<< Пред. стр. 2 (из 2) След. >>
Список литературы по разделу
1.10. Ключевые положения государственной стратегии, направленной на стандартизацию моделей АУП, включая принципы выделения бюджетных средств на приведение в соответствие со стандартами моделей реализованных АУП, и ограничений на бюджетное финансирование разработки и внедрения АУП, не сопровождающихся составлением стандартизированных моделей АУП
Для достижения поставленных целей формирования стандартизованного представления административных процессов необходимо прежде всего построение модели "как есть" и ее поддержание в актуальном состоянии при изменении внешней среды (например, нормативно-правовой базы, непосредственно регулирующий данный процесс) или проведении реинжиниринга административных процессов (включая создания электронных административных регламентов).
В том случае, если органам власти предписать создание моделей административных процессов, без массового и регулярного внешнего аудита, вероятнее всего, первоначальная модель будет характеризоваться низким качеством, а актуализация модели не будет происходить. Наиболее вероятный сценарий состоит в создании моделей, слабо связанных с реальной деятельностью.
Для повышения качества моделей административных процессов предлагается использовать систему стимулов, при которых существуют выгоды для органов власти от стандартизации моделей процессов. К подобным стимулам относятся:
* Приоритетное финансирование программ информатизации органов власти и государственных организаций в рамках программы "Электронная Россия" при наличии описания в соответствии с данной Концепцией и приведенными стандартами;
* Упрощенные процедуры финансирования проектов реинжиниринга административных процессов, при наличии описания в соответствии с данной Концепцией
Применение данной Концепции в других сферах реформирования государственного управления также может строится на приведенных требованиях. Так, это может относится к созданию "стандартов государственных услуг" и т.д. Для федеральных органов исполнительной власти проекты по оптимизации административных процессов могут проводиться в режиме ведомственной целевой программы (ВЦП). Для подобных проектов также можно использовать механизм приоритетного финансирования при наличие описания процессов.
Для проведения экспертизы соответствия моделей административных процессов данной Концепции должен быть создан механизм конкурсного выбора компаний, обладающей квалификацией в данной области (либо единый экспертный центр в МЭРТе - по аналогии с проектом Постановления о разработке административных регламентов исполнения функций?).
Поддержание в актуальном состоянии моделей административных процессов и регламентирующих документов требует создания внутри органа власти группы сотрудников, в обязанности которых будет входить ведение модели и создание регламентирующих документов. В текущей системе функции по поддержанию модели деятельности органа власти в актуальном состоянии ближе всего к функциям служащих кадрового или правового подразделения. В федеральных органах исполнительной власти наиболее оптимальным вариантом является отдел в правовом подразделении; на уровне администраций субъектов РФ - отдельное управление или комитет. Создание отдельных организационных единиц может проводится на основе типового положения о подразделении (отделе, либо должностных регламентов отдельных служащих) с учетом описанных в концепции задач описания деятельности.
Для определения органов для приоритетного финансирования программ информатизации также может быть использован уже апробированный в 2003-2004 годах метод, при котором проводился конкурс "Докладов об основных направлениях деятельности и ожидаемых результатах" на основе формализованной методики Минфина, и первые три органа получали дополнительное финансирование.
Система аудита процессов (кто, как, на основе чего?)
Шкала зрелости административных процессов.
1.11. Оценка наличия противоречий Концепции с действующим законодательством, деловыми и культурными традициями и механизмы преодоления этих противоречий
Концепция стандартизации в её предполагаемом варианте не содержит видимых противоречий с действующим законодательством. В то же время, её создание и реализация связана с целым рядом рисков иного характера.
Во-первых, это риск запаздывания мероприятий по реализации Концепции. Задача создания электронного правительства относится к типу проектов, в которых фазы концептуальной проработки и реализации намеченного существенно разбалансированы как по срокам (концептуальная проработка требует гораздо меньшего времени), так и по инвестициям (электронное правительство по затратам сопоставимо с инфраструктурными проектами). В связи с этим возникает опасность "долгостроя" или "незавершенного строительства". С учетом того, что объект Концепции относится к областям максимально быстрого изменения, любой планируемый продукт должен в максимальной степени соответствовать требованиям адаптивности.
Во-вторых, риск несогласованности настоящей Концепции с другими концепциями, составляющими инфраструктуру электронного правительства. Необходимо минимизировать настоящий риск за счет координации содержания различных частей Концепции электронного государства.
В-третьих, риск отсутствия востребованности результатов реализации Концепции - обновленных и регламентированных административно-управленческих процессов. Проблема обусловлена, с одной стороны, спецификой российской административной культуры, для которой характерен:
- приоритет инструкций и личных отношений над формальными правилами,
- склонность давать ужесточенную трактовку правилам в своих интересах,
- приписывание большой значимости иерархической, управляемой из единого центра бюрократии, а не процессам, приводящим к удовлетворенности целевой группы;
- устойчивые традиции корпоративного духа;
- отрицательное, во многом циничное отношение к потребителям государственных услуг.
Административная культура граждан Российской Федерации в свою очередь, отличается следующими особенностями:
- непритязательным отношением к качеству государственных услуг,
- недоверие формальным нормам,
- нежелание и неготовность обжаловать решения, рассматриваемые как несправедливые или незаконные.
Указанный риск должен быть минимизирован за счет целенаправленной политики создания спроса на административный регламенты со стороны государственных служащих и граждан.
В-четвертых, риск пассивного сопротивления мероприятиям реформы со стороны государственных и муниципальных служащих минимизируется использованием для реализации Концепции методов управления изменениями.
Внедрение новых технологий управления будет не только восприниматься государственными служащими, но и приводить к перераспределению полномочий, как формальных, так и неформальных. Описание процессов может восприниматься государственными служащими как попытка обнаружить некачественность их работы и подвергнуть тем или иным взысканиям. Внедрение оптимизированных моделей административных процессов с этой точки зрения может представляться как попытка лишить устойчивых рынков торговли властными полномочиями, или перераспределить полномочия.
Реализация мероприятий Концепции должна координироваться вневедомственным органом управления, который несет непосредственную ответственность за достижение планируемых результатов реализации Концепции.
Должно быть определено дополнительное денежное содержание государственных служащих, которые будут участвовать в описании административно-управленческих процессов.
Необходимо провести дополнительную работу по подготовке к решению конкретных задач реализации Концепции в виде тренингов по освоению новых методик и технологий описания и оптимизации административно-управленческих процессов, создаваемых в результате реализации Концепции.
Необходимо создать систему накопления информации о лучших практиках и поощрения их распространения, а также внедрить систему постоянно действующего мониторинга результативности мероприятий реализации Концепции. Мониторинг будет проводиться, в том числе, с участием структур гражданского общества. Необходимо обеспечить также информационную открытость результатов мониторинга.
1.12. Оценка распределения издержек и выгод от реализации Концепции
Оптимальные схемы финансирования расходов на реализацию концепции
Правильное определение финансовых стимулов реализации Концепции позволит обеспечить её реализацию, которая является самой уязвимой частью: опыт реализации мероприятий административной реформы показывает крайнюю степень незаинтересованности государственных служащих в её проведении. Проблема обостряется в связи с тем, что одним из критериев оптимизации процессов является максимальное перемещение бремени работы на самих государственных гражданских служащих. Понятно, что в этом варианте издержки падают в основном на государственных служащих, а не сторонние консалтинговые организации.
С этой точки зрения необходимо, чтобы затраты на реализацию Концепции финансировались на долевой основе, с участием средств федерального бюджета. Только в этом случае можно будет ожидать возникновения заинтересованности в реализации проектов создания электронного государства.
Тем самым, структуру ожидаемых издержек составляют затраты федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (создание средства описания, создание административных регламентов). Наиболее оптимальным средством финансирования такого рода затрат является федеральная программа (федеральная целевая программа). Это обстоятельство продиктовано тем, что финансирование реализации Концепции за счет средств ведомственных целевых программ (ВЦП) мало вероятно, так как, в рамках существующего видения целевых программ ведомств, во-первых, их инициатором является сам субъект бюджетного планирования, а, во-вторых, целевые программы ведомств не рассматриваются как механизм обоснования дополнительных расходов ведомства.
В то же время, средства федеральной программы, пусть даже связанные с описанием административно-управленческих процессов, будут выгодны ведомству, поскольку любые средства федеральных целевых программ рассматриваются как источник дополнительного федерального финансирования.
Другой возможной схемой финансирования является механизм частно-государственного партнерства, уже доказавший свою эффективность в финансировании проектов жилищно-коммунального хозяйства. В этом случае проекты по реализации концепции финансируются на долевой основе совместно с отраслевыми ассоциациями коммерческих организаций, являющихся потребителями соответствующих государственных услуг.
Подходы к оценке выгод и издержек от реализации Концепции
Определение бюджета проекта по реализации Концепции необходимо проводить на основании стандартных методик оценки "затраты-выгоды". В рамках этой методики предполагается оценка совокупных выгод и издержек (как денежных, так и неденежных), которые связаны с реализацией проекта для совокупности целевых групп проекта в стоимостном выражении. Для корректного применения метода "затраты-выгоды" необходимо соблюсти принцип полноты выявляемых затрат и выгод, а также с максимальной точностью оценить в стоимостном выражении затраты и выгоды, который не носят денежного выражения.
Предполагаемая структура ожидаемых выгод от реализации концепции
денежные для органов исполнительной власти
o сокращение расходов на описание административно-управленческих процессов;
o сокращение операционных издержек деятельности органов исполнительной власти
неденежные для органов исполнительной власти
o повышение исполнительской дисциплины в государственных органах власти;
o улучшение делового климата в государственных органах власти;
денежные для потребителей государственных услуг
o сокращение тарифов на оказание государственных услуг;
o сокращение дополнительных денежных выплат, связанных с участием в административно-управленческих процессах (транспортные и иные расходы).
неденежные для потребителей государственных услуг
o сокращение времени взаимодействия с государственными органами
o сокращение негативной психологической нагрузки в связи с взаимодействием с государственными органами.
Предполагаемая структура ожидаемых издержек от реализации концепции
денежные издержки на реализацию Концепции
o затраты консолидированного бюджета на долевое финансирование проектов по описанию и оптимизации административно-управленческих процессов
o затраты государственных органов на обеспечение деятельности по описанию административно-управленческих процессов (коммунальные расходы, расходы на оргтехнику, канцелярские расходы и проч.)
неденежные издержки на реализацию Концепции
o время государственных служащих, затраченное на описание административно-управленческих процессов
o затраты на преодоление сопротивления незаинтересованных лиц в процессе реализации Концепции.
1.13. Перечень и основные требования к нормативным актам, включая федеральные законы, постановления правительства, распорядительную документацию ведомств, поправки в действующие нормативные акты, обеспечивающие реализацию Концепции
Настоящая Концепция основана на предположении о единой информационной модели (базе знаний), описывающей деятельность органа власти, из которой строятся различные проекции для решения определенных задач. Под проекциями имеются в виду различные виды организационно-распорядительной документации (положение об органе, подразделениях, отделах), процессные описания в различных нотациях (графическое представление, административный регламент и т.д.), а также иные документы.
С этой точки зрения законодательные требования могут предъявляться исключительно к формату данных проекций, но не к способу ведения и наполнения самой единой модели. Так, формат административного регламента на данный момент не описан, однако ряд требований к нему приведен в ПП№30 от 19 января 2005 года, а также в проекте ФЗ "Об административных регламентах ФОИВ"; формат представления процессов по реализации полномочий, связанных с взаимодействием с гражданами и организациями - в проекте ФЗ "О стандартах государственных услуг". Однако созданная в соответствии с данной Концепцией документация (как частные модели) уже позволяет решить поставленные в Концепции задачи. Так, например, оптимизация процессов требует изменения тех нормативно-правовых актов, которые его непосредственно регулируют. В этом случае модель деятельности в целом и административный регламент процесса будет соответствующим образом скорректирован, выполняя все те же управленческие и информационные функции (информирование о процессе, передача знания о процессе, персонификация ответственности и т.д.). При этом правовой статус регламента процесса принципиально не может быть выше положения об органе, федерального законодательства (в части регулирования процесса) и т.д., так как в этом случае оперативное изменение и оптимизация процесса должно будет проводится на уровне как минимум правительства.
Таким образом, предлагается модель, позволяющая сбалансировать потребность в описании процессов и крайне инерционный путь обеспечения правового закрепления регламентов:
* Стандартизированное описание деятельности и частные модели (регламенты, графика, таблицы и т.д.) создаются в соответствии с данной Концепцией и стандартами. Стимулы описаны в п.ХХ.
* Полученные регламенты административных процессов, их графическое видение и т.д. используется для поставленных в Концепции задач;
* Административные регламенты не обладают никаким правовым статусом (в том случае, если юридическая сила выше ФЗ, изменение регламентов крайне затруднено; если ниже - то реальной оптимизации не происходит);
* В случае проведения реинжиниринга процессов производится изменение нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс;
* (!) Все изменения регламентов процессов приводят (исходя из модели) к изменениям в должностных регламентах, а они утверждаются на уровне органа власти, что позволяет перенести проблему закрепления оптимизированных процедур на уровне именно должностных регламентов и снять проблему правового статуса административного регламента. Должностной регламент (в соответствии с 79-ФЗ "О государственной гражданской службе" является основным документом, определяющим требования к содержанию работы государственного служащего; изменение процессов затрагивает только операционную часть должностного регламента (разделы 2-3).
Приложение 1. Проекты стандартов формального представления (моделирования) АУП, разработанных в соответствии с требованиями Концепции
1) Стандарт внутренней структуры модели деятельности органов государственного управления (было - Стандартную нотацию, синтаксические правила составления описаний).
Регулярно сопровождаемая общая модель, должна быть основным источником знаний о порядке организации деятельности, из которой формируется вся система организационных регламентов ОИВ. В настоящем разделе сформированы требования к составу и содержанию системы организационных документов, регламентирующих деятельность ОИВ, что позволит настроить соответствующие отчеты из модели.
Обычно выделяют два класса регламентирующих документов организационного и процедурного уровней:
1. Документы, устанавливающие права, ответственность и полномочия
2. Документы, оговаривающие цели и порядок действий
Документы первого класса рассматриваются в разделе (2), настоящего Приложения. В настоящем Разделе (1) в соответствии с общепринятым подходом мы будем рассматривать "нотации описаний процессов", а затем предлагаемые синтаксические правила построения общей модели деятельности ОИВ7.
1а. "Нотации описания процессов"
Ко второму классу документов, формируемым из модели, относятся Документированные процедуры исполнения процессов. (В терминологии принятой в органах госуправления - Административные регламенты процессов8).
Для точной идентификации процесса, как правило, недостаточно его описания (картирования, mapping) в одной из графических нотаций. Описание (вернее, Регламент исполнения) процесса - представляет собой пакет документов различной структуры (текстовых, табличных, графических). Да и графическая нотации может быть не одна, а выбираться применительно к определенному типу процессов, а то и к его отдельным фрагментам (подпроцессам, этапам)9.
Содержательно, можно предложить следующий типовой состав Документированной процедуры (ДП) - Административного регламента процесса (АРП).
Титульный лист (с реквизитами)
Паспорт процесса
Часть 1 Краткая спецификация процесса
Часть 2 Полная спецификация (включающая дополнительные сведения о процессе)
Диаграммы процесса (в формате IDEF0)
Контекстная диаграмма (A0)
Диаграммы нижних уровней (A1 и ниже)
Таблица описания процесса (по блокам)
Матрица ответственности (за реализацию операций процесса)
Права и полномочия "владельца процесса"
Глоссарий (термины и сокращения)
Приложения
Рабочие документы, циркулирующие в процессах (копии - образцы)
Документы, регламентирующие процесс (копии)
Как видно, ДП (или АРП) содержит совокупность документов разных форматов. На следующем уровне детализации можно описать структуру каждого из документов. Здесь же следует привести некоторые соображения относительно применяемых графических нотаций.
Как базовая нотация в настоящее время нами предлагается все-таки нотация IDEF0, а точнее EIDEF010 - в которой возможно отображение связи функций через общие хранилища, а также отображение ветвлений процессов (условных переходов). Это наиболее отработанная, логичная и общедоступная нотация, изучение которой предусматривают базовые образовательные программы.
Но т.к. модель содержится в единой базе знаний, то для отдельных процессов можно использовать и другие средства отображения - например, логико-функциональные схемы (ЛФС) - для логически насыщенных участков процесса.
Можно также предусмотреть разработку специальной простой нотации для записи процессов при начальном графическом моделировании. Хотя ее можно использовать и для конечного представления процессов, особенно в целях презентаций.
Перечень доступных для создания элементов:
* Процесс
* Функция
* Ветвление
* Событие
* Организационное звено
* Инфраструктура
* Хранилище данных
* Материальный ресурс
* Документ
* Свойство
* Комментарий
* Номер связи в процессном блоке или подпроцессе
* Пустой узел (для крепления дополнительных свойств и комментариев)
1б. "Синтаксические правила составления описаний"
Правила моделирования (формирования базы организационных знаний) приведено в специальных Руководствах по созданию моделей организационно-функциональной структуры и процессов. деятельности органов государственного управления.
Эти правила достаточно просты синтаксически (операции "добавления, перемещения, удаления элементов и связей-проекций между ними различной направленности, управление системой атрибутов элементов и проекций, а также правил формирования отчетов из модели.
Наибольший интерес и сложность представляет не синтаксис, а семантика модели, которая опирается на систему классификаторов, проекций и отчетов, приведенных в таблицах 1 - 3.
Пример фрагмента внутренней структуры модели приведен на Рис. 1.
Таблица 1. Перечень основных объектов модели с комментариями (характеристиками)
№
Наименование
Характеристика
Классификаторы модели:
0.0.
Глоссарий
Перечень применяемых для описания деятельности ОИВ терминов и сокращений
1.1.
Состав ОИВ
Официальный иерархический справочник ОИВ
1.2.
Объекты управления
Предметный классификатор возможных объектов управления (регулирования)
1.3.
Характеристики объектов управления
Классификационные характеристики объектов управления и государственных услуг, оказываемых ОИВ
2.1.
Внешние процессы
Процессы вышестоящих и "рядом стоящих" ОИВ, в которых принимает участие описываемый ОИВ
2.2.
Внешние поручения
Разовые инициативы вышестоящих ОИВ, которые инициируют деятельность по их реализации
2.3.
Государственные услуги
Услуги, оказываемые ОИВ гражданам и организациям
3.1.
Проекты*
Типовые или уникальные проекты реализации внешних и внутренних инициатив и поручений
3.2.
Функции**
Иерархический справочник Функций, в котором можно выделить следующие разделы: Основные (связанные с задачами по реализации Государственных услуг, Внешних процессов и Поручений), Управленческие (внутреннее управление) и Обеспечивающие (внутреннее обеспечение)
3.3.
Внутренние процессы***
Иерархический список выделенных процессов (с уровнем, при необходимости подпроцессов) выполняемых описываемым ОИВ с целью оказания Государственных услуг или реализуемых Внешних процессов, владельцем которых является другой ОИВ
3.3.1
Характеристики процессов
Классификационные характеристики процессов, реализуемых ОИВ11
4.1.
Сотрудники
Перечень персоналий конкретного ОИВ
4.2.
Организационно-ролевая структура
Организационно - ролевая структура содержит как постоянные роли, выполняемые сотрудниками и подразделениями в соответствии со своим предназначением, так и ситуативные роли в различных командах (процессов, проектов, комиссиях и т.п.)
4.3.
Административно-штатная структура
Организационная структура описываемого ОИВ на уровне Департаментов и Должностных позиций с заданным с помощью иерархии отношением "подчиненности"
5.0.
Стратегические темы
Отражают приоритеты в стратегии компании и объединяют группы взаимосвязанных (причинно-следственно) целей
5.1.
Цели
Дерево целей, включающее цели описываемого ОИВ
5.2.
Показатели
Показатели характеризующие степень достижения цели или эффективность реализации процессов и проектов. Может также использоваться для отражения состава возможных характеристик продуктов проектов и/или процессов.
5.3.
Продукт/ Результат
Измеримый продукт/результат проекта или процесса, в комментарии могут указываться характеристики продукта/результата (либо, если сходные характеристики могут относится к различным продукта, вводится дополнительный классификатор или используется классификатор "Показатели" )
6.1.
Документы
Для системной и процессной модели: Нормативные документы (внешние и внутренние, регулирующие выполнение операций процессов, деятельность структурных подразделений и ОИВ в целом), а также Рабочие документы - носители информации, циркулирующей в ходе процессов. (Поскольку одним из результатов деятельности ОИВ могут быть нормативные документы целесообразно объединение их вместе с "Рабочими" в одном классификаторе). Для модели эффективности: Документы, в которых находятся плановые и фактические значения показателей (= планы и отчеты).
6.1
Свойства документов
Состояния и статусы документов циркулирующих в процессе. (Например: Проект, согласовано, внесены изменения, Утвержден и т.п. ). Введение этого классификатора позволяет резко сократить число позиций, необходимых для отражения документооборота в процессной модели
7.0
Хранилища информации
Специальный классификатор "накопителей" информации (базы данных, папки, журналы и т.п.). Также используется при описании процессов ("Документооборот").
8.0
Инфраструктура
Аппаратные и программные средства, с помощью которых осуществляется деятельность ОИВ
2.2
Условия ветвления (процессов)
Универсальный классификатор, используемый при моделировании процессов "Документооборота
9.0
Требования к персоналу
Квалификационные и прочие требования, необходимые для занятия соответствующей должности
9.1
Полномочия персонала
Для формирования ДИ надо определить права распоряжения ресурсами и действий от имени ОИВ
10.0
Информационное поле
Структурирование информационного контента, необходимого для поддержания деятельности ОИВ
* В отличии от процессов набор операций (работ) проектов не детерминирован и определяется применительно к ситуации. Состав классификатора может изменяться по мерее накопления и типизации лучшей практики. Управление проектами выделяется в отдельный процесс (возможно с вариациями по типам и уровню сложности проектов). В рамках этого процесса описывается (при построении процессной модели) механизмы аудита поручения, как "минипроекта". Также на следующем этапе, с помощью классификаторов описания информационной структуры описывается паспорт проекта (поручения).
**Термин "Функция" трактуется как "обязанность" (предназначение) выполнять действия в определенной предметной области. На самом верхнем уровне однородные функции можно сгруппировать в крупные функциональные области. Функции верхних уровней в пределах "функциональной области" обозначают решаемую задачу - "что" надо делать. Функции более низкого уровня соответствуют частным задачам, а на самом нижнем уровне иерархии располагаются функции-операции, определяющие уже "как", "каким образом" эта задача решается. Очевидно, что наличие функций не равносильно реализации операций. Операции уточняются в "процессной модели"
*** В классификаторе находятся "имена процессов". Процесс в рамках принятой модели трактуется как выделенные на дереве функций подмножества (последовательности) операций направленных на достижение определенного результата. Выделение таких операций происходит с помощью проекции "Процессы - Функции". Результаты процессов и их характеристики (показатели) не выделяются в отдельный классификатор, а являются атрибутами соответствующей позиции классификатора "Процессы".
Таблица 2
№
Наименование
Характеристика
Проекции модели12:
21.11.
Внешние поручения - Структура ОИВ РФ
Определяет те ОИВ, которые могут инициировать Внешние поручения
21.31.
Внешние поручения - Проекты
Определяет проекты разного уровня сложности, которые могут быть запущены для исполнения поручений
21.32.
Внешние поручения - Функции
Определяет те функциональные компетенции, которые должны поддерживаться в ОИВ для поддержания готовности выполнить Внешнее поручение вышестоящего ОИВ
22.11.
Внешние процессы - Структура ОИВ РФ
Определяет те ОИВ, в процессах которого могут быть задействованы ресурсы (компетенции) описываемого ОИВ
22.33.
Внешние процессы - Внутренние Процессы
Определяет те внутренние процессы, которые являются подпроцессами для "внешних"
23.12.
Государственные услуги - Внешнее окружение
Специфицирует Государственные услуги, поддерживаемые описываемым ОИВ
23.33.
Государственные услуги - Внутренние процессы
Определяет те внутренние процессы, которые поддерживают выполнение Государственных услуг
31.42.41.
Проекты - Организационно-ролевая структура (Сотрудники)
Определяет персональное назначение сотрудников ОИВ на определенные роли в запускаемом проекте
32.42.
Функции - Организационно-ролевая структура
Определяет распределение ответственности за поддержание специфицированных функций ОИВ и реализацию операций
33.32.
Внутренние процессы - Функции
Определяет подмножества операций, принадлежащих каждому из процессов
33.42.41.
Внутренние процессы - Организационно-ролевая структура (Сотрудники)
Определяет назначение сотрудников ОИВ на роли владельцев процессов
43.42.41.
Административно-штатная структура - Организационно-ролевая структура (Сотрудники)
Устанавливает для каждого из сотрудников ОИВ соответствие между ролевыми задачами и позицией в Административно-штатной структуры
25.26.7.
Функции_Функции (Документооборот и Нормативное регулирование)
Базовая "тройная" проекций для построения модели процессов. Кроме передачи документов описывает регламенты выполнения операций процесса.
25.26.6.
Функции_Накопители и базы данных (Документооборот через Хранилища информации)
Другой способ реализации документооборота (через электронные (БД) и бумажные накопители).
43. 43.
Административно-штатная структура - Административно-штатная структура
Позволяет задать отношения не административного подчинения и отношений
43.90.
Административно-штатная структура - Требования
Задание соответствующих отношений для формирования Должностных инструкций
43.91.
Административно-штатная структура - Требования - Полномочия
Задание соответствующих отношений для формирования Должностных инструкций
25.26.9.
Документы - Инфологическая модель
Формирование структур и информационного наполнения документов, необходимого для обеспечения протекания административных процессов
Модель эффективности
51.52.
Цели_Показатели
Определяет показатели измеряющие степень достижения целей
21.31.51.
Внешние поручения_Проекты_Цели
Определяет цели проектов, направленных на выполнение внешних поручений
22.33.51.
Внешние процессы_Внутренние процессы_Цели
Определяет цели внутренних процессов, являющихся подпроцессами для "внешних"
23.33.51.
Государственные услуги_Внутренние процессы_Цели
Определяет цели внутренних процессов, поддерживающих выполнение Государственных услуг
50.51.
Стратегические темы_Цели
Объединяет цели, направленные на реализацию стратегических тем
51.31.52
Цели_Проекты_Показатели
Определяет цели (назначение) и показатели (эффективность выполнения) для проектов
51.52.23
Цели_Показатели_Государственные услуги
Определяет цели и показатели их достижения для различных Государственных услуг
51.52.33
Цели_Показатели_Внутренние процессы
Определяет цели (назначение) и показатели (эффективность выполнения) для процессов
51.52.42.
Цели_Показатели_Организационно-ролевая структура
Определяет ответственность за достижение целей и показателей
51.53.31.
Цели_Продукт/ Результат_Проекты
Определяет продукт/результат проекта и цели, которые достигаются с помощью такого результата
51.53.33.
Цели_Продукт/ Результат_Внутренние процессы
Определяет продукт/результат процесса и цели, которые достигаются с помощью такого результата
Измерение показателей
52.31.42.
Показатели_Проекты_Организационно-ролевая структура)
Определяет какие мероприятия / проекты необходимо провести для измерения показателя и кто отвечает за это
52.33.42.
Показатели_Внутренние процессы_Организационно-ролевая структура)
Определяет в каком процессе измеряется показатель и кто отвечает за измерение
52.61.
Показатели_Документы
Определяет в каких документах находятся фактические и плановые значения показателя
.
Таблица 3
№
Наименование
Характеристика
Базовые отчеты модели* (Предварительный состав):
1.
Объекты регулирования (управления) ОИВ
Перечень объектов регулирования, закрепленных за описываемым ОИВ (из предметного классификатора) с указанием характеристик (из соответствующего классификатора)
2
Перечень государственных услуг, оказываемых ОИВ
Перечень государственных услуг, оказываемых описываемым ОИВ (из классификатора составленного на основе РГУ-ОИВ) с указанием характеристик услуг (из соответствующего классификатора)
3
Перечень функций, поддерживаемых ОИВ и их закрепление за организационными звеньями (департаментами и сотрудниками ОИВ)
С выделением внешних (государственных) и внутренних функций. В качестве Приложения к отчету может быть сформирована графическая Функциограмма (с исполнителями)
4
Перечень внутренних процессов, поддерживаемых ОИВ и их закрепление за организационными звеньями.
Процессы приводятся с указанием их характеристик, включая характеристику результата (из соответствующего классификатора) и их владельца (департамент или сотрудник ОИВ). Для процессов инициируемых извне указываются связанные внешние процессы и услуги.
5
Паспорт процесса**.
Указанные выше сведения выводятся в особом формате, причем опционально т.е. для помеченного процесса.
На этапе построения процессной модели, можно по каждому из процессов вывести его операции (из классификатора "Функций"), используемые ресурсы (в т.ч. участники - исполнители), документы и внешние регламенты.
На третьем этапе (построения модели эффективности) в число характеристик будут добавлены показатели эффективности выполнения процессов.
6
Перечень типовых проектов ("минипроектов", поручений)
Формируется на основе классификаторов "Внешние поручения" (если их возможно "типизировать")13. Данные поручения связываются с функциональными областями (классификатор "Функции"), необходимые компетенции в которых поддерживает описываемый ОИВ. Возможно также указание в отчете конкретных сотрудников и департаментов, за которыми закреплены данные функцию
7
Паспорт проекта**
Паспорт конкретного проекта может быть сформирован после завершения фазы "авторизации".
8
Административно-штатная структура ОИВ
Полный перечень и иерархия звеньев ОИВ. Могут быть отражены также отношения функциональной подчиненности. В качестве Приложения к отчету может быть сформирована графическая Оргдиаграмма (с ФИО Сотрудников)
914
Положение об организационно-функциональной структуре ОИВ
Обобщающий взгляд на организацию в целом. В сжатом виде содержит все сведения отраженные в отчетах 1-7.
10
Положение о структурном подразделении ОИВ
Обобщающий взгляд на деятельность департамента. В сжатом виде содержит все сведения отраженные в отчетах 1-7. Выводятся данные по помеченному структурному подразделению.
11**
Положение о функциональных обязанностях сотрудника - "Должностной регламент"
В дальнейшем (на этапе процессного описания), после уточнения состава операций и, возможно введения в модель дополнительных классификаторов, описывающих требования к позиции может быть сформирован полноценный "Должностной регламент".
Модель эффективности
12
Таблица "Стратегические темы - Цели - Проекты"
Отражает стратегические приоритеты (темы) и способы их достижения (на верхнем уровне) - примерно соответствует среднесрочной стратегии
13
Таблица "Стратегические цели - Показатели"
Отражает показатели, с помощью которых измеряется степень достижения целей
14
Таблица "Стратегический бюджет"
Отражает движение в направлении достижения целей - объединяет плановые и фактические значения по стратегическим показателям
15
Таблица "Измерение значений показателей"
Отражает "методику" измерения показателей (кто, что, как, как часто, в какой документ...)
16
Таблица "Проекты - Цели - Показатели"
Отражает назначение проектов и указывает критерии их результативности и эффективности
17
Таблица "Процессы - Цели - Показатели"
Отражает назначение процессов и указывает критерии их результативности и эффективности
18
Таблица "Государственные услуги - Цели - Показатели"
Отражает цели по услугам и показатели их достижения
19
Таблица "Подразделения - Цели - Показатели"
Отражает распределение ответственности за цели и показатели между подразделениями
20
Карточки целей и показателей по центрам стратегической ответственности15
Выбирается интересующий центр стратегической ответственности и для него указывается цели, показатели, их плановые и фактические значения
*Перечень документов и диаграмм - регламентов, стандартов и т.п. выводимых из модели. Построение отчетов становится возможным благодаря выбору состава, структуры и правильному заполнению классификаторов и проекций концептуальной модели. Совокупность отчетов должна давать исчерпывающее описание деятельности каждого из ОИВ на системном уровне.
** Документы разрабатываются на этапе процессного описания.
Таблица 3. Перечень основных объектов модели с комментариями (характеристиками)
№
Наименование
Характеристика
Классификаторы модели:
0.0.
Глоссарий
Перечень применяемых для описания деятельности ОИВ терминов и сокращений
1.1.
Состав ОИВ
Официальный иерархический справочник ОИВ
1.2.
Объекты управления
Предметный классификатор возможных объектов управления (регулирования)
1.3.
Характеристики объектов управления
Классификационные характеристики объектов управления и государственных услуг, оказываемых ОИВ
2.1.
Внешние процессы
Процессы вышестоящих и "рядомстоящих" ОИВ, в которых принимает участие описываемый ОИВ
2.2.
Внешние поручения
Разовые инициативы вышестоящих ОИВ, которые инициируют деятельность по их реализации
2.3.
Государственные услуги
Услуги, оказываемые ОИВ гражданам и организациям
3.1.
Проекты*
Типовые или уникальные проекты реализации внешних и внутренних инициатив и поручений
3.2.
Функции**
Иерархический справочник Функций, в котором можно выделить следующие разделы: Основные (связанные с задачами по реализации Государственных услуг, Внешних процессов и Поручений), Управленческие (внутреннее управление) и Обеспечивающие (внутреннее обеспечение)
3.3.
Внутренние процессы***
Иерархический список выделенных процессов (с уровнем, при необходимости подпроцессов) выполняемых описываемым ОИВ с целью оказания Государственных услуг или реализуемых Внешних процессов, владельцем которых является другой ОИВ
3.3.1
Характеристики процессов
Классификационные характеристики процессов, реализуемых ОИВ16
4.1.
Сотрудники
Перечень персоналий конкретного ОИВ
4.2.
Организационно-ролевая структура
Организационно - ролевая структура содержит как постоянные роли, выполняемые сотрудниками и подразделениями в соответствии со своим предназначением, так и ситуативные роли в различных командах (процессов, проектов, комиссиях и т.п.)
4.3.
Административно-штатная структура
Организационная структура описываемого ОИВ на уровне Департаментов и Должностных позиций с заданным с помощью иерархии отношением "подчиненности"
5.0.
Стратегические темы
Отражают приоритеты в стратегии компании и объединяют группы взаимосвязанных (причинно-следственно) целей
5.1.
Цели
Дерево целей, включающее цели описываемого ОИВ
5.2.
Показатели
Показатели характеризующие степень достижения цели или эффективность реализации процессов и проектов. Может также использоваться для отражения состава возможных характеристик продуктов проектов и/или процессов.
5.3.
Продукт/ Результат
Измеримый продукт/результат проекта или процесса, в комментарии могут указываться характеристики продукта/результата (либо, если сходные характеристики могут относится к различным продукта, вводится дополнительный классификатор или используется классификатор "Показатели" )
6.1.
Документы
Для системной и процессной модели: Нормативные документы (внешние и внутренние, регулирующие выполнение операций процессов, деятельность структурных подразделений и ОИВ в целом), а также Рабочие документы - носители информации, циркулирующей в ходе процессов. (Поскольку одним из результатов деятельности ОИВ могут быть нормативные документы целесообразно объединение их вместе с "Рабочими" в одном классификаторе). Для модели эффективности: Документы, в которых находятся плановые и фактические значения показателей (= планы и отчеты).
6.1
Свойства документов
Состояния и статусы документов циркулирующих в процессе. (Например: Проект, согласовано, внесены изменения, Утвержден и т.п. ). Введение этого классификатора позволяет резко сократить число позиций, необходимых для отражения документооборота в процессной модели
7.0
Хранилища информации
Специальный классификатор "накопителей" информации (базы данных, папки, журналы и т.п.). Также используется при описании процессов ("Документооборот").
8.0
Инфраструктура
Аппаратные и программные средства, с помощью которых осуществляется деятельность ОИВ
2.2
Условия ветвления (процессов)
Универсальный классификатор, используемый при моделировании процессов "Документооборота
9.0
Требования к персоналу
Квалификационные и прочие требования, необходимые для занятия соответствующей должности
9.1
Полномочия персонала
Для формирования ДР надо определить права распоряжения ресурсами и действий от имени ОИВ
10.0
Информационное поле
Структурирование информационного контента, необходимого для поддержания деятельности ОИВ
* В отличии от процессов набор операций (работ) проектов не детерминирован и определяется применительно к ситуации. Состав классификатора может изменяться по мерее накопления и типизации лучшей практики. Управление проектами выделяется в отдельный процесс (возможно с вариациями по типам и уровню сложности проектов). В рамках этого процесса описывается (при построении процессной модели) механизмы аудита поручения, как "минипроекта". Также на следующем этапе, с помощью классификаторов описания информационной структуры описывается паспорт проекта (поручения).
**Термин "Функция" трактуется как "обязанность" (предназначение) выполнять действия в определенной предметной области. На самом верхнем уровне однородные функции можно сгруппировать в крупные функциональные области. Функции верхних уровней в пределах "функциональной области" обозначают решаемую задачу - "что" надо делать. Функции более низкого уровня соответствуют частным задачам, а на самом нижнем уровне иерархии располагаются функции-операции, определяющие уже "как", "каким образом" эта задача решается. Очевидно, что наличие функций не равносильно реализации операций. Операции уточняются в "процессной модели"
*** В классификаторе находятся "имена процессов". Процесс в рамках принятой модели трактуется как выделенные на дереве функций подмножества (последовательности) операций направленных на достижение определенного результата. Выделение таких операций происходит с помощью проекции "Процессы - Функции". Результаты процессов и их характеристики (показатели) не выделяются в отдельный классификатор, а являются атрибутами соответствующей позиции классификатора "Процессы".
Рис. 1. Структура системной модели ОИВ (пример)
2) Стандарт представления Процессных и Организационно-функциональных структур органов государственного управления (было - Стандарт представления организационно-функциональных структур органов государственного управления, учитывающий особенности форм подчинения, соподчинения, юрисдикции, контроля и иных способов организации отношений ведомств, государственных учреждений, иных субъектов отношений, связанных с государственным регулированием).
К документам, учитывающим особенности форм подчинения, соподчинения, юрисдикции, контроля и иных способов организации отношений ведомств, государственных учреждений, иных субъектов отношений, связанных с государственным регулированием, формируемым из модели, относятся:
* Положение об ОИВ
* Положения о подразделении (Департаменте, Управлении)
* Положение об отделе
* Должностной регламент сотрудника
Основные требования к Должностному регламенту сотрудника приведены в документе ВШЭ:
Методические рекомендации по разработке пилотных должностных регламентов (версия 1.2.)
Требования к другим документам этого класса нуждаются в уточнении.
Структура Положения об организационно-функциональной структуре
Титульный лист (с реквизитами)
Перечень функциональных областей и функций верхнего уровня
Административно-штатная структура (иерархический список звеньев с явным указанием отношения подчиненности)
Органиграмма 1
Распределение ответственности (за реализацию функций)
Текстовый регламент закрепления ответственности: "Административно-штатная структура" - "Функции"
Матрица ответственности руководителей
Органиграмма (с функциями)
Примечание: Другой вариант структуры документа:
Титульный лист (с реквизитами)
Перечень процессов
Организационно-ролевая структура (иерархический список звеньев с функциональной группировкой звеньев)
Органиграмма 2
Распределение ответственности (за реализацию процессов)
Текстовый регламент распределения процессов: "Процессы" - "Организационно-ролевая структура" (владельцы процессов) - "Административно-штатная структура"
Процессограмма (с распределением по Оргзвеньям)
Структура Положения о структурном подразделении (ПСП)
Титульный лист (с реквизитами)
Позиция в общей структуре
Структура подразделения (иерархический список звеньев)
Органиграмма
Функциональные области, связанные с деятельностью подразделения
Перечень функций (поддерживаемых подразделением)
Распределение ответственности (за реализацию функций)
Текстовый регламент закрепления ответственности: "Административно-штатная структура" - "Функции"
Органиграмма (с функциями)
Права и Полномочия сотрудников подразделения (по отношению к другим структурным звеньям)
Приложения /Примечания
Документы, регламентирующие деятельность в данной области (перечень и/или копии)
Примечание: Другой вариант структуры документа (начиная с 5-ой позиции). Приложения те же.
Функциональные области и функции, связанные с деятельностью подразделения
Перечень процессов, в которых подразделение выступает в качестве владельца
Перечень процессов, в которых подразделение принимает участие
Перечень функций (поддерживаемых подразделением)
Распределение ответственности (за реализацию функций)
Текстовый регламент закрепления ответственности: "Административно-штатная структура" - "Функции"
Органиграмма (с функциями)
Распределение ответственности (за реализацию процессов)
Текстовый регламент распределения процессов: "Процессы" - "Организационно-ролевая структура" (владельцы процессов) - "Административно-штатная структура"
Процессограмма (с распределением по Оргзвеньям)
3) Стандарт представления информационных обменов и иных взаимодействий внутри организационных структур органов государственного управления.
4) Стандарт представления информационных обменов и иных взаимодействий нескольких органов государственного управления, вовлечённых в единый АУП.
5) Стандарт представления информационных обменов и иных взаимодействий между органами государственного управления и иными субъектами отношений, связанных с государственным регулированием.
6) Стандарт представления взаимодействия с системами электронного административного учёта и документооборота, используемыми в АУП.
7) Стандарт раскрытия моделей АУП, позволяющий обеспечивать взаимодействие с ведомством или организацией, поддерживающей АУП, а также позволяющий проведение независимого информационного аудита содержания моделей АУП и его выполнения органами государственной власти и управления.
Приложение 2. Проекты нормативных актов, включая федеральные законы, постановления правительства, распорядительную документацию ведомств, поправки в действующие нормативные акты, обеспечивающие реализацию Концепции
1 Здесь и далее используется устоявшееся название BPwin, в данный момент выходящее под названием AllFusion Process Modeler, а также ERwin (новое название - AllFusion ERwin Data Modeler)
2 Olson March Administrative reorganizations: what cab they tell about politics // American review of political science. 1985. P. 328.
3 О. А. Кириченко. Глубинные интервью по проблемам функционирования госаппарата в России. Март 2000 года. // http://www.pareform.ru/ve/reports/3.asp
4 Возможно, оформленные в виде навигаторов.
5 Онтология - это точная спецификация некоторой предметной области. Онтологии обеспечивают словарь для представления и обмена знаниями о данной предметной области.
6 Некоторые классификаторы могут быть интегрированы с нормативными справочниками, входящими в состав различных государственных стандартов
7 Хотя целесообразно выделить это в отдельный раздел Приложения
8 Основные требования к Административным регламентам приведены в документе ВШЭ: "Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций" (Справочное Приложение Х).
9 Отдельная нотация может быть выбрана для презентационных целей - задача прозрачного представления процесса для граждан и организаций, вступающих во взаимодействие с государством.
10 Extended - расширенный
11 Возможно, этот классификатор можно объединить с Классификатором характеристик объектов...
12 *Отношения, заданные между классификаторами для описания деятельности на системном уровне
13 См. Протокол с поставленной задачей - "Утвердить типовой классификатор проектов"
14 Отчеты - Положения 9-11 отражают взгляд на деятельность ОИВ со стороны различных уровней организационной структуры.
15 В качестве центра стратегической ответственности может выступать процесс, проект, предлагаемая услуга (аналог "продуктовой линии" в бизнесе), подразделение
16 Возможно, этот классификатор можно объединить с Классификатором характеристик объектов
??
??
??
??
1
<< Пред. стр. 2 (из 2) След. >>
Список литературы по разделу