<< Пред.           стр. 19 (из 25)           След. >>

Список литературы по разделу

 
 
 
 Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса бюджетных доходов и расходов. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка заключе­ния договоров государственного займа регулируются также граж­данско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муни­ципальный) кредит является самостоятельным финансово-право­вым институтом.
 Независимо от уровня кредит (государственный и муниципаль­ный) можно рассматривать в двух значениях (аспектах): в эконо­мическом и в правовом.
 Кредит (государственный и муниципальный) как экономичес­кая категория является базисным понятием по отношению к кре­диту в правовом аспекте и представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юриди­ческих и физических лиц. И если сущность самой категории кре­дита рассматривается как передача платежных средств кредито­ром заемщику для использования их последним на началах воз­вратности и в собственных интересах, то экономическая сущность государственного и муниципального кредита заключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физи­ческих лиц аккумулируются и на условиях возвратности и воз­мездности используются государством (муниципальным образова­нием) как ссудный капитал. Государство направляет его на обще­государственные потребности (как правило, на покрытие дефици­та бюджета) либо перераспределяет на льготных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующи­ми субъектами, имеющими большое социальное и экономическое значение для государства и его граждан.
 Таким образом, государственный (муниципальный) кредит представляет с экономической точки зрения одну из форм движе­ния ссудного капитала и заключается во вторичном распределении стоимости валового внутреннего продукта и части национального
 
 
 продукта. Ведь владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование *. Поэтому именно возврат­ность — определяющая черта и особое свойство, присущее кредит­ным отношениям (независимо от уровня их возникновения).
 ____________________
 *' Подробнее о кредите как форме движения ссудного капитала см., например:
 Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Дробозиной Л.А. М., 1997. С. 329 и след.; Курс экономики / Под ред. проф. Райзберга Б.А. М., 1997. С. 288— 294; Деньги, кредит, банки / Под ред. Лаврушина О.И. М., 1998. С. 168 и след.
 
 Особенность же финансово-экономических отношений, кото­рые возникают в процессе государственного и муниципального кредита, заключается в их субъектном составе.
 Как совокупность финансово-экономических отношений госу­дарственный кредит представляет собой отношения между госу­дарством, с одной стороны, и юридическими и физическими ли­цами — с другой, при которых государство выступает в роли за­емщика временно свободных денежных средств указанных субъ­ектов.*
 ______________________
 * В области международных экономических связей государство может не толь­ко являться заемщиком, но и выступать в роли кредитора.
 
 
 
 При муниципальном кредите заемщиком соответственно яв­ляется муниципальное образование, а кредиторами — граждане и организации. Таким образом, обязательным субъектом право­отношений по государственному и муниципальному кредиту со­ответственно является государство или муниципальное образо­вание.
 Государственный и муниципальный кредит можно рассматри­вать, как отмечалось, и в правовом аспекте.
 С правой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физичес­ких лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регу­лирования денежного обращения.
 Традиционная роль государственного кредита всегда заключа­лась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюдже­та. С развитием рыночной экономики в целях регулярного фи­нансирования общесоциальных потребностей общества госу­дарство использует кредит и для регулирования денежного обращения.
 Муниципальный кредит используется также и в целях финан­сирования местных инвестиционных программ.*
 _____________________
 * См.: ст. 16 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // Российская газета. 1997. 30 сент.
 
 Государственный (муниципальный) кредит является составной . частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит).
 Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кре­диту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским креди­том имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны.
 Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М.Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют мало подобия».*
 ______________________
 * См.: У истоков финансового права. М., 1998. С. 300.
 
 
 
 Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института госу­дарственного (муниципального) кредита.
 Основная особенность государственного (муниципального) кре­дита заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участ­вуют в кругообороте производительного капитала,* в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефици­та. Средствами для погашения процентов за пользование государ­ственным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. К. Маркс называл государственный кредит антици­пированными (взятыми заранее) налогами.
 ______________________
 * Ссудный капитал, используемый при государственном кредите, К. Маркс называл иллюзорным, фиктивным капиталом (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 7).
 ** Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 766.
 
 Характерной чертой банковского кредита является производи­тельное использование ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за пользова­ние ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавоч­ной стоимости. С правой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк — в роли кредитора (заимо­давца), юридические и физические лица — в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите заемщиком, как пра­вило, всегда является государство* либо муниципальное образо­вание.
 ______________________
 * В последнее время государство в отношениях по госкредиту выступает в роли не только заемщика, но и кредитора. Так, государство на безвозмездных либо льгот­ных условиях предоставляет казначейские ссуды предприятиям, учреждениям, организациям, деятельность которых имеет важное значение для всего общества в целом, либо в целях стабилизации экономики страны (см., например: Указ Прези­дента РФ «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» от 8 июля 1994 г.). Однако в настоящей главе мы будем рассматривать отношения по госкредиту в общепринятом смысле, т.е. когда государство выступает в качестве заемщика (и аналогично — отношения по муни­ципальному кредиту).
 
 И если отношения банковского кредита имеют своим следстви­ем заключение между сторонами договора банковской ссуды, отно­сящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то резуль­татом госкредитных операций выступает внутренний государст­венный долг, являющийся объектом финансовых правоотноше­ний. Аналогично при муниципальном кредите формируется муни­ципальный внутренний долг.
 Представители финансово-правовой науки дореволюционной России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский, и др.) выделяли и другие, актуальные и сейчас различия между государственным и банков­ским кредитом. Эти различия заключаются в следующем:
 1. В отношениях по государственному кредиту всегда имеется верховенство государства, несмотря на то, что государство являет­ся заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.
 2. Учитывая особую роль государства, оно заключает долго­срочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необхо­димо предоставление залога.
 3. При банковском кредите договор банковской ссуды заключа­ется, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях ра­венства сторон. Применение принципа диспозитивности, в регули­ровании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовмес­тимо с элементом принуждения при заключении кредитной сдел­ки. При государственном же кредите принуждение «имеет иногда место при заключении займа».* Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Русский уче­ный финансист Л.В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «...Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вно­сить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, — подчеркивал автор, — принудительные займы совер­шенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства».**
 _______________________
 * Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 69.
 
 
 ** Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894. С. 424.
 
 Эти отличительные признаки ха­рактерны и для муниципального кредита.
 Чем обусловлена необходимость использования государствен­ного кредита? Основная причина — это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов.*
 ______________________
 * М.И. Слуцкий отмечал: «Если обобщено определить причину государствен­ного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества» (Слуцкий М.И. Указ. соч. С. 68).
 
 В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущи­ми, порой непредвиденными расходами на регулирование эко­номики страны, на выполнение социальных программ и функ­ций по обороне страны. Известные американские экономисты К.Р. Макконелл и Л.С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время».*
 ______________________
 * См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и полити­ка. В 2т. М., 1993. Т. 1. С. 368.
 
 Естественно, что для реализации операций по государственно­му (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно сво­бодных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль го­сударственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник попол­нения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как госу­дарственного, так и муниципального кредита достаточно много­гранна.
 Финансово-экономическими предпосылками реализации отно­шений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывов во времени их получения и использования юридическими лицами (организациями) и гражданами.
 У граждан свободные денежные средства могут образовываться по ряду причин, в частности, из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм в возмещении ущерба, наследства и т.п. Ненасыщенность товарного рынка при несбалансированной экономике также может явиться причиной Оседания у населения наличных денежных средств. Для приобре­тения дорогостоящих вещей длительного пользования граждане часто сознательно ограничивают свои текущие потребности, в ре­зультате чего у них также могут образовываться значительные денежные сбережения.
 У юридических лиц, помимо вышеназванных причин, времен­но свободные денежные средства образуются из-за сезонного ха­рактера производства, длительного производственного цикла, не­равномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источником временно свободных денежных средств.
 Функционирование государственного (муниципального) кре­дита предполагает наличие не только временно свободных денеж­ных средств юридических и физических лиц и объективных эко­номических предпосылок их образования, но и правового закреп­ления возможности использования названных средств государст­вом и муниципальными образованиями в качестве кредитных ре­сурсов.
 Государственный кредит и муниципальный кредит напрямую связаны с такими финансово-правовыми категориями, как госу­дарственный долг и муниципальный долг. Так, в результате реа­лизации финансово-правовых отношений по госкредиту формиру­ется внутренний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности госу­дарства по непогашенным долговым обязательствам и невыпла­ченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государствен­ный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже на­ступил.
 
 
 Муниципальный внутренний долг соответственно представля­ет собой общую сумму задолженности муниципального образова­ния по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.
 Юридический аспект понятия внутреннего государственного долга России, представляющего собой долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ перед юридически­ми и физическими лицами, если иное не установлено законом РФ, первоначально был закреплен в ст. 1 Закона РФ «О государствен­ном внутреннем долге Российской Федерации».* Государственный долг, как закреплено в Законе, обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.
 _______________________
 * ВВС. 1993. № 1. Ст. 4. Этот Закон утратит силу с 1 января 2000 г. (см.:
 Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Феде­рации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля).
 
 
 
 В Бюджетном кодексе РФ, принятом 31 июля 1998 г., подлежа­щем введению в действие с 1 января 2000 г., государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава. Бюджетный кодекс РФ впервые закрепляет не только общее понятие государ­ственного долга, но и подразделяет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ. Однако эти поня­тия несколько отличаются от понятий, данных в Законе РФ «О го­сударственном внутреннем долге Российской Федерации».
 Государственный долг РФ определяется в Бюджетном кодексе РФ как долговые обязательства Российской Федерации перед фи­зическими и юридическими лицами, иностранными государства­ми, международными организациями и иными субъектами меж­дународного права. Государственный долг субъекта РФ определя­ется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собст­венности имуществом, составляющим государственную казну, а государственный долг субъекта РФ — соответственно всем имуще­ством субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ. Это не­сколько шире гарантий, установленных Законом РФ «О государст­венном внутреннем долге РФ».
 Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий, как за­креплено в ст. 100 Бюджетного кодекса РФ, обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.
 Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономике и финансах, обусловленным перестроечным периодом в развитии Страны. Так, например, в 1993 г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. (при верхнем пределе — т.е. максимально возможном размере долга, установленном в законе, — в 10 трлн руб.). В 1994 г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб. при верхнем пределе в 88,4 трлн руб. В 1997 г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб., в 1998 г. — 785,9 млрд руб. (в деноминированных рублях). В 1999 г. верхний предел государст­венного внутреннего долга РФ был несколько снижен — до 678,3 млрд руб.* Рост государственного долга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых ' налоговых платежей, ведь основной источник погашения государ­ственных долговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства закрепляют­ся как расходы и выделяются отдельной строкой.
 ______________________
 * Данные взяты из законов о федеральном бюджете РФ на соответствующий год. См.: СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1213; 1997. № 9. Ст. 1012; 1998. № 13. Ст. 1464;
 1999. №9.Ст.1093.
 
 Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме госу­дарственного (муниципального) кредита.
 Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи перво­начально резко отрицательно относились к развитию государст­венного кредита. В государственных долгах они видели лишь крайнее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего государства». По мнению Д. Рикардо, для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Не-бениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников, или же не стоит на вы­соте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах насе­ления».
 
 
 Представители дореволюционной российской финансово-пра­вовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что «несмотря на разнообразные высказыва­ния о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансо­вой политики всегда должно служить стремление к возможно бы­строму погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм».*
 ______________________
 * Ходский Л.В. Указ. соч. С. 425.
 
 При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубеж­ной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-пра­вовых теорий государственного и муниципального кредита зани­мались ученые Алексеенко, Исаев, Залшупин, Ходский, Слуцкий, Орлов и др.* При этом М.Ф. Орлов в своем специальном исследова­нии «О государственном кредите», вышедшем в 1832 г., дает опре­деление предназначению науки финансов, которое как раз и за­ключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершенное равновесие оба сии средства», т.е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги.**
 ___________________
 * См., например: Алексеенко М. Государственный кредит. 1872; Исаев А. Госу­дарственный кредит. 1886; Боголепов М. Государственный долг (к теории государ­ственного кредита). СПб., 1910; Слуцкий М. Государственный кредит // Популяр­ные лекции по финансовому праву. 1902. С. 68—84; Ходский Л. Государственный кредит // Основы государственного хозяйства. 1894. С. 422—534.
 ** Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 304.
 
 
 
 Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и негативные сто­роны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муници­пального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмисси­онном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муници­пальными расходами, а также для совершенствования организа­ции денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хо­зяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики стра­ны. Негативная роль государственного кредита состоит в том, что его применение ведет к росту непроизводительных расходов госу­дарства и муниципальных образований, так как денежные средства, используемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование кредитом. Уплата же процен­тов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.
 Убедительными представляются доводы американских ученых К.Р. Макконелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-правовых полномочий правительств различных государств по выполнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий («возможностей») правительств, использование кото­рых делает практически невозможным невыполнение обяза­тельств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством пол­номочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мне­нию, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефи­нансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и использо­вать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций. Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительст­ва, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финан­совое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть воз­можность получить доходы за счет сбора налогов. Если это прием­лемо для избирателей, то увеличение налогов является тем спосо­бом, который у правительства есть для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга. В-третьих, это полномочия по эмиссии денег.
 Раскрывая это положение, К.Р. Макконелл и С.Л. Брю отмеча­ют, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополнитель­ных денег, конечно, может иметь инфляционный эффект. «Но рас­сматриваемый здесь вопрос, — отмечают представители амери­канской школы, — состоит в том, что правительство имеет воз­можность и право создавать новые деньги, просто включив печат­ный станок».* Учитывая наличие аналогичных полномочий в об­ласти госкредитных отношений у законодательных и исполни­тельных органов власти РФ, вышеизложенные положения совре­менной американской теории государственного кредита представ­ляют значительный научный и практический интерес.
 ___________________
 *Макконнелл К.Р.. Брю СЛ. Указ. соч. С. 369—371.
 
 
 
 Правовые основы государственного кредита в Российской Фе­дерации закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых является Закон РФ «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации». Этот закон впервые был при­нят 13 ноября 1992 г. Ранее специального нормативного акта, закрепляющего основные положения государственного кредита Рос­сийской Федерации, не было. Не было такого закона и в бывшем Союзе ССР.
  Кредитные отношения такого рода складываются, как мы выяснили, также на уровне субъектов Федерации и местного самоуп­равления и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства Российской Федерации.
 Среди основных источников правового регулирования муници­пального кредита особо следует выделить Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,* Феде­ральный закон «О рынке ценных бумаг»,** Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг».*** Порядок заключения договора государ­ственного займа получил правовое закрепление в части второй Гражданского кодекса РФ, введенного в действие с 1 марта 1996 г.
 _____________________
 * СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464.
 ** СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1918; 1998. №48. Ст. 5857.
 *** СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3814.
 
 Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ и муниципального кредита регулируются также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных му­ниципальных образований.
 Общие же положения, касающиеся правового регулирования выпуска в обращение региональных и муниципальных займов со­держатся в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 71,72,75, 132) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления».*
 Особое место в системе правовых источников займет Бюджет­ный кодекс РФ, которым комплексно урегулированы правоотно­шения по осуществлению государственных и муниципальных за­имствований, а также правоотношения в области государственно­го и муниципального долга.**
 _____________________
 * СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст.1378.
 ** См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.
 
 
 
 4.1.2. Формы государственного и муниципального внутреннего долга
 Долговые обязательства Российской Федерации могут быть вы­ражены в следующих трех формах, закрепленных в ст. 2 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Феде­рации»:
 1) в форме кредитов, получаемых государством в лице Прави­тельства РФ;
 2) в форме государственных займов, осуществляемых посредст­вом выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;
 3) долговые обязательства в других формах, гарантированные Правительством РФ.
 Бюджетный кодекс РФ более конкретно определяет формы, в которых могут существовать долговые обязательства России. В со­став государственного долга Российской Федерации в соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ включаются долговые обязатель­ства в следующих формах:
 • в форме кредитных договоров и соглашений, заключенных от имени России с кредитными организациями, иностранны­ми государствами и международными финансовыми органи­зациями, в пользу указанных кредиторов;
 • в форме государственных ценных бумаг, выпускаемых от
 имени РФ;
 • в форме договоров о предоставлении государственных гаран­тий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению ис­полнения обязательств третьими лицами;
 • в форме переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федераль­ных законов;
 • и, наконец, в форме соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени России, о пролонга­ции и реструктуризации долговых обязательств РФ про­шлых лет.
 В аналогичных формах могут быть выражены долговые обяза­тельства субъекта РФ, а также муниципального образования. Ис­ключение составляет для муниципальных образований последняя из вышеуказанных форм (международных договоров и соглаше­ний). В свою очередь, долговые обязательства муниципального об­разования (в отличие от государственных) могут быть выражены в форме долговых обязательств юридических лиц, переоформлен­ных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.
 Общие положения о формах государственных и муниципаль­ных ценных бумаг закреплены в ст. 4 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.
 После введения в действие БК РФ с 1 января 2000 г. долговые обязательства РФ будут соответствовать тем формам, которые за­креплены в его ст.98.
 Так, использование такой формы государственных долговых обязательств, как кредиты Правительства РФ, обусловлено недо­статочностью бюджетных средств. До принятия Закона РФ «О го­сударственном внутреннем долге Российской Федерации» прямое указание на возможность покрытия дефицита бюджета развития за счет использования кредитных ресурсов было закреплено в ст. 13 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. Некоторые по­ложения были закреплены также в первоначальной редакции За­кона РСФСР.* Однако именно Закон РФ «О государственном внут­реннем долге Российской Федерации» впервые комплексно урегу­лировал этот вопрос. При этом следует напомнить, что до 26 апреля 1995 г. — даты принятия новой редакции Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», кредиты Правитель­ству предоставлялись, как правило, самим Центральным банком. При этом Банк России в качестве кредитных ресурсов использовал как собственные средства, так и отчисления коммерческих банков и кредитных организаций от сумм привлеченных ими средств фи­зических и юридических лиц по нормативам, подлежащим пере­даче ЦБ РФ для хранения, а также временно свободные вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, определяемых ежегодными соглашениями.
 _____________________
 * ВВС. 1990. № 27 Ст. 356; 1992. № 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593;
 № 31. Ст. 2991; 1996. № 1. Ст. 7; № 2. Ст. 55; № 26. Ст. 3032; 1997. № 9. Ст. 1028;№ 18. Ст. 2099; 1998. № 31. Ст. 3829; Российская газета. 1999. 7 и 14 июля.
 
 
 
 В настоящее время эта форма долговых обязательств выраже­на, причем как на государственном, так и на муниципальном уров­нях, в форме кредитных договоров, заключаемых между заемщи­ком (Российской Федерацией, ее субъектом, либо муниципальным образованием) и кредиторами (банковскими кредитными органи­зациями, как правило, коммерческими банками).
 Центральный же банк, в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» те­перь не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.
 Государственные займы — вторая основная форма государст­венного долга, названная в Законе «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации». Государственные займы пред­ставляют собой кредитные отношения между государством (как правило, в лице Правительства) и юридическими и физическими лицами, которые оформляются путем выпуска и размеще­ния среди последних государственных ценных бумаг.
  Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте Российской Федерации. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в каче­стве соответствующей оговорки, на основании которой определя­ется величина платежа по конкретным государственным и муни­ципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте.
 Порядок выпуска государственных займов Российской Федера­ции, как установлено в ст. 75 Конституции РФ, определяется на основе федерального закона. Генеральные условия эмиссии и обра­щения государственных или муниципальных ценных бумаг ут­верждаются соответственно: Правительством РФ, органом испол­нительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня (ст. 8 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). Принцип добровольности размещения государственных займов в России по­лучил конституционное закрепление (ч. 4 ст. 75 Конституции РФ).
 В целях оформления государственных внутренних займов вы­пускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначей­ские обязательства, бескупонные облигации и другие, относящие­ся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их вла­дельца на получение от органа, их выпустившего, денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.
 Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг Российской Федерации, выступает федеральный орган ис­полнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функ­циям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие ор­ганы субъекта Российской Федерации и местного самоуправления являются эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципаль­ного образования.
 Наиболее распространенным видом ценным бумаг по государ­ственным займам являются облигации внутреннего государствен­ного займа.
 Облигация (от лат. obligatio — обязательство) представляет собой ценную бумагу, удостоверяющую внесение ее держателем денежных средств и подтверждающую обязательство возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотрен­ный в ней срок с уплатой фиксированного процента (если иное не предусмотрено условиями выпуска).
 Подробное понятие облигации закреплено в ст. 816 ГК РФ. Более короткое и общее определение облигации дано в Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР от 28 декабря 1991 г.* — облигация есть ценная бумага, удостоверяющая отношения займа между ее владельцем (креди­тором) и лицом, выпустившим документ (должником).
 _____________________
 * СП РСФСР. 1992. № 5. Ст. 26.
 
 
 
 Облигации бывают различных видов: на предъявителя и имен­ные.
 Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на про­центные и беспроцентные. Доход может выплачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах.
 В зависимости от субъектов, среди которых размещаются обли­гации, они подразделяются на: свободно обращающиеся и с ограни­ченным кругом обращения (например, только среди юридических лиц). Облигации распространяются среди юридических и физи­ческих лиц на добровольной основе. Между тем из истории многих государств известно и принудительное (по подписке) размещение облигаций внутреннего государственного займа; поэтому облига­ции могут классифицироваться и по принципу размещения.
 В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускае­мые Правительством или Министерством финансов Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, и облигации, выпускаемые органами местного самоуправления.
 Выпуск облигаций внутренних займов имеют право осущест­влять Правительство и Министерство финансов Российской Феде­рации, а также соответствующие органы субъектов Федерации и местного самоуправления.
 Все названные виды облигаций допускаются к публичному раз­мещению *.
 Первые муниципальные займы после распада Союза ССР и перехода к рыночным отношениям появляются в России в 1992 г.** Их эмитентом стали муниципальные органы власти г. Новосибир­ска, Пушкинского и Сергиево-Посадского районов Московской об­ласти, а также муниципальные органы власти Хабаровского края и Нижегородской области. Число муниципальных займов, а также займов субъектов РФ (субфедеральных) растет из года в год. За период с 1992 по 1997 г. было зарегистрировано 176 муниципаль­ных займов. В общей сложности количество субфедеральных и му­ниципальных облигационных займов на 1 января 1998 г. состави­ло 466 выпусков на общую сумму 49,5 трлн руб.***
 ____________________
 * См.: п. 4 Указа Президента РФ «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» от 4 ноября 1994 г. с изм. и доп. // СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2972; 1996. № 13. Ст. 1312.
 ** Муниципальные (местные) займы в дореволюционной России использованы впервые в 1871 г. Основная цель их выпуска — финансирование строительства муниципальных зданий, сооружений, дорог. См. подробнее: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1884. С. 425.
 *** См.: Экономика и жизнь. 1998. № 9 (приложение «Деловое Поволжье». С. 7).
 
 Цели муниципальных займов аналогичны государственным:
 основное их предназначение — частичное погашение бюджетного дефицита. И кроме того, предназначение муниципальных зай­мов — развитие самих муниципальных образований.
 Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они имитируются на срок менее одного года, то принято уже говорить не об облигациях, а о краткосрочных долговых обязательствах (КДО). В отличие от облигаций их целью являются не инвестиции на развитие муни­ципальных структур и реализацию их долговременных социаль­ных программ, а финансирование текущих муниципальных рас­ходов.
 Цены (курс) облигаций и других государственных и муници­пальных долговых обязательств определяются в процентах к их нарицательной стоимости (номиналу).
 
 
 Юридические лица приобретают облигации всех видов за счет средств, остающихся в их распоряжении после внесения в бюджет и внебюджетные фонды налоговых и неналоговых платежей, а фи­зические лица — за счет личных средств.
 Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, направляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специальные цели, определенные при их выпуске. Облигации внутренних государственных займов распространяются, как пра­вило, через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных зай­мов — также и через фондовые биржи.
 Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, является Центральный банк Российской Федерации. Он же либо, по его усмотрению, иная упол­номоченная организация выполняет функции депозитария, в том числе функции по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляет учет прав различ­ных организаций на эти облигации. Функции же субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организа­ции. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных зай­мов по счетам «Депо» депонентов (инвесторов).
 Государственные и муниципальные ценные бумаги могут вы­пускаться в документарной форме с обязательным централизован­ным хранением. При этом имя владельца такой бумаги не является обязательным реквизитом глобального сертификата. В нем указы­вается лишь депозитарий. При этом по именным ценным бумагам РФ реестр владельцев таких бумаг не ведется. Эмиссия может осу­ществляться отдельными выпусками. В рамках конкретного вы­пуска государственных и муниципальных ценных бумаг могут ус­танавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Сам выпуск может подразделяться на транши (франц. tranche — кусок, ломоть), т.е. определенные части, размещаемые в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения цен­ных бумаг данного выпуска.
 Внутренние государственные займы оформляются также по­средством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц государствен­ных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фикси­рованного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами.
 
 
 Их выпуск осуществляется «в целях оптимизации исполнения федерального бюджета и снижения темпов инфляции».* Эмитен­том казначейских обязательств является Министерство финансов РФ. Выпускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномочен­ном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.
 ______________________
 * См.: пост. Правительства РФ «О выпуске казначейских обязательств» от 9 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1911.
 
 Владельцами казначейских обязательств могут быть юриди­ческие и физические лица. Обращение казначейских обязательств допускается в а) ограниченной и б) неограниченной форме. К числу ограничений, устанавливаемых Минфином России, могут отно­ситься: строго целевое использование казначейских обязательств (только на погашение кредиторской задолженности); ограничения на право передачи казначейских обязательств (только юридичес­ким лицам); определение минимального числа операций по казна­чейским обязательствам; ограничения по срокам учета и обмена на налоговые освобождения.
 Муниципальные займы также могут иметь форму казначей­ских обязательств (КО).
 Самостоятельной формой государственного внутреннего долга являются также долговые обязательства, гарантированные Пра­вительством РФ. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в кото­рых должником выступает государство, органы государствен­ной власти или управления и удостоверяющие право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денеж­ных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущест­ва, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).
 В случае эмиссии ценных бумаг (независимо от сумм эмиссии) органами государственной власти и управления субъектов Россий­ской Федерации, краев и областей, городов и регионов регистра­ция ценных бумаг проводится Министерством финансов РФ,* По долговым обязательствам субъектов Федерации и местного само­управления, гарантированным Правительством РФ, материальная ответственность по погашению долга в случае неплатежеспо­собности эмитентов возлагается на Российскую Федерацию. Если же внутренние займы субъектов РФ не были гарантированы Пра­вительством РФ, то ответственности по их долговым обязательст­вам Российская Федерация не несет.
 _________________________
 *См.: п. 5 Инструкции «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» от 3 марта 1992 г. (с изменениями и дополне­ниями) // Закон. 1992. № 12; Российские вести. 1993. 2 дек.; БНА. 1997. № 10. С. 63.
 
 
 
 Формы и условия выпуска долговых обязательств субъектов Федерации и местного самоуправления устанавливаются самосто­ятельно соответствующими органами власти. Говоря о других фор­мах государственных долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ, следует назвать, например, и такую как казначейские векселя, которые появились на территории Российской Федерации в 1994 г.* В соответствии же с Федеральным законом «О переводном и простом векселе» от 11 марта 1997 г.** были уста­новлены определенные ограничения на выпуск в обращение долго­вых обязательств в форме векселя. Так, ст. 2 названного Закона установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных феде­ральным законом. Действующее российское законодательство не содержит норм, предусматривающих возможность эмиссии муни­ципальными образованиями ценных бумаг в форме векселя, сущ­ность которого заключается в содержащемся в нем ничем не обу­словленном обязательстве векселедателя или иного лица — пла­тельщика выплатить до наступления предусмотренного векселем срока полученные взаймы денежные суммы (ст. 815 ГК РФ).
 ____________________
 * См.: Основные условия выпуска и обслуживания казначейских векселей 1994 г. Утв. пост. Правительства РФ от 14 апреля 1994 г. // САПП РФ. 1994. № 17. Ст. 1406.
 ** СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1238. См. также: О некоторых вопросах применения Федерального закона «О переводном и простом векселе». Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 3/1 // Российская газета. 1998. 5 марта.
 
 Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов (первоначально номина­лом по 10 кг, а затем по 1 кг золота на каждый сертификат). При погашении сертификатов, их владельцы получали право на соот­ветствующее весовое количество золота.*
 ______________________
 * См.: Основные условия продажи золота путем выпуска Министерством фи­нансов Российской Федерации золотых сертификатов 1993 года // Экономика и жизнь. 1993. № 40; пост. Правительства РФ «О генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом» от 27 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3897; Условия эмиссии и обращения государст­венных облигаций, погашаемых золотом. Утв. приказом Министра финансов РФ от 28 октября 1998 г. // Российская газета. 1999. 12 янв.
 
 
 
 Долговые обязательства государства могут различаться не толь­ко по форме, но и по продолжительности. Различают: краткосроч­ные (до 1 года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу­дарственного займа. В любом случае срок погашения государст­венных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а му­ниципальных — 10 лет.
 Государственные краткосрочные обязательства (ГКО) офор­мляются путем выпуска облигаций на срок три и шесть месяцев. Их продажа осуществляется с дисконтом, т.е. со скидкой, а пога­шаются они всегда по номинальной стоимости. ГКО можно про­дать раньше срока их погашения на вторичном рынке ценных бумаг. Как и любые ценные бумаги государства, они могут быть использованы как средство залога при кредитовании.
 В результате всех государственных кредитных операций РФ формируется государственный внутренний долг РФ, в состав ко­торого включаются все задолженности прошлых лет и вновь воз­никающие задолженности.
 При аналогичных операциях на уровне муниципальных обра­зований формируется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального образования.
 Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в го­сударственный внутренний долг РФ только в части, принятой на себя Российской Федерацией.
 Так, в соответствии с Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г.* государство приняло на себя обязательства по восстанов­лению и обеспечению сохранности ценности денежных сбереже­ний граждан Российской Федерации, в том числе помещенных гражданами РФ на вклады в Сберегательный банк РФ до 20 июня 1991 г., а также размещенные в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР) в период до 1 января 1992 г. Все названые сбере­жения граждан определяются в Законе от 10 мая 1995 г. как «га­рантированные сбережения граждан» и признаются государствен­ным внутренним долгом Российской Федерации, гарантирован­ным государственной собственностью.
 _______________________
 * СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1765; см. также: пост. Правительства РФ от 30 июня 1998 г., утв. порядок проведения в 1998—1999 г. предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан РФ // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3194; № 42. Ст. 5161; расп. Правительства РФ от 8 февраля 1999 г. // СЗРФ. 1999. № 7. Ст. 965.
 
 
 
 Порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образова­ний, устанавливается на основе Федерального закона «Об особен­ностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. Этим же Законом регулируется (ст. 15) порядок выдачи гарантий и принятия решений об обеспе­чении исполнения от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований обязательств по ценным бума­гам третьих лиц, а также закрепляется форма государственной и муниципальной гарантии, которая обязательно должна быть пись­менной. Говоря о такой закрепленной в Бюджетном кодексе РФ форме долговых обязательств, как «переоформление долговых обя­зательств третьих лиц в государственный долг на основе приня­тых федеральных законов», отметим, что в 1999 г. к такому дол­говому обязательству, например, относится переоформление за­долженности по центральным кредитам, выданным в 1992— 1994 гг. предприятиям и организациям топливно-энергетического, агропромышленного и других комплексов и отраслей экономи­ки под гарантии органов исполнительной власти субъектов РФ. Эти задолженности переоформляются в государственный внутрен­ний долг путем выдачи Банку России коммерческим банкам, предоставившим кредит этим организациям, облигации федераль­ного займа с постоянным купонным доходом, со сроком погашения в течение 5 лет, начиная с 2005 г., ежегодно, равными долями, с уплатой 2% годовых, на общую сумму до 5 млрд руб.*
 
 
 
 ____________________
 * Подробнее см.: пост. Правительства РФ «О мерах по реализации Федераль­ного закона «О федеральном бюджете на 1999 год» от 22 марта 1999 г. с изм. // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1613; № 23. Ст. 2859; Российская газета. 1999. 5 июля.
 
 Бюджетный Кодекс РФ в ст. 120 закрепляет создание в Россий­ской Федерации единой системы учета и регистрации государст­венных заимствований Российской Федерации. На Минфин Рос­сии возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносит­ся информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут учет заимствований и других обязательств также внося информацию об этом в специальную Государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу.
 
 4.1.3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита
 Отношения, возникающие в области государственного (муни­ципального) кредита, носят сложный, многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и других отрас­лей права.
 Финансовые отношения в сфере государственного и муници­пального кредита складываются по поводу формирования, функ­ционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга. Возникают они в процессе финансовой деятель­ности государства и муниципальных образований. Объектом дан­ных правоотношений являются финансовые ресурсы государства и финансовые ресурсы муниципальных образований.
 К сфере государственного кредита относятся отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными организа­циями, а в некоторых случаях и Центральным банком России по поводу предоставления кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ре­сурсов государства и носящих имущественный (денежный) ха­рактер. Это как раз и является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.
 В области муниципального кредита соответствующие правоот­ношения складываются по поводу финансовых ресурсов муници­пального образования.
 В правоотношениях по государственному кредиту, как и в дру­гих финансовых отношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган. Второй стороной от­ношений могут быть любые субъекты, финансовых правоотноше­ний. Конкретный участник правоотношений по государственному кредиту зависит от вида юридических фактов, лежащих в основе их возникновения. Так, субъектами правоотношений по государ­ственному внутреннему долгу РФ являются: с одной стороны — государство в лице Правительства как получателя средств, на ко­торое возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему; с другой — юридические и физические лица (кредиторы).
 В правоотношении по государственному кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, а при муниципальном кредите — уполномо­ченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом последнего.
 Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в правоотношениях по государственному кредиту закреплено зако­нодательно. Например, Конституцией РФ (ст. 75) и Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» ус­танавливается распределение компетенции между представитель­ными и исполнительными органами в сфере государственного кре­дита. За законодательными органами, в частности Федеральным Собранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять политику в отношении государственного внутреннего долга; уста­навливать верхний предел государственного внутреннего долга при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осу­ществлять контроль за состоянием государственного внутреннего долга. Правительство РФ как исполнительный орган власти осу­ществляет управление государственным внутренним долгом РФ;
 именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год (не позднее мая текущего года). Субъектами отношений помимо Правительства РФ являют­ся соответствующие органы власти субъектов РФ и местного само­управления. Эти органы наделены полномочиями по определению собственных долговых обязательств и условий их выпуска.
 Субъектами правоотношений по государственному кредиту в соответствии с действующим законодательством являются также Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ.
 Центральный банк совместно с Правительством РФ представ­ляет предложения по государственному кредиту представительно­му органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Центральный банк также возложена функция по обслужива­нию государственного внутреннего долга РФ; если иное не установ­лено Правительством РФ, Банк России осуществляет операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате до­ходов кредиторам.*
 ______________________
 * См.: ст. 3 и 4 Закона РФ «О государственном внутреннем долге РФ» и ст. 23 Закона РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
 
 
 
 В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 119) Банку Рос­сии отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. Данная функция должна осущест­вляться им безвозмездно. Кодексом предусмотрена возможность осуществления функций генерального агента, заключающихся в размещении, погашении и выплате доходов в виде процентов по долговым обязательствам Российской Федерации, также и другим специализированным финансовым институтом, который в этом случае будет являться самостоятельным участником правоотно­шений по государственному кредиту, услуги которого будут опла­чиваться из средств федерального бюджета в пределах определен­ных норм.
 Министерство финансов РФ разрабатывает предложения по вы­пуску и размещению, а также осуществляет выпуск в установлен­ном порядке государственных внутренних займов РФ, производит согласование общего объема и условий выпуска долговых обяза­тельств республик, краев, областей, городов федерального значе­ния, автономной области и автономных округов и докладывает об этом Правительству РФ. Совместно с Центральным банком РФ Министерство финансов осуществляет обслуживание государст­венного внутреннего долга РФ.*
 ________________________
 * См.: ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. пост. Правительства РФ от 19 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2211; с изм. от 1 мая 1996 г.;
 12 июля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2300; № 29. Ст. 3497.
 
 
 
 Все правоотношения в области государственного кредита носят государственно-властный характер. Несмотря на то что государ­ство в этих отношениях является должником (заемщиком), имен­но оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения и из­менения.
 Юридические и физические лица, добровольно вступив в отно­шения по государственному кредиту, обязаны выполнять все усло­вия займа.
 В отличие от правоотношений по банковскому кредиту субъек­ты здесь неравноправны, ибо основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод го­сударственно-властных велений и государству принадлежит функ­ция управления государственным внутренним долгом. Временные рамки действия правоотношений в сфере государственного креди­та в одностороннем порядке устанавливаются государством (долж­ником).
 В сфере государственного кредита возникают, однако, право­отношения не только по поводу государственных долговых обязательств (между заемщиком — государством и кредиторами), но и правоотношения, опосредуемые функционированием государ­ственного долга. К таковым относятся, например, правоотно­шения:
 между Банком России либо Сбербанком России и органами за­конодательной и исполнительной власти РФ по поводу перечисле­ния из средств федерального бюджета РФ сумм на возмещение затрат по размещению, рефинансированию, погашению долговых обязательств и выплате доходов по государственным займам (ст. 4 'Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»);
 между учреждениями Сбербанка России и Банком России по поводу установления минимального размера обязательных ресур­сов, депонируемых (размещаемых) в Банке России и используе­мых последним в качестве кредитных ресурсов для погашения го­сударственных займов (ст. 35, 38 Федерального закона «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 24 Фе­дерального закона «О банках и банковской деятельности»;
 между учреждениями Сберегательного банка РФ и Централь­ным банком РФ по поводу выплаты процентов по вкладам, являю­щихся основным источником кредитных ресурсов для предостав­ления кредитов Правительству России в случаях, когда это пред­усматривается Федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22, 40 Федерального закона о Центральном банке РФ). Отме­тим, однако, что Банк России регулирует уровень банковских про­центных ставок только в том случае, если банки в качестве ресур­сов используют не свои собственные либо привлеченные ими во вклады и депозиты денежные средства, а кредиты Центрального банка. Во всех иных случаях процент ставок и величина комисси­онного вознаграждения устанавливаются банками самостоятельно по соглашению с клиентами (ст. 35 Федерального закона «О Цент­ральном банке РФ (Банке России)», ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»);
 между Правительством РФ и банковскими кредитными орга­низациями, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом (о бюджете на текущий год) — и Центральным банком России по поводу получения и возврата кредитов;
 между Банком России и Министерством финансов РФ по поводу заключения соглашения о проведении операции по обслуживанию государственного долга на основании поручения Правительства РФ и т.д.
 
 
 Аналогичные отношения устанавливаются и на уровне субъек­та Федерации и уровне муниципальных образований.
 Кроме того, между Минфином России и субъектами РФ, а также между Минфином России и муниципальными образования­ми возникают правоотношения и по поводу регистрации своих за­имствований (ст. 120 Бюджетного кодекса РФ), и регистрации эмиссии государственных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг.*
 ____________________
 * О порядке формирования государственного регистрационного номера, при­сваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов РФ и муници­пальных ценных бумаг, см.: Приказ министра финансов РФ от 21 января 1999г. // Российская газета. 1999. 16 февр.
 
 4.1.4. Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным долгом
 Правовое регулирование внутренних государственных займов осуществляется на основе Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также путем принятия по каждому их выпуску отдель­ных нормативных актов. Законом установлены порядок их выпус­ка и особенность обращения, а также связанный с названной эмис­сией порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образо­ваний.
 Бюджетный кодекс РФ впервые в законодательной практике закрепил государственные и муниципальные заимствования и право на их осуществление не только в рамках правоотношений по государственному и муниципальному долгу, но и выделил их особо, объединив в отдельную главу 13 «Дефицит бюджета и источ­ники его покрытия». Законодатель также впервые определил само понятие и цели заимствований.
 Под государственными внутренними заимствованиями Рос­сийской Федерации или субъекта РФ, понимаются займы, привле­каемые от юридических и физических лиц, иностранных госу­дарств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации или ее субъекта как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте России.
 Муниципальные заимствования — займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте России, по которым соответственно возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта.
 Эмиссия государственных и муниципальных заимствований в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7) допускается только в случае принятия Российской Федера­цией или ее субъектом закона (органом местного самоуправле­ния — решения) о бюджете соответствующего уровня, где в обяза­тельном порядке утверждаются:
 а) предельный размер соответствующего государственного (му­ниципального) долга;
 б) предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефи­цита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.
 При этом предельный объем заемных средств для субъекта РФ не должен превышать 30% объема его собственных доходов на текущий год, без учета финансовой помощи из федерального бюд­жета и заемных средств, привлеченных в том же году.
 Для муниципальных образований соответствующий объем за­емных средств не может превышать 15% объема его доходов.
 Со дня вступления в силу Бюджетного кодекса РФ положение о необходимости ежегодно утверждать вышеуказанные «предель­ные» цифры утратит свою силу. Будут действовать нормы Бюджет­ного кодекса РФ, устанавливающие предельное значение объема долга, предельный объем средств, направляемых на финансирова­ние бюджета соответствующего уровня на текущий финансовый год, и предельные расходы на обслуживание государственного или муниципального долга (ст. 106, 107, 111, 112).
 При эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг исполнительные органы власти соответствующего уровня (на уровне Российской Федерации — Правительство) утверждают Ге­неральные условия эмиссии (далее — Генеральные условия), яв­ляющиеся нормативно-правовым актом, в котором закрепляется:
 • вид ценных бумаг;
 • форма выпуска;
 • указание на срочность данного вида ценных бумаг;
 • валюта обязательств;
 • особенности исполнения обязательства, предусматриваю­щие право на получение вместо денежных средств имущест­венного эквивалента;
 
 
 • наличие ограничений их оборотоспособности и круга лиц, среди которых данные бумаги распространяются.
 На основе этих Генеральных условий эмитент (на федеральном уровне, как правило, Минфин России) принимает нормативно-правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг (далее — условия эмиссии). В частности, в них должны содержать­ся такие атрибуты, как: указание на вид ценных бумаг, сроки выпуска займа, его доходность, порядок выплаты и формы дохода, номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного вы­пуска государственных и муниципальных бумаг, льготы и другие существенные условия эмиссии.
 Этот правовой акт подлежит обязательной государственной ре­гистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполно­моченном Правительством РФ на составление или исполнение фе­дерального бюджета.
 Об итогах эмиссии эмитенты соответствующего уровня обязаны принять нормативный акт, содержащий отчет.

<< Пред.           стр. 19 (из 25)           След. >>

Список литературы по разделу