<< Пред.           стр. 4 (из 4)           След. >>

Список литературы по разделу

  - проверка целевого использования бюджетных средств (проверка платежных документов с точки зрения соответствия бюджетной классификации кассовому плану, проверка первичных документов на обоснованность);
  обработка и исполнение кассовых планов;
  контроль исполнения кассового плана;
  - организация деятельности по дальнейшему развитию системы казначейского исполнения областного бюджета, открытию отделений казначейского отделения в территориях;
  - систематический анализ информационных потоков (систематизация информации о состоянии лицевых счетов, выписок, платежных поручений; разработка регламентов информационного обмена);
  осуществление обмена платежными документами с РКЦ;
  - организация информационных потоков между казначейским отделом и РКЦ, другими подразделениями ГФУ, распорядителями бюджетных средств и бюджетополучателями;
  ведение электронного архива платежных документов.
  Также в задачи отдела входит регистрация и санкционирование договоров получателей бюджетных средств - ведение единого реестра всех заключенных договоров. Ведение единого реестра договоров позволяет реализовывать функции активного казначейства, то есть проверку первичных документов, и кроме того избегать чисто технологических ошибок при вводе платежных поручений.
  Отметим, что многие из этих функций относятся к системе предварительного контроля расходов бюджета.
 
  В функции системы предварительного контроля входит перевод всех счетов бюджетополучателей (БП) и распорядителей бюджетных средств (РБС) на обслуживание в казначейство, ведение лицевых карточек в рамках единого счета финансового управления, проведение всех платежей БП под непосредственным контролем казначейства, финансирование РБС и БП исключительно согласно кассовому плану.
  Преимущества такой системы проявляются уже на первом этапе ее реализации: прежде всего, на счете финансового управления концентрируются те средства, которые ранее непроизводительно лежали в виде остатков на счетах БП, что позволяет оперировать временно высвободившимися ресурсами и дает возможность сократить кассовые разрывы.
  Более того, оборот фиктивных средств не влияет на оборот реальных средств, которые до казначейского исполнения бюджета сначала перечислялись РБС, затем БП, и лишь потом контрагенту БП по расчетным операциям. Даже предположив, что средства не задерживаются у РК и БП, а сразу перечисляются дальше, и учитывая, что стандартный срок прохождения платежа составляет 3 банковских дня, финансовое управление получает выигрыш во времени в 9 банковских дней, и возможность в течение их свободно распоряжаться собственными средствами, не прибегая к краткосрочным кредитам.
  При казначейском способе исполнения бюджета минимизируется возможность нецелевого финансирования БП и расходования бюджетных средств. Более того, на последующих этапах появляется возможность включать в бюджет прочие доходы бюджетных учреждений (от аренды имущества и так далее), что позволит финансовому управлению увеличить доходную базу и своевременно проводить все запланированное финансирование.
  Функцией казначейства как клирингового центра на первом этапе является оптимизация платежей в бюджетной сфере. Прежде всего это проведение денежных зачетов, позволяющее оптимизировать расчетные схемы, гашение взаимной задолженности получателей бюджетных средств, централизация платежей крупнейшим монополистам и однотипных платежей (коммунальных платежей, платежей за электроэнергию, тепло и так далее).
  Централизация платежей позволяет финансовому управлению избежать возникновения кредиторской задолженности и получать такие товары, работы, услуги на более выгодных условиях за счет единого областного заказа.
  Переход на полное казначейское состоит из нескольких этапов общей протяженностью около 2 лет.
 
  1. Первым этапом, подготовительным, является переход на единую современную информационную систему операционного дня финансового органа, позволяющую вести учет доходов и расходов бюджета в разрезе полной детализации согласно бюджетной классификации.
  Данная система позволяет вести в рамках единой базы данных полную информацию по исполнению областного бюджета - как плановые, так и фактические показатели.
  Одновременно с внедрением операционного дня финансового органа прописываются основные регламенты работы финансового управления, имеющие целью оптимизацию функций работников финансового управления и перераспределения обязанностей между работниками финансового управления.
  Этот этап целесообразно начинать с 1 января, и он занимает около 2 месяцев.
  Следующим этапом является подготовка к созданию собственно казначейства, первым шагом которого служат регламенты работы казначейства субъекта федерации, в том числе и в части взаимодействия с распорядителями и получателями бюджетных средств.
  Одним из определяющих на данном этапе является регламент ведения лицевых карточек, который устанавливает ряд ключевых моментов, в том числе порядок открытия, ведения и закрытия лицевых карточек, ответственность сторон и регламент составления и исполнения кассового плана, о котором уже говорилось выше.
  Основными пунктами данного регламента являются следующие:
  лицевая карточка служит для отражения сумм бюджетных ассигнований согласно кассовым планам на соответствующий период и произведенного финансирования расходов БП;
  в случае поступления в адрес БП, перешедшего на обслуживание в орган казначейского исполнения бюджета, инкассовых поручений, других документов на бесспорное списание средств, указанные документы возвращаются учреждением Банка России или кредитной организацией, в которой закрыт бюджетный счет бюджетополучателя, адресату, выставившему инкассовое поручение;
  выдача наличных денег БП производится с единого бюджетного счета посредством чековой книжки. Выдача наличных денег из кассы учреждения Банка России представителю бюджетополучателя производится по выписанным на его имя денежным чекам с указанием паспортных данных. Ответственность за правильность заполнения чека несет руководитель получателя бюджетных средств;
  выдача наличных денег производится исключительно на оплату труда, выплаты социального характера, хозяйственные расходы;
  для открытия лицевой карточки в казначейство предоставляются те же документы, которые необходимы для открытия расчетного счета в кредитной организации (заявление, карточку образцов подписей, копии учредительных документов, документов о государственной регистрации бюджетного учреждения, о постановке на учет в территориальных отделения УМНС (о присвоении индивидуального номера налогоплательщика и кода постановки на учет в налоговом органе); справки о постановке на учет во внебюджетные фонды и свои регистрационные номера в этих фондах);
  БП, которые территориально находятся вне города Иркутска, открывают лицевые карточки в установленном порядке через своего распорядителя бюджетных средств. Лимиты на карточки зачисляются в общем порядке. При наступлении срока платежа согласно кассовому плану средства с лицевой карточки перечисляются на бюджетные и расчетные счета таких БП;
  БП составляют платежные поручения на оплату расходов за выполненные работы, оказанные услуги, поставленные товары в соответствии с первичными документами (счета-фактуры, заключенные договора) . В назначении платежа пишется назначение платежа, номер и дата первичного документа, кодировка расходов согласно бюджетной классификации;
  БП ведут бухгалтерский учет в соответствии с действующими нормативными актами по бухгалтерскому учету Российской Федерации. Операции по счетам отражаются на основании казначейских выписок и платежных поручений, проведенных банком (полученных из казначейства).
  2. Далее составляется график перехода на казначейскую систему исполнения бюджета получателей бюджетных средств, согласно которому они открывают лицевые карточки. С этого момента финансирование осуществляется исключительно на лицевые карточки. Целесообразно первым перевести на казначейское исполнение распорядителя бюджетных средств, имеющего самые маленькие суммы финансирования и минимальное количество подведомственных бюджетных учреждений. Процесс отработки схемы с первым распорядителем и его получателями занимает около 1 месяца. В дальнейшем перевод на казначейское исполнение остальных РК будет проводится с разрывом в 10-14 дней.
  Очевидно, что срок полного перехода всех получателей бюджетных средств зависит от их количества, но целесообразно завершить переход всех получателей бюджетных средств за 1 год.
  Одновременно должно быть заключено 2 договора с кредитной организацией, осуществляющей обслуживание единого счета бюджета: договор о сотрудничестве с финансовым управлением (в рамках увеличенного и усложненного документооборота) - такой договор может либо заменять существующий договор на обслуживание счета, либо быть в виде дополнений к договору, и договор об установке в финансовом управлении системы удаленного документооборота с электронно-цифровой подписью (об этом более подробно рассказано в третьей части настоящей главы).
  3. И, наконец, завершающим является внедрение системы активного казначейства, сначала с созданием централизованных бухгалтерий у каждого распорядителя бюджетных средств и лишение бюджетных учреждений бухгалтерий, а впоследствии создание единой централизованной бухгалтерии в финансовом управлении. Этот этап так же занимает до 1 года.
  Далее необходимо рассмотреть некоторые моменты взаимодействия казначейства с кредитными организациями.
 
  Как уже говорилось выше, одним из основных принципов казначейского исполнения бюджета является принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Суть казначейского исполнения бюджета заключается в оплате от имени и по поручению бюджетных учреждений, что на практике можно осуществить только с помощью ведения лицевых карточек бюджетных учреждений. Подобные лицевые карточки могут быть как фиктивными - открытыми собственно в казначействе (при этом они ведутся в рамках единого бюджетного счета финансового органа, открытого, как правило, в РКЦ), так и реальными счетами, открытыми в кредитной организации (в уполномоченном или региональном банке или небанковской кредитной организации - очевидно, что РКЦ таким банком быть не может, так как не обладает ни техническими, ни организационными возможностями осуществлять контроль за целевым использованием средств с подобных счетов).
  Согласно ст. 155 и 156 БК РФ [2]счета бюджетов обслуживает банк России, но во-первых кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе, а во-вторых кредитные организации выполняют функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
  Таким образом вести речь о кредитной организации вполне уместно, но очевидно, что кредитная организация выбирается исключительно на конкурсной основе.
  Очевидно, что наиболее эффективным и безрисковым взаимодействие с кредитной организацией будет только в том случае, если финансовый орган (в качестве представителя администрации) имеет возможность полностью контролировать работу кредитной организации (т.е. фактически кредитная организация, которая осуществляет работу со счетами бюджетных учреждений, должна быть региональной - в которой администрации принадлежит решающий голос). Подобная кредитная организация не должна заниматься рисковой деятельностью, не санкционированной финансовым управлением - обслуживанием сторонних коммерческих организаций, выдачей кредитов, работой с ценными бумагами (за исключением ценных бумаг бюджета), привлечением вкладов и так далее.
  Наиболее оптимальным вариантом взаимодействия с кредитной организацией является тот, когда кредитная организация обслуживает исключительно бюджет (оперирует бюджетными и связанные с бюджетом средствами), и далее речь будет идти именно о такой кредитной организации.
  При ведении фиктивных счетов в казначействе (в рамках финансового органа) принцип единства кассы формально соблюден, но работа казначейства в данном случае сопряжена с рядом негативных моментов. Прежде всего, возникает проблема кредиторской задолженности - как уже существующей, так и вновь возникающей. Уже существующая кредиторская задолженность (оформленная в качестве выставленных к счетам бюджетных учреждений инкассовых поручений) не может быть одномоментно погашена (фактически подобная кредиторская задолженность существует примерно у одной четверти бюджетных учреждений, и нередко составляет сумму, превышающую годовые лимиты учреждений).
  Даже после принятия мер по ее анализу, ликвидации части задолженности по чисто формальным признакам, отзыва части инкассовых поручений после договоренности с кредиторами (к примеру, что инкассовое поручение отзывается в случае признания задолженности государственным долгом и внесения суммы в бюджет на текущий или последующий год и так далее) около половины суммы останется в виде инкассовых поручений, и, следовательно, такие счета могут быть закрыты исключительно в случае переоформления всей суммы задолженности на единый бюджетный счет (что приведет к фактическому параличу бюджета).
  При существовании же не закрытых счетов (выпадающих из-под контроля казначейства) эффективность казначейского исполнения бюджета снижается. Аналогичная проблема встает с вновь возникающей кредиторской задолженностью (которая будет возникать, несмотря на любые предпринятые организационные меры) - подобная задолженность в виде инкассовых поручений не может быть выставлена к фиктивным счетам.
  Далее необходимо отметить, что во многих договорах, заключаемых бюджетным учреждением, обязательно указание расчетного (или бюджетного счета) бюджетного учреждения. После закрытия счетов в кредитных организациях указывать в подобных случаях становится нечего.
  Единственным выходом из подобной ситуации является заключение договоров финансовым управлением от имени бюджетных учреждений с указанием единого бюджетного счета, но это потребует оформления всех договоров непосредственно в Финансовом Управлении (что облегчает контроль за заключаемыми договорами, но влечет за собой значительный рост объема работы).
  Кроме того, на фиктивные счета невозможно привлечь сторонние средства (например, для доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности придется отрывать учреждениям специальные счета в банках, что опять же снижает эффективность казначейского контроля).
  Так же значительным минусом подобной схемы является большая трудоемкость работы по обслуживанию подобных фиктивных счетов (даже при максимальной автоматизации документооборота между бюджетными учреждениями и финансовым управлением останется значительный объем ручной работы, кассовое обслуживание большого количества бюджетных учреждений повлечет за собой большой объем работы по выдаче и контролю за выдачей чеков и так далее). Фактически Финансовому Управлению придется выполнять не свойственные ему функции по расчетно-кассовому обслуживанию множества фиктивных счетов учреждений.
  При открытии счетов в кредитной организации эти и многие другие проблемы автоматически решаются. Кредитная организация обладает штатом работников, способных квалифицированно и эффективно вести счета (производить расчетно-кассовое обслуживание). Открытые в кредитной организации счета будут полноценными с точки зрения гражданско-правовых отношений, на такие счета можно привлечь сторонние средства, автоматически решается проблема с выдачей наличных средств с таких счетов (чеки смогут выписывать сами бюджетные учреждения) и так далее.
  В этом случае так же соблюдается принцип единства кассы (единым счетом, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета, будет являться корреспондентский счет кредитной организации).
  При ведении счетов в кредитной организации появляется возможность полного контроля за кассовой дисциплиной бюджетных учреждений, реального и оперативного использования остатка средств на корреспондентском счете. Работая с кредитной организацией Финансовое Управление приобретает возможность реализации "зарплатных" проектов на собственных условиях, в том числе и возможность кредитования работника под заработную плату (как с помощью пластиковых карт, так и с помощью лицевых счетов работников бюджетных учреждений), а также проектов безналичных расчетов учреждений через систему собственных пластиковых карт.
  При реализации подобных проектов через стороннюю кредитную организацию карты будут исключительно дебетовыми, т.е. финансовое управление фактически перечисляет кредитной организации предоплату по тем видам товаров, работ или услуг, для расчетов по которым предусмотрены карты. Кроме того, финансовое управление лишается возможности оперативного управления остатками на подобных картах. В случае же поддержки собственного процессинга появляется возможность оперировать кредитовыми картами, производя оплату только фактически потребленных товаров, работ или услуг.
  Ведение счетов в кредитной организации позволяет осуществлять проведение автоматических клиринговых расчетов между плательщиками и получателями бюджетных средств.
  В кредитной организации реально можно вести счета государственных унитарных предприятий, что позволит контролировать их доходы и расходы; так же в кредитной организации можно открывать счета, на которых будут находиться и использоваться в соответствии с казначейской технологией бюджетные средства, выделенные коммерческим организациям по осуществляемым за счет бюджетных средств программам, что позволит фактически увеличить остаток на едином счете бюджета за счет остатков на таких счетах (таким образом осуществится централизация всех бюджетных средств и уменьшение средств на открытых в кредитной организации счетах будет происходить исключительно под казначейским контролем).
  Кредитная организация позволит эффективно реализовывать межбюджетные отношения, позволяя минимизировать встречные финансовые потоки (между региональным и местными бюджетами), и выделять средства нижестоящим бюджетам для расходования согласно казначейской системе.
  Счета для работы с бюджетными средствами подрядчиков государственного заказа так же должны открываться в кредитной организации (в этом случае средства формально будут уходить со счетов бюджетных учреждений, но оставаться до их расходования подрядчиком на едином бюджетном счете). Аналогично появляется возможность открыть счета в кредитной организации тем поставщикам и подрядчикам, которые стационарно участвуют в расчетах с бюджетными учреждениями (что позволит с одной стороны ускорить оплату товаров, работ или услуг, и фактически оставить средства до их расходования на счете бюджета).
  Таким образом, при ведении всех бюджетных счетов в кредитной организации появляется возможность реального исполнения принципа единства кассы, ведения эффективного мониторинга всех средств бюджета, получения оперативной информации о состоянии расчетов в бюджетной сфере.
  Но на сегодняшний день далеко не в каждом субъекте федерации имеется отвечающая всем подобным требованиям кредитная организация, поэтому при всех преимуществах такой схемы целесообразно ограничится фиктивными лицевыми счетами и работой в рамках единого бюджетного счета, открытого в учреждениях ЦБ РФ.
  После обсуждения схемы перехода на казначейское исполнение бюджета целесообразно рассмотреть отдельные организационные моменты, связанные с финансовыми аспектами казначейства.
 
 
 3.2. Методика формирования финансовых потоков в рамках казначейского исполнения регионального бюджета
 
  Согласно ст. 226 и 227 БК РФ орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств только после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств [2]. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.
  Иными словами, казначейство субъекта федерации должно проверять предоставленные получателями бюджетных средств платежные поручения на оплату расходов на их действительность с помощью подтверждающих документов.
  Организовать процесс проверки подтверждения расходов возможно двумя способами: либо вести учет всех договоров и иных документов, из которых вытекают денежные обязательства бюджета, заранее, либо требовать предоставления платежных документов вместе с подтверждающими документами.
  Используя первый способ, казначейство должно отслеживать суммы оплаты по всем документам (для недопущения повторной оплаты одного и того же документа).
  Второй вариант на первый взгляд менее трудоемкий, но он во-первых не исключает предоставления одного документа несколько раз, а во вторых значительно увеличен объем бумажных документов, предоставляемых в казначейство (очевидно, что первый экземпляр договора должен оставаться у получателя бюджетных средств, а в казначейство должна предоставляться копия, которая будет оставаться в делах).
  Таким образом, более целесообразным предоставляется первый способ подтверждения платежных поручений на оплату расходов. Он реализуется по следующей схеме.
  По мере перехода на казначейскую систему исполнения бюджета получатели бюджетных средств обязаны предоставить в казначейство подлинники всех действующих на момент перехода договоров на поставку товаров, работ, услуг и иных документов, из которых вытекают денежные обязательства бюджета субъекта федерации. Все эти документы учитываются в базе данных в разрезе получателей, видов услуг, сроков оплаты. Все вновь заключенные договора и вновь возникшие документы так же в трехдневный срок с момента заключения предоставляются в казначейство и вносятся в базу данных.
  Все предоставляемые на оплату платежные документы на оплату расходов обязательно имеют ссылку на подтверждающий документ. Реквизиты платежных документов и суммы оплаты сверяются с подтверждающими документами, при этом в базу данных вносятся суммы оплаты. При несоответствии реквизитов платежных документов договорам или превышении сумм оплаты платежные документы отклоняются.
  Целесообразно до начала финансового месяца делать выборку сроков оплаты по договорам (таким образом, приблизительно можно получить сумму, необходимую для финансирования) и сверить суммы с составленным на следующий месяц кассовым планом. Очевидно, что указанная в кассовом плане сумма не должна быть меньше сумм к оплате на финансовый месяц.
  Так же целесообразно в конце каждого месяца проводить анализ не оплаченных сумм по договорам, срок действия которых истек. В случае неоплаты по причине не выполнения условий поставщиком или подрядчиком необходимо предъявление им штрафных санкций. При правильно поставленном учете договоров и других документов, подтверждающих денежные обязательства бюджета, случаев не оплаты по вине получателя бюджетных средств быть не должно.
  При дальнейшем переходе на казначейское исполнение бюджета любые документы, влекущие за собой денежные обязательства областного бюджета, должны быть трехсторонними (с обязательной визой финансового управления субъекта федерации, которое проверяет документы на соответствие лимитам бюджетных обязательств и целесообразность).
  При учете первичных документов при переходе на активное казначейство становится возможной автоматическая оплата по договорам при наступлении срока оплаты (для этого необходимо организовать работу с контрагентами по договорам таким образом, что бы документы, подтверждающие факт исполнения обязательств поставщиков / подрядчиков поступали в казначейство, которое на основании их будет производить оплату без распоряжения получателя бюджетных средств).
  Для более эффективного контроля за своевременной оплатой получателями бюджетных средств расходов и недопущения возникновения кредиторской задолженности реализуются следующие два момента: заключаются договора на централизованную оплату услуг и внедряется зарплатный проект на основе пластиковых карт.
  Зарплатный проект на основе пластиковых карт позволит, во-первых, четко контролировать суммы, расходуемые на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений, и, во-вторых, не допускать возникновения кредиторской задолженности по оплате подоходного налога и платежей во внебюджетные фонды.
  Ключевыми моментами такого проекта являются:
  выбор кредитной организации, предоставляющей услуги по выплате заработной платы через систему пластиковых карт (выбор производится исключительно на конкурсной основе);
  финансовое управление заключает с таким банком генеральное соглашение на обслуживание карт, в котором указываются основные условия их обслуживания (тарифы, сроки и так далее) и разрабатывает типовые договора, которые заключаются между бюджетными учреждениями и банком;
  перечисление заработной платы на лицевые счета работников в банке происходит с открытых лицевых карточек бюджетных учреждений; для этого в казначейство предоставляются платежные поручения (на перечисление во внебюджетные фонды - пенсионный, медицинского страхования и т.д., подоходного налога - на счет федерального казначейства; на заработную плату на карточный счет в банке с приложением реестра с разбивкой по лицевым счетам физических лиц с указанием сумм;
  перечисление суммы заработной платы в банк производится не ранее перечисления средств во внебюджетные фонды.
  О необходимости централизованной оплаты товаров, работ и услуг уже говорилось выше, здесь целесообразно привести основные организационные моменты такой оплаты.
  На первом этапе реально осуществлять централизованную оплату коммунальных услуг и услуг связи, поскольку именно эти услуги оказываются немногими монополистами и такие платежи на постоянной основе осуществляют все получатели бюджетных средств. В частности в Иркутской области практически все услуги связи предоставляются АО "Электросвязь" и его структурными подразделениями, в городе Иркутске практически все услуги по водоснабжению осуществляются МУП "Водоканал", по поставке тепло и электроэнергии - АОЭиЭ "Иркутскэнерго" и АО "Иркутсктеплоэнерго" и их структурными подразделениями и так далее.
  Централизованно оплачиваются исключительно суммы по текущим платежам за коммунальные услуги.
  В соответствии с реестром получателей бюджетных средств поставщики ежемесячно согласно установленных сроков предоставляют в казначейство счета на оплату текущей суммы задолженности на общую сумму с приложением реестра с разбивкой по получателям бюджетных средств, параллельно поставщиком счета-фактуры направляются каждому получателю бюджетных средств, который на основании их проводит сверку фактически потребленных услуг и на сумму расхождений в последнем месяце квартала корректируется сумма оплаты. Счета оплачиваются централизованно в установленные сроки.
  Для более эффективного осуществления централизованной оплаты целесообразно объединять однотипные потребности получателей бюджетных средств в товарах, работах и услугах и закупать такие товары централизованно. Значительную поддержку в этом оказывает система конкурсной закупки товаров, работ, услуг.
 
  Ст. 71 БК РФ говорит о том, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, которые размещаются на конкурсной основе [2].
  В соответствии с письмом первого заместителя министра экономики Российской федерации А. Г. Свинаренко от 09.06.2000 г. за 1 квартал 2000 года в Российской Федерации проведено 5575 конкурсов (без конкурса проведено 61957 закупок продукции), из них 2811 конкурсов проведено федеральными органами исполнительной власти, 1294 органами исполнительной власти субъектов РФ и 1470 конкурсов местными органами исполнительной власти. Как четко видно, на конкурсной основе проводилось около 9% всех осуществляемых закупок. При этом самый большой процент закупок на конкурсной основе (37,6%) проводился федеральными органами, самый маленький (4,2%) - местными органами исполнительной власти.
  При этом всего заключено 76129 контрактов общей стоимостью 43,03 миллиарда рублей, из них на конкурсной основе 14141 контракт на сумму 32,64 миллиарда рублей (таким образом исходя из суммы заключенных контрактов процент конкурсных закупок значительно больше - 75,9%).
  По итогам проведения конкурсов сокращение расхода бюджетных средств за 1 квартал 2000 года за счет размещения заказов на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд на конкурсной основе составило 12,2 % (4.5 миллиарда рублей), в частности по органам исполнительной власти субъектов РФ 16.1 %. Затраты на проведение конкурсов при этом составили в целом 0.05% (в том числе по субъектам РФ 0.16%). Таким образом положительный эффект от проведения конкурсов очевиден.
  Это письмо рекомендует создать по органам исполнительной власти комиссии по проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд. Председателями таких комиссий должны быть первые лица органов исполнительной власти.
  В области была сделана попытка создания подобной комиссии, единой централизованной комиссии по проведению конкурсов, состав которой был жестко определен. Существенным недостатком работы такой комиссии являлась физическая невозможность проводить все конкурсы, регламентируемые БК РФ. Кроме того, фактически всю организационную работу проводили распорядители и получатели бюджетных средств самостоятельно, которые в эту комиссию не входили, а конкурсная комиссия лишь принимала решение по соответствию предложенных на конкурс заявок установленным требованиям. Таким образом по чисто формальным признакам (наименьшей цены) могло быть выбрано не самое оптимальное решение (кроме ценовых характеристик еще есть качественные, временные и так далее). Смысл работы такой комиссии исключительно в контроле за беспристрастным принятием решения. Но такой контроль можно осуществлять и иными методами.
  Конкурсное размещение государственного заказа это еще и контроль за закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд и учет заключаемых договоров, контроль за их оплатой. А это относится к ведению органа, исполняющего бюджет.
  Для оптимизации работы по проведению закупок товаров, работ и услуг получателями бюджетных средств организация конкурсов возложена на те органы исполнительной власти и получателей бюджетных средств, которые являются непосредственными заказчиками. На орган, исполняющий бюджет, возлагаются исключительно методологические, контрольные и учетные функции.
  В частности в функции органа, исполняющего бюджет (контролирующего органа) входит ведение единой стандартизированной базы конкурсных документов по видам конкурсов (на базе этих документов и проводятся конкурсы), ведение базы данных цен на товары, работы и услуги (с помощью этой базы данных можно проводить сверку конкурсной и рыночной цены - очевидно, что если цена заявок на конкурсе выше среднерыночной, то конкурс можно считать несостоявшимся). Конкурсная комиссия создается под каждый отдельный конкурс и ее состав логично варьируется в зависимости от вида товара, работы или услуги. Контролирующий орган через своего представителя в комиссии проверяет беспристрастность выбора исполнителя заказа. А по итогам проведения конкурсов казначейство контролирует оплату. Такой вариант является более оптимальным.
  Основными моментами проведения конкурсов являются:
  финансирование областного государственного заказа осуществляется в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете;
  для проведения конкурсов подаются заявки, в которых в том числе указываются обоснование размещения областного государственного заказа (практическая значимость областного государственного заказа), перечень и количество подлежащей поставке (выполнению) продукции и сроки ее поставки (выполнения); прогнозируемую стоимость (цену) областного государственного заказа в целом, а также по отдельным этапам реализации, другие экономические нормативы;
  на основании отчетов об исполнении областных государственных заказов, представленных соответствующими распорядителями бюджетных средств, казначейство составляет сводный годовой отчет о размещении областных государственных заказов и предоставляет в органы статистики всю требуемую по законодательству информацию;
  для участия в процедуре по размещению областных государственных заказов на закупки продукции для областных нужд исполнители должны удовлетворять квалификационным требованиям, определяемым для каждого конкурса отдельно (в том числе исполнитель должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения государственного контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех ровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды; не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом)).
 
 
 3.3. Информационная составляющая на этапе внедрения казначейского исполнения бюджета
  Внедрение информационной системы соответствует этапности перехода на казначейство.
  Первым этапом является внедрение системы операционного дня финансового органа, о чем достаточно подробно уже говорилось выше.
  Следующим этапом является организация казначейства с обслуживанием бюджетополучателей по лицевым карточкам. На этом этапе проводится весь комплекс организационных мероприятий, связанный с созданием казначейства как структуры бюджетной системы финансового управления.
  На этом этапе производится разработка и внедрение (адаптация) и отладка операционного дня казначейства (ОДК), обеспечивающего взаимосвязь компонент комплекса в целом и выполняющего:
  - функции фронт-офиса, то есть первичный ввод (для бумажных документов) и доставку (для электронных документов) платежных заявок бюджетополучателей всех уровней;
  -выгрузку и доставку запросов и контроль поступления ответов из ОДФУ для организации оперативной проверки допустимости планируемого платежа по утвержденной смете расходов предприятия и немедленной регистрации этого платежа как расхода бюджета ОДФУ по факту провода документа в ОДБ;
  - поддержку интерфейса реального масштаба времени с установленным ОДБ и обеспечивающего выгрузку и квитовку документов с ОДБ после их регистрации в ОДК;
  - функции клиринговой системы как с использованием автоматических алгоритмов поиска оптимального решения так и с возможностью ручного режима работы;
  - криптозащита и электронная подпись документов на маршрутах клиент-казначейство (кроме бумажных документов) и казначейство - финорган;
  - гибкую настройку выходных форм документов (отчетов и печатных образов);
  - имеющего управляемый экспорт, импорт.
  В дальнейшем, если это будет признано целесообразным, может быть выполнена работа по переводу казначейства на банковскую основу. При этом рассматривается два варианта:
  1. В случае, если создается НКО, выполняются:
  - комплекс организационных мероприятий по достижению соглашений о составе учредителей и принятию решения на уровне администрации субъекта федерации о создании НКО и выделении средств для формирования уставного фонда а также форсирование подбора и согласования кандидатур на должности руководителя и главного бухгалтера с учетом требований Центрального банка Российской Федерации (далее - ЦБ РФ);
  - организация комплекса технических работ по приведению помещения НКО в соответствие с требованиями ЦБ РФ;
  - после регистрации НКО перенастройка комплекса программного обеспечения, переходящего к НКО, т.е. системы ОДК под режим реальных платежей.
  2. В случае перевода счетов в региональный банк выполняется:
  - комплекс организационных мероприятий по принятию решения на уровне администрации об открытии счетов в банке и о делегировании банку функций агента бюджетного контроля;
  переустановка комплекса программного обеспечения ОДК и интеграция его с информационными системами банка;
  перенастройка самих систем ОДК под режим реальных платежей с обеспечением сохранности данных архивов системы за время работы в режиме единого счета.
  В случае сохранения казначейства как структурной единицы финансового управления необходима система удаленного документооборота.
 
  Как уже говорилось во 2 главе для оптимизации документооборота между банком, обслуживающим счета бюджета, и казначейством необходима система удаленного доступа банк-клиент для электронного обмена информацией.
  Но, необходимо отметить, что подобный обмен будет эффективен только в том случае, если имеется система криптозащиты информации, обеспечивающая безопасность технологии обработки электронных документов, включающая в себя комплекс технологических, программных, организационных и технических мер и средств защиты на этапах подготовки, обработки, передачи и хранения электронных документов [54] .
  В Иркутской области такой системой является СЭПИР - система электронной подписи Иркутского региона. Подобная система в области функционирует исключительно во взаимоотношениях между кредитными организациями и РКЦ, и на сегодняшний день имеется только два клиента, которые не являются кредитными организациями - отделение федерального казначейства по Иркутской области и Главное финансовое управление Иркутской области.
  Внедрение системы реализуется достаточно оперативно, и позволяет эффективно реализовывать возросший документооборот.
  Необходимо так же отметить, что автоматизация процесса обмена платежными поручениями (платежное поручение приходит от клиента в электронной форме, обрабатывается в полуавтоматическом режиме, уходит на исполнение так же в электронном виде) позволяет минимизировать количество ошибок исполнителей.
  И в заключение главы необходимо указать важный момент, позволяющий сократить расходы на приобретение программного обеспечения.
 
  При приобретении программного обеспечения для внедрения казначейской системы исполнения бюджета важно обратить внимание на тот факт, что сумма оплаты по договорам на приобретение не облагается налогом на добавленную стоимость (далее по тексту - НДС). Действительно, согласно ст. 5 Закона РФ "О налоге на добавленную стоимость" от НДС освобождаются научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, выполняемые за счет бюджета.
  Тот факт, что работы по казначейскому исполнению бюджета оплачиваются за счет средств соответствующего бюджета, сомнению не подлежит.
  Учитывая, что подобное программное обеспечение является новым для каждого конкретного субъекта, и то, что согласно Письма Инновационного совета при председателе Совета Министров РСФСР деятельность по созданию и использованию интеллектуального продукта, к которой в частности относится проведение работ с целью создания образцов новой техники и технологий считается научно-исследовательской, разработку и внедрение информационной системы казначейского исполнения бюджета закономерно отнести к научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности.
  Таким образом независимо от того, является ли оказывающая данные услуги организация коммерческой или бюджетной в случае оплаты за счет бюджетных средств бюджета любого уровня программное обеспечение является опытно-конструкторскими работами, освобождаемыми от НДС.
 3.4. Социально-экономические результаты внедрения системы казначейского исполнения бюджета (доходы - затраты)
  Расходы на реализацию казначейства субъекта федерации, исполняющего расходную часть областного бюджета, всего составили 4000 тыс. рублей.
  В то же время согласно предоставленным сметам расходы единовременного характера федерального казначейства для перевода на обслуживание расходной части областного бюджета и учет местных налогов и сборов согласно предоставленной смете составили бы 30907 тыс. рублей, текущие расходы на содержание работников казначейства составили бы по предварительным расчетам 4717 тыс. руб. и фонд заработной платы на год составил бы без начислений на заработную плату примерно 27043 тыс. руб. При этом предполагаемая штатная численность работников, осуществляющих исполнение областного бюджета по расходам, составила бы 905 человек, из них 667 человек непосредственно на местах, остальные - в управлении.
  Подобная разница в суммах была достигнута, прежде всего, путем повышения эффективности работников областного казначейства по сравнению с федеральным казначейством и внедрении самых современных автоматизированных систем казначейского исполнения бюджета.
  При этом финансовому управлению потребовалось привлечение 2 дополнительных штатных единиц - двух администраторов - системного и по информационным технологиям в отдел казначейского исполнения бюджета, и двух специалистов планировалось привлечь в отдел тендерных торгов. Остальные специалисты перешли в казначейство из других отделов Финансового Управления (специалисты высвободились благодаря перераспределению функций между отделами и оптимизации работы отделов).
  Положительный финансовый результат был достигнут в силу следующих обстоятельств.
  Среднедневные остатки на едином бюджетном счете финансового управления в мае составляли около 5 миллионов рублей при объеме финансирования через казначейство в размере 18 миллионов рублей, в июле остатки составляли примерно 10 миллионов рублей объеме финансирования 57 миллионов рублей, в августе среднедневные остатки неиспользованного финансирования составляли около 25 миллионов рублей при сумме финансирования 109 миллионов рублей за месяц (рис. 3.1).
 
  Рис. 3.1. Остатки неиспользованного финансирования
  К примеру, на 10 июля остаток неиспользованного распорядителями и получателями бюджетных средств финансирования составил 10037 тысяч рублей, сумма финансирования в этот день составила 2620 тысячи рублей, т.е. остаток неиспользованного финансирования перекрывал 4 дневных потребности в денежных средствах.
  При этом необходимо отметить, что срок нахождения средств на лицевых карточках учреждений составляет в среднем от одной недели до месяца с момента осуществления финансирования, т.е. лаг во времени на использование остатков для сокращения кассовых разрывов или краткосрочного кредитования достаточно велик.
  В среднем в сентябре месяце количество платежных поручений, проходящих через казначейство в день составляет 140 штук на сумму около 2 миллионов рублей. При этом ежедневно примерно треть документов отклоняется из-за несоответствия расходов целям, на которые они выделялись, отсутствия подтверждающих расходы документов, или попыток расходования бюджетных средств на непредусмотренные уставами получателей цели. Это и является причиной возникновения остатков на счетах.
  Два раза в неделю делается сводная ведомость остатков на лицевых карточках получателей бюджетных средств. В случае наличия значительных остатков по конкретным получателям новое финансирование по ним не производится в виду невостребованности лимитов бюджетных обязательств.
  Одним из безусловно положительных моментов является сокращение пробега денежных средств. Как уже говорилось ранее минимальный срок пробега бюджетных средств составлял 9 дней (три банковских дня на одно перечисление со счета на счет), а учитывая неэффективность работы бухгалтерий учреждений этот срок увеличивался до нескольких недель, что в условиях бюджетного дефицита является непозволительной роскошью. Сегодня этот срок составляет один банковский день.
  Наличие остатков на лицевых карточках получателей бюджетных средств позволяет избежать заимствований у кредитных организаций на покрытие кассовых разрывов, что, учитывая платность подобных услуг, немаловажно в условиях нехватки средств бюджета.
 
 ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  В рамках данной диссертации проведены исследования с целью сбора, анализа и осмысления данных, связанных с теоретическими и практическими аспектами повышения эффективности достижения главной цели бюджетного процесса - обеспечение социальной поддержки населения. Этой же цели служат и разработки собственных концепций оптимизации финансового контроля. Была глубокого изучена та теоретическая и нормативная база, которая была наработана специалистами в области финансовых и бюджетных технологий как современных, так и исторических, и это нашло самое непосредственное отражение в работе.
  Однако стоит признать, что основное внимание в работе уделялось именно на практической составляющей решения социально-экономических проблем региона, для чего автором использовались материалы ряда ведущих специалистов в области финансово-бюджетных отношений и собственный опыт.
  Проведенные в диссертации исследования позволили сделать следующие выводы:
 * Решение социально-экономических задач напрямую связано с эффективностью реализации бюджетного процесса, поскольку посредством последнего осуществляется решение всех ключевых задач, составляющих основу социально-экономической политики.
 * Наиболее важной задачей в условиях дефицита бюджета является оптимизация сбора доходов и осуществления расходов бюджета, иными словами повышение доходной базы и сокращение расходов.
 * В рамках сокращения расходов очень важным является целевое и эффективное использование бюджетных средств и повышение качества планирования расходов бюджета.
 * На сегодняшний день система контроля за расходами и доходами бюджета практически отсутствует.
 * Наиболее эффективным способом контроля за расходованием бюджетных средств является превентивный контроль, устраняющий саму возможность возникновения нарушений.
 * Единственным органом, который способен эффективно реализовывать превентивный контроль, является казначейство на базе финансового управления.
 * Без четкой методологии построения казначейства и принятия ряда организационных мер казначейское исполнение бюджета невозможно.
 
  Приступая к исследованию, автор надеялся выполнить работу, которая была бы интересна не только финансистам-теоретикам, но и практикам, ежедневно встречающим на своем пути проблемы, напрямую связанные с контролем за бюджетными средствами.
  Хочется верить, что такая работа удалась, и в распоряжении отечественных специалистов в сфере бюджета оказался инструмент, который в должной мере содействовать решению социальных проблем регионов.
  В рамках диссертации автор пытался не только проанализировать существующую систему расходования бюджетных средств и контроля за исполнением бюджета, но и создать универсальную методологию, позволяющую четко построить казначейскую систему исполнения бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации.
 1 Программа финансово-экономического развития Иркутской области на 2001-2005 годы. Проект.
 2 Закон Иркутской области "Об областном бюджете на 2002 год"от 28.12.2001 № 26/72 - оз
 ??
 
 ??
 
 ??
 
 ??
 
 

<< Пред.           стр. 4 (из 4)           След. >>

Список литературы по разделу