<< Пред. стр. 3 (из 4) След. >>
Список литературы по разделу
Отметим, что это и самый "политически тяжелый" способ, поскольку у получателей бюджетных средств фактически "отбираются" расчетные счета.
Промежуточным способом (а, поэтому, и самый проблемным) организации казначейства является организация казначейства в структуре финансового управления и система банков, обслуживающих счета получателей бюджетных средств. В этом случае у бюджетополучателей не закрываются их расчетные счета в различных банках, но они попадают под казначейский контроль.
Казначейство, бюджетополучатель и банк-исполнитель заключают трехсторонние договора, в которых описано подключение казначейского контроллинга к банковскому операционному дню. Непременным условием реализации такой схемы является наличие у банков электронной связи с казначейством и системы "банк-клиент". В казначействе функционирует свой операционный день, связанный с операционным днем финансового органа. Понятно, что операционный день казначейства должен быть совмещен с банковскими операционным днем (по форматам, протоколам и т.п.) [50].
У этой схемы есть много слабых сторон, и только одна сильная: кажущееся "бескровным" развертывание.
Слабыми сторонами являются банки-участники системы. В их операционные дни должны быть подключены модули казначейского согласования. Но не каждый банк в состоянии самостоятельно переделать свои технологии. Кроме этого, если число банков-участников более одного, то никакой клиринг невозможен. И, наконец, банки преследуют свои коммерческие интересы, поэтому участвуют в рисковых операциях, из-за чего возможно замедление в прохождении бюджетных денежных средств.
С точки зрения автора наилучшим способом организации казначейства субъекта федерации является последовательное исполнение этапов:
1.Организация казначейства с оплатой с единого счета - перевод получателей бюджетных средств на обслуживание по лицевым (аналитическим) счетам в разрезе единого счета финансового органа.
2.Организация НКО (регионального банка) и постепенный перевод лицевых счетов в банк.
Так же как и для федерального казначейства, для реализации казначейства субъекта федерации необходима реализация нескольких основных принципов: оптимизации бюджетной сети и внедрение принципа подведомственности; единства кассы, превентивного контроля бюджетных расходов и платежей за счет бюджетных средств.
Для реализации принципа единства кассы все доходы бюджета субъекта федерации должны отражаться на едином бюджетном счете. При этом расщепление доходов между уровнями бюджета должно проходить по единой схеме: нормативно-правовыми актами необходимо закрепить расщепление доходов между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом области на уровне плательщиков (т.е. по тем налогам, которые идут в федеральный бюджет, плательщик делает платежное поручение непосредственно на федеральное казначейство, по регулирующим налогам плательщик делает два платежных поручения: по федеральной доле на счет федерального казначейства, по доле консолидированного бюджета на единый счет финансового органа).
Таким образом, не нарушается федеральное законодательство в части доходов федерального бюджета, и все доходы консолидированного бюджета поступают на единый счет финансового управления. После поступления доходов казначейство субъекта федерации реализует их разбивку между бюджетом субъекта и местными бюджетами (подобная разбивка реализуется исходя из установленных нормативов отчислений по территориями в зависимости от вида дохода).
После разбивки информация о доходах областного бюджета доводится до управления МНС по области, информация о доходах местных бюджетов отделениями казначейства доводится до отделений МНС на местах. Затем доходы местных бюджетов на первом этапе перечисляются на счета местных финансовых органов, которые расходуют их самостоятельно, а при расширении казначейского исполнения до уровня местных бюджетов доходы местных бюджетов остаются на едином счете финансового органа и расходуются по казначейской системе.
2.2. Иерархическая многоуровневая система управления бюджетным процессом.
Одной из проблем создания казначейства субъекта федерации является неурегулированность законодательной базы на федеральном уровне. Если сам субъект может принять нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность казначейства субъекта, то такие нормативно-правовые акты не являются достаточно убедительными для таких федеральных структур, как Центральный банк России и его отделения на местах, что затрудняет работу казначейства [10].
Необходимо отметить, что построение казначейства - это не столько задача технологии, сколько внедрение комплекса организационно-правовых мер по оптимизации бюджетных процессов. Многие из этих мер чисто технологически возможно реализовать и без казначейской системы; но они являются основными предпосылками, без которых система не будет оптимальна.
Первое, что необходимо предпринять при внедрении казначейства по расходам - оптимизация сети бюджетных учреждений.
Необходимо отметить, что система управления финансами региона наиболее оптимальна в том случае, если составляющие ее элементы выстраиваются в иерархическую систему. Каждый элемент такой системы (принимающий решение на своем уровне) ограничен с позиции "интеллектуальных возможностей".
Иными словами ни один элемент системы не в состоянии самостоятельно заниматься процессом управления, решая все возникающие задачи и при этом стремясь к одной глобальной цели. Достоинством иерархической системы управления является возможность разбить глобальную цель - максимально эффективное исполнение бюджета - на ряд подцелей, за каждую из которых отвечает соответствующий элемент системы[82](рис. 2.1.)
Основной задачей управления бюджетом региона является координация реально работающих и узкоспециализированных элементов системы. Руководитель финансового управления, имеющий целью достижение бездефицитного бюджета, полностью удовлетворяющего все социальные и прочие потребности города, должен координировать для этого усилия таких элементов финансового управления, как блок составления бюджета по доходам и расходам, блок получения доходов, блок осуществления расходов.
Внешняя среда
внешние Цель организации
воздействия
W0 Координирующее
воздействие
Объект управления
Обратная связь
Уровень 1 . . . .
внешние
воздействия . . .
W1i
. . . . . . . . . . . . . .
Координирующее обратная связь
воздействие
. . .
уровень N
внешние . . .
воздействия
WNj
Рис. 2.1. Модель иерархической системы управления
В теории организации координация связывается, прежде всего, с определением степени самостоятельности элементов организации.
Предполагается, что главная задача координации заключается в достижении согласованности в работе всех звеньев организации путем установления необходимых связей (коммуникаций) между ними. В рамках координации следует выделяются два измерения: вертикальная координация в рамках иерархии принятия решений и горизонтальная, направленную на урегулирование противоречий в деятельности элементов управляемого объекта в рамках модификации их локальных целей и взаимосвязей. При такой постановке проблемы координации обратные связи выступают как отклик элементов организационной структуры на изменение целей и уведомление о степени их достижения.
Именно последний блок имеет сложную иерархическую систему с вертикальной подчиненностью, на вершине которой находится финансовое управление, или главный распорядитель бюджетных средств, ниже находятся распорядители бюджетных средств - комитеты и департаменты, и наконец завершающей ступенью служат получатели бюджетных средств (бюджетные учреждения, исполнители областного заказа, и те получатели бюджетного целевого финансирования, которые не являются бюджетными учреждениями).
Каждая из этих ступеней имеет определенные полномочия и выполняет свой круг задач, обобщить которые можно как обработку входящей информации и передача агрегированных результатов вышестоящему звену цепочки (такие результаты будут входящими для более высокой ступени процесса управления) с точки зрения информационных потоков, и движение финансовых потоков в обратном направлении [82].
Целью вышестоящей ступени является координация результатов работы подчиненной ступени. При этом перед верхней ступенью бюджетного процесса - финансовым управлением - стоит проблема определения степени полномочий и самостоятельности подчиненных звеньев.
Как пример такого процесса можно привести финансирование бюджетных расходов, когда низшая ступень иерархии - бюджетополучатели - составляют заявки на финансирование, распорядители бюджетных средств их проверяют и обобщают и передают главному распорядителю - финансовому управлению, которое еще раз их проверяет на соответствие с бюджетом и исполняет.
При этом действия подсистемы верхнего уровня определяются действиями нижнего, и наоборот. В терминах общей теории управления иерархическими системами финансовое управление это "слой выбора", т.е. оно получает внешние данные от низших слоев, и выбирает способ действий для достижения глобальной цели [82].
Решения принимаются на каждом уровне иерархии, и для достижения наиболее оптимального управления бюджетным процессом каждому звену должна быть предоставлена определенная самостоятельность.
Если такой самостоятельности нет, система становится жестко централизованной, и затраты высшего уровня для достижения единой цели непроизводительно велики.
В случае казначейской системы распоряжение бюджетными средствами жестко централизуется в руках главного распорядителя бюджетных средств (финансового управления), т.е. именно оно после соответствующей проверки перечисляет средства конечному получателю, но большая часть такой проверки, включающая проверку первичных документов бюджетополучателей, ложится на распорядителей бюджетных средств.
Одним из существующих на сегодняшний день вариантов развития казначейской системы управления региональным бюджетом является уход от распорядителей бюджетных средств и работа непосредственно с бюджетополучателями. Таким образом, система принятия бюджетных решений становится двухуровневой, имеющие финансовое управление как единственный координирующий элемент и напрямую подчиненное ему подмножество бюджетополучателей [82].
В случае такого варианта работы вышестоящий орган может полностью организовать превентивный контроль за деятельностью бюджетополучателей, и определять роль каждого бюджетополучателя для достижения единой цели.
Наиболее эффективно такая система будет функционировать в случае перехода в компетенцию финансового управления бухгалтерий бюджетополучателей, т.е. создание активного казначейства. Но в существующей ситуации это реально осуществить не сразу и не с имеющимися в финансовом управлении кадрами, объем первичной информации будет слишком велик и не будет возможности эффективной ее обработки, анализа и координации.
Каждый бюджетополучатель, как локальная подсистема, заинтересован в получении только своего результата (максимально большего финансирования, повышения собственного экономического благосостояния), и его результат противоречит глобальной цели финансового управления (увеличение эффективности использования бюджетных средств).
Согласно постулату совместимости, решаемые на нижнем уровне задачи должны быть скоординированы относительно глобальной задачи [82]. Роль таких координаторов и отводится на сегодняшний день распорядителям бюджетных средств. От увеличения количества информации произойдет потеря ее качества, поэтому объем информации, поступающий в финансовое управление, должен быть уменьшен.
Более эффективной система управления бюджетными средствами будет только в том случае, если нижестоящие элементы системы - бюджетополучатели - будут агрегировать свою первичную информацию (платежные документы, договора, запросы на финансирование) и передавать ее промежуточному звену - распорядителям или отраслевым отделам в составе финансового управления, которые фактически будут выполнять роль распорядителей бюджетных средств, которые будут проверять обоснованность платежей, реальность договоров, финансовое состояние бюджетных учреждений и опять же агрегируя информацию, передавать ее в финансовое управление, непосредственно в казначейство, при этом до высшего звена системы доходит гораздо меньший объем информации, часть ее оседает на низших уровнях, но полученные данные легко анализировать и контролировать.
На этом этапе возможным становится централизовать регулярные и обязательные платежи всех бюджетных учреждений, такие, как оплата электроэнергии, воды, бензина, что позволит проводить такие платежи одной суммой, сокращая кредитовую задолженность крупнейшим монополистам и получая максимально выгодные скидки. Более того, такая система - трехуровневая - более надежна, чем двухуровневая, так сбои в работе какого-то элемента не затрагивают всю систему в целом.
Для достижения оптимальной иерархической системы исполнения бюджета необходимо составить и регулярно обновлять сводный реестр получателей бюджетных средств из областного бюджета. При составлении подобного реестра обязательно выявятся те учреждения, финансирование которых не относится к компетенции региона и должно осуществляться на местном или федеральном уровне. Прекращение финансирования подобных учреждений приведет к сокращению расходов бюджета.
Так же обязательной является ревизия прямых получателей средств из областного бюджета. Как правило, прямые получатели не отчитываются о направлениях использования полученных из бюджета средств, таким образом, нарушается основной принцип казначейства - принцип контроля за расходованием бюджетных средств.
Прямые получатели бюджетных средств должны либо перейти под конкретных распорядителей бюджетных средств, либо полностью исключены из финансирования. Реестр получателей бюджетных средств должен давать представление о направлении движения информационных потоков по иерархии исполнения бюджета.
После создания четкой структуры исполнения бюджета по иерархии необходимо оптимизировать каждое из ее звеньев.
Следующим этапом внедрения казначейской системы должна быть оптимизация численности, квалификации и оплаты труда работников бюджетной сферы. Действительно, при возложении части функций распорядителей бюджетных средств на финансовое управление необходимо сокращение части работников у распорядителей и увеличение штата в финансовом управлении.
При этом необходимо отметить, что количество сокращенных работников всегда будет больше числа вновь принятых на работу в связи с более высокой квалификацией принимаемых работников. Необходимо провести аттестацию работников как распорядителей бюджетных средств, так и бюджетных учреждений (очевидно, что лицо, ответственное за составление сметы или кассового плана и не знающее при этом бюджетной классификации или бухгалтер, не знающий новых инструкций бухгалтерского учета и не желающий повышать свою квалификацию не будет эффективно работать.
Целесообразно за счет сокращения неквалифицированных работников увеличить должностные оклады тех работников, которые оптимально выполняют свои обязанности). Кроме того необходимо просчитать трудозатраты каждого работника и ввести систему учета рабочего времени, которая покажет количество реально необходимых на каждом участке работы человек.
При этом вполне возможно за счет сокращения непроизводительных ставок привлечь работников на действительно проблемные участки работы.
Далее нормативно-правовыми актами необходимо четко отстроить систему взаимоотношений и подчиненности по иерархии. При этом любой получатель средств из бюджета региона должен четко осознать, что он не является их собственников, и любое бюджетной учреждение полностью подотчетно и подконтрольно финансовому управлению и непосредственно своему распорядителю бюджетных средств.
Необходимо предварительно провести ревизию уставов и положений бюджетных учреждений и распорядителей бюджетных средств. Учредительные документы должны быть приведены в соответствие с бюджетным законодательством, в частности, в учредительные документы обязательно должны быть включены пункты о том, что распорядители и получатели бюджетных средств не вправе самостоятельно привлекать кредиты, предоставлять гарантии, поручительства, принимать на себя обязательства третьих лиц (что позволит избежать возникновения непредусмотренных бюджетных обязательств); распорядители и получатели бюджетных средств открывают счета только по письменному согласованию с финансовым управлением (что позволит контролировать средства, проходящие по счетам и избежать появления неконтролируемых и неучтенных финансовых потоков бюджетных учреждений); распорядители и получатели расходуют полученные из областного бюджета средства строго в соответствии с утвержденной росписью и в пределах установленных лимитов финансирования (цель казначейства именно в технологической невозможности нецелевого использования бюджетных средств); распорядители и получатели не вправе заключать сделки, из которых вытекают денежные обязательства областного бюджета, без их обязательного предварительного учета и санкционирования (для реализации предварительного контроля расходов бюджета, санкционирование сделок поможет избежать неправомочных с точки зрения закона или противоречащих роду деятельности бюджетного учреждения сделок); договоры от лица распорядителей и получателей на поставку товаров, работ, услуг заключаются только в пределах лимитов бюджетных обязательств на реализацию функций, предусмотренных уставом, на сумму, не превышающую установленную сметой доходов и расходов на текущий финансовый год (этот пункт предназначен для избежания несанкционированной кредиторской задолженности из-за заключения сделок, заведомо превышающих лимиты бюджетных обязательств).
Следующим обязательным моментом является полная ревизия смет бюджетных учреждений. Только имея выверенный бюджет, который отражает реальные потребности бюджетных учреждений и в который включены суммы действительно необходимые на текущий финансовый год, финансовое управление получит отправную точку для контроля за расходованием бюджетных средств.
Все суммы, которые закладываются в бюджет, должны быть реально обоснованы заключенными договорами и сметами учреждений.
Вообще функции проверки смет лежат на распорядителях бюджетных средств, но как показала практика работы, сметы не только не контролировались, но даже не просматривались, у большинства учреждений их просто нет, а суммы в бюджет закладывались исходя из объемов прошлых лет.
Для внедрения эффективного казначейского контроля сметы учреждений должны быть полностью расписаны и четко выверены в соответствии с нормативами (к примеру, сумма заработной платы должна быть рассчитана в зависимости от количества работников с указанием ставок, надбавок, премий и так далее, должны быть приведены все расчеты по начислениям на заработную плату - только тщательная проверка этих расчетов позволит избежать роста задолженности во внебюджетные фонды; сумма оплаты за коммунальные услуги должна быть приведена из расчета лимитов потребления воды, тепло- и электроэнергии с указанием объемов зданий и так далее). Более того, сметы должны быть расписаны - и выверены - по количеству прогнозируемого потребления товаров, работ или услуг с указанием перечня (номенклатуры) товаров и единиц потребления.
При наличии подобных смет появляется возможность централизованных закупок товаров, работ или услуг, чему в значительной степени способствует проведение конкурсов на исполнение государственного заказа.
Казначейское исполнение бюджета позволяет значительно повысить качество планирования расходов (анализируя остатки на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств в разрезе бюджетной классификации и сроков нахождения на счетах неиспользуемых средств и реализуя санкционирование договоров казначейство - финансовый орган субъекта федерации - может более оптимально проводить планирование расходов по времени, сокращать суммы финансирования по тем статьям, по которым регулярно остаются остатки).
БК РФ декларирует проведение конкурсов для закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений при сумме закупки свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда [2].
Целесообразно проводить подобные конкурсы при закупках товаров на сумму свыше 1000 минимальных размеров оплаты труда.
Проведение конкурсов позволит, во-первых, минимизировать стоимость закупок (очевидно, что цена по конкурсу всегда ниже цены в розничной торговле), минимизировать возможные злоупотребления со стороны руководителей учреждений, проконтролировать закупку товаров, работ или услуг строго в соответствии со сметой, проверить заключаемые договора с точки зрения их соответствия гражданскому и бюджетному законодательству, отслеживать сроки оплаты по заключенным договорам во избежание роста кредиторской задолженности.
Необходимо ввести обязательную регистрацию всех договоров бюджетных учреждений (создать единый реестр договоров). Реестр обязательно должен включать номер и дату заключения договора, экономическую статью, по которой будет проходить расходование средств в рамках данного договора, предмет договора (товар, работу или услугу), контрагента по договору, и срок оплаты по договору.
Имея такой реестр, можно составить прогноз кассовых планов в разрезе статей экономической классификации, проверять платежные поручения на реальность (в платежном поручении в обязательном порядке указывается документ, на основании которого осуществляется проплата) и автоматически сверять реквизиты платежных поручений на соответствие договорам, что позволит минимизировать количество ошибок.
Более того, регистрация договоров позволит контролировать момент оплаты и избежать необоснованных выплат по договорам (очевидно, что оплата по договору должна происходить только при наличии документов, подтверждающих факт выполнения работ, поставки товаров).
Немаловажной является минимизация бумажной работы при составлении отчетности. Внедрение казначейства и установка удаленных электронных рабочих мест у конечных получателей бюджетных средств позволит минимизировать трудозатраты как на составление, так и на предоставление в финансовый орган таких форм финансовой отчетности, как месячный отчет бюджетного учреждения, отчет о поступлении и использовании средств от оказания платных услуг и облегчит работу по проверке подобных отчетов и их агрегировании в финансовом управлении.
После проведения предварительных организационных мер, которые прямо не зависят от внедрения казначейского исполнения бюджета, т.е. их целесообразно проводить в любом случае для оптимизации процесса исполнения бюджета, но без реализации которых казначейство потеряет часть своей эффективности, решаются финансовые аспекты создания казначейства.
2.3. Финансовые аспекты реализации регионального казначейства как социально-экономической инновации
До 1991 года в России существовала жесткая, отработанная годами система исполнения бюджета - областного и местного. Эта система имела свои недостатки, и свои достоинства, но главным ее достоинством был четкий контроль на всех уровнях бюджетного процесса.
После децентрализации, развала старой системы появились практически безграничные возможности маневрирования бюджетными средствами, нецелевого их использования. И сейчас постепенно начат процесс восстановления старой системы контроля. Фактически все вновь вводимые структуры и методы контроля являются усовершенствованием старых методов и структур. В частности вновь создаваемая система казначейского исполнения бюджетов это агрегированные системы исполнения бюджета через государственный банк и системы централизованных бухгалтерий.
Однако в отличии от старых систем контроля новая, казначейская система, как более гибкая, работает более эффективно, позволяя внедрять новые методы контроля, реагируя на изменения законодательства, рыночной ситуации, повышая качество контроля. Кроме того, казначейская система контроля охватывает большую сферу бюджета, являясь тем самым более качественной. Новая система "повернута к учреждениям", ориентируется на нужды и потребности бюджетных учреждений, адаптируясь к ежедневно меняющейся обстановке в экономке и бюджетной сфере. Именно в гибкости создаваемой системы, ее масштабности заключается ее инновационный смысл.
Контроль за расходованием бюджетных средств (в том числе реализуемый через казначейскую систему исполнения бюджетов) кроме экономических выгод несет в себе выгоды социальные.
Прежде всего, казначейское исполнение бюджета как система предварительного контроля устраняет субъективность в расходовании бюджетных средств, устраняя коррупцию в сфере государственного и местного управления. При снижении возможностей влияния отдельных людей на процесс траты бюджетных средств исчезает необходимость воздействия на таких людей финансовыми и прочими рычагами, исчезает заинтересованность их в работе в сфере управления государственными и местными финансами, следовательно, к управлению приходят бескорыстные и реально работающие специалисты, что кроме повышения качества управления оздоровляет общество, создает стабильную социальную обстановку.
Кроме того, бюджет области и местные бюджеты глубоко социальны, ориентированы на сферу образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения. Следовательно, каждый сэкономленный системой предварительного контроля рубль может быть дополнительно направлен на социальные цели, повышая этим социальную стабильность и качество оказываемых государством социальных услуг.
При казначейском исполнении бюджета на лицевых счетах получателей бюджетных средств возникают остатки. Это остатки выделенного, но не истраченного финансирования. В том числе такие остатки возникают из-за ошибок планирования бюджета, когда в лимиты включено больше средств, чем реально необходимо бюджетному учреждению для покрытия документально подтвержденных расходов; из-за несвоевременного выполнения поставщиками и подрядчиками своих обязательств по учтенным договорам, срок оплаты по которым зависит от срока исполнения работ или оказания услуг, или из-за изменения потребности в заработной плате из-за увольнений, отпусков или временной нетрудоспособности работников.
Такие остатки фактически не являются средствами областного бюджета, так как учтены у бюджетных учреждений. Однако они реально находятся на едином счете бюджета, и могут быть заимствованы органом, исполняющим областной бюджет, для покрытия кассовых разрывов. При этом необходимо учитывать, что в отличие от банковских кредитов "собственные" займы не имеют конкретного срока возврата, и погашаются по мере потребности казначейства в средствах.
Таблица 2.1.
Внутренние заимствования областного бюджета (Иркутская область), руб.
№
Сумма кредита
Количество дней
Экономия
1
11700000
21
133087,5
2
3016740
29
47387,96
3
2120000
97
111388,3
4
875419
24
11380,45
5
150000
4
325
6
10000000
99
536250
7
2044000
35
38750,83
8
26000000
79
1112583
9
35829000
19
368740,1
10
20000000
3
32500
11
22092800
2
23933,87
12
4227500
5
11449,48
13
8500000
1
4604,167
14
4176000
1
2262
Итого
150731459
419
2434643
В таблице 2.1. приведены выборочные данные за ряд месяцев по заимствованиям таких средств и рассчитан примерный процент, который был бы дополнительно потрачен на привлечение этих же средств в кредитных организациях (при примерной ставке кредита 19,5%). Данные по внутренним заимствованиям областного бюджета приведены в табл. 2.1.
Таким образом, только по приведенным данным дополнительно было сэкономлено почти 2.5 миллиона рублей.
Средняя сумма кредитов составила 10.7 млн. рублей на средний срок 29,9 дней.
Динамика сумм займов, руб.
Рисунок 2.2. Динамика сумм займов Иркутской области
В таблице 2.2. представлены отклонения платежных документов по ряду основных социальных статей расходов областного бюджета.
Как уже говорилось выше, для построения казначейской системы исполнения бюджета необходимо кодирование всех доходов и расходов бюджета по статьям бюджетной классификации. Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации [2].
Таблица 2.2.
Таблица отклонений платежных документов, тыс. руб.
Наименование статей
Суммы
Средний процент отклонения
Суммы отклонения
Оплата труда государственных служащих
493197
4
19727,88
Начисления на оплату труда
179274
4
7170,96
Медикаменты
69595
7
4871,65
Продукты питания
133693
9
12032,37
Оплата коммунальных услуг
151674
17
25784,58
Оплата услуг связи
18069
15
2710,35
Текущий ремонт зданий и сооружений
19274
19
3662,06
Капитальный ремонт зданий и сооружений
146362
19
27808,78
Строительство объектов непроизводственного назначения
161511
14
22611,54
Итого
1372649
126380,2
Средние значения
152516,6
12
14042,24
В частности использование бюджетной классификации позволяет получать сопоставимые данные по доходам регионального и местных бюджетов, сопоставлять плановые расходы, фактические расходы и отчеты по расходам получателей бюджетных средств и так далее.
Классификация доходов представляет собой группировку доходов, объединяющей их конкретные виды по источникам и способам получения (в частности доходы делятся на налоговые и неналоговые доходы, налоговые доходы делятся по видам налогов). Ведение информации по поступившим доходам в разрезе классификации позволяет отслеживать разбивку налогов между уровнями бюджетов, отследить суммы поступающих доходов от оказания платных услуг бюджетных учреждений, автоматически сравнивать информацию о поступивших налогах по местным бюджетам, проводить автоматическую разбивку поступивших платежей и их перечисление в федеральный или местный бюджет.
Рисунок 2.3. Отклонения платежных документов по видам платежей
Классификация расходов бюджета делится на функциональную классификацию, которая отражает направление бюджетных по функциям, исполняемым государством; целевую классификацию, которая является уточняющей по отношению к функциональной классификации и отражает конкретные направления деятельности в пределах обозначенных функций; классификацию видов расходов (детализация в пределах целевых статей).
Отдельным блоком является классификация расходов бюджета по экономическому содержанию (финансирование на заработную плату, на коммунальные услуги и так далее).
Еще одним способом кодировки расходов является ведомственная классификация расходов бюджета, которая фактически отражает систему получателей бюджетных средств по иерархии.
Для реализации казначейского исполнения бюджета необходим четкий план расходов бюджета в разрезе получателей бюджетных средств и статей бюджетной классификации, основанный на реальных доходах бюджета, так называемый кассовый план. Именно на его основе осуществляется финансирование расходов и осуществляется контроль целевого использования бюджетных средств.
Регламент составления и исполнения кассового плана приведен в приложении (приложение 1), здесь же необходимо указать основные моменты составления кассового плана.
Первым этапом его составления является прогноз реальных доходов бюджета на период, он осуществляется на основе сбора с крупнейших предприятий, плательщиков в областной бюджет, данных о планируемых суммах поступлений в областной бюджет в разрезе налогов и форм уплаты налогов, прогнозировании планового размера федерального трансферта и погашения бюджетных ссуд и возврата кредитов.
После выявления суммы планируемых доходов производится планирование расходов, первым этапом которого является сбор заявок на финансирование от бюджетных учреждений с указанием сроков оплаты конкретных договоров (подобные заявки составляются в пределах утвержденных годовых смет). Эти заявки проверяются на реальность и обоснованность, и формируется кассовый план по расходам. Кассовый план формируется бездефицитным (при наличии дефицита способы его покрытия указываются в доходной части кассового плана, и расходы в этом случае так же не превышают доходов).
Затем производится централизованная оплата товаров, работ или услуг, и оставшаяся сумма в течении месяца зачисляется на лицевые карточки получателей бюджетных средств, которые осуществляют ее расходование. Необходимо отметить, что кассовый план составляется исключительно в разрезе статей бюджетной классификации.
Для реализации казначейства субъекта федерации необходима централизованная оплата закупка ряда товаров, работ и услуг, что дает возможность усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств, ускорить расчеты и проводить ряд платежей с экономией бюджетных средств. В частности целесообразно централизовать оплату коммунальных платежей получателей бюджетных средств.
Для этого с основными поставщиками коммунальных услуг и услуг связи заключаются соглашения о порядке расчетов за коммунальные услуги, в которых оговариваются сроки и порядок централизованной оплаты данных услуг, порядок предоставления счетов в финансовое управление и порядок проведения сверок.
Поставщики ежемесячно предоставляют в финансовое управление счета в разрезе получателей бюджетных средств и прогноз сумм платежей на предстоящий период. Такой прогноз позволит эффективно сформировать кассовый план на следующий период и не допускать перефинансировния по статьям. Обязанность проведения сверок с поставщиками лежит на получателях бюджетных средств, и по итогам проведения таких сверок корректируется сумма оплаты в последнем месяце квартала.
Одним из важных моментов функционирования казначейства является осуществление оплат с единого бюджетного счета. Плательщиком в данном случае является орган, исполняющий бюджет, что влечет за собой ряд проблем, в том числе и в области налогообложения.
Согласно 215 статье БК РФ органы исполнительной власти являются кассирами всех получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Далее статья 216 БК РФ говорит о принципе единства кассы, то есть все поступающие доходы бюджета субъекта федерации, к которым согласно статье 41 БК РФ относятся так же доходы от платных услуг, оказываемых учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов федерации (иными словами, бюджетных учреждений), зачисляются на единый счет по исполнению бюджета, и осуществление всех расходов бюджета так же производится с этого единого счета.
Владельцем единого бюджетного счета является орган, исполняющий бюджет субъекта федерации, иными словами главное финансовое управление администрации Иркутской области. Соответственно при совершении расходов с этого счета от имени и по поручению бюджетных учреждений плательщиком выступает ГФУ, которое платит за бюджетное учреждение.
В то же самое время согласно статьи 45 Налогового Кодекса РФ (далее - НК РФ) налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога или сбора, то есть оплата за третьих лиц не допускается.
Рассмотрим налоги, которые должно платить бюджетное учреждение. Прежде всего, это налоги и платежи с фонда оплаты труда - подоходный налог и платежи во внебюджетные фонды - пенсионный, медицинского и социального страхования, фонд занятости.
Очевидно, что по подобным платежам орган, исполняющий бюджет, является налоговым агентом (согласно 24 статье НК РФ налоговыми агентами признаются лица, на которых возложены обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд) налогов из средств, выплачиваемым налогоплательщикам).
Поскольку заработная плата и начисления на заработную плату выплачиваются бюджетным учреждениям органом, исполняющим бюджет, на него может быть возложена обязанность по самостоятельной уплате за бюджетное учреждение подоходного налога и платежей во внебюджетные фонды. Единственным условием является выдача средств на заработную плату не ранее момента уплаты подобных платежей, за что орган, исполняющий бюджет, несет ответственность в соответствии с действующим законодательством.
За счет бюджетных средств прочие налоги (в том числе НДС, налог на прибыль, и так далее) не платятся. Но при оказании бюджетным учреждением платных услуг автоматически возникает обязанность по уплате ряда налогов и сборов (в том числе налога на прибыль учреждений). Здесь орган, исполняющий бюджет, нельзя считать налоговым агентом, поскольку средства налогоплательщику поступают не из бюджета, а от сторонних организаций.
Таким образом, возникает противоречие между налоговым и бюджетным законодательством.
В ряде регионов подобное противоречие решается путем открытия учреждениям специальных счетов в учреждениях банка России или кредитных организациях, на которые поступают доходы от оказания платных услуг, и с которых учреждения самостоятельно оплачивают налоговые платежи, перечисляя остальную сумму в доход бюджета на единый бюджетный счет. Но наличие подобных счетов противоречит принципу единства кассы, и обслуживание таких счетов производится банком России и кредитными организациями на возмездной основе. Таким образом в целях экономии бюджетных средств и во исполнения норм БК РФ такие счета должны быть закрыты и доходы от оказания платных услуг должны зачисляться непосредственно на единый счет бюджета.
Противоречие же с НК РФ можно разрешить следующим образом: согласно статье 1 БК РФ он регулирует все отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, и для бюджетных платежей, таким образом, БК РФ является доминирующим документом, и мы вправе применять в данном случае нормы БК РФ, оплачивая подобные налоги от имени и по поручению бюджетного учреждения (ст. 216 БК РФ). При этом ответственность за своевременную уплату налогов и сборов несет по прежнему бюджетное учреждение, которое дает поручение на их оплату с единого бюджетного счета.
Следующим большим блоком работы по организации казначейства является создание информационной системы, которая позволяла бы выполнять все описанные выше функции казначейства.
2.4. Инновационная методика реализации информационной составляющей казначейской системы
Первым этапом автоматизации областного казначейства является создание и внедрение в финансовом управлении автоматизированной системы планирования и исполнения бюджета - операционного дня финансового управления (ОДФУ), в которой все операции - начиная от собственно росписи по доходам и расходам, учета поступивших доходов в разрезе плательщиков и налогов, осуществления финансирования, и заканчивая месячными отчетами унифицированы, и каждая запись идентифицируется всеми кодами расходной бюджетной классификации (от функциональных до экономических статей) и однозначно привязана к ИНН получателя средств.
Такая система необходима для исполнения и последующего контроля за исполнением кассового плана по расходам на текущий период, это основа казначейской системы исполнения бюджета - санкционирование платежных документов, проводимых согласно выделенным на финансирование средствам (по кодам бюджетной классификации).
С бюджетной росписью и кассовым планом производится сверка кодов при проведении платежных документов.
При внедрении такой системы встает вопрос выбора программного обеспечения. Таких программ по России очень мало в связи с тем, что до недавнего времени подобное программное обеспечение было не востребовано, а его создание достаточно трудоемко и требует обширных познаний как в бюджетной сфере, так и в сфере бухгалтерского учета, банковской деятельности.
Программно-технологический комплекс операционного дня финансового органа должен обеспечивать решение следующих зажач:
полную автоматизацию работы финансового органа (планирование бюджета по доходам и расходам, уточнение бюджета, исполнение бюджета, создание отчетов, возможность проведения анализа по доходам, расходам, исполнению бюджета, отчетам распорядителей бюджетных средств и так далее);
автоматическое составление месячных, квартальных, годовых и отчетов распорядителей бюджетных средств и как итог - отчетов бухгалтерии финансового управления;
ведение регистров бухгалтерского учета: книги доходов, книги текущих счетов распорядителей кредитов и кассовых расходов, книги расчетов с другими бюджетами, книги "Журнал-главная" и прочих согласно требованиям МФ России;
программное формирование бюджета и анализ его исполнения;
работу с валютами (в т.ч. учет курсов валют, доходов от курсовой разницы, оплату услуг дилера);
работу с взаимозачетами (учет налогов и финансирование);
работу с ценными бумагами (финансирование, доходы, оплата услуг дилера);
работу с судами и кредитами (выданными и полученными - ведение учета в разрезе контрагентов с учетом процентов по ссудам и кредитам, возможность учета частичного возврата);
межбюджетные операции;
создание пользовательских отчетов (настраиваемые пользователем отчеты произвольного формата);
работу с множеством счетов, в том числе счетами в федеральном казначействе, со счетами в разных валютах;
расширенный формат даты (заключительный месяц, расширенное количество дней в месяце для проведения специальных операций);
централизованный учет данных по системе;
быструю настраиваемость под автоматизируемый финансовый орган;
разграничение доступа к данным и программам;
возможность получения оперативной информации по задолженности организаций и графику финансирования.
В системе должны использоваться следующие технологии:
- архитектура клиент/сервер, файл/сервер;
- интерфейс Windows 95;
- кэширование данных;
- "собираемые" отчеты настраиваемого формата;
- экспортирование данных и отчетов в Windows-приложения;
- работа с множеством баз данных (версий данных);
- контекстная помощь;
- авторизация доступа;
- возможность разделения базы с целью ускорения операций.
После внедрения ОДФУ следующим этапом является внедрение операционного дня казначейства.
В основе работы собственно казначейства лежит операционный день казначейства - ОДК - комплекс организационно-технологических процедур, позволяющий вести лицевые карточки получателей бюджетных средств.
Операционный день должен быть связан с операционным днем финансового органа (происходит постоянный обмен данными - информацией об объеме финансирования, объеме бюджетных обязательств в разрезе классификации, фактически израсходованных суммах в разрезе получателей бюджетных средств с возможностью группировки по распорядителям бюджетных средств).
Как и любой операционный день, ОДК без автоматизации будет малоэффективен [53].
Автоматизированная система казначейского исполнения бюджета - должна соответствовать следующим требованиям:
- обладать полным набором функций операционного дня банка;
- иметь интерфейс реального масштаба времени с системой ОДФУ;
- обладать возможностью оперативно проверять допустимость планируемого платежа кассовому плану (лимитам бюджетных обязательств);
- опираться на поддержку СУБД, позволяющей работать с транзакциями;
- иметь средства изменения выходных форм документов;
- иметь управляемый экспорт, импорт;
- иметь интерфейс с модулем клиринга (модуль разрешения, проверки, отклонения и квитовки платежей).
Из этого следует, что автоматизированная система казначейского исполнения бюджета субъекта федерации - система, имеющая три операционных дня (ОДФУ, ОДК и ОДБ), совмещенных специальными средствами и при этом действующими автономно в несмежных аспектах.
Операционный день банка достаточно сложная с точки зрения использования структура. По сути своей она ориентирована исключительно на кредитную организацию, т.е. организацию с жестко заданной структурой и особенностями - наличием корреспондентского счета, на котором отражаются поступившие и выбившие в кредитную организацию средства и который является отражением остатков по всем имеющимся в кредитной организации счетам, операционным залом, в котором ведутся такие счета, в том числе расчетные и иные счета организаций.
Одним из элементов научной новизны работы, прошедшим апробацию как в финансовом управлении города Братска, так и в главном финансовом управлении администрации области, является создание структуры, имитирующей кредитную организацию, исполняющей ее функции и при этом функционирующей в финансовом управлении - так называемого виртуального банка.
Проблема создания виртуального банка несет в себе следующие организационные проблемы.
1. Прежде всего, необходимо четко осознавать, что виртуальный банк - это не кредитная организация, он не обладает правами кредиторской организации, но и не должен руководствоваться ограничениями, предъявляемыми законодательством к работе кредитной организации.
2. Виртуальный банк не имеет уставного капитала, вообще не является субъектом хозяйственной деятельности. Соответственно счета, открытые в таком банке, с точки зрения законодательства не могут являться расчетными или иными счетами.
Методологически верно называть открытые в таком банке счета либо лицевыми, либо фиктивными расчетными счетами.
Согласно концепции казначейства, представленной в данной работе, распорядители бюджетных средств или бюджетные учреждения не могут единолично распоряжаться своим лицевым счетом, все операции по нему строго лимитированы и осуществляются под непосредственным контролем финансового управления.
3. Корреспондентский счет такого банка тоже будет фиктивным. Такой корсчет будет фактически являться составной частью расчетного счета финансового управления. Проблема возникает в том, что счет финансового управления по сути своей счет активный, тогда как корсчет по определению пассивный.
4. Одной из проблем внедрения виртуального банка является координация и слияние активного и пассивного счетов.
Лицевые счета, открытые в Федеральном казначействе, в конечном итоге были признаны полноценными счетами распорядителей и получателей бюджетных средств. На реальные счета возможен перевод инкассовых выставленных ранее к расчетным и прочим счетам бюджетных учреждений.
Соответственно расчетный счет федерального казначейства свободен от кредиторской задолженности ,при закрытии счетов распорядителей кредита и бюджетных учреждений в коммерческих банках и РКЦ инкассовые распоряжения переводятся на лицевые счета.
А в случае закрытия финансовым управлением счетов без создания полноценных лицевых счетов сумма инкассовых полностью будет выставлена на счета финансового управления, что полностью и на достаточно длительный срок парализует весь бюджетный процесс, поскольку как известно сумма кредиторской задолженности бюджетных учреждений зачастую превышает весь объем предусмотренного им бюджетного финансирования.
Признать лицевые счета реально действующими возможно лишь в случае перехода виртуального банка в реальный банк или небанковскую кредитную организацию.
Таким образом в виртуальном банке и лицевые счета тоже назвать полноценными и реальными нельзя. Следовательно операции по таким счетам проходят так же фиктивные.
Реальные операции осуществляются исключительно с открытого в РКЦ счета финансового управления - иными словами, единого счета бюджета.
Зачисление средств на лицевые счета можно разделить на две части: внешние (когда средства поступают от плательщиков за пределами финансового управления - к таким средствам можно отнести и те дополнительные доходы от коммерческой деятельности бюджетных учреждений, которые, согласно БК РФ должны проходить через бюджет) и внутренние (зачисления на лицевой счет финансирования или перечисления между лицевыми счетами бюджетных учреждений).
Внешние поступления реально отражаются на бюджетном счете финансового управления, но их нельзя считать чистыми доходами бюджета поскольку поступления эти целевые и должны расходоваться исключительно их непосредственными получателями в пределах их смет. На лицевых карточках такие доходы отражаются фиктивными проводками. Здесь уместно провести аналогию с корреспондентским счетом банка, на котором фактически отражаются все полученные держателями счетов этого банка средства.
Прежде всего, необходимо четко осознать, что виртуальный банк - это часть финансового управления, оперирующий в рамках бюджетного счета управления. Соответственно любое перечисление средств между лицевыми карточками бюджетных учреждений (и при ведении лицевых карточек исполнителей областного заказа в виртуальном банке - между карточками учреждений и исполнителей) проходит внутри бюджетного счета, не изменяя остатка на нем.
Ядром казначейской системы является бюджет, план, исполнение и отчеты по исполнению которого ведутся в финансовом управлении (ведение этого бюджета не связано с казначейским исполнением бюджета, и является обычной функцией финансового управления субъекта федерации). Для функций казначейства актуальны три блока этого электронного бюджета - поквартальная разбивка плана расходов, финансирование получателей бюджетных средств и отчеты распорядителей бюджетных средств.
Лимиты по статьям, а также саму классификацию статей доходов и расходов можно оперативно изменять при возникновении необходимости. В каждый момент времени электронный бюджет отражает реальную картину полученных и израсходованных средств по классификаторам на всех уровнях бюджетирования.
Потребность в автоматизированной системе, которая осуществляла бы сверку кассового плана, т.е. этапа финансирования бюджетными средствами, и платежных поручений бюджетополучателей, т.е. этапа расходования бюджетных средств, является следующей проблемой автоматизации работы казначейства.
Такая система должна обеспечивать работу с электронными документами (от бюджетополучателей и работников казначейства) - их ввод, обработку, проверку как на наличие всех необходимых реквизитов, соответствие справочникам, так и на соответствие кассовому плану.
Соответствие документов росписи должно проверяться прежде всего по ключевому признаку плательщика/получателя ИНН, по номеру лицевого счета (или в нашем варианте номеру лицевой карточки), и по всем кодам бюджетной классификации - функциональной, целевой, ведомственной, экономической статье расходов, виду расходов.
ОДК кроме всего прочего должен позволять проводить определенные клиринговые операции - проверку встречных платежей, просматривать архив операций по конкретному бюджетополучателю (роспись и исполнение).
Юридически все денежные и не денежные расчеты внутри бюджета (напрямую или опосредованно через банки региона) осуществляет финансовая структура - казначейство.
Казначейство, созданное в финансовом управлении, имеет прямой выход к электронному бюджету и осуществляет контроль и управление всеми финансовыми потоками, вплоть до отказа платежа.
За счет внедрения современных экономических, информационных и компьютерных технологий ОДК позволит оперативно сортировать и обрабатывать огромные территориально распределенные потоки данных. Это позволит осуществлять управление финансами субъекта федерации так же "прозрачно" и оперативно, как в случае небольшой организации.
Создание казначейской системы исполнения бюджета на базе подобного программно-технологического комплекса имеет для финансового управления субъекта федерации следующие преимущества:
централизация потока доходов и расходов бюджета, а также информации по доходам и расходам, что ведет к централизации финансовой власти в целом;
оперативный контроль за целевым расходованием и своевременностью поступления средств, экономия бюджетных средств;
сокращение управленческих затрат на сбор и обработку информации;
оперативное получение аналитических форм и форм отчетности, необходимых для проведения управленческого учета, планирования и прогнозирования финансовых потоков региона;
гибкое маневрирование ресурсами и оптимальность принятых решений;
управление дебиторской и кредиторской задолженностью, решение проблемы взаимных неплатежей, создание механизма оперативного планирования и управлением долгом;
получение процентов по остаткам бюджета в целом, независимо от местонахождения средств внутри бюджетной сферы в каждый момент времени;
низкая стоимость, поэтапность и безболезненность внедрения системы;
создание внутрибюджетной системы расчетов в режиме реального времени, автоматическое проведение взаимозачетов (клиринг) и не денежных расчетов с использованием различного рода векселей и обязательств;
за счет ускорения платежей, проведения клиринга и введение меньшей платы за транзит для не бюджетных платежей - дальнейшее вовлечение в казначейство не бюджетных предприятий и создание, таким образом, замкнутой клиринговой платежной системы региона в целом под патронажем финансового управления.
Для реализации ОДК необходимы следующие требования к оборудованию и линиям связи:
наличие системы удаленного документооборота "Банк-клиент" и автоматической разбивки кредитовых документов выписки на всех уровнях бюджетополучателей;
наличие электронно-цифровой подписи и механизмов шифрации передаваемых данных;
возможность работы по телефонным линиям, выделенным линиям, сетям электронной почты и СПРИНТ, поддержка Internet;
возможность контроля как расходной, так и доходной частей бюджета;
возможность интеграции с автоматизированной системой планирования, бухгалтерского учета и анализа исполнения бюджета в финансовых органах.
Реализация казначейского исполнения бюджета на областном уровне имеет ряд значительных отличий от уровня местного. Прежде всего, это территориальная удаленность от ГФУ бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета. В отличие от муниципалитета, где бюджетополучатели находятся в рамках одного города и теоретически могут быть завязаны на одном банке, т.е. технологически возможно вести лицевые счета в рамках одного уполномоченного или муниципального банка, вести расчетно-кассовое обслуживание, и принимать на исполнение платежные документы, на уровне области в пределах города находится только половина бюджетополучателей, и таким образом контроль, который может осуществлять казначейство, может быть реализован только наполовину.
Таким образом, возникает проблемы создания возможности удаленного доступа.
При наличии удаленного бюджетополучателя автоматически возникают такие проблемы, как прием заявок при составлении кассового плана, получение наличных средств с единого счета, проверка первичных документов (при полной казначейской системе, частично реализованной на сегодняшний день в федеральном казначействе, проверку первичных документов, на основании которых составляются платежные поручения, проводит непосредственно казначейство, и наличные средства - заработная плата, стипендии, денежное довольствие, средства на мелкие расходы выдаются посредством чеков с единого счета казначейства), оперативный обмен информацией, просто получение выписок по итогам оборотов по лицевой карточке.
Подобные проблемы решаются путем установки у удаленных бюджетополучателей автоматизированных рабочих мест удаленных клиентов, защищенных системой криптозащиты информации "Exelence", "Верба" или иной сертифицированной системой, которая, согласно действующему законодательству, позволяет считать электронные документы юридически значимыми.
Установка удаленного рабочего места позволит получить как служебную информацию (заявки на финансирование), так и платежные поручения в электронном виде, что дает возможность автоматически проверять их на соответствие лимитам бюджетных обязательств, наличие всех необходимых реквизитов, снимает с казначейства обязанности по ручному занесению платежных поручений в базу данных, что в свою очередь позволяет минимизировать ошибки операционистов казначейства, и переносит риск ошибки полностью на бюджетополучателя, для которого все заполняемые поля (будь то код бюджетной классификации или наименование получателя) действительно значимы. Поскольку удаленные рабочие места защищены системой электронной подписи, получаемые казначейством электронные документы являются полным аналогом бумажных (имеющих подписи руководителей и печать учреждения) [52].
Для оптимизации работы с большим объемом платежных документов (как входящих - выписок о факте списания средств со счета, как в наличной, так и в безналичной форме, так и исходящих - платежных поручений), необходима система электронного обмена документами с банком, обслуживающим счет бюджета (как правило, с учреждениями банка России - РКЦ). В случае стандартного бумажного обмена при переходе на казначейское исполнение бюджета возрастает объем бумажной и рутинной работы. Прежде всего, это необходимость распечатывать исходящие платежные документы в 3 экземплярах, что при количестве 100 платежных поручений в день уже составит 300 листов бумаги (учитывая расход картриджей, время, затрачиваемое на распечатку и т.д.). Потом банк принимает бумажные платежные документы только до определенного времени, при том как правило требует передавать документы одним пакетом (нет возможности отправлять документы частями, по мере проведения).
Система электронного обмена позволяет отправлять платежные документы в любом количестве посылок, в течении определенного соответствующими регламентами рабочего дня. Более того, система позволяет получить оперативную информацию об отклонении документа по технологическим причинам - не верным проставлением или отсутствием какого-либо реквизита, что позволяет исправить документ и отправить его повторно в течении одного рабочего дня.
Немаловажным преимущества системы электронного документооборота является его низкая зависимость от субъективных факторов (система не проверяет назначение платежа, и платежное поручение не может быть отклонено операционистом банка по субъективным причинам, если выдержаны все технические требования к документу; так же автоматически снимаются такие проблемы, как соблюдение отступов на распечатанном платежном документе, несоответствие подписи на платежном поручении образцу подписей и так далее) [52].
Важно отметить, что описанные моменты актуальны для создания казначейства любого уровня. Действительно, оптимизация сети бюджетных учреждений и создание жесткой иерархии необходимо для совершенствования процесса исполнения любого уровня.
Приведение учредительных документов в соответствие с действующим законодательством и повышения качества труда работников бюджетных учреждений является первоочередной мерой, так же важной для любого уровня бюджета.
Проведение конкурсов продекларировано в бюджетном кодексе для бюджета любого уровня.
Бюджетная классификация является единой для всех уровней бюджета и обязательна для использования, а оптимальное планирование на основе кассовых планов позволит эффективно исполнять бюджет как федерации, так и муниципалитета.
Но казначейства разных уровней бюджетной системы имеют свои особенности внедрения, поэтому после обсуждения общих вопросов создания казначейства необходимо описать конкретные меры по внедрению казначейской системы исполнения бюджета субъекта федерации.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ВНЕДРЕНИЮ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА СУБЬЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Анализ и оценка оптимальности организационно-правовой составляющей
Первоочередным шагом внедрения казначейской системы явился анализ сети получателей бюджетных средств (ПБС) и ее оптимизация. Наложение эффективной системы контроля на избыточную и не отревизированную сеть ПБС не позволит создать оптимальную казначейскую систему.
При этом необходимо отметить, что финансирование ПБС может происходить двумя способами: во-первых, через сметы ПБС (как правило на содержание ПБС и выполнение целевых региональных программ), и во-вторых через заключенные гражданско-правовые договора (таким образом финансируется исполнение государственного заказа, и получателями в данном случае являются не бюджетные учреждения, а коммерческие организации). Здесь целесообразно говорить о тех ПБС, которые финансируются по сметам.
При оптимизации сети ПБС необходимо выделить три направления работы.
1. Оптимизация бюджетной сети строится прежде всего на анализе правовой базы финансирования того или иного ПБС.
В проекте федерального бюджета на 2001 год прямо говорится о том, что планирование расходов на содержание бюджетных учреждений должно четко привязываться к собственникам учреждений по уровням бюджета (то же самое декларируется и Бюджетным Кодексом). Таким образом первым шагом оптимизации сети финансируемых учреждений является анализ сети с точки зрения правомерности содержания отдельных получателей на областном бюджете. В соответствии с Бюджетным Кодексом финансироваться на содержание могут только те учреждения, которые были созданы соответствующим уровнем власти или местного самоуправления. В частности в Иркутской области при проведении такого анализа выявился ряд ПБС, которые должны финансироваться из бюджетов других уровней (например, Иркутская государственная конюшня с ипподромом, или станции ветеринарии).
2. Вторым направлением анализа подведомственной сети является рассмотрения целесообразности финансирования каждого конкретного учреждения из областного бюджета. Исходя из принципа распределения расходов между уровнями бюджета в случае если учреждение предоставляет услуги исключительно муниципальному населению, его содержание является прямой обязанностью муниципалитета. В частности в Иркутской области в период общероссийского финансового кризиса единственным способом обеспечения своевременного получения заработной платы работниками ряда детских домов, находящихся на периферии, являлось финансирование их напрямую из областного бюджета. Но эти детские дома явно обслуживают не область, а только часть того муниципального образования, на территории которого они находятся. Целесообразно вернуть их финансирование местным бюджетам.
3. Следующим направлением оптимизации сети является создание централизованных бухгалтерий - т.е. объединения учреждений под одну бухгалтерию и лишение части учреждений статуса юридического лица.
Небезынтересным при анализе правовой основы финансирования сети явился тот факт, что администрация Иркутской области, выступающая в роли заказчика по областным программам, фигурирующая в договорах и иных гражданско-правовых документах не обладала формально даже собственной бухгалтерией. Таким образом, подписи на платежных документах от лица администрации подписывал главный бухгалтер другого юридического лица. Таким образом, при анализе сети ПБС выявляется немало подобных фактов, противоречащих как гражданскому, так и бюджетному законодательству.
Очевидно, что если учреждение (или орган исполнительной власти в лице комитета администрации Иркутской области) имеет небольшую штатную численность и узкий спектр реализуемых задач, не требующих наличия статуса юридического лица, целесообразно лишить их такого статуса и перевести на обслуживание в единую централизованную бухгалтерию, что позволит уменьшить штат нефункционально работающих кассиров и бухгалтеров.
Необходимо отметить, что создание централизованных бухгалтерий уже начало происходить и независимо от прямых указаний финансового управления распорядителям бюджетных средств.
Казначейское исполнение бюджета подразумевает собой, в том числе, рост ответственности распорядителя за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Поэтому в целях проведения контроля и уменьшения трудозатрат распорядители бюджетных средств логично пришли к выводу о необходимости концентрации работников бухгалтерий у распорядителя бюджетных средств и лишении части бюджетных учреждений собственных бухгалтерий.
Действительно, при необходимости визирования платежных документов, направляемых бюджетными учреждениями в казначейство, в бухгалтерии распорядителя бюджетных средств; наличии электронного обмена информацией с казначейством в бухгалтерии распорядителя бюджетных средств и необходимости агрегирования информации о направлениях расходования средств у распорядителя целесообразно объединить подготовку, электронную обработку и визирование документов в одних руках.
Далее аналогично федеральному бюджету должна быть проведена оценка эффективности существующих целевых программ и сокращение их количества.
Вообще необходимо отметить, что многие направления работы по реализации казначейского исполнения бюджета, в частности, оптимизация сети, проведение конкурсов, анализ целевых программ производятся в области с начала 2000 года, в то время как на федеральном уровне необходимость подобных мер осознали значительно позднее и первые документы, регламентирующие подобные мероприятия, появились в июне-июле 2000 года.
При анализе программ, финансируемых из областного бюджета, были выявлены такие программы, финансирование которых в свое время и было обосновано какой-то насущной необходимостью. Однако, на момент проведения исследования сложилось мнение о том, что часть программ вообще необходимо отменить, так как затраты на их реализацию не оправдывают себя. По части программ средства в усеченном виде необходимо включить в сметы учреждений.
При анализе программ так же возникают случаи несоответствия направлений финансирования общей цели программы. Такое финансирование так же необходимо либо секвестрировать, либо включить в сметы учреждений. В целом ликвидация программ вписывается в концепцию единства счета (единства кассы).
Рассмотрим далее организационную форму казначейства субъекта федерации.
Казначейство организовывается в форме отдела в структуре финансового управления и подчиняется непосредственно начальнику финансового управления.
Задачами казначейского отдела является:
казначейское исполнение областного бюджета;
контроль за целевым использованием бюджетных средств;
увеличение прозрачности областного бюджета.
Для работы в казначействе необходимы специалисты, обладающие следующими характеристиками: начальник, специалист в бюджетной сфере; администратор, имеющий высшее образование, связанное с вычислительной техникой и так же имеющий достаточное представление о бюджетной сфере и работе кредитной организации (имеющий опыт работы с банковским документооборотом и опыт системным администратором по работе с вычислительной техникой); и операционисты, имеющие высшее образование, свободно владеющие персональным компьютером, имеющие опыт работы в бюджетной сфере и кредитной организации (или имеющие представление о работе операционного отдела кредитной организации).
В соответствии с возложенными на него задачами отдел осуществляет следующие функции:
- открытие, ведение и закрытие лицевых карточек распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей (зачисление и списание средств со счетов на основании платежных документов бухгалтерии ГФУ и клиентов, оформление выписок и приложений к выпискам с карточек);
<< Пред. стр. 3 (из 4) След. >>
Список литературы по разделу