МАТУЗОВ+МАЛЬКО-ТEОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА 12

Группировка норм по отраслям и институтам зависит прежде всего от видового разнообразия общественных отношений, их качественной специфики. Однако не всегда по одному лишь предметному признаку можно отличить одну отрасль права от другой, так как существуют такие отношения, которые оцосредуются нормами ряда отраслей.
Например, отношения собственности во всех ее формах регулируются гражданским правом, уголовным, административным, конституционным. В таких случаях на помощь приходит метод регулирования, ибо каждая правовая отрасль имеет свой, характерный для нее способ воздействия на поведение субъектов (либо их сочетание).
Словом, одного материального ориентира недостаточно: если руководствоваться только им, то трудно было бы разграничить смежные отрасли и институты. Тем более что в праве не существует абсолютно независимых отраслей, так как они - части единой системы. Если бы . основанием для деления нрава служил только предмет, то отраслей оказалось бы слишком много.
В общее понятие метода правового регулирования (как собирательной категории) входят следующие компоненты, дающие представление о том, каким образом государство с помощью права воздействует на
происходящие социальные процессы: а) установление границ регулируемых отношений, что, в свою очередь, зависит от ряда объективных и субъективных факторов (особенности этих отношений, экономические и иные потребности, государственная заинтересованность и др.);
б) издание соответствующих нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов, предписания о должном и возможном их поведении; в) наделение участников общественных отношений (граждан и юридических лиц) правоспособностью и дееспособностью, позволяющих им вступать в разнообразные правоотношения; г) определение мер ответственности (принуждения) на случай нарушения
этих установлений.
В целом правовой метод представляет собой известный набор юридического инструментария, посредством которого государственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желательного развития.
Указанная специфика отличает данный вид социального упорядочения от других форм нормативной регуляции общественной жизни* Значение описанного правового механизма состоит в том, что он во многом определяет эффективность и результативность действия права.
Однако наряду с общим существуют конкретные методы правового регулирования, характерные для тех или иных отраслей права и опос-рсдусмых ими отношений. К ним относятся:
Императивный и диапозитивный методы, используемые главным образом в уголовном и гражданском праве (соответственно). В разной степени они присущи и другим отраслям. Ведь всякая правовая норма - это властное предписание, веление государства; в то же время она даст субъектам известную альтернативную возможность выбора вариантов поведения в рамках закона. Указанные методы в какой-то мере носят универсальный характер.
Такое же сквозное значение имеют дозволения, связывание и запрет, свойственные в различных комбинациях всему правовому регулированию. Разрешая (дозволяя) одни действия, предписывая в обязательном порядке другие, запрещая под угрозой санкции третьи, право тем самым придает поведению субъектов строго целенаправленный характер, вводит общественные отношения в нужное русло.
В административном праве действует метод субординации и властного приказа, позволяющий эффективно регулировать управленческую, служебную, оперативную и иную деятельность государственных органов и должностных лиц. Исполнительская дисциплина, строгая подчиненность одних субъектов другим, обязательность решений и распоряжений вышестоящих звеньев госаппарата для нижестоящих - характерные черты указанного метода.
Поощрения свойственны в основном трудовому праву, где действуют разного рода премиальные системы, направленные на стимулирование моральной и материальной заинтересованности в росте производительности труда, повышении работниками своей квалификации, приобретении новых профессий и т.д. Нормы, устанавливающие порядок награждения граждан орденами и медалями, присвоения почетных званий, также считаются поощрительными, но они относятся к административному праву.
Метод автономии и равенства сторон типичен для процессуальных отраслей права, где истец и ответчик, другие участники судебного разбирательства находятся в одинаковом процессуальном положении друг перед другом, законом и судом, их отношения характеризуются самостоятельностью. Равенством субъектов отличаются также многие гражданские отношения.
В сельскохозяйственном праве применяется метод рекомендаций, обусловленный тем, что крестьянские (фермерские) хозяйства, колхозы - не государственные организации и по отношению к ним властно-императивные средства воздействия неприемлемы. Государство оказывает на них свое влияние лишь путем разрешений, содействия, организационной помощи, рекомендательных актов, советов.
В качестве особых методов правового регулирования используются убеждение и принуждение, характерные как для права в целом, так и отдельных его отраслей, разумеется, в разных сочетаниях.
В последнее время в связи с развитием рыночных отношений и предпринимательства все большее распространение получает индивидуальный метод регулирования (или метод свободного волеизъявления), под которым понимается форма самостоятельной юридической деятельности субъектов, направленной на упорядочение единичных общественных отношений с помощью правовых средств, не обладающих качеством юридической общеобязательности. Например, путем принятия ненормативных актов, заключения различных договоров, соглашений, сделок, добровольного установления обязательств и т.д.
Все рассмотренные выше методы тесно взаимосвязаны, переплетены, действуют не изолированно, а в сочетании друг с другом. Вместе с тем они относительно самостоятельны, имеют свои особенности, что и позволяет их классифицировать.
) Подробнее см.: Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Государство и право. 1992. № 1; Краснояружский С.Г. Индивидуальное правовое регулирование. Общетеоретический аспект // Государство и право. 1993. № 7.
3. ЧАСТНОЕ И ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО
Характеристика системы права была бы неполной без рассмотрения вопроса о делении права на частное и публичное.
Это деление, имеющее принципиальное значение, сложилось в юридической науке и практике давно - его проводили еще римские юристы. Сейчас оно в той или иной форме существует во всех развитых правовых системах. Правда, в некоторых странах деление словесно выражается иначе. Например, в английском праве различаются общее право и право справедливости. Не столь четко оно выражено в юриспруденции США. Однако сама идея двух срезов права сохраняется везде.
Суть указанного разделения состоит в том, что в любом праве есть нормы, призванные обеспечивать прежде всего общезначимые (публичные) интересы, т.е. интересы общества, государства в целом (конституционное право, уголовное, процессуальное, административное, финансовое, военное), и нормы, защищающие интересы частных лиц (гражданское право, трудовое, семейное, торговое, предпринимательское, кооперативное и т.д.).
Публичное право связано с публичной властью, носителем которой является государство. Частное право "обслуживает" в основном потребности частных лиц (физических и юридических), не обладающих властными полномочиями и выступающих в качестве свободных и равноправных собственников.
В основе этой градации лежат две в известной мере самостоятельные сферы социальных отношений, иными словами, - предмета правового регулирования. Широко известно высказывание древнеримско-го юриста Ульпиана (170-228) о том, что публичное право есть то, которое относится к положению Римского государства, тогда как частное относится к пользе отдельных лиц. Публичное право - это область государственных дел, а частное право - область частных дел.
Частное право связано в первую очередь с возникновением и развитием института частной собственности и теми отношениями, которые зарождаются на его основе. Исторически "частное право развивается одновременно с частной собственностью". Частная собственность, экономическая свобода, предпринимательство, равноправие и юридическая защищенность субъектов рыночной системы - неотъемлемые атрибуты гражданского общества, признанные всем цивилизованным
миром.
Частное право - это совокупность правовых норм, охраняющих и
регулирующих отношения частных собственников в процессе производ-
Маркс К" Энгельс Ф. Соч. Т.З. С. 63.
ства и обмена, их интересы как свободных субъектов рынка. Публичное же право составляют нормы, закрепляющие и регулирующие порядок деятельности органов государственной власти и управления, формирования и работы парламентов, других представительных и правительственных учреждений, осуществления правосудия, борьбу с посягательствами на существующий строй.
Разумеется, указанные функции в конечном счете тоже отвечают интересам всех. Поэтому частное право не может уушествовать без публичного, ибо последнее призвано охранять и защищать первое. Частное право опирается на публичное, без которого оно могло бы быть обесценено. В общей правовой системе они тесно взаимосвязаны и их разграничение до некоторой степени условно.
Различные аспекты соотношения частного и публичного права были обстоятельно рассмотрены еще М.М. Агарковым в обширной статье, опубликованной в 1920 г. и перепечатанной в двух первых номерах журнала "Правоведение" за 1992 г. В ней, в частности, отмечается, что публичное право есть область власти и подчинения, гражданское - область свободы и частной инициативы, Исходя из этого, во всех правоотношениях, где одной из сторон, выступает государство, мы имеем дело с публичным правом.
Частное право есть право лично-свободное. В этих границах субъект может осуществлять его в любом направлении. Частно-правовая мотивация ставит только известный предел действию других мотивов (эгоистических, альтруистических и др.). Наоборот, публично-правовая мотивация сама указывает направление, в котором право должно осуществляться и исключать действие других мотивов.
Основная функция частного права заключается в распределении идеальных и материальных благ, в прикреплении их за определенными субъектами. Руководящую нить надо искать в содержании права и связывать ее с противоположностью частного, индивидуального публичному, общественному. Публичное право регулирует отношения между людьми исключительно велениями, исходящими от одного-единствен-ного центра, каковым выступает государственная власть. Частное же право с его индивидуализмом представляет собой систему юридической децентрализации*.
В то же время М.М. Агарков подчеркивал тесную взаимосвязь двух рассматриваемых пластов права. Он писал, что история права даст нам различные примеры комбинаций публично-правового и частноправового элементов; соотношение того и другого зависит от хозяйственных
/ * См.: Агарков М.М. Ценность частного права//Правоведение. 1992.№ 1. С. 31-41;
№ 2. С. 39.
условий и психологии данной эпохи. В современной литературе также отмечается, что в ходе исторического развития грани между публичным и частным правом в ряде областей стираются, возникают смешанные публично-правовые и частноправовые отношения и институты.
М.М. Агарков пытался ставить вопрос об использовании частного права в новых послереволюционных условиях, указывая, что оно могло бы проявить себя в сфере реализации гражданами своих субъективных прав. Однако это оказалось невозможным. Советская правовая доктрина не только не признавала концепцию частного права, но и всячески критиковала и отвергала ее как несовместимую с природой "социалистического строя", где безраздельно господствует общественная, и прежде всего государственная, собственность, функционирует плановая экономика.
Известна жесткая позиция В.И. Ленина, выраженная им в 1922 г. в письме к Д.И. Курскому в связи с подготовкой первого советского Гражданского кодекса: "Мы ничего "частного" не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное... Отсюда - расширить применение государственного вмешательства и "частноправовые" отношения; расширить право государства отменять "частные" договоры; применять к "гражданским правоотношениям" наше революционное правосознание, показывать систематически, упорно, настойчиво на ряде показательных процессов, как это надо делать... Через партию шельмовать и выгонять тех членов ревтрибуналов и нарсудей, кои не учатся этому и по хотят понять этого"2.
В настоящее время, когда признана и законодательно закреплена частная собственность, когда Россия взяла курс на рыночные отношения, легализация частного права стала естественной и неизбежной. Без этого условия невозможно формирование гражданского общества, правового государства, стимулирование частнопредпринимательской деятельности.
Анализ мирового опыта показывает, что рассматриваемый институт играл и играет позитивную роль в налаживании и поддержании разумного баланса социальных интересов, более гибком опосредовании динамично развивающихся общественных отношений, защите и реализации прав и свобод человека. Было бы неправильно отказываться от этого опыта. Частное право - основа предпринимательства, рыночной экономики. При этом современное частное право подразделяется на два вида - договорное и корпоративное3.
* См.: Алексеев С.С. Теория Ирана. М., 1994. С. 109.
2 Ленин Н.И. 11олн. собр. соч. Т. 4/1. С. 398.
3 Подробнее см. Кулагин М.И. Прс/шриниматсльствои право: опыт Запада. М., 1992;
Кашатна Т.Н. Предпринимательство. Правовые вопросы. М., 1994.
По мнению С.С. Алексеева, именно частное право стало главным носителем правового прогресса, на много опередив в этом отношении развитие публично-правовых институтов. Он подчеркивает, что частное право - это в основном "рыночное право" и в данном качестве оно может сыграть важную роль в создании единого правового пространства в рамках СНГ, так как рынок в принципе не знает межгосударственных границ.
В России принят новый Гражданский кодекс, который является "второй конституцией" - экономической. Кодекс сориентирован на рыночные отношения, равенство всех форм собственности, отражает идеи гражданского общества. Государство сознательно ограничивает свое "присутствие" в сфере хозяйственных отношений, оно устанавливает лишь общие основы свободной конкурентной экономики.
В Кодексе получает окончательное признание и законодательное закрепление частное право, без которого невозможны ни стабильный развитый рынок, ни подлинный институт собственности, ни реализация естественных прав и свобод человека.
4. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОТРАСЛЕЙ РОССИЙСКОГО ПРАВА
Правовые отрасли - основные, наиболее крупные структурные подразделения системы права, регулирующие соответственно и наиболее обширные сферы (области) общественных отношений. В данном случае не ставится цель дать их развернутую характеристику, а лишь показать, что каждая отрасль имеет свою специфику, свой предмет и метод, занимает особое положение в общей системе, отличается от других отраслей и тем самым доказывает и оправдывает свое право на самостоятельное существование. Здесь важно провести общие границы между различными группировками норм с учетом их тесной взаимосвязи.
1. Конституционное право. Это первая и ведущая отрасль, определяемая как совокупность юридических норм и институтов, опосредую-ших наиболее важные, исходные государственные отношения. В круг ее "ведения" входят такие вопросы, как формирование и структура представительной, исполнительной и судебной власти, принципы их деятельности; политическая система, экономическая основа, формы собственности, федеративное устройство, административно-территориальное деление, избирательная система, правовое положение (статус) граждан, их права, свободы и обязанности, общественный строй и др.
* См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 124.
Главным нормативным актом этой отрасли, естественно, является Конституция (Основной Закон) государства, выступающая основополагающей базой для всего текущего правотворчества. Это предмет данной отрасли. Методом же выступает главным образом учредительно-закрепительный в сочетании с общим (базовым) регулированием без установления конкретных санкций за нарушения, хотя многие конституционные нормы имеют прямое действие.
2. Административное право. Регулирует сферу управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц (правительства, министерств, ведомств, президентских структур, предприятий, учреждений, местных администраций). Для осуществления своих оперативных функций все субъекты указанной деятельности наделяются необходимыми полномочиями, компетенцией. Объектами управления выступают экономика, наука, культура, образование, здравоохранение, оборона, правопорядок, охрана прав граждан и т.д. Основной метод - власть и подчинение, императивные приказы, указания, иерархия и субординация по службе, ответственность за порученный участок.
3. Финансовое право. Предмет данной отрасли - финансовые отношения, формирование и исполнение госбюджета, денежное обращение, банковские операции, кредиты, займы, налоги. Субъектами этих отношений выступают все юридические и физические лица. Нормы финансового права тесно связаны с государственным правом и административным, так как сферы этих трех отраслей во многом переплетаются. Финансовая деятельность в значительной мере носит исполнительно-распорядительный характер. Методы регулирования - контроль, ревизии, властные предписания. Однако в условиях перехода к рынку все более раздвигаются рамки самостоятельности, возникла система коммерческих банков.
4. Земельное право. Отрасль призвана регулировать вопросы землепользования и землеустройства, сохранения и распределения земельного фонда, определения правового режима различных видов земли в соответствии с их административно-хозяйственным назначением (государственные, колхозные, совхозные, фермерские, арендные, городские и т.д.). Подотраслями данной отрасли выступают лесное право, водное и горное. Основной нормативный акт - Земельный кодекс. Методы регулирования - дозволения, разрешения, запреты.
5. Сельскохозяйственное право. Регулирует порядок организации и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств, колхозов, акционерных обществ, арендаторов, их взаимоотношения с другими субъектами (госорганамй, предприятиями, учреждениями, членами самих
этих хозяйств); порядок использования и оплаты труда, распределения доходов; отражает особенности сельскохозяйственного производства.
Колхозные общественные отношения имеют свою специфику, связанную с тем, что колхозы - не государственные организации, многое в них основано на саморегуляции, самоуправлении. Право опосредствует эти отношения не императивными, а главным образом диспози-тивными методами (закреплением, охраной, рекомендациями, содействием, помощью и т.д.). Основные нормативные акты - Примерный устав сельскохозяйственной артели и уставы конкретных колхозов, законодательство о собственности, аренде и др.
6. Трудовое право. Предмет данной отрасли - сфера трудовых отношений (формы рациональной организации труда, его оценка и оплата, определение тарифных ставок, разрядов, окладов, норм выработки;
рабочее время, отпуска; прием на работу и увольнение; порядок заключения трудовых соглашений). Субъектами трудовых отношений выступают рабочие и служащие, государственные, общественные и кооперативные организации, профсоюзы. Метод регулирования - поощрение, стимулирование, придание соответствующим договорам нормативного значения.
7. Гражданское право. Наиболее крупная отрасль, регулирующая обширную область имущественных и личных неимущественных отношений (имя, честь, достоинство, авторство). Весь гражданский оборот, хозяйственная деятельность предприятий, организаций, учреждений и граждан осуществляются на основе норм гражданского права (владение, пользование и распоряжение собственностью, ее приобретение и отчуждение, купля, продажа, дарение, наследование, передача в аренду, на хранение, в залог; пересылка, транспортировка, взаимные поставки сырья и продукции производителями и потребителями).
Однако не все имущественные отношения регулируются гражданским правом, а только такие, в которых стороны юридически равны (истец - ответчик; должник - кредитор; заказчик - подрядчик) и которые не строятся по принципу власти и подчинения, как ото имеет место в административном, финансовом, земельном праве. Последние также регламентируют в известных пределах имущественные отношения, но с помощью иных методов.
В силу своей обширности и комплексности гражданское право как отрасль имеет многочисленные подотрасли: наследственное право, изобретательское, авторское, патентное, жилищное, транспортное и т.д. Основной нормативный акт - Гражданский кодекс РФ. Некоторые подотрасли также кодифицированы (Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс, Устав железных дорог). В условиях становления
рыночных отношений роль гражданского права возрастает. Главный метод регулирования - диапозитивный.
8. Семейное право. Примыкает и тесно связано с гражданским правом. Тем не менее это самостоятельная отрасль, регулирующая порядок заключения и расторжения брака, отношения между супругами, родителями и детьми, вопросы патронирования, усыновления, опеки и попечительства, имущественного положения членов семьи, их взаимных прав и обязанностей. Основной нормативный акт - Семейный кодекс. Ведущие методы - равенство сторон и диспозитивный.
9. Уголовное право. Совокупность норм, определяющих, какие общественно опасные (вредные) действия и поступки следует считать уголовно наказуемыми; правомочия компетентных органов по отноше" нию к лицам, совершившим преступления, основания и условия привлечения их к ответственности; принципы карательной политики государства, виды и систему санкций, составы конкретных деяний, формы и степень вины и т.д. Основной нормативный акт - Уголовный кодекс. Метод регулирования - императивно-запретительный.
10. Уголовно-исполнительное право. Включает в себя нормы, регламентирующие порядок отбывания наказания лицами, осужденными судом к лишению свободы, а также деятельность соответствующих государственных органов и учреждений по перевоспитанию правонарушителей в местах заключения. Уголовно-исполнительное право является как бы продолжением уголовного права, что даст основание некоторым ученым считать УИП подотраслью уголовного права. Однако, по мнению большинства специалистов в данной области, это все же самостоятельная отрасль, имеющая свой предмет, своих субъектов и свой специфический метод регулирования - воспитание, поощрение в сочетании с методом власти и подчинения. Основной нормативный акт - Уголовно-исполиительный кодекс.
11. Уголовно-процессуальное право. Отрасль, регулирующая деятельность суда, прокуратуры, органов предварительного следствия и дознания по раскрытию и рассмотрению уголовных дел, определяет процессуальные формы этой деятельности, права и обязанности участвующих в ней субъектов (подследственных, подсудимых, свидетелей, потерпевших, экспертов, представителей обвинения изащиты), их правовое положение. Основополагающий нормативный акт - Уголовно-процессуальный кодекс. Ведущие методы регулирования - императивный и метод равенства сторон, которые тесно взаимосвязаны
между собой.
12. Гражданское процессуальное право. Совокупность норм, регулирующих деятельность органов правосудия и других участников процесса при разрешении споров о праве гражданском, а также по
трудовым, семейным, личным, финансовым и иным делам. В гражданском процессе действуют в основном те же субъекты, что и в уголовном. Различия заключаются в предмете и методах регулирования. В состав данной отрасли входят также нормы, регламентирующие работу арбитражных и нотариальных органов. Главный нормативный акт - Гражданско-процессуальный кодекс. Строгое соблюдение всех процессуальных норм служит важной гарантией реализации матери-* альных,
В литературе выделяются также комплексные отрасли: хозяйственное право, природоохранительное (экологическое), военное, торговое, прокурорско-надзорное и другие, соединяющие в себе разнородные нормы и институты, регулирующие соответственно сложные, "конгло-меративные" отношения. Кроме того, в настоящее время формируются новейшие правовые отрасли, вызванные развитием современного научно-технического прогресса: космическое право, атомное, компьютерное и др.
Международное право не входит ни в одну национальную систему права, поэтому ни одно государство мира не может считать его своим. Оно занимает особое (наднациональное) место, поскольку регулирует не внутригосударственные, а межгосударственные отношения. В нем выражается коллективная воля народов, выступающих субъектами данного права. Его нормы и институты закрепляются в различных международных договорах, соглашениях, уставах, конвенциях, декларациях, документах ООН. Эти акты определяют взаимные права и обязанности государств - участников мирового сообщества, принципы их взаимоотношений, поведение на международной арене.
В международном праве сохраняется деление на публичное и частное. Последнее регулирует имущественные и иные отношения между гражданами и организациями различных стран, их процессуальное положение, юрисдикцию, порядок и условия применения к ним законодательства того государства, на территории которого они временно или постоянно находятся*.
Новая Россия признала приоритет международного права над внутригосударственным, особенно в гуманитарной области (права человека, правосудие, свобода личности, информации и т.д.). В Конституции РФ записано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).
Подробнее см.: ЛуицЛ.Л. Международное частное право. М., 1970.
Заметим, что международное право является, как сказано в Конституции, составной частью российской правовой системы, но это не значит, что оно входит в систему права РФ в качестве самостоятельной отрасли. Да и в правовую систему оно включается не в полном своем объеме, а лишь в той мере, в какой выступает источником права страны и не противоречит ее национальным интересам. Речь идет прежде всего о таких нормах, которые направлены на поддержание правопорядка и стабильности в мире.
Россия вступила в Совет Европы, взяв при этом на себя ряд важных обязательств. Она все более интегрируется в мировое сообщество, развивает сотрудничество с другими государствами, участвует в разрешении региональных конфликтов, выполняет по мандату ООН миротворческие миссии. Все это свидетельствует о признании конструктивного влияния России как великой державы на мировые дела и безопасность, активизации ее внешней политики.
С другой стороны, возросла роль международного права и во внутренней жизни России. Теперь граждане РФ могут в случае нарушения их прав и законных интересов обращаться за помощью в международные организации, если на месте они исчерпали все меры защиты.
В соответствии с требованиями Совета Европы Россия должна отменить смертную казнь, пересмотреть пенитенциарную систему в сторону се либерализации, соблюдать права человека, принципы демократии, гуманизма, свободы личности, строить открытое общество.
Только в этом случае и при соблюдении ряда других условий наша страна может претендоцать на равноправное участие во всех международных сообществах, па доверие и уважительное отношение к себе.
Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Международное и внутреннее право: динамика соотношения // Государство и право. 1995. № 3.

ТЕМА 18. ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО (И.Н. СЕНЯКИН)

1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ВИДЫ
Одно из важнейших направлений государственной деятельности - правотворчеогво. В его понимании сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс "исчисляется" с момента право-творческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).
Несмотря на различие в подходах к пониманию правотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов. Правотворчест-во - одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений. Их известная многоплановость предопределяет структурное содержание правотворческого процесса, который складывается из двух частей. Первая - включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.); вторая - в своей основе опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта.
Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая - предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственной воли в нормах права - вторая стадия, которая превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.
Внутри этих стадий осуществляются различные процедурные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии. Система органов государственной власти и управления, составляющих ее сердцевину, образует юридическую субординацию издаваемых актов, основанную на всеобщности и дифференцированное(tm) их властных полномочий. Такая специализация предопределила и нынешний субъектный состав правотворческого механизма в Российском государстве, начиная с высших представительных органов власти и управления Федерации и входящих в нее республик, вплоть до низших его звеньев.
Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, к числу которых можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой.
1. Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта пра-вотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности се осуществления, что выступает своеобразной гарантией от келейности и бюрократизма в реализации такой важнейшей государственной функции. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум.
2. Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко депутаты, не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно "творят" законы, тогда как они должны работать уже с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами. Правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю.
Работа по совершенствованию правотворческого процесса должна осуществляться постоянно и по нескольким направлениям.
Во-первых, необходимо долгосрочное и краткосрочное планирование законоподготовительных работ; во-вторых, нужны единые правила разработки и оформления проектов законов и подзаконных актов в виде специального закона; в-третьих, требуется независимая научная экспертиза вносимых на рассмотрение парламента законопроектов. Ее мог бы проводить научно-консультационный совет по законодательству при высшем органе законодательной власти; в-четвертых, необходимо провести юридический всеобуч парламентариев правилам законодательной работы.
3. Законность правотворчества. В основу этого принципа положено правило, согласно которому вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдение регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов. Законность правотворчества также предполагает строгое исполнение правил юридической техники, и в первую очередь субординацию правовых актов. Кроме того, содержание правовых актов не должно быть "антиправовым", а призвано отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права.
4. Научный характер правотворчества и его связь с правоприме-нительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д.
Для выявления этих параметров используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только с учетом указанных факторов принятые правовые предписания будут обоснованными и эффективными.
Существенное влияние на научный характер правотворчества оказывает планирование законодательных работ.
Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный орган не будет знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворчес-кие потребности.
С учетом субъектного состава органов можно выделить три разновидности правотворческой деятельности: правотворчество государст
венных органов (как общефедеральных, так и республиканских); санкционированное правотворчество; народное правотворчество (референдум).
Правотворчество государственных органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или иным органом, соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства. Результатом правотворчества государственных органов могут быть законы и различного рода подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, инструкции министерств и ведомств, постановления и распоряжения органов власти на местах).
: Санкционированное правотворчество - это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, министерств, ведомств и т.д.) и некоторых негосударственных организаций и учреждений, результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию.
Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.
Таким образом, правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.
2. СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Законодательный процесс выступает составной частью правотвор-ческого процесса и включает в себя четыре основные стадии:
1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта;
3) принятие закона; 4) обнародование закона. Все эти процедурные моменты нашли свое отражение в новой российской Конституции.
Законодательная инициатива - право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которые высший законодательный орган обя-
зан принять к своему производству. Такие предложения должны иметь
необходимые обоснования.
Согласно статье 104 Основного Закона Российской Федерации,
правом: законодательной инициативы обладают: Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; представительные органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ; Верховному Суду РФ; Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. I" Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Обсуждение законопроекта происходит на заседании Государственной Думы. На этой стадии допускаются поправки, изменения, дополнения или исключения ненужных положений.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа се депутатов и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ст. 105 Конституции
РФ).
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации,
если за него проголосовало более половины от общего числа этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего
числа депутатов Государственной Думы.
Некоторые законы, принятые Государственной Думой, подлежат
обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу статья 106 Конституции РФ относит законы, связанные с вопросами федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного права; таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Рос
сийской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется 11резиденту Российской Федерации для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится четырнадцать дней (ст. 107 Конституции РФ). Вместе с тем если Президент в течение указанного срока с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.
Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
Принятие конституционных законов регламентировано статьей 108 Основного Закона РФ. Согласно этой норме, федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, представительные органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).
Однако положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если же такое предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации ц депутатов Государственной Думы, то в данном случае созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Конституция РФ в таком случае считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем участвовало более половины избирателей (ст. 135 Конституции РФ).
Согласно статье 2 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде-
ральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 25 мая 1994 г., датой принятия конституционного федерального закона счита- ется день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания, а датой принятия текущих федеральных законов считается день принятия их Государственной Думой в окончательной редакции.
Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ.
Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после их принятия.
Федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация их полного текста в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации".
3. СИСТЕМА ПРАВА И СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: СООТНОШЕНИЕ И ВЗАИМОСВЯЗЬ
Система права и система законодательства есть тесно взаимосвязанные, но самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности - права. Они соотносятся между собой как содержание и форма. Система права как его содержание - это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Система законодательства - внешняя форма права, выражающая строение его источников, т.е. систему нормативно-правовых актов. Право не существует вне законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть право.
Структура права носит объективный характер и обусловлена экономическим базисом общества. Она не может строиться по произволу законодателя. Ее элементами, как известно, являются: норма права, отрасль, подотрасль, институт и субинститут, которые в своей совокупности призваны максимально учитывать многообразие регулируемых общественных отношений, их специфику и динамизм. Обновление системы права связано прежде всего с развитием и совершенствованием общественных процессов, актуальность которых способствует появлению новых правовых институтов и отраслей.
Вместе с тем структура системы права не может быть раскрыта с достаточной полнотой и точностью, если не видеть ее органического
единства с внешней формой права - системой законодательства. Законодательство - это форма существования прежде всего правовых норм, средство придания им определенности и объективности, их организации и объединения в конкретные правовые акты. Но система законодательства - не просто совокупность таких актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоорди-нированности ее структурных компонентов. Взаимосвязь между ними обеспечивается за счет различных факторов, главным из которых является предмет регулирования и интерес законодателя в рациональном, комплексном построении источников права.
Отраслевая обособленность венчает систему законодательства. Подобное обособление возможно при условии, если оно отражает особенности содержания правового регулирования. Обособить в законодательстве можно только то, что обособляется в действительности. Строение законодательства понимается как система лишь потому, что оно является внешним выражением объективно существующей структуры права.
Структура права для законодателя выступает как объективная закономерность. Поэтому в его решениях о системе законодательства, строении нормативно-правовых актов неизбежно проявляется реальная, объективно обусловленная потребность существования самостоятельных отраслей права, подотраслей, институтов, юридических норм. В процессе правотворчества законодатель должен исходить из особенностей отдельных подразделений права, своеобразия их соотношения друг с другом.
Однако система права и система законодательства не тождественны. Между ними имеются существенные различия и несовпадения, которые позволяют говорить об их относительной самостоятельности.
Во-первых, это выражается в том, что первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативно-правовой акт. Юридические нормы отраслей права - это строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в различном сочетании определенного нормативного акта. Вот почему отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права и такое несовпадение двояко.
В одних случаях мы можем констатировать факт, когда отрасль права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право, право социального обеспечения, сельскохозяйственное право и т.д.). Такие
Алексеев С.С. Структура советского права. М" 1975. С. 61.
отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой сфере нормативный материал разбросан по различным правовым актам, нуждающимся в унификации.
Не исключена и обратная ситуация, при которой отрасль законодательства существует без отрасли права (таможенное законодательство, Воздушный кодекс РСФСР и т.д.). /
Может быть и идеальный вариант, когда отрасль права совпадает с отраслью законодательства (гражданское право, уголовное, трудовое, административное и т.д.). Такой вариант наиболее желателен, ибо сближение двух систем, их гармоничное развитие повышает эффективность функционирования всего правового механизма.
Имеются так называемые комплексные отрасли законодательства, которые возникли из сочетания норм административного, гражданского и некоторых других отраслей права. Важнейшим из них является хозяйственное законодательство.
Во-вторых, система законодательства по объему представленного в нем материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не могут быть отнесены к праву (различные программные положения, указания на цели и мотивы издания актов и т.п.).
В-третьих, в основе деления права на отрасли и институты лежит предмет и метод правового регулирования. Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства,, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства включает в себя весьма различные отношения, в связи с чем и отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права.
В-четвертых, внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства. Вертикальная структура системы законодательства строится в соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов, компетенцией издающего их органа в системе субъектов нормотворчества. В этом плане система законодательства непосредственно отражает национально-государственное устройство Российской Федерации, в соответствии с которым ведется федеральное и республиканское законодательство.
Единство принципов распределения правотворческой компетенции между государственными органами на каждом из указанных уровней позволяет выделить два субординационных среза законодательства:
1) акты высших органов государственной власти; 2) акты высших органов государственного управления. Вертикальная же структура права - это его деление на нормы, институты, отрасли и т.д.
В основе горизонтальной структуры законодательства лежат горизонтальные связи между элементами системы законодательства, обычно производные от характера взаимосвязей между составными частями предмета регулирования. При таком структурном раскладе отрасли законодательства не совпадают с отраслями права и их число превышает число отраслей права.
В-пятых, если система права носит объективный характер, то система законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя Объективность системы права объясняется тем, что она обусловлена различными видами и сторонами общественных отношений. Субъективность законодательства относительна, ибо она тоже в известных пределах детерминирована определенными объективными социально-экономическими процессами.
Необходимость проведения различия между системой права и системой законодательства вызывается, помимо прочего, потребностями систематизации законодательства, т.е. деятельностью государственных органов, направленной на упорядочение законодательства, приведение его в стройную, логичную систему.
Установление правильного соотношения между системой права и системой законодательства - важная теоретическая и практическая задача. Надлежащее ее решение призвано обеспечить доступность, сокращение ненужной множественности актов, их согласованность и правильное применение на практике.
4. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В обществе действует множество различных правовых норм и нормативных актов. Чтобы проще было ориентироваться в них, необходимо постоянно приводить их в определенную систему. Такая деятельность выражается в понятии систематизация законодательствам, т.е. упорядочения нормативных актов в целях удобства пользования ими на практике. В юридической науке обозначились в основном три вида систематизации: инкорпорация, кодификация и консолидация.
Инкорпорация - такой процесс объединения правового материала, при котором он полностью или частично размещается в разного рода сборниках в определенном порядке. Нормативное содержание актов при этом не меняется, хотя форма изложения их сути иногда претерпевает изменения. Все операции осуществляются в плоскости внешней обработки правового акта: в первоначальный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и пункты, потерявшие силу, имев-
шие временное значение, а также содержащие явные противоречия и т.п. Юридическая сила актов, подвергшихся инкорпоративной переработке, сохраняется с момента их принятия.
Вопросами инкорпорации могут заниматься государственные органы, общественные организации и отдельные граждане. Отсюда различают инкорпорацию официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную
Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, издавшими эти акты. По своей природе акт официальной инкорпорации - это способ опубликования и переиздания действующих нормативных положений и, следовательно, официальный источник законодательства.
Полномочия инкорпоратора при такой форме систематизации разнообразны. Они обусловлены, во-первых, пределами правотворческих возможностей указанного органа и границами подведомственной ему территории, во-вторых, юридической силой актов, включаемых в сборник, и пространством их действия. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что решение всех вопросов, затронутых в инкорпоратиппых документах, должно входить в компетенцию соответствующего органа, а его акты обладать равной или большей юридической силой по сравнению с теми, которые помещены в сборнике. Только при соблюдении этих условий инкорпоратор вправе вносить в ранее принятые акты изменения, вызванные новыми условиями жизни.
Если же инкорпоратор не в состоянии осуществить подобные задачи, то он вправе обратиться с предложениями на сей счет в соответствующие правотворческие органы. Значит, потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и способы достижения такой цели могут быть различны, но два их основных вида необходимо отметить - хронологический и предметный.
Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования. Примером ранее могли служить "Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации", "Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации" и т.д. Нормативные акты в этих изданиях размещались в хронологическом (временном) порядке с годовой нумерацией выпусков и статей.
Подробнсссм Закоиодатсльпаятсхпика/Подрсд ДЛ Ксримова Л , 1965 С 125
Предметная инкорпорация - более сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собрания действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью. Например, объединение нормативных актов, регулирующих государственное устройство, административную ответственность, отношения в той или иной отрасли народного хозяйства. Предметная инкорпорация является результатом более глубокого изучения и анализа объединяемого по отраслевому признаку материала. На этой стадии наиболее полно используются возможности инкорпорационной формы относительно освобождения законодательства от устаревших актов и иной внешней обработки.
Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников специально уполномоченными на то государственными органами. Такие собрания являются источниками официального опубликования. Например, Своды законов.
Неофициальные систематические собрания формируются отдельными ведомствами, научными и учебными заведениями, частными лицами без специального поручения и контроля правотворческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники нельзя расценивать в качестве источника законодательства, формы опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе право-творчества и применения права. Материал для обработки здесь отбирается исключи! елыю по усмотрению инкорпоратора. Таковы сборники новых законодательных актов Российской Федерации, выпущенные отдельными министерствами, комитетами или ведомствами.
Кодификация - наиболее сложная и совершенная форма систематизации, представляющая собой деятельность, направленную на коренную, как внешнюю так и внутреннюю, переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. Его появление приводит правовые нормы к единой юридической силе, которая сообщается новому акту органом, его утвердившим. Формами кодификации законодательства являются основы, кодексы, уставы, положения и т.д. Они представляют собой органические законы, в которых объединены различные правовые нормы, институты, регламентирующие разнородные общественные отношения определенной правовой отрасли. Целостность, устойчивость придают этим актам особый правовой колорит и юридическую силу. Все текущее законодательство сориентировано на них и им соподчинено.
Кодификация отличается от инкорпорации по следующим основаниям:
во-первых, инкорпорация - функция государственных органов, направленная на поддержание "рабочего состояния" действующего законодательства, не меняющая его содержания. Кодификация же, напротив, осуществляется периодически, в зависимости от накопления нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки и объединения в целом или по отдельным отраслям;
во-вторых, у них различен предмет воздействия. При кодификации мы имеем дело с правовыми предписаниями и юридическими институтами, а при инкорпорации - с нормативно-правовыми актами, их технической обработкой;
в-третьих, разнятся они и своими результатами. Процесс инкорпорации венчает собрание или сборник изданных в разное время нормативно-правовых актов, содержание которых дается так, как оно было дано законодателем, а кодификация завершает новый как по форме, так и по содержанию правовой акт. Его текст подлинный, официальный, па него должны ссылаться правоприменительные органы;
в-четвертых, кодификация всегда носит официальный характер и осуществляется исключительно государственными органами, ;1 инкорпорация но придерживается таких жестких рамок и может проявлять себя в разных вариантах.
Несмотря па укапанные различия, кодификация связана с процедурой по обработке (внутренней и внешней) и упорядочению законодательства, его расчистке и ревизии, устранению противоречий и других несогласованностсй, т.е. с операциями технико-систематического характера.
В литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.
Всеобщая кодификация предполагает образование сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства.
Отраслевая кодификация представляет собой объединение нормативного материала какой-то определенной отрасли или подотрасли законодательства (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.).
• Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.).
Специфическим видом систематизации законодательства является консолидация. Ее цель - устранение множественности нормативных актов, их унификация и создание в структуре законодательства круп-
См.: Баранов В М., Рахманипа Т.Н., СырыжН М Систематизация нормативно-правовых актов: Лекция по курсу "Общая теория Ирана". И 1 овгород, 1993. С. 25*-26.
ных однородных блоков в качестве важнейшего промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией. В структуру вновь образованного консолидированного акта, как правило, входят отдельные однопрофильные статьи, главы, параграфы, расположенные в определенной последовательности. Такие акты в нашей стране сегодня могли бы быть приняты по вопросам налоговой, пенсионной, приватизационной политики государства.
На базе консолидированного законодательства должны проводиться все инкорпорационные операции по формированию тех или иных сводных актов, где в доступной для всех форме дано полное и четкое представление о действующем законодательстве. Избавляя его от чрезмерной раздробленности, консолидация тем самым способствует объединению на этой основе общих положений текущего правотворчества в родственные группы. Особую актуальность эта форма систематизации приобрела в сфере ведомственного правотворчества.
5. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Процесс преобразования российского общества находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок построения российского правового государства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тенденции его совершенствования и развития.
Это необходимость строгого обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни общества; специализация, унификация, интенсификация законодательства; противоречивость и конкурентоспособность его структур; увеличение массива технико-юридических предписаний, Указанные тенденции условно можно разделить на три большие группы. К первой группе относятся: всестороннее усиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности. Ко второй- специализация законодательства с ее различными формами проявления: дифференциацией, конкретизацией, детализацией. В третью группу входят правовая унификация и сопутствующие
1 Вопросы совсршспстионапия и развития российскогозакоподательствапостоянно находятся в поле зрения ученых-юристов, например: С.В. Полечиш: Теоретические проблемы системы сонстского законодательства. М., 1979; Научные основы типологии нор-ма1 ишю-нрановых актои. М., 19Н7; О концепции правовой реформы // Вопросы теории государства и прача. Вып. 9. Саратов, 1991; Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996 и др.
ей процессы: интеграция, генерализация, универсализация, издание комплексных нормативных актов.
Центральное место в иерархии этих тенденций принадлежит законодательному приоритету как одному из магистральных путей эффективного обеспечения новой государственной политики в области становления рыночных отношений, всемерной охраны прав и свобод личности.
Проводимое сегодня всестороннее обновление законодательства - своеобразное очищение его от рутины, засоренности и ведомственной урегулированности. Такая реконструкция обусловлена также необходимостью внедрения новых методов в управление народным хозяйством, реформированием государственно-властных структур. Углубление специализации социально-экономических процессов увеличивает фон правовых изменений и способствует принятию важнейших законодательных актов в областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием. Ценность закона начинает повышаться прямо пропорционально его истинной роли в жизни общества и выводит тенденцию его верховенства на передний план среди других направлений. Однако уровень социальной отдачи данной тенденции всецело зависит от успешного функционирования всей совокупности "соподчиненных" закономерностей. Именно они наиболее полно раскрывают ее содержание, юридическую природу, формы проявления и т.д.
Кроме того, всеобщее и точное исполнение закона - фундамент прочных государственных взаимосвязей между республиками и центром, приоритета закона в отношении других подзаконных правовых актов. При неукоснительном соблюдении эти акты не смогут формализовать действующее законодательство, обратить его в "бумажное право". Цель их принятия состоит исключительно в конкретизации, дополнении и развитии содержания закона, и поэтому они не должны ни на йоту выходить за рамки его общего смысла.
Интенсификация законодательства как одна из характерных черт его современного развития способствует тому, что юридически правильное, всестороннее урегулирование общественных отношений осуществляется и. за счет издания новых нормативных актов, и путем повышения качества, эффективности действующего законодательства, усиления его научной обоснованности. Процесс интенсификации направлен на максимальное использование внутренних "ресурсов" имеющегося законодательного массива.
Уровень интенсификации в немалой степени зависит и от субъективного фактора. Такая зависимость проявляется, по крайней мере, в двух направлениях. Во-первых, в сфере правотворчества - это издание компетентным органом нормативного акта, соответствующего духу
времени (так называемая правотворческая оперативность). Во-вторых, в сфере правоприменения - это грамотное полновесное использование юридического акта (правоприменительная активность).
С процессом интенсификации законодательства взаимодействует тенденция укрепления его стабильности, без которой оно не может существовать как постоянная система регулирования общественных отношений. Сегодня очень высоко ценится именно это свойство как своеобразная правовая гарантия прочности выбранного государством курса, перспективности регламентируемых отношений. Стабилизация призвана снять напряжение в межреспубликанских взаимосвязях, ослабить внутренние противоречия.
Стабильность законодательства обеспечивается наличием ряда факторов, которые можно условно разделить на материальные и специальные юридические. К материальным факторам относятся: устойчивость социально-экономических, государственно-политических и национальных взаимосвязей; своевременное законодательное реагирование на важЗнейшие социальные процессы с учетом перспективности характера их развития; объективность и обоснованность целей экономических преобразований; прогнозирование необходимости юридического опосредования той или иной общественной сферы в
будущем.
Специальные юридические факторы включают в себя следующие условия: соответствие текущего законодательства Конституции РФ;
издание и функционирование подзаконных нормативных актов на основе и во исполнение закона; высокий уровень правовой интенсификации; совершенство законодательной техники; юридически грамотное, активное использование принятого нормативного акта.
Быстрые темпы социально-экономических преобразований обусловливают динамизм нормативного регулирования общественных отношений, учет своеобразия и специфики их различных сторон и граней. Эти задачи успешно выполняет интенсивно развивающаяся в российском законодательстве тенденция его специализации. Цель ее заключается в том, чтобы юридически полнее охватить всевозможные изменения и новизну общественных процессов, сообразоваться с особенностями их проявления в тех или иных социальных сферах, определить качественней уровень таких преобразований.
Процесс правовой специализации объективно отражает многоплановый ход развития общества и пронизывает различные стороны нашей социальной действительности. Истоками специализации законодательства являются общественное разделение труда, реально легитимированная дифференциация властных структур, национально-государственная суверенизация. Предпосылки же специализации зако-
нодательства можно подразделить на социально-экономические, властно-управленческие и юридические.
Назначение процесса специализации законодательства заключается в том, что как в системе права, так и в системе законодательства происходит и усиливается "разделение труда" между предписаниями, в результате чего отдельные нормы и их комплексы начинают специализироваться на выполнении тех или иных операций. Они отражают своеобразие общественных отношений, специфику конкретных обстоятельств и в своей совокупности составляют правовую основу процесса специализации, именуясь специальными*.
Сегодня специализация охватывает весь правовой массив и воздействует как на форму, так и на содержание законодательства, где обозначились следующие се виды: предметная (отраслевая), функциональная, региональная и смешанная. Каждая разновидность очерчивает определенный срез в системе законодательства, по-своему воздействуя на его содержание и структуру.-И чем точнее получают в юридических предписаниях и нормативных актах отражение процесс
и результат специализации, тем выше их истинность и эффективнее реализация.
Помимо саморазвития и самовыражения специализация законодательства оказывает положительное воздействие и на другие его тенден-ции. Так, процессу стабильности она придаст свойство гибкости, делает его динамичнее. Посредством своей вертикальной направленности специализация обеспечивает интенсификации полновесную "рабочую нагрузку", способствует оптимальной, качественной отдаче содержания определенного нормативно-правового акта. Процесс специализации охватывает своим влиянием весь пласт правовой системы: правотвор-чество, правоотношения, юридическую ответственность, правоприме-нительную практику и т.д.
Унификация законодательства - противоположная специализации тенденция, значение которой состоит в аккумулировании однотипных предписаний и создании юридических актов, которые упрощали бы законодательство, делая его доступным и единообразным. При помощи унификации преодолевается несогласованность в структуре механизма правового воздействия, устраняется его перенасыщенность, ликвидируется неоправданная разобщенность и несогласованность в правоприменении. Вот почему унификация является одним из эффективных путей борьбы с чрезмерной сложностью законодательного урегулирования в различных сферах.
Подробнее см : Сенякип ИИ Специализация и унификация российского законодательства. Проблемы теории и практики. Саратов, 1993
И хотя унификация выступает как антипод специализации, эти два явления тесно взаимосвязаны между собой и образуют главные направления процесса прогрессивного развития всей системы современного законодательства. Подвижность ее границ в известной мере влияет на качественное состояние и эффективность регламентацион-ного механизма, в котором подчас сталкиваются противоположные тенденции. В основе этих противоположностей лежат диалектические противоречия как социально-экономического, так и правового характера.
К первой группе противоречий относятся: несоответствие производственных отношений характеру производительных сил; разрыв между производстлом и потребностями граждан, стоимостью и ценой товаров, между требованием объективных экономических законов и их субъективным осознанием в процессе управления; имущественное неравенство и т.д. Вместе с тем экономические противоречия не изолированы. Они оказывают заметное влияние па внутренние процессы законодательства и обнаруживаются между его сущностью и содержанием, формой и содержанием, внутри самой сущности и т.д.
Таким образом, современные тенденции развития российского законодательства представляют собой сложную и довольно противоречивую систему различных его направлений по урегулированию многогранных общественных отношений.
6. СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ И УНИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИЯ
Проводимые сегодня ре4)ормы затрагивают узловые проблемы социально-экономического, политического, национально-государственного и правового развития нашего общества. Особая роль в их решении отводится действующему федеративному законодательству, его оптимальному соотношению с республиканскими правовыми системами посредством учета таких тенденций, как специализация и унификация. "Они - отражение реальной жизни, ее сложности, динамичности, разнообразия", а также воплощение различных уровней правовой регламентации многогранных внутрифедеративных взаимосвязей.
Именно этими двумя объективными и не исключающими друг друга закономерностями во многом характеризуется современная социально-юридическая практика. Специализация и унификация пронизывают все ее сферы: экономику и политику, управление и законода-
( Мату зов П.И. Правовая сисгема и личность Саратов, 1987. С. 255.
тельство, по-разному воздействуя на их содержание, структуру, перспективы развития.
Являясь парными категориями, они настолько тесно взаимосвязаны, что их раздельное существование немыслимо. Именно данный фактор мало учитывался государственной законотворческой политикой. Вся семидесятипятилетняя история советского законодательства подтверждает это несоответствие: либо безмерная централизация в жесткой форме административно-командной системы, либо безграничная суверенизация сверху донизу.
Смещение акцентов в соотношении указанных тенденций, как показала практика, не дает желаемых результатов, а лишь нарушает гармоническое развитие всего общественного механизма. Только всесторонний учет диалектики их функционирования будет реально способствовать выравниванию создавшейся ситуации. Именно в новых, научно обоснованных подходах нуждается российское законодательство, так как специализация и унификация дают возможность всесторонне учитывать его федеративный характер.
Специализация как особая форма социальных отношений представляет собой такое единство взаимообусловленных факторов, которое проявляется, с одной стороны, в сужении сферы человеческой деятельности, ограничении функциональных параметров, с другой - в концентрации, мобилизации ее усилий в строго определенном направлении, что в совокупности позволяет быстрее, качественнее и с наименьшими затратами решать многие поставленные задачи. Процесс специализации является объективным результатом развития общественных отношений и образует "генетическую" ткань всего социального организма, создавая его питательную среду и движущую силу.
Истоки правовой специализации: общественное разделение труда, реально легитимированная дифференциация властных структур, национально-государственная суверенизация. Ее цель - наиболее полно и точно охватить многочисленные особенности, новизну и динамику нарастающих социальных преобразований, отразить качественное состояние проводимых реформ. В интересах этого процесса законодательство в целом и каждая его отрасль содержат в себе определенный комплекс юридических предписаний и нормативных актов, выполняющих специализированные функции.
С их Помощью государство получает возможность учитывать многие тонкости, специфику, динамику и разнообразие регулируемых общественных отношений. Специализация сегодня охватывает весь правовой массив и воздействует как на форму, так и на содержание зако нодательства, где обозначились следующие ее виды: предметная (отраслевая), функциональная, региональная и смешанная.
Суть предметной специализации состоит в том, что нормативные акты и правовые установления, регламентируя многообразные стороны общественной жизни, в результате "разделения труда" между ними предопределяют дифференциацию законодательства на различные отрасли. Она - итог выполнения юридическими предписаниями различных нагрузок в регулировании обособившихся групп общественных отношений. И чем множественнее, различнее предмет правового регулирования, тем разнообразнее отраслевая классификация законодательства. Известно, что образование любой новой отрасли не является самопроизвольным процессом. Именно изменения в социально-экономической сфере обусловливают такую необходимость. Происходит постепенное накопление однотипного нормативного материала в зависимости от выполняемых функций.
В последнее время в системе российского законодательства, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и др. В стадии становления находится налоговое, космическое законодательство и т.д. Все эти отраслевые структуры вобрали в себя многочисленные особенности внутрифедеральных отношений, отразили интересы и своеобразие правового статуса их субъектов. В нормативных актах данных отраслей учтены многие общие тенденции социально-экономического развития России на современном этапе, а в дальнейшем они должны регулярно пополняться новым содержанием, отвечающим практике общественных преобразований. За счет процесса специализации будет активно формироваться обновленная система единого федеративного
законодательства.
Вместе с тем этот вид специализации не означает, что между нормами, относящимися к различным отраслям, не существует никаких связей. Напротив, эти связи весьма разносторонние в силу их функциональной взаимообусловленности, за счет которой и обеспечивается целостность законодательства. Внутриотраслевая дифференциация предписаний осуществляется не только в зависимости от предмета правового регулирования, но и способа регламентации общественных отношений.
Под воздействием функциональной специализации происходит относительное обособление правовых установлений внутри кодификационных актов, за счет чего модифицируется их организационное строение, шлифуется и совершенствуется структура. На пороге такой реконструкции стоит современное трудовое законодательство. Сегодня
1 См. Чердапцев Л.Ф Специализация и структура норм права // Правоведение. 1970. №1. С. 44.
оно призвано регулировать трудовые отношения всех работающих граждан независимо от формы собственности и вида деятельности предприятия. Трудовые полномочия не только рабочих и служащих, но и членов производственных кооперативов, семейных и малых предприятий и т.п. должны быть зафиксированы кодексом в специальных разделах, дифференцированных по формам собственности. Задача трудового законодательства - установить минимум трудовых гарантий для всех работающих, а практическое воплощение этих гарантий, их детализация должны регулироваться в локальном порядке и в индивидуальных контрактах.
Завершающий виток функциональная специализация делает на уровне структурного среза правовых норм, определяя их строение в зависимости от выполняемых функций.
Широкое распространение в последнее время получила региональная специализация законодательства, представляющая собой такой процесс урегулирования общественных отношений, который оптимально учитывает характерные черты федерального устройства Российского государства, географические, природные, местные климатические условия, традиции, особенности развития экономики отдельных регионов.
Правовую основу региональной специализации составляет Конституция РФ и Федеративный договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. В документе дифференцирование закреплен круг вопросов, относящихся к непосредственному ведению названных субъектов: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое регулирование интеллектуальной собственности; установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления и т.д.
Исходя из предоставленных полномочий, каждый субъект Федерации осуществляет свое правотворчество, создающее юридическую базу их законодательства и отражающее не только своеобразие и самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Суверенность республики как раз предполагает свободную юрисдикцию в пределах тех границ, которые определены Федеративным договором. Многие республики в последнее время приняли ключевые законы о земле,
о земельном налоге, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и т.п., которые олицетворяют общий курс проводимых в стране экономических реформ сквозь призму их местного осуществления.
Территориальная специализация касается не только государственных образований, но и их внутренних структур (автономий, краев, областей и т.п.) со своими подходами к частным проблемам. Многие из них решаются локальным регулированием, но некоторые требуют вмешательства республиканских или общероссийских законодательных органов. В подобной специализации нуждаются нормы административного и уголовного законодательства районов, на территории которых расположены атомные электростанции.
Это объясняется необходимостью установления иной, нежели в других регионах, ответственности рабочих, служащих, инженерно-технических работников, имеющих отношение к ремонту, профилактике и обслуживанию АЭС. Углубленной специализации требует уголовное законодательство в части усиления ответственности граждан, проживающих в регионах, которые связаны с производством, транспортировкой и хранением растений, обладающих наркотическими свойствами (мак, конопля и т.п.).
Проявление смешанной специализации законодательства многостепенно. Нередко она выступает в форме предметно-территориального направления и отражает не только своеобразие общественных отношений, но и особенности их проявления в местных условиях. В таком качестве она весьма удобна для оформления локального пра-, вотворчества в развитие вышестоящих нормативных актов по общим вопросам социально-экономического характера. Такие акты принимают администрации городов в целях решения местных проблем, связанных с ценовой, налоговой политикой, социальными дотациями, мероприятиями по борьбе с преступностью и др. Смешанная специализация может быть предметно-функциональной и функционально-территориальной.
Формы выражения специализации законодательства разнообразны: дифференциация, конкретизация, детализация. Дифференциация как первоначальная стадия процесса специализации представляет собой "...разветвление, расщепление, приобретение той или иной ветвью все более специфических, своеобразных черт..." в механизме законодательного упорядочения определенных групп общественных отношений. На этом этапе еще не конкретизируются и не уточняются тонкости и специфика. Здесь ставится первоочередная задача: выявить их различие и своеобразие в общей массе социальных явлений. Критерии
Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 53. 28-1934
весьма подвижны, отсюда - большой выбор ого в(тсренциации в конкретных отраслях законодательства.наоборот, способствует тому, чтобы одно и то же "-Лю регулировалось системой различных правил или нормативногеовых актов. Смысл ее-в формировании правовых предписаний, азвивающих и уточняющих содержание общих положений общефедеративных законодательных актов за счет уменьшения их объема, регулирование отдельных сторон и граней видовых общественных отношений. Если дифференциация в общих чертах определяет границы градации таких отношений, то конкретизация призвана учитывать их особенности и нюансы проявления.
Детализация законодательства как конечный этап процесса специализации в отличие от дифференциации и конкретизации представляет внутреннее "дробление" содержания нормативных предписаний на составные элементы, которые в своей совокупности образуют их сущность. И чем точнее в юридических предписаниях и нормативных актах получают отражение процессы и результаты социальной специализации, тем выше эффективность их реализации.
Позитивный характер процесса специализации законодательства можно обозначить следующими основными параметрами:
. • позволяет охватить правовым воздействием широкий спектр раз-
, нообразных общественных отношений;
-ведет к устранению пробелов в праве;
• способствует логически правильному и более совершенному построению нормативно-правовых актов;
• придает гибкий, динамичный характер системе законодательства;
• создает предпосылки грамотной юридической квалификации в правоприменительном процессе.
Специализация - это объективная тенденция развития законодательства, отражающая идентичный прогрессивный процесс в различных социальных сферах общества, направленный на учет особенностей, специфики и многогранности внутрифедеративных общественных отношений, урегулирование которых осуществляется определенным комплексом юридических предписаний и нормативных актов.
Однако специализация законодательства не самоцель, она должна разумно сочетаться с унификацией. В области теории права данной проблеме необоснованно мало уделяется внимания, хотя необходимость ее общетеоретического анализа очевидна. Это связано, в первую очередь, с тем, что становление Российского государства как единого федеративного образования требует унифицированных подходов к общим целям и задачам правового регулирования общественных отно
шений, упорядочения разобщенного нормативного материала различных отраслей законодательства, согласованности правовых систем суверенных республик по коренным вопросам социально-экономического, политического и правового развития.
Федеративность государства не означает его раздробленности, субъектной самоизоляции и произвольности решения многих общегосударственных вопросов. Напротив, она предполагает разносторонние связи между республиками и другими субъектами Федерации на принципах специализации и кооперирования всего народно-хозяйственного комплекса страны. Важнейшим связующим звеном этих отношений выступает единое правовое пространство на всей территории Российской Федерации. Именно в таком ракурсе проблема унификации законодательства приобретает сегодня первостепенное значение.
Многочисленные определения унификации в отраслевой литературе в целом верно отражают суть данного явления, однако они не лишены недостатков. В частности, не следует сводить понятие унификации лишь к выработке единообразных норм, рассчитанных на сходные отношения. Процесс унификации шире, сложнее, поэтому правильнее, нам представляется, говорить об унификации как о своеобразной науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации. Его содержательные начала формируются в сознании законодателя как потребность выработки унифицированных правовых моделей в определенных отраслях законодательства, в связи с чем анализируются различные их варианты для выбора оптимальных путей типового урегулирования близких отношений с учетом их общих свойств и качеств. И только потом разрабатываются единые правоположения по конкретным проблемам.
В таком подходе заключается сущностная сторона процесса унификации. Но его назначение этим не исчерпывается, так как нередко свое дальнейшее завершение унификация получает в форме технического обрамления: в виде либо отдельного нормативного акта, либо структурного содержания определенных разделов основ, кодексов, положений, уставов и т.д.
Следовательно, унификация имеет двуединую направленность: с одной стороны, выработка общих предписаний по тем или иным сходным проблемам социального развития, а с другой - грамотная техни-ко-формализованная обработка уже принятых унификационных положений, т.е. систематизация. Издание общих норм и правовых актов - лишь часть этого процесса, юридическая основа унификации. Такие нормы могут носить многоплановый характер и функционировать в виде дефиниций, деклараций, норм-принципов, общих дозволений, общих запретов и т.д.
28*
Унификация имеет и еще один нюанс. Дело в том, что единство и унификация не однозначные понятия. Первое выступает как характерный признак и системы права, и системы законодательства, а также отражает общность принципов нормативного регулирования общественных процессов. Унификация же представляет собой совокупность способов единообразного регулирования тех или иных сторон социальных отношений. Ее главное внутреннее свойство составляет единство.
Названные явления неразрывно связаны между собой. Унификация способствует синхронному действию всех структурных элементов системы законодательства, укрепляет их взаимообусловленность. Монолитность же указанной системы выступает юридической основой унификации законодательства, потребность в которой находится в зависимости от интенсивности накопления нормативного материала. Специфика общественных отношен1й не должна ограничивать сферу действия процесса унификации законодательства, так как наличие у них общих свойств и граней, а также их системное единство, одновременно предполагают целостное урегулирование. Эффективность данного подхода усматривается в том, что унификация: во-первых, создает ряд выгод законодательного характера, например, уменьшает объем нормативного материала, исключает его дублирование, а во-вторых, облегчает применение правовых предписаний па практике и устраняет неоправданные случаи специализации.
Неупорядоченность правотворчества, наоборот, создает благоприятные условия для проявления разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения. Особенно отчетливо это проявилось в период "борьбы" отдельных регионов России за свою "независимость", когда каждое административное образование в лице своих представительных органов власти считало непременным условием суверенности принятие нормативных актов, которые с их точки зрения являлись наиболее правомерными, целесообразными и юридически всесильными. При этом игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все это вносило хаос, вседозволенность и беззаконие в решение многих не только локальных, но и общегосударственных вопросов.
Отказ от признания унифицированной структуры российского законодательства привел к грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами Федерации, в результате чего прокатилась волна противоправных акций, связанных с вопросами нацио-
* См.: Садиков О.Н. Дифференциация и унификация гражданского законодательства // Сов. государство и право. 1969. № 12. С. 38.
нально-государственного устройства, экономического статуса отдельных регионов. Произошел разрыв единой основы российского законодательства, создалась угроза появления калужской, рязанской, тамбовской и других местнических законностей.
Очевидная бесперспективность и порочность подобных мероприятий все же побудили руководство регионов соблюдать единые правовые основы функционирования государственного механизма, что заметно ослабило напряженность в отношениях центральных и местных структур, позволило согласованно решать многие социально-экономические программы. Юридическим итогом такого согласия стало подписание Федеративного договора. Его принятие позволило снять многие противоречия в действующем законодательстве, создать единую платформу для согласованного функционирования как республиканских, так и федеральных структур.
Не совсем понятна и позиция законодателя, выраженная в статье 5 Конституции РФ о законодательстве краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Какие нормативные акты перечисленные субъекты могут издавать и как они должны соотноситься с республиканским и общефедеративным законодательством? Не приведет ли это к перерастанию федеративных отношений в конфедеративные и разрушению единого правового пространства? Весьма важно при этом сохранить системность иерархии нормативных актов в масштабе всей Российской Федерации, в которой главная, приоритетная роль принадлежала бы федеральным законам, а все другие правовые акты строго им соответствовали.
Новеллой в соотношении общефедерального и республиканского законодательства является институт совместного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ. В области юриспруденции к их совместному ведению относится административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство и т.д. По этим вопросам федеральные органы издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик осуществляют собственное правовое регулирование, включая конкретизирующие кодексы, положения, уставы и иные правовые акты.
Основы законодательства призваны выполнять двуединую роль:
быть базой республиканского правотворчества и одновременно актами прямого действия, а также затрагивать общие вопросы, принципы правового регулирования и координации правотворческой деятельности всех субъектов Федерации. Основы должны содержать конкретные решения, которые республики смогут корректировать в рамках Федеративного договора и Конституции РФ. Любая республика в составе
России, равно как и другие субъекты Федерации, должна признать для себя Основы законодательства актами прямого действия. Это исключит разнобой в правотворчестве, который может возникнуть в случае издания местными органами актов, выходящих за рамки их полно- ,) мочий*. 1,
Подобной комплексности правового регулирования общественных отношений за счет Основ законодательства на сегодня нет. Их форми- рование и принятие в отдельных отраслях протекает вяло и неплано- , мерно. На уровне СНГ этот процесс идет более активно и плодотворно. С позиций углубленной интеграции между членами содружества принимаются базовые нормативные документы, закрепляющие основные принципы, цели и задачи унифицированного регламентирования различных сторон жизнедеятельности содружества. Одной ид разновидностей таких универсальных правовых актов являются модельные (рекомендательные) кодексы. К настоящее время идет разработка УПК. Создание модельных кодексов важно для всех государств СНГ, и в них найдут свое юридическое закрепление межгосударственные интеграционные процессы в области экономики, пауки, культуры, нрава и т.д.
Остается трудноразрешимой и проблема унификации нормативно-правового материала различных министерств и ведомств как "одной из самых многочисленных и наименее организованных частей иерархической структуры законодательства"2. В отдельных отраслях его объем настолько велик, что практическая ориентация в нем весьма затруднительна, а единое понимание сведено на нет. Возникает настоятельная потребность не столько в техническом упорядочении данного материала, сколько в его переработке по существу и принятии общих, универсальных положений либо российского, либо республиканского значения.
Ведомственная унификация должна носить комплексный характер и учитывать всю систему как отраслевых, так и межотраслевых актов, отражать их органическое единство в общем механизме управления. При этом необходимо соблюдать все требования, предъявляемые к нормативным актам при их подготовке, применении и исполнении. Подобного законодательного оформления, например, ждут гражданско-правовые отношения в сфере капитального строительства. Пестрота их ведомственной регламентации создает определенные трудности как организационного, так и правового характера. Назрела необходимость
) См Ильинский И II, Крылов К С .Михалева И Л 11онос федеративное устройство России//Государство и право 1992 №9 С 35
2 Чоленшш С В, Силъченко II В Научные основы чипологии нормативно-правовых актов в СССР. М , 1987 С 32
унифицировать действующий правовой материал и на его основе издать закон РФ о капитальном строительстве.
Процессы и специализации, и унификации охватывают все структурные звенья системы законодательства, имеют непрерывный характер. Их "приливы" и "отливы" в различных частях законодательного массива во многом предопределены наличием предварительных условий унификации и техникой ее осуществления. К таким условиям, на наш взгляд, следует отнести: высокий уровень специализации законодательства; потребность в унификации правового материала в определенной области социальных отношений; повышенную "плотность" функциональных взаимосвязей между различными структурными элементами системы законодательства; их противоречивость; способность к унификации законодательного материала той или иной отрасли.
С учетом функционального разнообразия законодательства унификация может быть всеобщей, республиканской, локальной, ведомственной и проявляться в таких се формах, как универсализация, интеграция, систематизация. Вместе с тем процесс унификации небеспределен и должен иметь свои границы, ибо при определенных обстоятельствах может возникнуть объективная потребность в дифференцированном урегулировании общественных отношений, и тогда унификация станет не только не эффективной, но даже нежелательной. А это, в свою очередь, вызовет обратную тенденцию - специализацию законодательства. Поэтому при разработке унифицированных нормативных актов нельзя ставить чрезмерно общие задачи, непомерно расширять сферу их действия и тем самым превращать в сложный документ, малопригодный для практического применения.
Следовательно, унификация российского законодательства представляет собой детерминированный практикой общественного развития двуединый процесс в регулировании сходных либо родственных явлений и создание разноуровневых нормативных актов или предписаний, оказывающих существенное влияние на состояние и совершенствование всей системы законодательства. Процессы унификации и специализации законодательства позволяют удерживать разумный ба-I лапе в отношениях между федеральным и региональным правотворче-ством и одновременно наиболее полно и реально отражать весь ход современных преобразований.
1 См." Садиков О.Н. Унификация как средство совершенствовании гражданского законодательства // Правоведение. 1972. № 6. С. 97.

ТЕМА 19. ЮРИДИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС (И.М. ЗАЙЦЕВ, А.С. МОРДОВЕЦ)

1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА (И.М. ЗАЙЦЕВ)
Для юридической деятельности характерен определенный порядок, который должен быть - и в большинстве случаев является - оптимальным для совершения тех или иных юридически значимых действий. Он устанавливается соответствующими нормативными предписаниями. Например, регламент работы представительных органов государственной власти, принятия законодательных актов, проведения выборов, защиты диссертаций, процедура выдачи ордера на жилье, получение наследства и т.п.
Оптимальный порядок содержит программу юридический деятельности, он имеет ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, тем самым повышая эффективность правового регулирования юридической деятельности и гарантируя ее правомерность и результативность. Нарушение порядка представляет собой правонарушение, а в отдельных случаях результаты такой неправомерной деятельности признаются юридически ничтожными (недействительными).
Например, обращение гражданина в суд для защиты нарушенного или оспоренного субъективного права без соблюдения установленного гражданским процессуальным законом (Гражданским процессуальным кодексом) порядка не приведет к желаемому результату: судья либо откажет в принятии заявления, либо оставит поданное заявление без движения, либо прекратит производство по делу, либо оставит заявление без рассмотрения.
Юридическая деятельность разнообразна, и в зависимости от ее целей и количества совершаемых актов правовой режим ее может быть простым или развернутым. Так, в принципе не вызывает сложностей порядок установления и регистрации определенных юридических фактов: порядок выдачи актов гражданского состояния (рождения, усыновления, регистрации брака или развода, смерти) органами загса, нотариальное удостоверение бесспорных обстоятельств.
Значительно сложнее установленный законом порядок расследования преступлений или судебного разрешения споров о праве граждан
ском, где многие действия следователя, суда, заинтересованных лиц и других участников упорядочиваются по правилам предшествования и следования (причинно-следственной связи действий и актов юридического процесса).
Нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности и образуют юридический процесс. Теорию юридического процесса в нашем праве активно разрабатывал профессор В.М. Гор-шенев и его научная школа*. Юридический процесс они определяют как комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права. Данный процесс регулируется правовыми (процедурными и процессуальными) нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах - официальных документах2.
Для характеристики юридического процесса первостепенное значение имеет категория формы деятельности. Форма - это правовая конструкция нормативного упорядочивания деятельности и соответствующих документов. Она представляет собой совокупность требований к действиям участников процесса, направленным на достижение конкретного результата. Определенность данных требований обеспечивается соответствующими санкциями, среди которых наиболее типичны прссекательныс, преследующие цель принудительного прекращения неправомерной юридической деятельности (отказ в принятии заявления, отказ в совершении действий, прекращение соответствующего юридического производства).
Правовая форма - в той или иной степени - присуща любой юридически значимой деятельности (законотворческой, осуществлению властных полномочий административными и судебными органами). Форма служит одной из гарантий точного и неуклонного применения, соблюдения и исполнения юридических норм.

<< Пред. стр. 12 (из 21) След. >>

Список литературы по разделу