<< Пред.           стр. 20 (из 21)           След. >>

Список литературы по разделу

  практике".
  Известным правовым романтизмом можно считать ст. 1 Конститу
  ции РФ, гласящую, что Россия уже сегодня является правовым государ4 ством. Здесь явно желаемое принимается за действительное. Не случайно в президентском Послании Федеральному Собранию 1994 г. это положение как бы дезавуируется: "Мы должны признать - в России пока нет полноценного демократического правового государства".
  Это, скорее, цель, лозунг, перспектива, а не состоявшийся факт, хотя в качестве программной эта концепция возможно и заслуживала провозглашения в Основном Законе страны. Иными словами, хорошо уже то, что такая идея заявлена, законодательно закреплена, ибо умолчание по этому поводу было бы вообще непонятным. Но правовое государство не может быть в один прекрасный момент введено "сверху", в декретном порядке. Оно будет постепенно создаваться в ходе длительного и трудного развития российского общества.
  О заманчивой идее правового государства мечтали даже русские самодержцы - Петр I, Екатерина II, Александр II. Но эти красивые мечты так и остались мечтами. В какой-то мере все наше "перестроеч-ное" и "реформаторское" законодательство грешит идеализмом, про" жектерством. В юридической литературе не раз высказывались мнения против форсирования сроков построения правового государства, так как любые кавалерийские наскоки на социальные процессы всегда оборачивались для общества негативными последствиями.
  В настоящее время сам курс реформ разрушил многие иллюзии - надежду на лучшую жизнь, справедливость, высокие нравственные идеалы, гуманизм, реализацию основных прав человека. Произошло отчуждение власти от народа, а народа - от власти. "На развалинах советской мифологии мы стали возводить новую мифологию - мифологию "невидимой руки" рынка, мифологию свободы. Реформатор ры дискредитировали реформы. ...Вряд ли нужно было отказываться от прежней системы социальных гарантий, направляющей роли государства".
  Демократия, освободив общество от тоталитарных пут, не сумела сама по себе обеспечить его поступательное развитие. А кое в чем произошел откат назад. Принято немало бесполезных или неэффективных законов. В то же время многие важнейшие сферы жизни до сих пор остаются вне юридической регламентации, хотя остро нуждаются в этом. Новые, "рыночные" лозунги, идеалы не осуществились, ожидания не оправдались. А главное, для большинства населения не ясно куда идем, чего хотим? Отсюда журналистские остроты: куда идем непонятно, но что мы придем туда первыми, сомнений нет.
  Но подлинная беда состоит в том, что даже хорошие и нужные законы не работают - в одних случаях потому, что отсутствуют необходимые механизмы их реализации, в других (и это главная причина) - из-за того, что вокруг простирается ненормальная среда их "обитания" и функционирования. Бушует нравственный и правовой нигилизм, общественные отношения находятся в состоянии хаоса, ломки, крайней неустойчивости, зыбкости, законы бессильны их упорядочить, стабилизировать, направить в нужное русло. В этом смысле право испытывает небывалые "перегрузки", оно не справляется со своими регулятивными и защитительными функциями.
  Поэтому, если тот или иной закон не работает, это еще не означает, что он плох. Не все зависит от самого закона. Проблема сложнее. Определенные слои населения психологически не готовы к переменам, нередко сопротивляются им. Юридические нормы не могут развязать
  Ковии Л. Разрушение иллюзий // Известия. 1998.31 дек.
  тугие клубки возникающих противоречий, а в ряде случаев встречают противодействие.
  Власть слаба, она не может собрать налоги, обеспечить реализацию своих законов, остановить преступность, защитить граждан. Она не справляется с первейшей функцией - регулятора общественной жизни, порядка, стабильности. Предписания сверху во многих случаях внутренне не воспринимаются теми, на кого они рассчитаны. В этих условиях законы существуют как бы сами по себе, а жизнь - сама ПО себе.
  И это тоже идеализм, ибо законодатели, исходя из своих высоких целей, идей, замыслов, конвейерно принимают и принимают законы, заведомо зная, что они не достигают конечных целей и уходят в песок. Нередко важнейшие акты застревают на полпути к своим непосредственным адресатам - их стопорит чиновничья бюрократия в силу общей разболтанности, бесконтрольности, коррумпированности. Среди новой номенклатуры есть и те, кто к любым начинаниям отно- сится, как и прежде, по принципу: важно вовремя "прокукарекать", а там пусть хоть не рассветает.
  Сами парламентарии удручены тем, что выдаваемые ими "на-гора"- в большом количестве законы не "приживаются". Бывший замести- тель председателя Комитета по законодательству союзного парламента К.Д. Лубенченко мрачно сравнивал законодательные усилия тогдаш" них депутатов "с попытками вырастить сад в жестоких условиях пустыни. Иногда представляется, что законы, которые мы разрабатываем, отторгаются действительностью, как саженцы бесплодной почвой, И возникает чувство тревоги и безысходности". Как видим, проблема "отторжения" законов возникла не вчера, но она существует и сегодня.
  Власть бессильна заставить законы работать, поэтому она их просто-издает. Но законодатель не вправе идти на поводу у обыденного со- знания - надо срочно принять такой-то закон; он обязан смотреть дальше, предвидеть последствия. Правовое самообольщение опасно, ибо оно порождает беспочвенные надежды, убаюкивает общество. В последнее время чуть ли не еженедельно принимаются и публикую ются "целевые федеральные программы", но каждому ясно, что они -невыполнимы.
  Попытки "пришпорить" социальный прогресс с помощью одних только законов, как правило, заканчивались конфузом. Примеров тому не мало, и из них необходимо извлекать уроки. Прежде всего это ведет к девальвации законов, которые начинают работать вхолостую, созда- вая видимость решения проблем.
  См : Лубенченко К Д. Безработные законы // Известия. 1990. 25 апр.
  Конечно, есть и хорошие, полноценные законы, за которыми - ум, опыт, старание их создателей, но, как заметил Достоевский, "чтобы быть умным, одного ума мало". Ум надо еще реализовать, поставить на службу обществу, людям. Иначе он мертв и бесполезен. "Умных" бездельников и советников у нас не мало.
  Абсолютизация права, наделение его чудодейственными свойствами сродни поклонению искусственно созданному идолу. Такое обожествление явления -* это существование в мире иллюзий. Отсюда - лавинообразный рост законов и указов за последние восемь лет, поиск спасения именно в них. Но еще древние говорили: в наиболее испорченном государстве - наибольшее количество законов. Сейчас всем ясно - сотней или даже тысячей законов положения не изменить, если только они не подкрепляются другими мерами. Полоса "демократического романтизма" проходит.
  Возникает вопрос: что надо делать раньше - создавать условия или принимать законы? Очевидно, то и другое. Противопоставление этих двух начал неверно и недопустимо. Законодательные и общественные процессы Должны развиваться синхронно, они взаимозависимы. Между тем нередко наблюдаются ситуации, когда юридические нормы либо забегают вперед, либо принимаются "вдогонку"
  Бывает и так, что законы, указы издаются не в целях их реального воздействия на общественные отношения, а для снятия социальной напряженности, бсобенно как раз в социальной сфере. На это совершений справедливй обращено внимание во втором президентском Пй-сланий парламенту, в котором отмечается, что именно в этих вопросах "откровенность и честность важнее всего; люди гораздо в большей степени страдают от неоправданных обещаний и посулов, чем от объективной оценки реальности". Но дело в том, что и президентские указы грешат этим же недостатком.
  Г1
  В критический момент выдаются "векселя", принимаются всевозможные "федеральные программы", повышаются ставки, оклады, пособия, которые затем не оплачиваются. Подобные акты, заявления носят в основном популистский характер и не решают проблем по существу, а загоняют их вглубь. Достигается лишь временный и обманчивый эффект. Потом эти проблемы возникают вновь, но уже в более острой форме. Усилия тратятся на гудок, а не на реальное движение. Особенно бросается в глаза предвыборный популизм, когда кандидаты в депутаты и в президенты не скупятся на обещания
  В массовом сознании существует не только непонимание значения юридической формы, но и явное ее преувеличение, гипертрофирование как панацеи от всех зол. Иллюзии владеют многими, в том числе и
  законодателями, которые убеждены, что с помощью законов одним махом можно реформировать страну, исцелить общество от болезней.
  Нельзя, например, декретом сверху ввести мир и согласие в стране. Это напоминает попытки известного литературного персонажа установить с помощью законов единомыслие в России. Каждому ясно, что единение и сплоченность достигаются совсем иными путями и средствами. Административными же распоряжениями и указаниями можно только дискредитировать эту благую цель.
  Но сегодня одновременно возникла и другая тенденция. Как отмечается в литературе, "бытовавшая на всех уровнях правосознания наивная вера во всемогущество закона сменяется более сдержанным отношением к нему Социальные ожидания все более возлагаются уже не столько на грядущий справедливый закон, сколько на оперативные распоряжения власти, не обязательно облеченные в нормативно-правовую форму". Получается, что фактический порядок и фактическое поведение чиновников и есть право. Неписаное...
  Таким образом, наше эклектичное и деформированное правосознание делает очередной зигзаг и, увы, не в сторону уважения и почитания закона. Мы склонны уже одобрять и неправовые действия - лишь бы они давали нужный результат. Опасный поворот. Это что-то близкое к 4юрмуле: цель оправдывает средства. Неразвитое юридическое мышление мешает определить, чего, собственно, мы хотим от права - чтобы оно по-прежнему служило инструментом или гарантом?
  Продолжение реформ в России требует прочной правовой основы, особенно в экономической сфере. Блок таких законов призвана принять в соответствии с Конституцией Государственная Дума. Однако при этом важно, чтобы народные избранники имели четкое представление о пределах и реальных возможностях юридических законов, путях их воплощения в жизнь. В противном случае общество опять будет жить в мире иллюзий.
  Давно сказано: чтобы не разочаровываться, не следует очаровываться. Чрезвычайно важно и необходимо преодолеть как правовой нигилизм, так и правовой идеализм, которые питают друг друга.
  ЛейстОЭ Три концепции права//Государство и право 1991 № 12 С 9
 ТЕМА 32. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (А.В. МАЛЬКО)
 1. ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
  Право - многогранное явление, призванное регулировать общественные отношения. Его можно рассматривать с разных сторон.
  В роли социального феномена цивилизации, элемента культуры, меры свободы ч справедливости право в большей степени характеризуется как цель по отношению к обществу, приобретает мощное социальное звучание.
  Наряду с этим право можно оценивать и как средство (инструмент) для разрешения практически значимых задач общества, для удовлетворения интересов людей. Данный подход в юридической науке называют инструментальным, в рамках которого и исследуются правовые средства.
  Как и многие юридические понятия, правовые средства сначала анализировались на отраслевом уровне - в сфере гражданского права, где рассматривались в качестве юридических способов решения субъектами соответствующих задач, достижения своих целей (интересов).
  Вместе с тем проблема правовых средств выступает прежде всего как общетеоретическая проблема. В теории права под правовыми средствами понимают институционные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров2.
  В самом общем виде правовые средства - это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей3.
  \ См.: Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 87. См. также: Баршюв НА. Имущественные потребности и гражданское право. Саратов, 1987. С. 64.
  2 См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Сов. государство и право. 1987. № 6. С. 14.
  3 См.: Малько Л В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 66-77.
  Эти цели могут быть различны, но в конечном счете они сводятся к справедливой упорядоченности общественных отношений. В качестве правовых средств выступают нормы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания и т.д.
  Признаки правовых средств:
  1) выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и в целом
  права);
  2) отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;
  3) сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования - МПР, правовых режимов (т.е. функциональной стороны права);
  4) приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования;
  5) обеспечиваются государством.
  Виды правовых средств. Классифицировать правовые средства можно по различным основаниям. В зависимости от степени сложности их подразделяют на первичные (элементарные) и комплексные (составные). Если к первым относятся простейшие и неделимые предписания - субъективные права и юридические обязанности, поощрения и наказания, льготы и запреты и т.п., то ко вторым - комбинированные, состоящие в свою очередь из простейших - договор, норма, институт, правовой режим и пр. По выполняемой роли они делятся на регулятивные (дозволения) и охранительные (меры защиты); по предмету правового регулирования - на конституционные, административные, гражданские, уголовные и др.; по характеру - на материально-правовые (рекомендации) и процессуальные (иск); по значимости последствий - на обычные (штраф) и исключительные (смертная казнь); по времени действия - на постоянные (гражданство) и временные (премия); по виду правового регулирования - на нормативные (установленные в нормах права запреты) и индивидуальные (акт применения права, акт реализации прав и обязанностей); по информационно-психологической направленности - на стимулирующие (льготы) и ограничивающие (приостановления) и т.д.
  2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ
  Юридические средства участвуют в правовом регулировании и правовом воздействии. Если правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, то правовое воздействие - как взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей.
  Между правовым регулированием и правовым воздействием имеются различия. Предмет правового регулирования несколько уже предмета правового воздействия. В последний входят и такие экономические, политические, социальные отношения, которые правом не регулируются, но на которые оно так или иначе распространяет свое влияние.
  Если правовое регулирование как специально-юридическое воздействие в любом случае связано с установлением конкретных прав и обязанностей субъектов, с прямыми предписаниями о должном и возможном, то правовое воздействие - не всегда. Если первое означает осуществление правовых норм через правоотношения, то второе - необязательно. В этом смысле регулирование - лишь одна из форм воздействия права на социальные связи, далеко не охватывающая всех иных форм, к которым относят информационно-психологическую, воспитательную, социальную (С.С. Алексеев, В.П. Казимирчук, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов и другие авторы).
  Информационно-психологический (мотивационный, импульсивный) аспект характеризуется воздействием прескриптивной (нормативной) правовой информации на мотивы субъектов. Здесь можно выделить два основных юридических средства - правовые стимулы и правовые ограничения, которые синтезируют в себе информационные и психологические закономерности, осуществляемые в данном процессе.
  Воспитательный (педагогический, ценностно-ориентационный) аспект заключается в общеидеологическом влиянии всей правовой действительности на внутренний мир субъекта, на формирование в сознании людей ценностных представлений, на правовое воспитание личности. Данный аспект необходимо отличать от информационно-психологического (мотивационного). Еще Л.И. Петражицкий заметил, что действие права "состоит, во-первых, в возбуждении или подавлении мотивов к разным действиям и воздержаниям (мотивационное или импульсивное действие права), во-вторых, в укреплении и развитии одних склонностей и черт человеческого характера, в ослаблении и искоренении других, вообще в воспитании народной психики в соот
  ветствующем характеру и содержанию действующих правовых норм направлении (педагогическое действие права)".
  Социальный аспект представляет собой взаимосвязь правовых и других социальных (экономических, политических, нравственных) факторов, принимающих участие в жизни права на всех этапах его функционирования. Эти факторы в своей совокупности образуют социальную среду действия права: доведение правовых норм и предписаний до всеобщего сведения; направление поведения субъектов путем постановки в правовых актах социально полезной цели; формирование правом социально полезных образцов поведения; социально-правовой
  контроль2.
  Разумеется, все вышеназванные формы воздействия права (информационно-психологическая, воспитательная, социальная) на общественные отношения взаимосвязаны, между ними нет и не может быть "китайской стены". Аналогичное положение в совокупном правовом воздействии занимает и правовое регулирование (как лишь одна из форм воздействия - специально-юридическая). Отсюда вывод: с одной стороны, нельзя полностью отождествлять понятия "правовое регулирование" и "правовое воздействие" (у них объемы не совпадают), а с другой - полностью различать. В самом общем понимании их можно рассматривать как синонимы, ибо подобное разделение условно, оно связано с выделением различных граней общего действия права.
 3. ПОНЯТИЕ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  Правовое регулирование как инструмент социального управления призвано упорядочивать общественные отношения, обеспечивая реализацию позитивных интересов субъектов. В рамках этого процесса встречаются разнообразные и многочисленные препятствия, которые без своевременного их устранения снижают эффект правового регулирования.
  Препятствием можно считать такой фактор, который ставит преграду процессу упорядочивания социальных связей и действует в противоречии с правовыми целями и принципами. Препятствия - это естественные и искусственные трудности, препоны, барьеры, тормозящие по тем или иным причинам управленческий процесс и мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций.
  * Петражицкий Л И Введение в изучение права и нравственности Основы эмоциональной психологии СПб, 1909 С 3
  2 См Казимирчук В П Социальный механизм действия права // Сов государство и право 1970 № 10 С 37-44, Право и социология М, 1973 С 69; Лапаева ВВ. Конкретно-социологические исследования в праве М, 1987 С 93"103.
  Препятствия можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от того, поддается препятствующий фактор управлению или нет, их подразделяют на препятствия: поддающиеся управлению и неподдающиеся. Примером первых могут выступать недостатки правоприменения, коллизионность и т.д., которые вполне устранимы в процессе управления и поддаются целенаправленной корректировке. Ко вторым препятствиям, в частности, относятся стихийные бедствия, природные явления, климатические условия и другие факторы, находящиеся вне возможностей управления.
  В зависимости от наличия или отсутствия определенных факторов при осуществлении управленческого процесса препятствия делятся на:
  выражающиеся в наличии конкурирующих с управлением моментов и выражающиеся в отсутствии необходимых для эффективного управления моментов. К первым следует отнести прежде всего правонарушение - оно прямо конкурирует с правовым регулированием. Ко вторым - такие моменты, отсутствие которых тоже превращается в препятствие. Другими словами, препятствием является не только то, что мешает (что присутствует), но и то, чего не хватает (что отсутствует). Так, отсутствие решающего юридического факта может выступать своеобразным препятствием для удовлетворения тех или иных интересов.
  Механизм правового регулирования (МПР) как раз и есть такая система правовых средств, которая позволяет наиболее последовательно и юридически гарантированно бороться с препятствиями, ибо отдельно взятые юридические инструменты этого в полной мере обеспечить не смогут. Отсюда объективная необходимость в таком устройстве правовых средств, которое создавало бы возможность для беспрепятственного удовлетворения интересов субъектов. К тому же правовое регулирование в процессе своего осуществления складывается из определенных этапов и соответствующих им элементов, обеспечивающих движение интересов субъектов к ценности. Каждый из этапов и юридических элементов МПР вызывается к "жизни" в силу конкретных обстоятельств, которые отражают логику правовой упорядоченности общественных отношений, особенности воздействия правовой формы на социальное содержание.
  Следовательно, механизм правового регулирования - это система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права.
  Из данного определения можно выделить признаки, характеризующие цель механизма правового регулирования, средства ее достижения и результативность.
  Цель МПР - обеспечить беспрепятственное движение интересов , субъектов к ценностям, т.е. гарантировать их справедливое удовлетворение. Это главный, содержательный признак, объясняющий значимость данной категории и показывающий, что роль МПР заключается в снятии возможных препятствий, стоящих на пути осуществления интересов субъектов. МПР - специфический юридический "канал", соединяющий интересы субъектов с ценностями и доводящий процесс
  управления до логического результата.
  МПР - система различных по своей природе и функциям правовых средств, позволяющих достигать его целей. Это уже формальный признак, который свидетельствует о том, что названный механизм есть комплекс правовых элементов, с одной стороны, различных по своей природе и функциям, а с другой, - все же взаимосвязанных общей целью в единую систему. МПР показывает, как работает то или иное звено при достижении его целей, позволяет выделить основные, ключевые, опорные юридические инструменты, занимающие определенное
  иерархическое положение среди всех других.
  МНР- организационное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных целей, т.е. результативности, эффективности. Как и любой иной управленческий процесс, правовое регулирование стремится к оптимизации, к действенности правовой формы, в наибольшей мере создающей режим благоприятствования для развития содержания полезных общественных отношений.
  В связи с тем что МПР - сложное понятие, включающее систему
  правовых средств, возникает потребность отграничить его от другой не менее сложной категории, как, например, "правовая система". Тем более что, на первый взгляд, у них весьма схожие определения. Так, под правовой системой обычно понимают совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении. Названные категории соотносятся как часть (МПР) и целое (правовая система), ибо правовая система более широкое понятие, включающее в себя наряду с категорией "механизм правового регулирования" и другие категории: "право", "юридическую практику", "господствующую правовую идеологию".
 4. СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  Потребность в различных правовых средствах, действующих в МПР, определяется разным характером движения интересов субъектов
  Мтпузов И И Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 13.
  к ценностям, наличием многочисленных препятствий, стоящих на этом пути. Именно неоднозначность проблемы удовлетворения интересов как содержательного момента предполагает и разнообразие их правового оформления, обеспечения.
  Можно выделить следующие основные стадии и элементы процесса правового регулирования: 1) норма права; 2) юридический факт или фактический состав с таким решающим показателем, как организационно-исполнительный правоприменительный акт; 3) правоотношение;
  4) акты реализации прав и обязанностей; 5) охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент).
  На первой стадии формулируется правило поведения, которое направлено на удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и требующих их справедливого упорядочения. Здесь не только определяется круг интересов и соответственно правоотношений, в рамках которых их осуществление будет правомерным, но и прогнозируются препятствия этому процессу, а также возможные правовые средства их преодоления. Названная стадия отражается в таком элементе МПР, как нормы права.
  На второй стадии происходит определение специальных условий, при наступлении которых "включается" действие общих программ и которые позволяют перейти от общих правил к более детальным. Элементом, обозначающим данную стадию, является юридический факт, который используется в качестве "спускового крючка" для движения конкретных интересов по юридическому "каналу".
  Однако зачастую для этого необходима целая система юридических фактов (фактический состав), где один из них должен быть обязательно решающим. Как раз именно такого факта подчас и не хватает субъекту для дальнейшего движения интереса к ценности, способной его удовлетворить. Отсутствие подобного решающего юридического факта выступает в роли препятствия, которое необходимо рассматривать с двух точек зрения: с содержательной (социальной, материальной) и с формальной (правовой). С точки зрения содержания препятствием будут выступать неудовлетворение собственных интересов субъектом, а также общественных интересов. В формально же правовом смысле препятствие выражается в отсутствии решающего юридического факта. Причем преодолевается данное препятствие только на уровне правоприменительной деятельности в результате принятия соответствующего акта применения права.
  Например, право гражданина на получение высшего образования неосуществимо без вынесения правоприменительного акта. Процесс удовлетворения интересов лица прерывается (препятствуется) здесь невозможностью предоставления в нормах права определенных юри
  дических форм. Ведь заранее "установить" оптимум в норме практически нереально, ибо никакое общее правило поведения не в состоянии охватить всего многообразия социальных связей, учесть их особенности, что и выступает объективной основой препятствования дальнейшему движению интересов субъектов права и снимается только на уровне правоприменения. Получая наиболее полную информацию о ситуации, оценивая и контролируя правомерность выполнения предварительных условий (юридических фактов), правоприменитель находит для урегулирования конкретного общественного отношения соответствующие средства, воплощающиеся в индивидуальном решении.
  Акт применения права представляет собой основной элемент совокупности юридических фактов, без которого не может реализоваться конкретная норма права. Он всегда носит решающий характер, ибо требуется в самый "последний момент", когда уже есть в наличии другие элементы фактического состава. Так, для осуществления права на поступление в вуз (как части более общего права на получение высшего образования) акт применения (приказ ректора о зачислении в студенты) необходим тогда, когда абитуриент представил в приемную комиссию требуемые документы, сдал вступительные экзамены и прошел по конкурсу, т.е. когда уже имеются три других юридических факта. Акт применения скрепляет их в единый юридический состав, придает им достоверность и влечет возникновение персональных субъективных прав и обязанностей, преодолевая тем самым препятствия и создавая
  возможность для удовлетворения интересов граждан.
  Это является лишь функцией специальных компетентных органов, субъектов управления, а не граждан, которые не обладают полномочиями применять нормы права, не выступают правоприменителями, а следовательно, в данной ситуации не смогут собственными силами обеспечить удовлетворение своих интересов. Только правоприменительный орган сможет обеспечить выполнение правовой нормы, принять акт, который станет опосредующим звеном между нормой и результатом ее действия, составит фундамент для нового ряда правовых и социальных последствий, а значит, для дальнейшего развития общественного отношения, облеченного в правовую форму.
  Подобный вид правоприменения называют оперативно-исполнительным, ибо он основан на позитивном регулировании и призван развивать социальные связи. Именно в нем в наибольшей мере воплощаются правостимулирующие факторы, что характерно для актов о поощрении, присвоении персональных званий, об установлении выплат, пособий, о регистрации брака, об устройстве на работу и т.п.
  Следовательно, вторая стадия процесса правового регулирования отражается в таком элементе МПР, как юридический факт или факти-
  ческий состав, где функцию решающего юридического факта выполняет оперативно-исполнительный правоприменительный акт.
  Третья стадия - установление конкретной юридической связи с весьма определенным разделением субъектов на управомоченных и рбязанных. Иначе говоря, здесь выявляется, какая из сторон имеет интерес и соответствующее субъективное право, призванное его удов-летвррять, а какая - обязана либо не препятствовать этому удовлетворению (запрет), либо осуществить известные активные действия в интересах именно управомоченного (обязанность). В любом случае речь идет о правоотношении, которое возникает на основе норм права и при наличии юридических фактов и где абстрактная программа трансформируется в конкретное правило поведения для соответствующих субъектов. Оно конкретизируется в той степени, в какой индивидуализируются интересы сторон, а точнее, основной интерес управомоченного лица, выступающий критерием распределения прав и обязанностей между противостоящими в правоотношении лицами. ДЯнная стадия воплощается именно в таком элементе МПР, как правоотношение.
  Четвертая стадия - реализация субъективных прав и юридических обязанностей, при которой правовое регулирование достигает своих целей - позволяет интересу субъекта удовлетвориться. Акты реализации субъективных прав и обязанностей - это основное средство, при помощи которого права и обязанности претворяются в жизнь - осуществляются в поведении конкретных субъектов. Эти акты могут выражаться в трех формах: соблюдении, исполнении и использовании.
  Как же проявляются в них содержательные моменты - процесс удовлетворения интересов - и что общего в этих содержательных моментах?
  При соблюдении субъект воздерживается от совершения действий, запрещенных нормами права. Он не реализует при этом свои собственные интересы, отличные от интересов контрсубъектов, а также от общественных интересов в охране и защите, и тем самым не ставит препятствий их удовлетворению.
  При исполнении обязанностей лицо должно активными действиями удовлетворять интересы контрсубъекта и общественные интересы в охране и защите и не ставить им препятствий в какой-либо форме (невыполнение, частичное невыполнение обязанностей, удовлетворение своих интересов, противоречащих интересам контрагента и т.п.).
  При использовании субъект получает благо, ценность, удовлетворяет личные интересы. При этом он не должен препятствовать удовлетворению интересов других лиц, а также общественных интересов в охране и защите (иначе произойдет злоупотребление правом).
  Анализ перечисленных форм реализации позволяет выявить одну общую закономерность, сделать обобщение: во всех формах субъект не должен препятствовать удовлетворению интересов в охране и защите, составляющих основу правопорядка, а также интересов контрсубъектов. Здесь, в принципе, имеет значение лишь одно условие: чтобы на пути осуществления данных интересов не ставились преграды и они могли быть свободно удовлетворены. Это то общее, что их объединяет, позволяет синтезировать такие совершенно противоположные, на первый взгляд, формы правореализаций в одну - беспрепятственную. Без подобных препятствий реализация прав, запретов, обязанностей осуществляется в допустимых пределах, для нее достаточно лишь правовой нормы. Названная стадия процесса правового регулирования отражается в таком элементе МПР, как акты реализации прав и обязанностей.
  Пятая стадия является факультативной. Она вступает в действие
  тогда, когда беспрепятственная форма реализации права не удается и когда на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая правоприменительная деятельность. Возникновение правоприменения в этом случае уже связывается с обстоятельствами негативного характера, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямого правонарушения.
  С точки зрения содержания препятствием здесь, как и при первой причине (что рассматривалось при анализе оперативно-исполнительной правоприменительной деятельности), будет являться неудовлетворение личных интересов субъектом, а также общественных интересов в охране и защите. С формально-правовой же точки зрения препятствия различаются: если в первом случае в качестве препятствия выступает отсутствие решающего юридического факта, то во втором -
  напротив, его наступление.
  Оспаривая право конкретного лица либо совершая правонарушение, субъект блокирует тем самым удовлетворение интересов своих контрсубъектов, что с неизбежностью должно повлечь за собой наступление определенных юридических последствий. В частности, при невыполнении обязанностей правовые ограничения, сдерживающие интересы обязанных лиц, трансформируются в противоправные ограничения (уже препятствия) осуществлению интересов управомоченного. Случившееся - основа правовой конфликтной ситуации, свидетельствующая, как правило, о невозможности обычными "мирными" средствами удовлетворить интерес управомоченного. Эти нарушения, будучи юридическими фактами, влекут за собой возникновение уже другого рода правоотношений - охранительных.
  В таких условиях управомоченный имеет еще одно средство: право на защиту, с помощью которого он (либо специальные органы) возбуждает правоприменительный процесс. Возникшее из факта правонарушения право на защиту содержит в себе материальное требование субъекта к правонарушителю по поводу незаконного сдерживания удовлетворения своих интересов. Субъективное право на защиту выступает здесь в качестве возможности посредством юрисдикционных органов применить в отношении обязанного лица меры государственно-принудительного свойства в целях устранения препятствий в реализации стремлений личности.
  Нарушившая сторона в рамках охранительных правоотношений приобретает новый статус, где на первом плане выделяется юридическая обязанность, выражающаяся в необходимости претерпеть применение к ней мер принудительного свойства. Поэтому охранительное правоотношение построено по типу властеотношения, в котором юрис дикционный орган использует власть с целью создать все необходимое для восстановления справедливости, для удовлетворения неудовлетворенного интереса управомоченного. Без власти, силы, принуждения снять помехи бывает просто невозможно. Оказывая правоограиичи-вающее воздействие с помощью принудительных элементов (мер защиты, ответственности), правоприменитель "сковывает" интересы обязанного лица (нарушившей стороны) и на этой основе дает возможность удовлетвориться интересам управомоченного субъекта. Подобную форму правоприменения можно назвать охранительной, ибо она устраняет препятствия и обеспечивает укрепление законности.
  Данная факультативная стадия (осуществляемая лишь в случае возведения препятствий) отражается в таком соответственно факультативном элементе МПР, как охранительные правоприменительные акты,
 5. ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  Эффективность правового регулирования - это соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью. Пути повышения эффективности правового регулирования в современных условиях следующие.
  Совершенствование правотворчества, в процессе которого в нормах права (с учетом высокого уровня законодательной техники) наиболее полно выражаются общественные интересы и те закономерности, в рамках которых они будут действовать. Нужно создавать с помощью соответствующих юридических и информационно-психологических средств такое положение, когда соблюдение закона будет выгоднее его
  нарушения. Кроме того, важно усилить юридическую гарантирован-ность правовых средств, действующих в МПР, т.е. повысить уровень вероятности в достижении ценности и снизить уровень вероятности в
  воспрепятствовании этому процессу.
  Совершенствование правоприменения "дополняет" действенность нормативного регулирования, а значит, и в целом МПР. Акты правоприменения - наиболее гарантирующий элемент, который, в нужный момент подключаясь к нормативному регулированию, содействует своими силами процессу удовлетворения интересов.
  Соединение нормативного регулирования и правоприменения не обходимо, ибо, взятые по отдельности, они сразу начинают демонстрировать свои "слабые стороны": нормативное регулирование без индивидуального (без усмотрения) превращается зачастую в формализм, а правоприменение без нормативного (без общих правил) - в произвол. Вот почему МПР должен выражать такую взаимосвязь различных правовых средств, представляющих различные виды правового регулирования, которая будет придавать управленческому процессу дополнительные преимущества. Если нормативная регламентация призвана обеспечить стабильность и необходимое единообразие в регулировании общественных отношений, ввести их в твердые рамки законности, то правоприменение - учет конкретной обстановки, своеобразие каждой юридической ситуации.
  Оптимальное сочетание разных управленческих подходов в одном механизме придает ему гибкость и универсальность, минимизирует сбои и остановки в его работе. "От правильного выбора правовых средств зависит в конечном счете достижение целей правового регулирования, а значит, эффективность права в целом. Недооценка, неверный выбор юридических средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования, приводят к сбоям в реализации
  права, снижению правового эффекта".
  Повышение уровня правовой культуры субъектов права, безусловно, повлияет на качество всего МПР, на укрепление законности и правопорядка.
  Интересы человека - вот главный ориентир для развития и совершенствования элементов МПР, повышения их эффективности. Выступая своего рода юридической технологией удовлетворения данных интересов, механизм правового регулирования должен постоянно быть социально ценным по своему характеру, должен создавать режим благоприятствования осуществлению законных стремлений личности, упрочению ее правового статуса.
  Сапун В А Инструментальная теория права в юридической науке//Современное государство и право Вопросы теории и истории. Владивосток, 1992 С 18.
 ТЕМА 33. СТИМУЛЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ В ПРАВЕ (А.В. МАЛЬКО)
 1. ИНФОРМАЦИОННО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ДЕЙСТВИЯ ПРАВА
  Правовое регулирование не имеет ни вещественной, ни энергетической формы, а осуществляется преимущественно на информационном уровне. Однако информация бывает разная: описательного характера (дескриптивная) и сугубо управленческая, нормативная, предписывающая (прескриптивиая).
  Если первый вид информации, как правило, устанавливается в преамбулах, нормах-дефинициях и описывает состояние какого-л-ибо объекта, то второй вид сосредоточен в конкретных прямо воздействующих на интересы личности правовых средствах: правах и обязанностях, поощрениях и наказаниях и т.п. Правовое регулирование осуществляется главным образом именно с помощью управленческой информации, где четко конструируется модель требуемого действия.
  Здесь информационный аспект нельзя оторвать от психологического, ибо право как знаковая система способно регулировать поведение только тогда, когда адресуемая информация воспринята сознанием личности и трансформировалась в мотив ее деяния. Назначение различных правовых средств как раз и состоит в том, чтобы информировать субъектов о возможностях выбора вариантов поведения в рамках права, воздействовать на их интересы в определенном направлении, склонить к тому или иному поступку.
  Сознание играет роль фильтра и "декодирует" правовые средства, влияющие на него, на положительно-отрицательные факторы: "полезно - вредно", "выгодно - невыгодно". Исходя из данных правовых средств и учитывая собственные интересы, человек строит соответствующую программу действий.
  Для исследования проблемы мотивации поведения личности необходимо прежде всего рассмотреть правовые средства в информационно-психологическом аспекте. Такими правовыми средствами выступают не сами нормы права, договоры или правоприменительные акты, а те конкретные меры информационно-психологического воздействия, которые в них содержатся. Это субъективные права и обязанности, льготы и приостановления, поощрения и наказания и т.п., которые, в
  свою очередь, трансформируются в правовые стимулы и правовые ограничения. Именно стимулы и ограничения в конечном счете являются значимыми для поведения, связанными в буквальном смысле с ценное " тью, на которую ориентируется интерес субъекта.
  Почему же на информационном уровне все многообразие средств
  сводится к двум основным?
  Правовое регулирование - это лишь разновидность управленческого процесса, который согласно кибернетике (науке об оптимальном управлении) может осуществляться только с помощью двоичной информации, выраженной в соответствующих стимулах и ограничениях. Управление именно через данные информационные атрибуты спосрб-цо влиять на энергию, дозировать ее, сохранять одни моменты деист",
  вительности и развивать другие. , , , Если под стимулом в самом широком смысле слова понимается,
  побудительный фактор, то под ограничением сдерживающий фактор. Стимулы и ограничения присущи в одинаковой мере управлению ДО всех образованиях - биологических, технических и социальных, хотя,
  могут называться в них по-разному. I
  Чаще всего такие информационные средства в биологической сис-1 теме обозначаются соответственно терминами "возбуждение" (оти-, мул) и "торможение" (ограничение). В современных исследованиях, посвященных анализу биологических систем, подчеркивается, что воз-буждение выступает "носителем информации о свойствах поступаю-1 щих извне раздражений и вместе с торможением - регулятором активы
  ности всех органов и систем организма".
  В технических системах при организации регулирования также используются свои "стимулы" и "ограничения". Взять, к примеру, ком* пьютер, программа управления которого в конечном счете состоит из различного сочетания "единиц" (стимулов) и "нулей" (ограничений),* обозначающих электронные информационные сигналы по принципу:
  "включено - выключено". Все ЭВМ работают в таком двоичном коде.
  Стимулы и ограничения регулируют деятельность и в социальной системе, где "энергия" в основном проявляется в форме активнос+и людей. Влиять на данную активность можно через интересы, путем распределения материальных, социальных и духовных ценностей. Если главным для человека выступают его интересы и те ценности;
  которые способны их удовлетворить, то основные усилия в социальном управлении должны быть направлены на упорядочение связей "инте-" ресы - ценности", проявляющихся в общественных отношениях.
  Психология- Словарь. М., 1990. С. 58. • •
  Результат достигается в значительной мере благодаря социальным стимулам ("прянику") и социальным ограничениям ("кнуту"), составляющим информационную сущность социальной регуляции. "По отношению к действиям и поступкам человека, - писал В.М. Бехтерев, - имеются социальные тормоза в виде запретов со стороны старших в семье, со стороны власть имущих, со стороны обычаев, правил приличия, моды, законов и общественного мнения. Эти тормоза налагают соответствующие ограничения на человека, заставляют его держаться в рамках, не допускающих конфликтов с окружающей средой, а где они появились - к возможному их ограничению и устранению таковых впредь. С другой стороны, наряду с тормозами имеются и социальные стимулы в виде похвалы старших, высокой оценки поступка, общественных мнений и иных поощрительных мер разного рода. Эти-то стимулы и побуждают человека к деятельности на пользу общества вообще, иногда даже в ущерб своим личным интересам".
  Роль информации в управлении - символизировать собой определенный объем энергии, замещать физические явления их эквивалентами, соответствующими знаками. Наиболее же простые и удобные знаки - двоичные. Вот почему в управленческом процессе двоичная информация характерна для всех трех сфер: биологической, технической и социальной.
  В частности, не только животные, но и растения обладают специфическими механизмами восприятия информации, состоящими из фаз возбуждения и торможения (биологическая система). В компьютерных программах (техническая система) эффективной является "работа" двоичных чисел, основанная на двух цифрах - 0 и 1.
  Двоичность выступает фундаментально неустранимой, предельной бсобенностью информации как свидетельства или отсутствия изменений. Объяснение этому заключается в том, что переход к более простому способу фиксации означал бы, что для этого необходимо пользоваться лишь каким-либо единственным, унарным обозначением. Но это было бы связано с полной невозможностью зафиксировать какие-либо изменения, так как во всех случаях воспринимающий объект получал бы один-единственный сигнал или последовательность принципиально не различимых сигналов. Поэтому во всех живых и неживых объектах, как естественных так и искусственных, наличие информационных процессов связано со способностью воспринимающего информацию объекта фиксировать, как минимум, два различающихся состояния2.
  * Бехтерев В.М. Мозг и его деятельность. М.-Л., 1928. С. 303-304. 2 См.: Ракитов А.И. Философия компьютерной революции. М-, 1991. С. 155.
  Следовательно, и правовое регулирование так же, как и любой иной управленческий процесс, осуществляется с помощью двух основных информационных средств: правовых стимулов и правовых ограничений, выступающих формой проявления двоичности юридической информации*.
  Материальным критерием, позволяющим определить, какие правовые средства относятся к правовым стимулам, а какие - к правовым ограничениям, необходимо признать именно интересы. В зависимости от того, какому интересу ("собственному" или "чужому", т.е. интересу противостоящей стороны в правоотношении) служит конкретное средство, оно может быть стимулирующим либо ограничивающим.
  В качестве формально-юридического критерия будет выступать характер воздействия правового средства. Если оно благоприятно, связано с добровольностью (а не с силой), свободой выбора поведения, заинтересованностью, то это стимулирующее воздействие. Если же правовое средство неблагоприятно влияет на собственные интересы субъекта, сопровождается угрозой, страхом, принуждением, жесткими командами, то такое воздействие выступает ограничивающим.
  Верно замечено, что внешнее воздействие на волю и сознание людей с помощью права может носить различный характер, но в целом сводится к двум основным методам: методу стимулирования определенных видов деятельности и методу властных предписаний, реализация которого обеспечивается возможностью применения мер принуждения.
 2. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ПРАВОВЫХ СТИМУЛОВ
  Правовой стимул - это правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. Общие признаки реализации правовых стимулов: 1) они связаны с благоприятными условиями для осуществления собственных интересов личности, так как выражаются в обещании либо предоставлении ценностей, а иногда в отмене либо снижении меры лишения ценностей (например, отмена или снижение меры наказания есть стимул); 2) сообщают о расширении объема возможностей, свободы, ибо формами проявления правовых стимулов вы-ступают субъективные права, законные интересы, льготы, поощрения;
  3) обозначают собой положительную правовую мотивацию; 4) предпо-
  * Подробнее см. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. Саратов, 1994.
  2 Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность
  правовых норм. М., 1980. С. 101.
  лагают повышение позитивной активности; 5) направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей. В этих признаках заключается их необходимость и социальная ценность.
  Правовые стимулы классифицируются по многим основаниям. В зависимости от элемента структуры нормы права можно выделить юридический факт-стимул (гипотеза), субъективное право, законный интерес, льготу (диспозиция), поощрение (санкция).
  В своей деятельности люди учитывают, что желаемые или нежелаемые ими правовые последствия обусловлены определенными юридическими фактами. Поэтому в одних случаях они стремятся к возникновению юридических фактов, а в других же, наоборот, препятствуют их появлению. Например, согласно статье 242 КЗоТ РФ, для получения пенсии необходим соответствующий трудовой стаж.
  Следовательно, лицо, рассчитывающее получить пенсию, вынуждено согласовывать свое поведение с закрепленными в норме юридическими фактами, прежде всего учитывать необходимость накопления соответствующего трудового стажа. Таким образом, юридический факт стимулирует определенное поведение, выступая в роли факта-стимула.
  На уровне диспозиции стимулирующим элементом выступает субъективное право, которое выражает возможность действия и связано с удовлетворением собственных интересов.
  Наряду с субъективным правом стимулирующим средством в диспозиции может быть и законный интерес (охраняемый законом интерес), который является разновидностью дозволений и направлен на удовлетворение собственных интересов.
  Вместе с тем законный интерес и субъективное право - различные правовые дозволения. Субъективное право - дозволение, которое возводится в правовую возможность, обеспеченную юридической необходимостью. Законный интерес тоже можно считать возможностью, но преимущественно фактической. Это лишь разрешенность действий. Следовательно, законный интерес есть простая правовая дозволенность, в которой отсутствует указание действовать строго зафиксированным в законе образом и требовать соответствующего поведения от других лиц, ей не противостоит конкретная юридическая обязанность. Данное положение может служить главным критерием для разграничения субъективных прав и законных интересов.
  Льгота выражается в предоставлении каких-либо преимуществ, или частичном освобождении от выполнения обязанностей, или облегчении условий их выполнения. Например, фиксируя в нормативных актах налоговые льготы для предпринимателей, законодатель стиму
  лирует в конечном счете общественно полезную деятельность определенных категорий граждан, повышает позитивную активность, создает благоприятные условия для удовлетворения их интересов.
  Поощрение выступает в роли стимула на уровне санкции, ведь санкции могут быть не только отрицательными, но и положительными.
  В зависимости от отраслевой принадлежности правовые стимулы подразделяются на конституционные, гражданские, экологические и т.п.; в зависимости от объема - на основные (субъективное право), частичные (законный интерес) и дополнительные (льгота); в зависимости от времени действия - на постоянные (право на собственность) и временные (разовая премия); в зависимости от содержания - на материально-правовые (зарплата) и морально-правовые (благодарность).
 3. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ
  Правовое ограничение - это правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контр -субъекта и общественных интересов в охране и защите. Общие признаки реализации правовых ограничений: 1) они связаны с неблагоприятными условиями (угроза или лишение определенных ценностей) для осуществления собственных интересов субъекта, ибо направлены на их сдерживание и одновременно на удовлетворение интересов противостоящей стороны и общественных интересов в охране и защите; 2) сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности, что достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний и т.п.; 3) обозначают собой отрицательную правовую мотивацию; 4) предполагают снижение негативной активности; 5) направлены на защиту общественных отношений, выполняют функцию их
  охраны.
  Правовые ограничения, как и правовые стимулы, различны. Классификации их во многом схожи, ибо они в процессе правового воздействия взаимодополняют друг друга. Так, в зависимости от элемента структуры нормы права можно выделить юридический факт-ограничение (гипотеза), обязанность, запрет, приостановление и пр. (диспозиция), наказание (санкция).
  Фактами-ограничениями являются сдерживающие обстоятельства,
  установленные в гипотезе нормы права. В частности, в соответствии со статьей 17 Семейного кодекса РФ факт беременности жены лишает мужа права на развод без ее согласия, препятствует прекращению правоотношения; согласно статье 14 этого же Кодекса факт состояния в одних правоотношениях (родства) преграждает возникновение других
  (брачных) и т.п.
  Правовыми ограничениями в диспозиции выступают юридические обязанности, ибо они сдерживают обязанное лицо от удовлетворения собственных интересов и заставляют его действовать в интересах упра-вомоченного. В противном случае интересы управомоченного не будут удовлетворены. Обязанности позволяют действовать только жестко указанным в законе способом и тем самым ограничивают действия обязанного лица, сдерживают его от всех иных поступков, противоречащих обслуживаемому субъективному праву. Обязанность - это необходимость, за которой (в случае ее нарушения) стоят меры наказания. "Что такое обязанность? - писал Г.Ф. Шершеневич. - Это прежде всего сознание связанности своей воли... Человек действует не так, как побуждают его собственные интересы, он считает необходимым ограничить себя в возможном фактически осуществлении интересов из-за интересов других". "Обязанность, - заметил Гегель, - есть ограничение..."2. Первоприрода обязанностей такова, что они призваны быть оборотной стороной субъективного права как стимулирующего средства.
  В диспозиции фиксируются и запреты, которые выступают своего рода пассивными обязанностями. Устанавливая запрет на совершение определенных действий, законодатель тем самым возлагает на гражданина обязанность воздерживаться от запрещенных действий. Запрет, препятствуя удовлетворению интересов индивида, в отношении которого он действует, направлен на реализацию интересов противоположной стороны. По своей сущности запреты - такие государственно-властные сдерживающие средства, которые под угрозой ответственности должны предотвращать нежелательные, противоправные деяния.
  Среди правовых ограничений, близких к запрету, выделяют приостановления, которые выступают своего рода временными и конкретными запретами на использование должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями своих функциональных обязанностей. Так, в соответствии с частью 2 статьи 270 КоАП РСФСР ("Приостановление исполнения постановления в связи с подачей жалобы или принесением протеста") "принесение прокурором протеста приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста".
  Приостановление не является юридической ответственностью, ибо оно не содержит итоговой оценки, а лишь предполагает дальнейшее разрешение возникшего вопроса. Вместе с тем приостановление содержит принудительные элементы со стороны вышестоящего, контроли-
  Шершеиевеч Г.Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 619-620. См. также: Нетра-лсицкий ЛИ. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1909. Т. 1. С. 42,13,ЗЦ 355,356.
  2 Гегель. Философия нрава. М., 1990. С. 202.
  рующего, надзорного или судебного органа. Оно временно прекращает существующее правоотношение, сдерживая наступление возможных общественно вредных последствий.
  Следующим элементом в структуре правовой нормы выступает санкция, в которой устанавливаются различные виды наказаний. Правовые наказания есть форма и мера юридического осуждения (порицания) виновного, противоправного поведения, в результате которого человек в чем-то обязательно ограничивается, чего-то лишается.
  Сущности правовых стимулов и ограничений проявляются наиболее полно в поощрениях и наказаниях. Далеко не случайно слово "стимул" в словарях толкуется подчас как поощрение, а понятие "поощрение" употребляется в паре с "наказанием".
  Общие признаки поощрений и наказаний:
  1) они являются правовыми средствами воздействия на интересы
  лиц;
  2) для них установлены определенные процедуры применения - формы поощрения и наказания заранее известны и закреплены в соответствующих нормативных актах, там же определен и круг лиц, наделенных правом применять те или иные меры поощрения и наказания;
  3) обеспечиваются мерами государственной защиты, гарантируются законом;
  4) выступают одновременно в качестве наиболее сильных обеспечивающих факторов реализации других правовых средств (прав, льгот, обязанностей, запретов и т.п.);
  5) связаны с благом, ценностями, хотя последствия этой связи будут зависеть от того, что применяется - поощрение или наказание;
  6) для их наступления необходимо кроме объективной стороны еще и определенное субъективное состояние лица - выразившееся либо в заслуге и подлежащее поощрению, либо в прямо противоположной "заслуге" (вине) и подлежащее наказанию.
  Различия между поощрением и наказанием:
  1) если поощрение как заслуженная мера призвана подкрепить положительное поведение, характеризующее позитивные цели и мотивы субъекта, а также превосходящее обычные требования, то наказание - тоже своеобразная "заслуженная мера", выступающая как средство защиты общества от правонарушений;
  2) если меры поощрения связаны с элементами взаимополезности с точки зрения общества и субъекта, то меры наказания- с элементами
  взаимовредности;
  3) если поощрение - мера одобрения, то наказание - мера осуждения, вызывающие соответственно у лица положительные или отрицательные эмоции;
  4) у них по-разному проявляется связь с благом, ценностями - если при применении поощрения субъекту предоставляется определенная ценность, то при наказании он лишается каких-либо ценностей;
  5) если в наказании заложены силы, подтягивающие, так сказать, поведение личности до нормы, то в поощрении - силы, поднимающие такое поведение выше нормы;
  6) при соотношении поощрений и наказаний ведущую роль отводят поощрениям, которые, создавая больше альтернатив поведения, представляют собой более гибкое воздействие, чем наказание.
  В зависимости от отраслевой принадлежности правовые ограничения можно подразделить на конституционные, административные, уголовные и т.п.; в зависимости от объема - на полные (ограничение дееспособности детей) и частичные (ограничение дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет); в зависимости от времени действия - на постоянные (установленные законом избирательные ограничения) и временные (обозначенные в акте о чрезвычайном положении); в зависимости от содержания - на материально-правовые (лишение премии) и морально-правовые (выговор).
 4. ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ И ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ КАК ПАРНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ КАТЕГОРИИ
  Правовые стимулы необходимо рассматривать вместе с правовыми ограничениями, поскольку они выступают в качестве парных юридических категорий, которые внутренне диалектически связаны и взаи-мообеспечивают друг друга в процессе правового регулирования.
  Что касается диалектической связи, то правовые стимулы и ограничения противоположны друг другу. Если же исследовать стимул как атрибут регулирования, то он включает в себя как собственно стимул, так и определенные ограничительные моменты. Например, субъективное право, предоставляя юридические условия для пользования каким-либо социальным благом, стимулирует одни интересы лица и одновременно ограничивает другие его интересы (в том числе противозаконные).
  Правовое ограничение, наоборот, включает в себя как сдерживание, так и определенные стимулирующие моменты. В частности, уголов-но-правовой запрет, угрожая наказанием за одни действия (преступные), тем самым побуждает к другим, стимулирует положительные поступки.
  Поэтому, на первый взгляд, может показаться, что и стимул ограничивает, и ограничение стимулирует. Между тем механизм этих воздействий различен. Если стимул и ограничивает (что является дополни
  тельным эффектом, наряду с собственно стимулированием), то только с помощью позитивных моментов, не угрожая, а заинтересовывая, увлекая и тем самым как бы уводя субъекта от правонарушения.
  По-другому обстоит дело с ограничением. Если оно и стимулирует (что тоже создает дополнительный эффект, наряду с собственно сдерживанием), то уже негативными методами: угрозами, страхом перед наказанием, принуждением и т.д. Вот почему необходимо различать такие прямо противоположные и одновременно внутренне единые средства, не включая при этом в собственно стимулы негативные инструменты (обязанности, наказания и др.).
  Второй признак характеризует проблему их взаимообеспечения. Так, установление в части 2 статьи 8 Конституции РФ 1993 г. права частной собственности выступает мощным юридическим стимулом. Однако для того чтобы он начал действовать и был к тому же справедливым, государство должно для собственников фиксировать юридические ограничения, устраняя тем самым нежелательные для общества крайности в использовании собственности.
  Власть собственника по отношению к принадлежащей ему вещи не безгранична, ибо он обязан принимать меры, предотвращающие ущерб здоровью людей и окружающей среде; вынужден в случаях, на условиях и в пределах, предусмотренных законодательством, допускать ограниченное пользование его имуществом другими лицами и т.п. В целях нормальной реализации права собственности государство через такие формы, как запреты, обязанности, наказания и др., должно ставить правовые ограничения и в отношении всех посягающих на эту собственность.
  Следует иметь в виду и другие связующие нити их взаимообеспечения. Так, юридическая обязанность есть правовое ограничение для собственных интересов обязанного лица, направленное одновременно на действие его в интересах управомоченного. Для наиболее эффективного выполнения отдельных обязанностей, в которых заинтересовано общество и государство, устанавливаются меры поощрения, необходимые для того, чтобы стимулировать подобное осуществление (т.е. процесс ограничения собственных интересов во имя интересов управомоченного и интересов общества в целом) путем обещания за данные постоянные социально полезные действия соответствующих благ, ценностей*. Этим самым поощрение в случае заслуженного поведения обязанного лица компенсирует затраты, некоторую самоущемленность одних интересов за счет удовлетворения других.
  ) См Лазарев В.В. Применение советского права Казань, 1972. С. 24.
 5. СОЧЕТАНИЕ СТИМУЛОВ И ОГРАНИЧЕНИЙ В ПРАВОВЫХ РЕЖИМАХ
  Правовые стимулы и правовые ограничения, воздействуя на сознание субъектов, определенным образом сочетаются друг с другом. "Мо-тивационное воздействие права, - писал Л.И. Петражицкий, - состоит не только в вызове положительных импульсов того или иного поведения (положительная правовая мотивация), но и в устранении или предупреждении появления разных мотивов в пользу известного поведения, в устранении "искушений" и т.д. (отрицательная правовая мотивация). Разные виды мотивации комбинируются в праве друг с другом...".
  Названные комбинации, как правило, являются составными частями правовых режимов. Слово "режим" (от латинского "управление") обозначает совокупность средств, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели. Поэтому правовой режим с точки зрения информаци-, онного подхода можно рассматривать как специфический вид правового регулирования, которой выражен в своеобразном комплексе правовых стимулов и правовых ограничений. "Каждый правовой режим, - пишет С.С. Алексеев, - есть вес же именно "режим", и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, " том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности"2.
  В зависимости от доминирующих в правовом режиме средств, он может быть либо стимулирующим, либо ограничивающим. Если первый создает благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, а иногда и сверхблагоприятные (режим наибольшего благоприятствования), то второй - нацелен на их комплексное сдерживание.
  Правовое регулирование во многом "складывается" из определенных правовых режимов для тех или иных субъектов. До недавнего прошлого в отношении человека и хозяйствующих структур в сфере экономики действовали в основном весьма жесткие правовые режимы ограничения, в которых господствующее место занимали нормы административного и уголовного права, состоящие преимущественно из запретов, обязанностей, наказаний, т.е. правовых ограничений. Заинтересованность была "закована" в слишком узкие для нее юридические границы. В такой ситуации "стимулирующая функция права, - как замечает Ю.А. Тихомиров, - почти отмерла"3.
  * Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907. Т. 2. С. 644.
  2 Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.
  3 Тихомиров Ю.А. Закон. Стимулы. Экономика. М., 1989. С. 39.
  В современных условиях важно изменить привычные представле-яия о правовом регулировании как сугубо ограничивающем. Необходимо реформировать старое соотношение стимулирующих и ограничивающих пластов в нем. Назревает неизбежный качественный скачок, который будет сопровождаться новыми комбинациями стимулов и ограничений в правовых режимах, что уже находит свое отражение (правда, не всегда последовательное) в российском законодательстве (например, в налоговом). Только комплексное и доминирующее использование правовых стимулов увеличит шансы эффективного правового воздействия на сознание и поведение субъектов, на достижение ими социально полезного результата.
  Преимущество стимулирующих начал по сравнению с началами ограничивающими заключается в том, что первые, как правило, выступают более гуманными и демократичными, тонкими и гибкими методами воздействия, юридическим выражением свободы личности, незаменимым механизмом содействия самоуправляемому развитию.
  Становится все более очевидным, что сложноорганизованным системам нельзя навязывать пути их развития. Скорее, необходимо понять, как способствовать их собственным тенденциям, как стимулировать их самоорганизацию.
  Правовой режим стимулирования создает больше возможностей для "требуемого хаоса", который нужен в целях постоянной адаптации к изменившимся условиям среды, порождения нововведений в социальных связях, без чего гражданское общество как самоуправляющийся организм немыслимо. Для одного режима характерно то, что он с помощью, например, таких форм, как договор, позволяет субъекту выбирать из всего многообразия вариантов поведения оптимальный (наиболее выгодный), согласовывать интересы формально равных сторон фактического отношения, соизмерять свою программу управления с правовой самореализацией личности. Режимом правового ограничения можно сформировать лишь всеобщее повиновение, но не заинтересованность.
  Разумеется, здесь вовсе не отрицаются правовые ограничения, ибо без них невозможна полноценная и законная самостоятельность. Но они должны занимать в правовом режиме лишь строго отведенное место, употребляться в качестве надежных элементов, направляющих свободную энергию на достижение позитивных целей. Другими словами, в ситуации, когда рыночные отношения отвергают приоритет правовых ограничений, последние призваны дополнять основные, ведущие средства - правовые стимулы.
 ТЕМА 34. ЛЬГОТЫ И ПООЩРЕНИЯ В ПРАВЕ (А.В. МАЛЬКО)
 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ПРАВОВЫХ ЛЬГОТ
  В современной России происходят преобразования в экономической, политической, правовой сферах. Меняется характер общественных отношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, способы, социальная направленность правового опосредоваиия запросов отдельных групп населения. Находит новое отражение в законодательстве и учет особых интересов субъектов, средством которого выступают правовые льготы.
  В условиях формирования рыночных механизмов господствующими в государственном управлении становятся не административные, а экономические методы, основанные преимущественно на системе налогов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социальной, научно-технической и демографической, культурной и благотворительной и т.п. Налогообложение - одна из главных функций Российского государства.
  Подобные модификации отражаются и на правовом регулировании, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое использование льгот в правовом воздействии символизирует собой в определенной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и поощрительных) методов, создает новый морально-психологический и юридический климат в обществе.
  Льготы есть прежде всего социальная мера, в этом проявляется их общественная ценность. В сегодняшней весьма неблагоприятной социально-экономической ситуации требуется радикальное изменение системы льгот с тем, чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите многочисленные слои населения.
  Кроме того, льготы все активнее используются в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и др.
  Статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсальным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это
  требует к ней соответствующего отношения.
  Правовая наука пока не обратила пристального внимания на институт льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории правовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.
  Что же такое правовая льгота?
  Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей. Правовым льготам присущи следующие признаки.
  Во-первых, они сопровождаются более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель - социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.
  Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расширение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами. Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения большей маневренности и простора для оперативного и оптимального выхода из создавшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев продиктовано соображениями политического характера (безопасности государства и т.д.), связано с отсутствием у них российского гражданства.
  Во-вторых, правовые льготы представляют собой исключения
  из общих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации. Чем совершеннее право, тем дифференцированное оно регламентирует конкретные вопросы общественной жизни. Так, для различных категорий граждан установлены правила, регулирующие прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии правовой регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены, учи-
  тывая конкретные обстоятельства, делать по своему усмотрению исключения для отдельных лиц, что ведет к разнобою в практической деятельности и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупот-реблений*.
  Льготы - это элемент прежде всего специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфическими возможностями юридического характера.
  В-третьих, правовые льготы выступают правомерными исключениями, законными изъятиями, установленными компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества. Льготы, как правило, фиксируются с помощью нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предоставлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель - свести к минимуму корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом процессе.
  Специфической разновидностью правовых льгот выступают привилегии. В переводе с латинского привилегия есть "специальный закон для особого лица". Словари толкуют данное понятие как: 1) исключительное право, преимущество, предоставленное кому-либо (государственному органу или должностному лицу); 2) монопольное право на изобретение; документ, удостоверяющий и охраняющий это право.
  По нашему мнению, привилегии есть специальные (во многом исключительные, монопольные) льготы для конкретных субъектов и прежде всего для властных органов и должностных лиц, необходимые им в целях наиболее полного и качественного осуществления своих определенных обязанностей.
  Особенности привилегий заключаются в следующем.
  1. Если льготы призваны облегчать положение различного рода субъектов, то привилегии в основном сориентированы на политическую элиту, на властные органы и должностные лица. Вместе с тем привилегии устанавливаются не только в отношении властвующих лиц. Как монопольные, исключительные права они могут принадлежать в определенных случаях и гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям и иным субъектам. Об этом говорится в ряде нормативных актов: в статье 7 Закона РФ "О государственной тайне" в редакции от 6 октября 1997 г.; в статье 1 Постановления Правительства РФ "О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан" от 30 декабря 1998 г.2 и др.
  См.: БахрахД.Н. Правовые льготы // Справедливость и право Свердловск, 1989.
  С. 75.
  2 См.: СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673; Российская газета. 1999. 21 янв.
  2. Льготы распространяются на ббльший круг лиц и имеют более широкую сферу применения. Привилегии же есть специфические льготы, это исключения из исключений. Их не может быть много, иначе привилегии "торпедируют" основные принципы права - справедливость, равноправие и т.п.
  3. Если льготы в доминанте своей характеризуют специальный правовой статус субъектов, ибо предусматриваются главным образом для соответствующих групп и слоев населения (инвалидов, пенсионеров, студентов, матерей-одиночек и др.), то привилегии могут устанавливаться как в специальном (дипломаты, депутаты, министры и т.п.), так и в индивидуальном статусах (Президент РФ), ибо они в большей мере подтверждают исключительность юридических возможностей особо
  ответственных и иных лиц.
  4. Привилегии ввиду того, что они являются исключительными правами, выступают более детальными и персонифицированными юридическими средствами, следующим по сравнению со льготами уровнем дифференциации правового регулирования. Привилегии - это изъятия как из общих, так и из особенных норм права. Поэтому в принципиальном плане они могут соотноситься между собой как категории "Особенное" (льготы) и "отдельное" (привилегия).
  5. В силу различных социальных ролей, которые выполняют разные субъекты в жизнедеятельности общества, право, с одной стороны, с помощью льгот пытается "выравнить" их фактическое неравенство, с другой же - посредством привилегий юридически "выделяет" тех, кому это необходимо для полноценного осуществления специфических обязанностей. "Между льготами и привилегиями то существенное отличие, - пишет В.М. Межуев, - что первые в какой-то мере смягчают существующее фактическое неравенство, тогда как вторые добавляют к последнему еще и формальное неравенство, как бы возводят это
  неравенство в закон".
  В любом обществе, где присутствует власть, т.е. выполняются особые публично-политические функции, появляется и необходимость в юридическом "выделении" лиц, осуществляющих данные в общем-то непростые функциональные обязанности, нацеленные в той или иной степени на упорядочение процессов удовлетворения интересов различных субъектов.
  В целях наиболее полной и качественной реализации соответствующих служебных обязанностей, независимого выполнения официальных функций, возмещения властвующим лицам затрат, возникающих
  * Межуев В.М. Выступление на "круглом столе" по теме "Власть, демократия, привилегии" // Вопросы философии. 1991. № 7. С. 51.
  в процессе управления, и необходимы юридические преимущества, называемые привилегиями. И хотя данное средство в целом олицетворяют известное неравенство - без привилегий не обойтись.
  Категорию "льгота" нужно отличать и от понятия "гарантия", которое является более широким по своему объему, ибо включает в себя кроме льгот и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности, запреты и т п. Поэтому вполне закономерно, что в нормативных актах льготы нередко фиксируются в разделах, главах и статьях, посвященных гарантиям. Так, в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятом 5 июля 1995 г., именно в статье 15, которая называется "Гарантии для государственного служащего", закрепляются различные льготы для данной категории лиц, что, бесспорно, призвано способствовать эффективному осуществлению ими своих функциональных обязанностей.
  Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интересов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гармонизируют эти различные интересы, позволяя их удовлетворять, распределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом.
  С одной стороны, льготы устанавливаются для тех субъектов, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-то особенностями (состояние здоровья, возраст, пол и т.п.) или находятся в специфических условиях (жизнь на Крайнем Севере; профессия, требующая сокращенного рабочего дня, более продолжительного против обычного ежегодного отпуска, и т.д).
  С другой стороны, льготы предоставляются тем субъектам, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в целом.
  Правовые льготы, призванные достигать эту основную цель, выполняют компенсационную и стимулирующую функции.
  Компенсационный характер правовых льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и социальных причин. Так, вовлечение в трудовую деятельность слепых и людей с плохим зрением было бы невозможно без установления для них законом особых условий труда. Следовательно, принцип социальной справедливости требует установления в данном случае определенного изъятия из принципа равноправия граждан, а сами льготы слепым и людям с плохим зрением приобретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей. Важнейшее компенсационное значение имеют льготы, предоставленные инвалидам и участникам Великой
  Отечественной войны, беженцам, вынужденным переселенцам и другим лицам.
  В этом смысле льгота - особое право, дополняющее имеющиеся у
  лица права с целью гарантировать определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, материнства, сочетания учебы с работой и т.д. Здесь льготы призваны улучшать социально-экономические условия конкретных категорий граждан, их материально-бытовое и финансовое положение.
  В последнее время компенсационная функция правовых льгот распространятся и на некоторые новые сферы. Так, в соответствии с Законом РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. для потребителя установлены определенные льготы. Например, согласно статье 1( "потребители освобождаются от уплаты государственной пошлины по искам, связанным с нарушением их прав"; согласно статье 23 потребитель при наличии уважительных причин в одностороннем порядке вправе изменить условия договора о предмете и обменять вещь.
  Подобные льготы не нарушают одного из основных правил рынка - равенства правового положения сторон, а наоборот, наполняют его реальным содержанием, не позволяют стать фикцией.
  Вместе с тем льготы нельзя полностью отождествлять с компенсациями, ибо в ряде случаев, наряду с компенсационной, они выполняют и стимулирующую функцию: способны побуждать к отдельным видам общественно полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. Стимулирующую функцию призваны выполнять прежде всего налоговые льготы, установленные в целях развития производства, предпринимательства, фермерства, благотворительности, инвестиционной деятельности и пр.
  Подобную функцию льготы выполняют наряду с такими юридическими средствами, как дозволения, поощрения и т.д. Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у дозволений, ибо льгота - дополнительная возможность, преимущество, что дается "сверх" какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у поощрений. Последнее специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей степени осуществляет наряду с компенсационной.
  ) См ПоленинаСВ Закон как средство реализации задач формирования правового государства//Теория права новые идеи Выи 3 М , 1993 С 16
  Существуют ли проблемы в сфере установления и действия льгот и каким образом необходимо их разрешать, повышая эффективность данного юридического средства?
  Одна из главных проблем - отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в деле предоставления и реализации льгот. Современная ситуация в России характеризуется постоянными изменениями, идет процесс передела собственности и власти, социального расслоения людей. Противоречивость и нестабильность нашей жизни и соответственно правовой системы не может не оказать влияния на противоречивость и нестабильность льгот, которые во многом не упорядочены, не согласованы.
  Зачастую льготы используются как инструмент в политической борьбе в популистских целях, когда отдельные лидеры в период выборов пытаются расширить свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат. Так, в Башкортостане еще Председателем Верховного Совета был подписан документ о том, что все госслужащие имеют право взять на 10 лет под 8%-ную ссуду, равную 120-месячным окладам. Это было принято перед выборами Президента Башкортостана и соответствующим образом сказалось на результатах голосования.
  Вместе с тем не следует забывать, что смена социального строя связана, как правило, и со сменой системы льгот (одни отменяются, другие устанавливаются), которая призвана содействовать проведению конкретной политики.
  Льготы - не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы "выйти" из общих рамок, добиться исключения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы - предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. На сегодняшний день лоббирование ярко выражено в президентских и правительственных структурах, так как именно здесь сосредоточена реальная власть.
  Негативное влияние на существующую систему льгот оказывают и проблемы становления российского федерализма: "парад суверенитетов", сепаратистские тенденции, региональные привилегии, несоблюдение принципа равноправия, закрепленного в ст. 5 Конституции РФ. Известно, что республики пока имеют более значительные льготы, нежели края и области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и др.) уже сейчас путем заключения отдель-
  См : Квасов В П. Чиновник - это должно звучать гордо // Российская газета 1993. 30 дек.
  ных договоров с общефедеральными властями так начали делить полномочия, что получают односторонние налоговые и бюджетные преимущества, устанавливая для себя "особый льготный статус".
  В целях совершенствования, оптимизации института правовых льгот целесообразно было бы, по нашему мнению, осуществить следующие меры.
  Провести своего рода "инвентаризацию" закрепленных в нормативных актах льгот, подвергнуть их тщательному анализу и экспертизе для того, чтобы выявить как эффективные, так и дефектные льготы.
  Важно своевременно реагировать на происходящие в обществе перемены и наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т.д. отменить необоснованные исключения, которые не оправдали себя на практике.
  Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к заработной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных надбавок. Взыскание же штрафов и сумм причиненного ущерба производятся без учета данных доплат, что стимулирует не столько правомерное поведение, сколько правонарушения*.
  Нуждается в корректировке пенсионное законодательство, которое пока не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам печати, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не
  вредных) условиях2.
  Было бы полезно систематизировать законодательство о льготах,
  инкорпорировать по тематическому принципу нормативные акты и опубликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением, включая льготы для высших должностных лиц. В этом деле есть уже
  определенные наработки.
  Например, издан сборник нормативных актов "Льготы в России"
  (М., 1993), в котором делается первая попытка систематизировать нормативный материал о льготах для различных социальных категорий граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других военных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Кроме того, в последнее время изданы такие сборники нормативных актов, как "Льготы и компенсации пострадавших от репрессий" (М., 1996);
  * См : Торлопов В. Льготы... правонарушителям // Российская газета. 1993.3 июля 2 Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда. Концепция реформь системы пенсионного обеспечения в РФ // Российская газета. 1995. 23 авг.
  "Переселенцы. Федеральная миграционная программа" (М., 1995), и др.
  "Надлежит также продолжить работу по кодификации соответствующего нормативного материала на основе субъектного подхода, взяв в качестве примера удачный опыт систематизации льгот для военнослужащих, инвалидов Отечественной войны".
  Важно обеспечить льготы материальными и юридическими гарантиями, ввести в действие механизм их реализации. Законодатель, устанавливая определенные льготы для конкретных субъектов, должен одновременно возлагать обязанности (активные и пассивные) на тех, кто призван обеспечивать претворение в жизнь данных преимуществ. Непременным условием действенности реализации льгот будет и фиксация мер юридической ответственности для обязанных лиц.

<< Пред.           стр. 20 (из 21)           След. >>

Список литературы по разделу