<< Пред. стр. 1 (из 6) След. >>
Список литературы по разделу
Е. М. Ковешников
Государство
и местное
самоуправление
в России:
теоретико-правовые
основы взаимодействия
Издательство НОРМА
Москва, 2002
УДК 342.55
ББК 67.401
К 56
Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Издательство НОРМА, 2002. - 272 с.
ISBN 5-89123-582-Х (НОРМА)
В монографии исследуются концептуальные подходы к местному самоуправлению, существующие в политико-правовой мысли, и практика их реализации. Исходя из государственно-общественной природы местного самоуправления, предлагается концепция целостности общероссийской системы местного самоуправления, новое видение его места и роли в общественной и государственно-правовой структурах Российской Федерации.
Для преподавателей, аспирантов и студентов, депутатов представительных органов, государственных и муниципальных служащих, занимающихся проблемами муниципального строительства и права.
ISBN 5-89123-582-Х (НОРМА) ? Е. М. Ковешников, 2001
? Издательство НОРМА, 2001
Введение
Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.
XIX в. породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.
Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского континента в 60-70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления, принималось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в России в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.
Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.
В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.
Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через призму его взаимодействия с государством - как такой социальный феномен, в котором смыкается государство и общество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.
Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государственно-земского строя",1 в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов - Российский Союз Федеральных округов и республик.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
Оценивая российский опыт местного самоуправления, уместно вспомнить слова И. Л. Солоневича, что "самоуправления, равного московскому, не имела тогда ни одна страна в мире, ибо повсюду до середины или даже до конца XIX века все европейское самоуправление носило чисто сословный характер", далее, сравнивая стиль московского государственного устройства с западноевропейским, он пишет, что "в нем не было той разделенности, того торгашества, той "враждебности"... для отношений между центральной и местной властью". Этот стиль он определяет как "исключительный в истории человечества пример внутреннего единства, добившегося, прежде всего, полной самостоятельности и выдвинувшего два основных принципа государственности: самодержавие и самоуправление"2.
XX в. принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государственно-правовой структуре Российской Федерации.
Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ. "Трудное детство" российского местного самоуправления, по образному выражению Г. В. Барабашева, еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями"3.
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:
• отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;
• непоследовательность практики муниципального строительства - существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;
• противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;
• существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;
• отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;
• слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления;
• законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит скорее к негативным, чем к позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
• отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
• нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований4.
Ныне российская, правовая наука переживает период первоначального накопления материала по проблемам местного самоуправления, для решения которых необходим прочный научный фундамент.
Отечественные научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления начиная с 1990 г. стремительно растут5. Обширную литературу породило принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Практические вопросы искали свое юридическое воплощение, правовые формулировки сталкивались с практикой их реализации. При этом авторы постоянно констатировали политическое значение реформы. Но материалов, посвященных собственно теоретико-правовому анализу местного самоуправления, оказалось немного.
Важным событием следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысления опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт. Это книги С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, В. И. Васильева и Н. А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону: "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под редакцией Ю. А. Тихомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало возможным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В. Гельмана, С. Митрохина, С. Рыженкова).
Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.
Сегодня накоплен достаточный опыт специализированных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организации и осуществления местного самоуправления, общественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внимание то, что феномен местного самоуправления остается пока за рамками академических исследований и теоретического осмысления.
В отечественной научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местного самоуправления с позиций философии, политологии, социологии и, к сожалению, теории государства и права. Поэтому на первое место выдвигается комплексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теоретико-правовой основы местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с государственными структурами. Как справедливо подчеркивает профессор Г. В. Атаманчук, "к местному самоуправлению, как и к любому общественному (социальному) явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это - определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах"6.
В России действует практика местного самоуправления, не имеющая зарубежных аналогов, единой теоретической и законодательной основы. Одни пытаются отделить местное самоуправление от государства, другие предпочитают рассматривать его в качестве неотъемлемого института государства. Поэтому важной задачей является построение теории развития местного самоуправления, применимой на всей территории России с учетом позитивных достижений российского опыта и мировой практики.
На основе комплексного критического анализа существующих взглядов, обобщения отечественного и зарубежного опыта предпринята попытка определить природу местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента государственно-правовой структуры, установить основные параметры взаимодействия государства и местного самоуправления, выявить тенденции и закономерности формирования эффективной системы органов местного самоуправления, разработать и представить авторскую концепцию общероссийской системы местного самоуправления, отвечающую потребностям становления гражданского общества, правового, демократического, социального государства, задачам муниципального строительства и права.
Все это может способствовать процессу осуществления и совершенствования государственно-правовых реформ Российской Федерации, подготовке и принятию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления в тесной взаимосвязи с процессами государственной модернизации.
Становление местного самоуправления - задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса - задача науки7. При этом мы исходим из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны произрастать снизу самостоятельно, главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления и прежде всего его низового уровня.
Местное самоуправление, как показывает библиографический обзор научных публикаций по данной проблематике, является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Работы о местном самоуправлении, изданные в России, дают основание сделать заключение о том, что в XIX в. эта идея овладела умами значительной части ученых и практиков. Без преувеличения можно сказать, что это имена крупных деятелей русской правовой и политической культуры. Достаточно назвать М. А. Курчинского, В. В. Погосского, А. И. Васильчикова, М. М. Свешникова, Б. Н. Чичерина, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. А. Покровского, И. Д. Беляева, Н. М. Коркунова.
Значительным вкладом в исследование этих проблем являются работы по общей теории и истории права и государства, в том числе научные труды С. С. Алексеева, Б. П. Елисеева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, С. Э. Жилинского, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, О. С. Колбасова, М. Н. Кузнецова, Ю. И. Лейбо, М. Н. Марченко, Л. А. Морозовой, Г. В. Мальцева, В. С. Нерсесянца, Т. Н. Нешатаевой, М. И. Пискотина, Т. М. Шамбы, А. И. Экимова, В. Ф. Яковлева и др.; по конституционному праву - С. А. Авакьяна, Н. А. Айвазяна, А. В. Багдасаряна, М. В. Баглая, Г. В. Барабышева, А. А. Белкина, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, К. Ф. Гуценко, Л. М. Карапетяна, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, А. И. Лукьянова, В. О. Лучина, В. Р. Назаряна, А. И. Попова, С. В. Соловьевой, А. Я. Сливы, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Г. X. Хачатряна, К. Ф. Шеремета, И. С. Яценко и др.; по административному праву и управлению - А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, Д. М. Овсянко, Г. И. Петрова, В. С. Прониной, В. С. Репина, М. С. Студеникиной и др.
Комплексный подход к исследованию общетеоретических проблем взаимодействия государства и местного самоуправления в России позволил проанализировать статус местного самоуправления как института гражданского общества и структурного элемента государственно-правовой надстройки, показать место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни, раскрыть средства и методы, которые используются местным самоуправлением для осуществления своих функций и реализации задач, направленных на обеспечение прав, интересов и благ населения, проживающего на территориях соответствующих муниципальных образований, проанализировать взаимосвязь государственной и муниципальной власти как разновидностей публичной власти, соотношение государственного и местного управления в единой системе управления, рассмотреть шаги, направленные на обеспечение правопорядка и единой демократической законности в сфере общественных отношений, возникающих на местном уровне, раскрыть взаимозависимость и взаимообусловленность государственного и муниципального строительства в начавшемся ныне процессе реформирования государственных и самоуправленческих структур.
В числе наиболее важных вопросов считаем необходимым отметить следующие.
Первое. На основе анализа положений Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также правоприменительной практики следует обосновать положение о необходимости разработки и принятия в форме федерального закона государственной концепции реформирования местной власти на основе принципов самоуправления. Такая концепция могла бы включать в себя положения: о тесной взаимосвязи и взаимозависимости государственного и муниципального строительства; о государственно-общественной природе местного самоуправления, выступающего связующим звеном российского гражданского общества и государственности; об основных направлениях становления целостной общероссийской системы местного самоуправления; о постепенном распространении принципов самоуправления на региональном уровне исходя из положений Европейской Хартии регионального самоуправления (после ее подписания и ратификации Российской Федерацией).
Второе. Рассмотрение местного самоуправления с позиций государствоведческих, философских и политических категорий "гражданское общество", "государство", "публичная власть", "управление", анализ их взаимосвязи и взаимоотношений, что позволяет определить сущность местного самоуправления как относительно самостоятельного института гражданского общества, занимающего обособленное место и выполняющего свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, действующего в строго очерченных конституционно-и муниципально-правовыми нормами рамках.
Третье. Анализ территориальных основ местного самоуправления в их соотношении с административно-территориальным устройством позволил выявить следующие принципиальные положения:
1) муниципальное образование не всегда должно совпадать с существующим административно-территориальным делением, хотя ныне оно практически строится исходя из этого принципа. На наш взгляд, территориальные границы муниципального образования могут отличаться от границ административных территорий - быть меньше или больше их;
2) в соответствии с видами территориальных поселений необходимо четко разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа - городское и сельское, правовое регулирование которых должно осуществляться с учетом такого деления. Исторический опыт осуществления местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда подразделялось на два типа - земское и городское. И это естественно, поскольку их значительные особенности объективно не позволяли выработать единообразный подход к их регулированию. Не следует забывать, что в России существовало значительное разнообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, которое во многом можно использовать при проведении муниципальной реформы в современных условиях;
3) в рамках одного муниципального образования могут существовать различные виды самоуправления, кроме ныне существующего в законодательно очерченных рамках местного самоуправления: производственное самоуправление; ученическое, в том числе школьное, университетское; по месту жительства - то, что сейчас принято называть территориальным общественным самоуправлением; общественное или общественно-политическое, т. е. совокупность различных общественных объединений, действующих на соответствующей территории, и т. д., которые могут участвовать в формировании органов местного самоуправления путем делегирования в них своих представителей. В перспективе органы местного самоуправления могут формироваться на двух основах: прямых выборов населением; путем делегирования от других самоуправленческих структур, действующих в муниципальном образовании.
В случае если на территории района, крупного города существуют муниципальные образования, органы местного самоуправления района, города могут формироваться путем делегирования в них представителей от этих муниципальных образований.
Четвертое. Анализ принципа разделения властей, закрепленного в Конституции РФ, применительно к местному самоуправлению позволил сделать следующие выводы:
• этот принцип реализуется в аспекте отделенности местного самоуправления от государственной власти; конкретно он проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поэтому в пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным;
• этот принцип не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с принципом разделения властей и не зависит от него. Поэтому многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не имеют объективной необходимости. Те модели местного самоуправления, при которых глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган, представляются нам наиболее эффективными и жизнеспособными.
Пятое. Система местного самоуправления рассматривается большинством исследователей в рамках конкретных муниципальных образований, которые зачастую не соотносят ее напрямую с соответствующими объединениями муниципальных образований, рассматривая такие ассоциации и союзы как самостоятельные образования, не входящие в систему местного самоуправления и не образующие ее.
Между тем именно наличие таких объединений позволяет ставить вопрос о создании общероссийской, межрегиональной и региональной систем местного самоуправления. Такие системы, как нам представляется, должны строиться снизу вверх путем формирования региональных союзов муниципальных образований через делегирование в них представителей всех муниципальных образований, действующих в субъекте РФ; далее - через делегирование представителей этих союзов в межрегиональные самоуправленческие структуры, которые должны быть созданы в рамках существующих федеральных округов - типа ассоциации муниципальных образований федеральных округов. И наконец, общероссийские самоуправленческие структуры формируются путем делегирования в них представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов. Возможно, таким общероссийским органом местного самоуправления в несколько преобразованном виде с учетом внесенных предложений может стать существующий ныне Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.
Глава 1. Государство и местное самоуправление как институты развития общества
§ 1. Понятие, теории, сущность
местного самоуправления: исторический аспект
и современное состояние
Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - справедливо пишет С. А. Авакьян. - Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление"8.
В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" - все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.
Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций9.
Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Термин "местное самоуправление" имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин10. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом11. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением12. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами"13.
Подобного понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву14.
Приведенные определения базировались на положении о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием "местные дела".
Современные определения понятия "местное самоуправление", как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.
Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.
Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его определений. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами. Уточняя определение понятия "местное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех народов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местных судах и расправе"15.
А. Васильчиков рассматривает местное самоуправление как один из видов управления. "Самоуправлением, - пишет он, - называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями"16.
Б. Н. Чичерин определял самоуправление как общину, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов.
Н. И. Лазаревский утверждал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением"17.
Подобной точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления.
Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.
Аналогичные понятия местного самоуправления предложила школа германских юристов, рассматривавшая самоуправление как государственное управление. К. Маркс считал, что самоуправление - "народ, действующий сам и для самого себя", он "распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью". Сердцевиной самоуправления, по К. Марксу, являются граждане, олицетворяющие реальную власть.
В настоящее время попытки определить понятие "местное самоуправление" также имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.
В. И. Фадеев полагает, что "местное самоуправление" - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории"18.
С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность"19. "Кардинальное значение, - по мнению С. А. Авакьяна, - для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.
Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление - это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может20.
"Думается, - продолжает С. А. Авакьян, - вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, поскольку они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов и комиссий, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрание первых лиц населением). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях"21.
"В сложившемся сегодня положении сконцентрированы все противоречия прошлых лет, - справедливо отмечает В. Н. Синяков. - В сознании и граждан, и должностных лиц еще жив стереотип мышления, что государство везде, что каждый местный Совет - орган государства, что должна быть жесткая подчиненность по вертикали всех органов, в том числе и представительных"22.
М. И. Пискотин дает краткое определение понятия "местное самоуправление", ограничиваясь тем, что "местное самоуправление" - это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами".
"В настоящее время, - писал М. И. Пискотин в 1994 году, - в России с местным самоуправлением сложилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией РФ, изданы указы Президента о реформе местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораздо меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип местного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем"23.
Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.
Основной смысл местного самоуправления, в понимании М. И. Пискотина, в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конституция РФ в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".
Исходя из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, "своего" имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел24. Это, по нашему мнению, достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.
"Местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественного", - подчеркивает Е. И. Колюшин25. Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е. И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятельность.
В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике.
Определение понятия "местное самоуправление" все чаще стало включаться в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении.
Впервые в нашей стране такое понятие было включено в Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Статья 1 этого Закона определила: "Местное (территориальное) самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы". Преамбула данного Закона установила, что местное самоуправление является частью самоуправления народа, что предполагало зависимость его от общенародного самоуправления, от общества в целом.
Статья 1 Закона Белорусской ССР "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР", принятого 17 июня 1993 г., следующим образом определяла это понятие: "Местное (территориальное) самоуправление в Белорусской ССР - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств".
Это, на наш взгляд, одно из удачных по содержанию и сущности определений местного самоуправления26. В нем нашли отражение почти все элементы, присущие местному самоуправлению: человек, экономика, политика, культура, территория. И, что особенно важно, - соединение государственного и общественного начал.
В Российской Федерации термин "местное самоуправление" закреплен на конституционном уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Базовыми элементами местного самоуправления по Конституции РФ являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта - вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.
Закрепленное в ст. 3 Конституции РФ народовластие реализуется гражданами России как непосредственно, так и через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия. Общее, что объединяет их с государственными органами, - это выборы в соответствии с избирательными законами. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" они наделены определенными правами, могут принимать правовые акты, обязательные для всех юридических и физических лиц на территории соответствующего муниципального образования.
В чем особенности местного самоуправления как формы осуществления власти народа? Самоуправление - способ решения вопросов общественной жизни, напрямую не связанных с общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т. е. имеющими значение прежде всего для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах27.
Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государства, т. е. не подчиняются им непосредственно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.
Закрепленный Конституцией РФ подход к трактовке местного самоуправления нашел развитие в законодательных и иных нормативных актах субъектов РФ. Конституции, уставы и законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержат самые разные определения поднятия "местное самоуправление". В одних случаях оно выделяется в качестве самостоятельного института управления, в других - объединяется по функциям и полномочиям с местными органами государственной власти.
Полагаем, что при разработке законодательных актов о местном самоуправлении в них необязательно включение понятий о местном самоуправлении. Тем более что, как говорили римские юристы, "всякое определение в гражданском праве опасно, ибо найдется не много случаев, когда оно не может быть опровергнуто"28. В то же время определение понятия "местное самоуправление" вполне возможно и необходимо в юридической, публицистической, политической литературе, в научных трудах, концепциях законов.
Исследование нормотворческой деятельности свидетельствует, что единой тенденции включения определения понятия местного самоуправления в законодательные акты не наблюдается. Каждый субъект РФ действует исходя из собственных соображений29.
Так, Устав Тульской области "в ст. 70 определяет местное самоуправление как "право и действительную способность граждан, проживающих на территории местного самоуправления, управлять под свою ответственность и на благо населения общественными делами местного значения, государственными делами, переданными в соответствии с законами области, договорами и соглашениями, и контролировать их".
В Уставе Пермской области, принятом Законодательным собранием этой области 6 ноября 1994 г., в ст. 38 зафиксировано, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.
Закон Чувашской Республики от 19 ноября 1993 г. "Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике" определяет местное самоуправление как "самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через систему государственных органов вопросов, касающихся данной территории и ее населения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции Чувашской Республики".
Аналогичные понятия содержат уставы Свердловской области (ст. 89), Ставропольского края (ст. 73).
Конституция Республики Дагестан (ст. 123), уставы Новгородской и Ленинградской областей дополняют к этому конституционное положение о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью. В Уставе Курганской области, законах о местном самоуправлении Московской и Ленинградской областей отсутствует определение понятия местного самоуправления. Нет его и в Законе Ярославской области от 26 июля 1994 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области".
Некоторые авторы считают, что местное самоуправление строится на основе сочетания территориального, производственного и демографического факторов. Совокупность трудовых коллективов местных производственных единиц представляет собой местное самоуправление трудящихся. Местным самоуправлением можно назвать объединение местного самоуправления трудящихся с гражданами, не участвующими в местном производстве, но обладающими правами в формировании органов местного самоуправления. Вся эта совокупность неразрывно связана с обществом и государством.
Основу местного самоуправления, по общепринятому мнению, составляют: человек, местное производство и свободная деятельность граждан по его созданию; объединение граждан по интересам для совместной деятельности; муниципальная, общинная собственность или собственность трудовых коллективов; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из собственных источников доходов и частично из государственных дотаций; совместные действия граждан и государственных органов в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления; участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения; вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством; функции и полномочия местного самоуправления; Действие самоуправления на основе законов и подзаконных актов; зависимость местного самоуправления от общества и государства.
Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.
1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.
Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:
• признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;
• самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;
• организационная обособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• местное самоуправление - одна из форм осуществления народовластия;
• признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;
• обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.
2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления - городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права - прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.
К формам прямого волеизъявления относятся:
• участие в муниципальных выборах;
• участие в местном референдуме;
• участие в собраниях (сходах) граждан;
• реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;
• реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;
• участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.
Под органами местного самоуправления понимаются:
• выборные: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправления;
• иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Это право включает в себя также:
• право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Правовой основой реализации этого права являются федеральные законы от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и от 26 ноября 1996 г. с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а также законы субъектов РФ о выборах;
• равный доступ к муниципальной службе. Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";
• право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления. В целях реализации данного права Закон устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. Это право конкретизируется в региональном законодательстве. Так, Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г., закрепляя в ст. 64 право граждан области на осуществление местного самоуправления, включает в него:
• право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
• право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
• право отзывать избранных представителей;
• право состоять на муниципальной службе;
• право получения информации о деятельности органов местного самоуправления;
• судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.
3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция не определяет конкретный перечень этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.
Впервые на федеральном уровне конкретный перечень вопросов местного значения установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что Закон оставляет этот перечень открытым, предоставляя муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значения относятся:
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
19) организация и содержание муниципальных архивов;
20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
23) охрана памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
24) организация и содержание муниципальной информационной службы;
25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
29) участие в. охране окружающей среды на территории муниципального образования;
30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.
Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
• Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.
Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.
Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:
• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Исходя из сказанного можно дать общее определение местного самоуправления. При этом следует отметить, что в юридической научной и учебной литературе нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления30. Поэтому будем ориентироваться на понятие местного самоуправления, как оно зафиксировано в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.
Одно из последних законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который под местным самоуправлением понимает признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Указанные аспекты проявления местного самоуправления в той или иной степени, с большей или меньшей полнотой исследуются в работах российских ученых, поэтому, не претендуя на окончательное определение сущностной характеристики местного самоуправления, исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.
Дополнительные аргументы для подобного вывода и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ основных теорий (концепций) местного самоуправления, в их числе: общинная, хозяйственная, общественная, государственная, политическая. Рассмотрение многообразия теорий призвано сегодня помочь в уяснении сложной, многоаспектной сущности местного самоуправления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, отражающих многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли сегодня "делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться только по какой-либо одной из теорий? Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное"31.
Развитие местного самоуправления принято связывать с крушением абсолютизма и развитием федеральных и конституционных идей32.
Полезны ли все эти теории с точки зрения становления и осуществления местного самоуправления? Учитывая, что все они разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории.
Достаточно точно подметил в свое время Н. И. Лазаревский, что каждая из теорий и верна и не верна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям33.
В основе современных взглядов на местное самоуправление лежат многие теоретические положения, выдвинутые в трудах отечественных и зарубежных правоведов XIX-XX вв.34
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гейст, Л. Штейн, Лабанд.
Теории о местном самоуправлении в России появляются в первой половине XIX в. на основе учений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.
Российской науке известны такие имена, как А. И. Васильчиков, В. П. Безбородов, К. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Г. С. Михайлов, Н. И. Лазаревский и др., которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.
Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; самоуправляющая единица как юридическое лицо; политические теории. Г. С. Михайлов доводит до нашего сведения наличие следующих теорий самоуправления: хозяйственная; общественная; государственная; политическая. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях: теория свободной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания35.
Истоки этих теорий уходят в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.
Творил свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая "общинная" власть.
Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х гг. XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А. И. Васильчикова36, В. Н. .Пешкова37, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.
Государственная теория самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гейстом. Главная ее суть в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако оно осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. Подчеркивался его государственный характер.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.
Сторонники юридического направления самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.
Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х гг. XIX в. Ее сторонники В. П. Безобразов38 и А. Д. Градовский39 исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о его негосударственном характере.
Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.
Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.
В нынешних условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст. 12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.
Вместе с тем жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами - победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости корректировки существующего ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим положением: местное самоуправление, являясь самостоятельным институтом гражданского общества, важнейшим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обеспеченности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.
В литературе высказываются достаточно жесткие подходы к определению местного самоуправления. Например, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов считают, что "было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления - как составной части системы государственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации''40.
Мы считаем, что подобное однозначное огосударствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению с ныне достигнутым, правда, во многом противоречивым и до конца не решенным уровнем теоретического осмысления и практической реализации такого социального института, как местное самоуправление. Тем более опыт подобного огосударствления, и не только позитивный, но и негативный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому считаем необходимым обозначить более рациональные и более адекватно отражающие сложившиеся реалии подходы к определению места и роли местного самоуправления в общественной и государственной структуре и рассматривать его как государственно-общественное явление, поскольку оно несет на себе как определенные признаки государственных, так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления, как справедливо подчеркивает В. А. Лапин, делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства41.
Для понимания местного самоуправления необходимо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 2, п. "н"). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления; конкретное их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.
Основополагающим актом является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления; общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:
• самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
• организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной
• материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;
• территориальная организация;
• многообразие форм осуществления местного самоуправления;
• выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;
• законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
• гарантии местного самоуправления;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• гласность деятельности местного самоуправления;
• учет интересов населения;
• использование исторических и иных местных традиций и обычаев.
Принципы местного самоуправления, определенные федеральным законодательством, получают свое развитие и конкретизацию в региональном законодательстве. Так, например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" (ст. 8) в числе основных принципов местного самоуправления называет следующие:
• народовластие;
• законность;
• выборность представительного органа местного самоуправления, его подконтрольность и подотчетность избирателям;
• самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных законом к их компетенции;
• разделение полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также органов территориального общественного самоуправления;
• сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;
• обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан, социальной справедливости;
• обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах установленных законом полномочий;
• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения;
• экономическая и финансовая самостоятельность административно-территориальных единиц;
• государственная гарантия местного самоуправления;
• реальная управляемость территорий;
• сочетание коллегиальности и единоначалия;
• взаимодействие органов местного самоуправления с трудовыми коллективами и общественными объединениями;
• гласность и учет общественного мнения.
Аналогичные нормы содержатся в законах других субъектов РФ.
Каждый из названных принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами, которые в своей совокупности образуют целостную систему принципов, т.е. основополагающих идей, исходных начал, в соответствии с которыми строятся организация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране.
С принципами тесно связаны задачи и функции местного самоуправления.
Среди задач, стоящих перед местным самоуправлением, можно выделить следующие:
• укрепление основ конституционного строя;
• обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;
• создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения;
• проведение необходимых мер по социальной защите населения;
• подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.
Исходя из задач строятся функции местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной деятельности. В их числе:
<< Пред. стр. 1 (из 6) След. >>
Список литературы по разделу