), и внебюджетных (пенсионного, занятости) фондов, централизация финансовых ресурсов государственных и муниципальных унитарных предприятий, казначейское исполнение целевых программ.
  В ситуации постоянной нехватки средств для исполнения бюджетных обязательств проблема недопущения задержки зачисления бюджетных средств по назначению - это относится как к зачислению доходов в бюджет субъекта федерации, так и зачислению оплаты расходов получателей бюджетных средств на счета конечных исполнителей, становится первоочередной. Ускорение оборота бюджетных средств так же входит в функции казначейства.
  Вышеперечисленные функции может исполнять федеральное казначейство и собственное казначейство субъекта федерации.
  Среди перспективных направлений развития федерального казначейства находится перевод всех регионов (в первую очередь дотационных) на исполнение доходной и расходной части бюджета в федеральное казначейство (разумеется, на платной основе). Необходимо отметить, что существует множество федеральных документов, рекомендующих субъектам федерации и местным бюджетам перейти на обслуживание в федеральное казначейство, но нигде не определены права, обязанности и функции федерального казначейства при исполнении бюджета субъекта федерации или местного бюджета [16, 19].
  Более того, очевидно, что исполнение бюджета будет эффективно только в том случае, если им занимается орган непосредственно заинтересованный в положительном результате, и имеющий полное представление обо всех финансовых и бюджетных потоках на территории субъекта. В частности, согласно БК РФ субъект федерации самостоятельно вносит изменения в бюджетную классификацию по кодам доходов и расходов бюджета (в частности ведомственных расходов бюджета), при этом такая классификация очевидно будет отличаться от федеральной.
  Таким образом, федеральному казначейству придется вести две параллельные системы учета, основанных на разных классификаторах. Система федерального казначейства не позволяет гибко работать с кредиторской задолженностью областных государственных учреждений (федеральное казначейство до сих пор не решило вопрос с кредиторской задолженностью федеральных учреждений и тем более не способно гибко оперировать задолженностью учреждений субъекта).
  Федеральное казначейство не сможет реализовывать клиринговые схемы работы с бюджетными средствами в виду невозможности привлечения на обслуживание в федеральное казначейство счетов небюджетных учреждений (исполнителей областного заказа, организаций-кредиторов и дебиторов бюджетных учреждений).
  Существующая специфика исполнения бюджета каждого конкретного субъекта федерации и имеющиеся недостатки в работе федерального казначейства не позволяют субъекту федерации взять за основу методы работы федерального казначейства, и, таким образом, перед субъектами федерации встает проблема поиска путей самостоятельного исполнения бюджета субъекта федерации, тем более что согласно законодательных актов (в частности, БК РФ) составление и исполнение бюджета является функцией органов исполнительной власти соответствующего уровня (в частности составление и исполнение бюджета региона является прерогативой региональных, а не федеральных, органов власти).
  К ведению субъекта федерации относится распределение доходов от региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта и местным бюджетом, определение порядка направления в бюджет субъекта федерации доходов от использования собственности субъекта федерации, создание органов финансового контроля. Роль федерации заключается исключительно в контроле за целевым использованием средств, выделяемых бюджету субъекта из федерального бюджета.
  Федеральное казначейство как контролирующий орган сталкивается с рядом проблем даже на уровне исполнения федерального бюджета (очевидно, что на уровне субъекта федерации подобных проблем будет во много раз больше). К подобным проблемам, в частности, относится несогласованность бюджетного и гражданского законодательства (прежде всего это влечет за собой проблемы во взаимодействии с Банком России, коммерческими банками, с любыми внешними системами. При этом необходимо отметить, что для уровня федерации деятельность федерального казначейства регламентирована рядом нормативно-правовых актов, а деятельность федерального казначейства для уровня бюджета субъекта федерации вообще не имеет под собой нормативного обеспечения).
  Кроме того, органы федерального казначейства не являются кредитной организацией, хотя фактически выполняют ряд ее функций, но официально не включены в систему межбанковских электронных платежей (отделения казначейства на местах решают эту проблему самостоятельно. В этом отношении федеральное казначейство Иркутской области находится в более выгодном положении из-за действующей на территории области системы электронной подписи Иркутского региона, включение в которую в значительной мере решило проблемы электронного документооборота).
  Абсолютно неразвита материально-техническая база деятельности казначейства. В частности смело можно утверждать, что на сегодняшний день федеральное казначейство по Иркутской области не обладает материально-техническими ресурсами для ведения бюджета субъекта федерации (подробнее этот вопрос рассмотрен в 3 главе настоящей работы).
  Кроме того, как структура федеральная федеральное казначейство на местах значительно ограничено в дееспособности, и является не мобильной структурой, так как решение ряда вопросов, в том числе и ключевые моменты регулирования деятельности казначейства, находится в компетенции центрального руководства казначейства, поэтому оперативное реагирование на изменение экономической ситуации в регионе или решение экстренных проблем бюджетных учреждений в приемлемые сроки не возможно.
  Более того, федеральное казначейство берет на себя полномочия по безакцептному списанию средств со счета субъекта федерации при возникновении задолженности перед поставщиками (подрядчиками).
  Смета федерального казначейства не включает в себя расходы по обслуживанию бюджета субъекта федерации, и эти расходы предполагается целиком возложить на регион.
  Затруднен порядок взаимодействия федерального казначейства с налоговыми и финансовыми органами. В частности, большой поток обрабатываемой казначейством информации в условиях плохой автоматизации работы приводит к замедлению и ухудшению документооборота между финансовым управлением и федеральных казначейством, что значительно усложняет учет для финансового управления.
  Отсутствует порядок передачи копий платежных поручений налогоплательщиков налоговым органам, так как при электронном обмене платежными документами с банком не предусмотрена передача бумажных приложений к выписке по зачислению средств на счета по учету доходов.
  Налогоплательщики оформляют платежные поручения без указания кодов дохода (противореча принятой инструкции о порядке заполнения платежных поручений), поэтому казначейство при вводе документов проставляет коды вручную.
  Отсутствует единый формат данных при обмене информацией - действительно, одна и та же информация о поступлении доходов в бюджет сначала обрабатывается кредитными организациями, затем федеральным казначейством, и тот же самый поток документов направляется финансовым и налоговым органам (при этом формат документов, как правило, не позволяет импортировать их в соответствующие информационные системы).
  Таким образом, документооборот излишне усложнен, замедлен и велика доля ручного труда во всех элементах системы учета.
  Федеральное казначейство (в случае исполнения бюджета региона по расходам) в качестве недопущения возникновения кредиторской задолженности выдвигает предложения о возложении на себя полномочий по самостоятельным передвижкам расходов между статьями бюджетной классификации получателей бюджетных средств (к примеру, отвлечение средств с других статей для своевременного перечисления платежей во внебюджетные фонды).
  Таким образом, федеральное казначейство пытается взять на себя роль не просто органа, исполняющего бюджет региона, но и органа, самостоятельно распоряжающегося средствами бюджета.
  Одним из наиболее значительных недостатков при исполнении федеральным казначейством бюджета региона по расходам является то, что федеральное казначейство не возлагает на себя обязанности по принятию мер к восстановлению использованных не по назначению средств бюджета и к их реальному взысканию в бюджет в случае нецелевого использования.
  При этом необходимо отметить, что при той явно недостаточной информации, которую федеральное казначейство готово предоставлять финансовому органу субъекта федерации, самостоятельный учет и контроль за целевым использованием бюджетных средств со стороны финансового органа значительно затруднен.
  И, наконец, согласно ст. 160 БК РФ органы исполнительной власти и их должностные лица отвечают за целевое использование бюджетных средств и эффективное использование бюджетных средств. В случае возложения функций казначейского исполнения бюджета субъекта федерации на федеральное казначейство ответственность с органов исполнительной власти не снимается, поэтому логично предоставить казначейское исполнение бюджета тем органам, которые несут за него ответственность [2].
  Из всего вышесказанного логично следует вывод о необходимости создания в структуре исполнительного органа власти субъекта федерации.
 
  Казначейская система контроля за расходованием бюджетных средств областного бюджета выглядит следующим образом:
  первой стадией контроля является предварительный контроль, который заключается в санкционировании расходов получателей бюджетных средств, производится в момент принятия получателем бюджетных средств обязательств по уплате средств и реализуется до момента фактического расходования средств; он состоит в том числе в санкционировании и учете заключаемых получателем бюджетных средств договоров, проведении конкурсов на централизованное размещение государственного заказа по покупке товаров, работ, услуг для нужд бюджетных учреждений, пресечении возможности нецелевого использования бюджетных средств организационными мерами;
  следующей стадией контроля является оперативный, или текущий, контроль, реализуемый в момент осуществления кассовых расходов; он заключается в проверке соответствия проводимых расходов заключенным договорам, лимитам бюджетных обязательств, пресечении оплаты несуществующих расходов (оплаты фактически не исполненных договоров), контроле цен по договорам (стоимость приобретаемых товаров, работ, услуг не должна превышать среднерыночную);
  заключительным этапом является последующий контроль, устанавливающий правильность отражения в бухгалтерском учете получателей бюджетных средств проведенных операций, фактического использования приобретенных товаров, работ, услуг для нужд бюджетных учреждений, выявляющий возможные злоупотребления.
  Единственным органом, который в состоянии реализовать все три стадии контроля, является казначейство субъекта федерации, созданное в составе финансового органа субъекта федерации.
  После того, как мы пришли к выводу о том, что на сегодняшний день существующая система контроля показала свою полную несостоятельность и что наиболее оптимальной является система предварительного контроля, которая исторически реализовывалась с помощью казначейства, и более того, наиболее успешно казначейская система исполнения бюджета реализовывается на базе собственного казначейства субъекта федерации, необходимо рассмотреть основные организационные моменты создания казначейства.
 
 ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
 2.1. Организационно-правовая составляющая казначейского исполнения регионального бюджета
  Управление бюджетными средствами будет эффективно только в случае оптимального построения бюджетных потоков для увеличения скорости обращения бюджетных средств; совершенствовании системы учреждений, участвующих в процессе исполнения бюджета (оптимизация сети бюджетных учреждений, сокращение прямых получателей бюджетных средств, выбор поставщиков и подрядчиков для бюджетных учреждений); минимизации нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств; создании жестких регламентов, определяющих права и обязанности бюджетных учреждений, распорядителей бюджетных средств, поставщиков и подрядчиков, участвующих в процессе исполнения бюджета; сокращении расходов бюджета при полном выполнении бюджетных обязательств; совершенствовании механизмов финансового взаимодействия между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами; усилении режима экономии в расходовании средств бюджета путем упорядочения численности и оплаты труда работников бюджетной сферы, жесткое нормирование основных видов расходов, в том числе установление лимитов потребления тепло- и электроэнергии, услуг связи и так далее.
  Таким образом, основным предназначением системы казначейского исполнения бюджета является оптимизация управления средствами субъекта федерации [53].
  В случае если казначейство только доводит выделенные финансовым органом субъекта федерации средства до бюджетных учреждений в соответствии с разделами бюджетной классификации можно говорить о так называемом "пассивном казначействе". "Активным" казначейство будет являться в том случае, если оно четко регламентирует процесс исполнения бюджета по доходам и расходам, контролирует все расходы распорядителей и получателей бюджетных средств, ведет за них бухгалтерский учет.
  Строго говоря, пассивное казначейство является первым шагом на пути к активному казначейству. На этапе построения пассивного казначейства решаются все технические задачи казначейства, такие как открытие и ведение лицевых счетов получателей средств областного бюджета в разрезе бюджетной классификации, оптимизация сети учреждений, сокращение штата работников бухгалтерий - получателей бюджетных средств.
  При организации казначейства субъекта федерации возникает вопрос о его организационно-правовой форме. Законодательных актов, регулирующих организационно-правовую форму казначейства субъекта федерации, на сегодняшний день не существует. Очевидно, что казначейство может быть либо самостоятельным юридическим лицом, либо быть подразделением органа, исполняющего бюджет субъекта федерации (финансового управления). При этом содержать два органа, исполняющих бюджет, работа которых тесно переплетается и частично дублирует работу друг друга, и иметь два счета автономных счета, на которых будут распылены бюджетные средства не целесообразно. Более логично организовать казначейский отдел в структуре финансового управления как часть органа, исполняющего бюджет.
  Казначейство субъекта федерации должно иметь общую информационную базу данных с финансовым управлением - обмен информацией о доходах бюджета, лимитах бюджетных обязательств, вести единые справочники классификаций. Это наиболее оптимально реализуется при создании единого финансово-казначейского органа.
  Таким образом, абсолютно недопустимо разделение финансовых органов на орган формирующий бюджет, и орган, его фактически исполняющий (казначейство). Система исполнения бюджета представляет собой единое целое и для достижения максимальной эффективности должна быть четко централизована.
  Целей создания казначейства субъекта федерации, как уже было определено выше, три:
  контроллинг исполнения бюджета (или контроллинг и исполнение);
  оптимизация расчетных схем (клиринг);
  ведение архива планируемых документов по исполнению бюджета.
  Поскольку существует несколько способов достижения этих целей, то существует и несколько адекватных организационных форм казначейства.
 
  Форм организации казначейства несколько. Логично их перечислить в порядке убывания сложности организации и совершенства:
  1. казначейство, как отдельное юридическое лицо банковского типа, организованное в виде небанковской кредитной организации (НКО) или регионального банка.
  2. казначейство, как подразделение финансового управления с ведением для бюджетополучателей лицевых счетов. При этой схеме у получателей бюджетных средств ликвидируются расчетные/бюджетные счета в банках, и все получатели бюджетных средств переводятся на обслуживание по лицевыми счетам. Это схема с прямой проплатой.
  3. казначейство как подразделение финансового управления с возложением части функций по организационному контролю на банки - держатели расчетных счетов бюджетных учреждений (в данном случае у получателей сохраняются бюджетные/расчетные счета).
  Рассмотрим перечисленные формы подробнее.
  Казначейство как отдельное юридическое лицо (банк, небанковская кредитная организация) - идеальный, но самый проблемный и сложный вариант организации казначейства, при котором у бюджетополучателей сохраняются расчетные счета, но эти расчетные счета открываются теперь в одном банковском учреждении - казначействе.
  При всей видимости сохранения у бюджетополучателей самостоятельности, их проплаты осуществляются под полным казначейским контролем. В договоре на обслуживание расчетного счета бюджетополучателя оговаривается право казначейства-банка не исполнять поручения бюджетополучателя, если они не проходят стадию контроллинга. При банковской форме организации казначейства возможно проведение полноценного клиринга (на который должна быть получена соответствующая лицензия в Центральном Банке Российской Федерации - далее по тексту ЦБ РФ).
  Клиринг будет более эффективен, если исполнители государственного заказа так же откроют расчетные счета в казначейском банке. Основная задача этого банка - обслуживание. Поэтому банк должен предоставлять все виды услуг (межрегиональные и внутрирегиональные электронные платежи, кассовое обслуживание, кредитование бюджетополучателей, работа с региональными ценными бумагами, система банк-клиент) [10].
  Непременным условием работы казначейского банка является отказ от работы с рисковыми активными операциями. Поэтому не допускается выдача кредитов не бюджетополучателям и т.д. Хозрасчетная организация банка-казначейства предопределяет платное качественное обслуживание "сторонних" клиентов. Попутно отметим, что платное высококачественное обслуживание клиентов - генеральная линия развития банковской системы [96].
  Банк-казначейство должен быть конкурентен прочим банкам региона по качеству и ассортименту предлагаемых услуг. Его основная цель - обеспечение надежности, а не получение сверхприбыли в рисковых операциях. Поэтому коммерческие акционерные банки вряд ли смогут выступить основой казначейства. Скорее всего, надо идти по пути организации собственного регионального банка по схеме НКО ? банк с полной банковской лицензией.
  Следующим вариантом организации казначейства является казначейство с прямой проплатой по счетам бюджетополучателей. Эта небанковская форма организации казначейства. Здесь не нужны договоренности с банками, не нужно сопряжение с банковскими операционными днями, не нужны каналы связи. Но необходимо прекращение финансирования на расчетные счета и специальный операционный день казначейства, который будет работать параллельно в качества операционного дня банка и казначейства одновременно. Теперь получатель бюджетных средств приносит в казначейство не платежное поручение, а некую "заявку" на платеж. Платежное поручение генерируется в казначействе.
  Небанковское казначейство работает на операционном дне, исполняющим, прежде всего, все банковские задачи (генерация платежных поручений, ведение "корсчета", с которого исполняется бюджет), выдача сводок, выписок и так далее. В структуре казначейства предусмотрен операционный зал и рабочие места операционистов. Регламент работы - банковский.
  Организация казначейства небанковского типа - самый быстрый и самый эффективный с точки зрения постановки контроллинга и внутреннего клиринга [50]. Но клиринг с внешними организациями - исполнителями государственного заказа - невозможен.

<< Пред.           стр. 2 (из 4)           След. >>

Список литературы по разделу