<< Пред. стр. 3 (из 21) След. >>
Список литературы по разделу
Согласно первому критерию, основными формами осуществления функций государства являются: 1) законодательная; 2) управленческая (исполнительная); 3) судебная; 4) контрольно-надзорная.
Законодательная деятельность заключается в издании представительными и законодательными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.
Согласно Конституции РФ, правом издавать федеральные законы
наделено Федеральное Собрание - парламент России.
Управленческая, или исполнительная, деятельность представляет собой основанную на законах оперативную, повседневную реализацию
органами исполнительной власти (государственного управления) функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т.д.
Судебная деятельность охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны.
Контрольно-надзорная деятельность - это выполнение функций государства посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за законностью. Особое место в системе этих средств занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, осуществляемый Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.
Каждая из названных форм с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.
Научное и практическое значение данной классификации состоит в том, что она способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями механизма государства по выполнению его функций, тесно соотносится с принципом разделения властей.
Наряду с изложенной в науке получила распространение имеющая не меньшую теоретико-практическую значимость классификация, критерием которой является однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит выяснению того, как механизм государства осуществляет его 4)ункции, каким образом государство использует для выполнения своих задач и функций право. Сообразно этой классификации в работе всех звеньев механизма государства различается деятельность правовая и чисто фактическая, или, как представляется более целесообразным ее называть, - организационная.
Деление форм осуществления функций государства на правовые и организационные не означает умаления или тем более отрицания первостепенной организующей роли права в общественной жизни. Правовые формы всегда являются организационными. Однако далеко не все организационные формы - правовые.
Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам реализации функций государства относятся правотворческая деятельность и правоприменительная деятельность, которая, в свою
очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохра-
нительную.
Правотворческая деятельность - это форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм. Важнейшая составная часть, ядро правотворчества (нормотворчества) - законодательная деятельность.
Правоприменительная деятельность - это деятельность государственных органов по выполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания актов применения права. В правопримени тельной деятельности, как отмечалось, выделяются оперативно-исполнительная и охранительная.
Оперативно-исполнительная деятельность представляет собой связанную с повседневным разрешением разносторонних вопросов управления делами общества властную, творческую исполнительно-рас- , порядительную работу государственных органов по осуществлению функций государства путем издания актов применения норм права, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений.
Правоохранительная деятельность - это форма осуществления функций государства посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей.
В результате правоохранительной деятельности издаются акты применения норм права (постановления следователей, протесты и представления прокуроров, приговоры и решения судов и т.п.). Специфика этих актов в том, что они служат целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановления нарушенного права, реализации юридической ответственности лица, совершившего правонарушение, а следовательно, во всех случаях, - охране прав личности, защите интересов граждан и общества в целом.
От правовых форм функционирования государства отличаются , чисто фактические, или организационные, формы реализации его функ- ций, которые заключаются в однородной по своим внешним признакам деятельности государства, не связанной с изданием юридических актов И потому не влекущей за собой юридических последствий. В то же Время формы организационной, фактической деятельности так или иначе реализуются в пределах определенного правового урегулирования, на основе выполнения требований законности.
Выделяются следующие организационные формы деятельности государственных органов по осуществлению функций государства: а) ор-
государства подразделяются на простые (унитарные) и сложные (фе-
деративные и конфедеративные).
Государственно-правовой режим представляет собой систему
средств и способов осуществления государственной власти.
В юридической литературе в качестве элемента формы государства выделяется, как правило, не государственный, а политический режим. Однако, на наш взгляд, категория политического режима больше характеризует не государство, а политическую систему в целом, так как он складывается в результате функционирования как государства, так и политических партий, общественных организаций, политических 1 движений, органов местного самоуправления, т.е. всех субъектов политической системы, использующих богатую палитру средств властвования. Государство же для осуществления своей организующей деятельности пользуется более ограниченным и специфичным набором средств управленческого воздействия, основным из которых является
право.
В зависимости от особенностей набора средств и способов государственного властвования различают демократические и авторитарные государственно-правовые режимы.
2. ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ (В.Л. КУЛАПОВ)
Теоретическая наука выделяет и исследует общие закономерности возникновения и развития различных социальных явлений и процессов. Она апеллирует к их повторяющимся, наиболее типичным свойствам и формам проявления. Реальная же жизнь более сложна и многообразна. Конкретные государственно-правовые явления служат внешним выражением не только закономерного, но и случайного, не только прогрессивного, но и регрессивного. Их сущность предопределяется особенностями функционирования этих явлений во времени и пространстве.
Существенные черты той или иной формы государства нельзя понять и объяснить, отвлекаясь от характера тех производственных отношений, которые сложились на данной ступени экономического развития. Так, республика рабовладельческого общества имеет больше родственных свойств с рабовладельческой монархией, нежели с республикой периода капитализма, так как и республика, и монархия при рабовладельческом строе - лишь различные формы проявления экономической и политической власти рабовладельцев, разные инструменты достижения единых задач и целей.
Однако экономический строй общества, определяя всю надстройку в целом, характеризует форму государства лишь в конечном итоге, преломляясь через его сущность и содержание.
Среди факторов, обусловливающих специфику конкретной формы государства, первостепенное значение имеет соотношение классовых сил, социальное представительство лиц, стоящих у власти в данной стране и в данный исторический период времени. Итоги политической борьбы за власть находят свое выражение в порядке организации и структуре всего государственного механизма, в тоталитарных либо демократических методах его деятельности.
На форму государства известное влияние оказывают также национальный состав населения (наличие нескольких наций приводит, как правило, к формированию федеративной государственности), уровень культуры и те традиции, которые сложились в результате историческо-, го развития страны (примером могут послужить монархические традиции в Великобритании и Японии), а в определенной степени, хотя и косвенно, даже особенности ее географического положения.
При анализе формы государств следует учитывать также и влияние международных связей. При современном многообразии экономических, политических, культурных и иных зависимостей между странами даже экономически мощные государства не могут полноценно развиваться в международной изоляции. В этой связи происходит известная адаптация государственного аппарата, в ходе которой менее развитые и экономическом и политическом отношении страны используют опыт государственно-правового строительства более развитых государств и создают органы одинаковой функциональной направленности.
Мировой истории известны две формы правления: монархия и республика.
Монархия - это форма правления, при которой вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека - монарха (царя, короля, шаха, императора, султана и т.п.), который выполняет функции и главы государства, и законодательной, и во многом испол-ительной власти.
Монарх наследует власть как представитель правящей династии и гуще.ствляет ее пожизненно и бессрочно; он персонифицирует госу-Рдарство, выступая от имени всего народа как "отец" нации ("Государ-1 ство - это я"); за результаты своей деятельности не несет юридической ответственности.
Перечисленные признаки являются типичными для монархической формы правления. В реальной же действительности они не безусловны к, отличаясь различным соотношением, определяют многообразие и гиды ограниченных и неограниченных монархий.
Республика - форма правления, при которой:
- государственная власть передается (делегируется) народом определенному коллегиальному, а не единоличному органу (сенату, парламенту, народному собранию, федеральному собранию и т.п.), который выполняет свое функциональное назначение в режиме "сдержек и противовесов" с другими ветвями власти;
- представительная власть сменяема, избирается на определенный срок;
- законодательно закрепляется подотчетность и ответственность (политическая и юридическая) власти за результаты своей деятельности.
Признаки республики:
1) выборность и сменяемость представительной власти;
2) коллегиальность правления, позволяющая не только обеспечивать подконтрольность различных ветвей власти, их взаимное сдерживание от возможного произвола, но и более эффективно и ответственно решать каждой из них свои специализированные задачи;
3) законодательно закрепленная подотчетность и ответственность (политическая и юридическая) власти за результаты своей деятельности.
В процессе исторического развития формы правления различных государств претерпевают весьма существенные изменения, что связано с необходимостью их совершенствования применительно к новым историческим обстоятельствам.
Рабовладельческая государственность существовала в форме монархий и республик. Причем их развитие и совершенствование шло неоднозначно. Так, в Риме на смену рабовладельческой республике пришла монархия, а в Индии наблюдался процесс перехода от монархической формы к республиканской.
Среди монархий значительное распространение получили восточные деспотии, которые, будучи прообразом неограниченной монархии, представляли собой такую форму правления, при которой вся полнота власти принадлежала наследственному монарху, деспоту, единолично управляющему страной при опоре на сильный военно-бюрократический аппарат.
Особо следует сказать и об империях, которые явились такой сложной формой государственного устройства, которая создавалась насильственно при различной степени зависимости объединяемых территорий от верховной власти.
Республиканская форма правления существовала в виде аристократической и демократической республик.
В аристократической республике основная масса населения даже формально отстранялась от участия в выборах высших органов государственной власти. Таковыми были Спарта и Римская республика У-П вв. до н.э. В Риме вся реальная власть была сосредоточена в руках должностных лиц. Народное собрание выполняло второстепенную роль, и его деятельность направлялась магистратом и Сенатом.
В демократической республике к формированию высших органов осударственной власти допускались широкие слои населения. Так, в Афинах У-1У вв. до н.э. ведущая роль среди властных органов принадлежала демократическим коллегиальным органам (Народному собранию и Совету пятисот), которые решали наиболее важные вопросы осударственной жизни, а должностные лица (магистратура) выполняли второстепенные функции.
При феодализме также существовали монархические и республиканские формы правления. Здесь монархия занимала доминирующее положение. Ее основными разновидностями были раннефеодальная монархия, монархия периода феодальной раздробленности, сословно-нредставительная монархия и абсолютная монархия.
Раннефеодальная монархия создавалась в процессе завоевания и передела территорий, формирования крупных земельных собственников. В результате разрушительных войн, при опоре на народное ополчение, сердцевину которого составляла господствующая этническая Группа (монголы у Чингисхана), монархами создавались огромные раннефеодальные империи с сильной центральной властью, но неразвитыми экономическими, политическими и иными связями между за-поеванными регионами.
Монархия периода феодальной раздробленности завершала процесс феодализации земель и населения. В этих условиях некоторые крупные земельные собственники приобретали значительное экономическое, политическое и военное влияние. Поэтому монарх вынужден был довольствоваться положением "первого среди равных". Его власть г отношении крупных феодалов носила номинальный, иллюзорный характер.
Развитие товарно-денежных отношений, консолидация средних и мелких земельных собственников, а затем и горожан в борьбе против феодальной раздробленности привели к созданию единой, централизо-ипнной сословно-представительной монархии, в которой формально полновластный монарх осуществлял управление, опираясь на собрание представителей господствующих сословий (Земской собор в России, Генеральные штаты во Франции).
Укрепление экономически и политически независимой центральой власти, создание единого, иерархически построенного государственного аппарата, сильной армии, подчиненной монарху, привели к формированию абсолютной монархии, основным признаком которой являлось отсутствие каких-либо органов, ограничивающих царскую власть.
Республики при феодализме носили городской характер. Они создавались по мере роста могущества и независимости некоторых крупных городов, устанавливающих господство не только над прилегающей сельской территорией, но и над некоторыми мелкими городами, а порой и колониями (Новгород, Псков, Венеция, Генуя, Флоренция).
Развитие буржуазной государственности шло на основе провозглашения демократических прав и свобод, разделения властей (на законодательную, исполнительную, судебную), при котором законодательная власть осуществлялась органом народного представительства (парламентом) при опоре на широкое местное самоуправление. Эти новеллы политической жизни предопределили специфику традиционных форм государственности.
Монархия как форма буржуазного государства стала в значительной степени лишь отражением национальных традиций государственного строительства. Власть монарха в буржуазной (парламентарной, конституционной) монархии ограничена законом и парламентом. Он царствует, но не правит.
Республика стала наиболее распространенной формой государственности. Она представлена двумя ее основными разновидностями - парламентской и президентской республиками. Главное различие между ними состоит в особенностях политической ответственности правительств (совета, кабинета министров).
В классической парламентской республике правительство формируется партиями, обладающими большинством или даже меньшинством в парламенте (однопартийное, коалиционное), и несет перед парламентом политическую ответственность. В случае необходимости парламент может объявить правительству вотум недоверия (Италия, Германия, Индия и др.).
Президент такой республики избирается либо парламентом, либо расширенной коллегией, состоящей из членов парламента и представителей регионов. Формально он может обладать значительными полномочиями, но является лишь номинальным главой государства.
В классической президентской республике президент одновременно является и главой государства, и главой исполнительной власти. Поэтому он свободен в выборе министров, а парламент не вправе отправить их в отставку как персонально, так и всем кабинетом. Президент в президентской республике, как и парламент, избирается населением и потому непосредственной ответственности перед парламентом не
несет, однако нуждается в его поддержке (особенно в вопросах бюджета). В то же время он не может распустить парламент. Отношения между президентом и парламентом строятся на системе сдержек и противовесов (США, Сирия, Зимбабве).
Последние десятилетия показывают, что классические формы парламентской и президентской республик не всегда способствуют согласованности и взаимодействию высших органов государства, что ведет к снижению управляемости государством, к кризису всей политической системы. Так, если в парламентской республике парламент состоит из многочисленных противоборствующих фракций, то страна обречена на частые правительственные кризисы и отставки. Президентская же республика имеет тенденции к авторитаризму.
Для устранения этих и некоторых иных негативных проявлений создаются смешанные, "гибридные" формы современной государствен- ности. Это выражается в том, что на основе демократизации политических режимов практически утрачиваются различия между монархией и республикой. Ведь в настоящее время существуют такие монархии, где I лава государства (индивидуальный или даже коллегиальный) не на-1 ледует трон, а переизбирается через определенный период времени (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия). В то же время в неко-юрых современных республиках при тоталитарных режимах проявляется монархический признак - несменяемый глава государства.
Достаточно широкое распространение и признание получила практика государственного строительства, когда на основе снижения роли президента в президентской республике и повышения его роли в парламентской республике создаются полупрезидентские, полупарламентские республики. К таким странам можно отнести: Австрию, Ирландию, Португалию, Финляндию, Польшу, Францию.
Конституция Российской Федерации, устанавливая смешанную форму правления, призвана обеспечить стабильность и работоспособность правительства за счет его подконтрольности парламенту при усложненной процедуре объявления вотума недоверия и президенту при • его лидирующей роли в структуре органов власти.
Социалистическая государственность по своей сути может существовать только в форме республики. Впервые социалистическая республика как форма государства возникла в 1871 г. в Париже и просуществовала всего 72 дня. Однако это не помешало Парижской Коммуне стать прообразом будущих пролетарских государств, создатели которых, анализируя ошибки и достижения коммунаров, пытались построить государство трудящихся.
Советская социалистическая республика как государственная фирма народовластия возникла в России на рубеже столетий. Впервые
к управлению обществом и государством были допущены широкие слои населения. Однако тоталитарный режим коммунистической партии, не допускавший инакомыслия, использующий жесткие методы управления обществом, в итоге привел Россию к экономическому и. политическому кризису, дискредитировал саму идею социализма. I
Народно-демократическая республика как форма социалистичес-1 кого государства возникла в ряде стран Европы и Юго-Восточной Азии 1 в конце 40-х - начале 50-х годов (Венгрия, Польша, Чехословакия, ! Болгария, Китай, Вьетнам и др.). В этих странах, как и в советской России, несмотря на формальное признание политического плюрализма, устанавливалось монопольное правление коммунистических партий как руководящих и направляющих сил, осуществляющих догматическую по содержанию политику марксистско-ленинского государственного строительства.
3. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА (0.0. МИРОНОВ)
Территориальная организация государства - явление сложное и многоэлементное, означающее определенный порядок устройства, выделение и взаимосвязь отдельных его составных частей. Это национально-государственное и административно-территориальное устройство, экономическое и специальное районирование.
Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей. Данная категория дает ответы на вопросы о том, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое положение, на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест.
Государства современного мира по форме национально-государст венного устройства являются либо унитарными, либо федеративными.
Унитарное (от латинского - единство) - это государство, в составе которого нет других государств либо государственных образований, а на его территории созданы административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.).
При этом унитарные государства могут иметь в своем составе автономные, т.е. самоуправляющиеся, образования. Классический пример в этом отношении - Испания, где наряду с такими историческими областями, как Страна Басков и Каталония, выделенными по национальному признаку, созданы и территориальные автономии.
Унитарные государства характеризуются единством территории, населения и власти, действующей в пределах государства. Они имеют
единую систему права и государственных органов. Их законодательные органы могут не иметь палат, но существуют и двухпалатные парламенты. Так, например, парламент унитарной Великобритании состоит из двух палат: Палаты общин и Палаты лордов. Такая система сло-, жилась в Англии к концу XIII в., на ее сохранении сказался и незавершенный компромиссный характер английской буржуазной революции XVII в. Палаты парламентов унитарных государств в отличие от федераций не имеют специального представительства от тех или иных регионов страны.
Федеративное (от позднелатинского - объединение, союз) есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу либо федерация создается, используя и первое, и второе начала.
Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада,
Российская Федерация).
В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальный и территориальный принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.
Субъектами федерации являются государства или государственные образования. Число их может быть различно, отличаются они и наименованием. Так, в составе США пятьдесят штатов, ФРГ - шестнадцать земель, Швейцарии - двадцать три кантона. В составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть краев, сорок девять областей, два города федерального значения, одна автономная область, десять
автономных округов.
Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. Когда в 1787 г. на Конвенте в Филадельфии разрабатывалась и принималась Конституция первой в мире федерации - Соединенных Штатов Америки, возникли разногласия о порядке представительства штатов в Конгрессе. К качестве компромисса было решено создать две палаты - Палату представителей, число конгрессменов в которой зависит от населения штатов, и Сенат, в котором каждый штат независимо от величины его территории и численности населения представлен двумя сенаторами.
По такой схеме строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Каждый субъект Федерации в Совете Федерации имеет по два представителя.
Территории федераций состоят из территорий входящих в них государств и государственных образований. "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории", - говорится в статье 4 Конституции России. Право выхода из состава федераций за их субъектами в современных конституциях не признается, что обеспечивает единство и целостность государства. Республики, входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 г. об образовании СССР и последующих общесоюзных и республиканских конституций таким правом наделялись. По оно не реализовывалось за все шестьдесят девять лет сущесч новация Союза.
Попытка южных штатов выйти из состава США привела к гражданской войне 1861-1865 гг. и к утверждению принципа неделимости федерации, получившего подтверждение в заявлении Верховного суда о том, что Соединенные Штачы есть нерушимый союз, состоящий из нерушимых штатов. 11а большой государственной печати США, отражая данное положение, начертаны слона: "И.) множества - единство".
Федеративные государства характеризуются тем, что наряду с общефедеральной конституцией и законодательством конституции и законы имеют и субъекты федерации. Но они не обладают верховенством на своей территории. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Федерации, Конституция и законы США являются высшими законами страны. Аналогичные положения содержатся в конституциях ряда других государств (Аргентины, Венесуэлы, Канады, Мексики), распространяя действие общефедеральных законов, принятых по вопросам компетенции федерации, на всю ее территорию.
Признак федеративных государств - наличие общефсдерального гражданства и гражданства членов федерации.
Исторически известна и такая форма объединения государства, как конфедерация, сочетающая признаки международно-правовой и внутригосударственной организаций. Конфедерации как объединения государств создавались для достижения главным образом внешнеполитических и военных целей. Они были известны периоду становления . буржуазных государств, некоторые из них распались, другие явились переходной формой к более прочным федеративным связям. Такие федерации, как США, Швейцария, прошли в прошлом стадию конфе-
* См Государственный строй США М, 1976 С. 57
деративного союза. Конфедерациями были: Нидерланды (1579-1795), США (1776-1787), Швейцарский союз (1815-1848), Германский
союз (1815-1866) и др.
Конфедерация есть союз государств, объединенных одним или несколькими общими органами при сохранении каждым государством своего суверенного существования. Попытки создания конфедераций имелись и в XX в., но они оказались неудачными. Современные конфедерации просуществовали недолго. Это Объединенная Арабская Республика, включившая Египет и Сирию, а также Сенегамбия, объединившая на несколько лет Сенегал и Гамбию.
Создание конфедераций возможно и в будущем. Их характерные признаки следующие: создание конфедерации, как правило, закрепляется договором; суверенитет сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется на все объединение в целом; конфедерация образует лишь те органы, которые необходимы для выполнения • ее целей и задач; субъекты конфедерации имеют право выхода и нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории; конфедерации чс имеют общей конституции, единой денежной системы, единого граждане гва.
Каждое суверенное государство вправе самостоятельно определять характер своих оч ношений с другими государствами, действуя на основе общепризнанных принципов и норм международного общения, а также решать проблемы внутреннего устройства в соответствии со своими интересами.
Независимо от форм национально-государственного устройства
территории государств подразделяются на административно-территориальные единицы. Административно-территориальное устройство не сводится к простому географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации жизни людей, производства и управления. В его основу положено несколько принципов, наиболее универсальными среди которых являются экономический, национальный и политический.
Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности и плотности населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.
Национальный принцип немаловажен в многонациональных государствах. Его суть в том, чтобы одноименные народы не были искусственно, вопреки их желанию, разделены по различным административ-
* См Федерация и зарубежных странах М , 1993. С. 5-7.
но-территориальным единицам. Характерное действие этого принципа можно наблюдать в административно-территориальном устройстве многонационального Дагестана - субъекта Российской Федерации. Отдельные районы этой республики - Лакский, Ногайский, Табасаранский - носят наименование тех народов, которые в них преобладают и являются коренными.
Политический принцип предполагает так установить административно-территориальное деление страны, чтобы приблизить органы
власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.
Комплексное применение экономического, национального и политического принципов, с учетом сложившихся традиций и иных факторов, позволяет осуществить рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерные признаки: четко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая целостность территории, право населения формировать органы государ- • ственной власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права определенная территория обретает черты, присущие социально-политической организации, и получает статус административно-тер риториальной единицы.
Административно-территориальное устройство каждой страны имеет особенности, а ее подразделения - свои наименования. В федерациях на административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в унитарных государствах - вся территория страны.
Так, например, в США территории штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, делятся на графства. В двадцати штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы:
тауншипы и тауны. В штатах создаются специальные округа, в том числе и школьные.
Территории субъектов Российской Федерации делятся на районы, города, села и поселки. В некоторых областях предприняты попытки восстановить существовавшие в России до Октября 1917 г. волости и уезды, а сами области и края переименовать в губернии.
Организация России с точки зрения ее внутреннего построения с учетом национальных и территориальных факторов представляется сложной и настолько важной, что от нее в значительной степени зависят настоящее и будущее нашей страны и ее государственности.
До Октября 1917г. Россия представляла собой унитарное государство, главным звеном административно-территориального устройства которого были губернии. На окраинах империи на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые области, где формирова
лись специальные войсковые казачьи части, выполнявшие главным образом оборонительные, но вместе с тем и хозяйственные функции. Ряд регионов (Польша, Финляндия, отдельные районы Средней Азии) пользовались достаточно широкой самостоятельностью.
Все это с формирующейся культурно-национальной автономией обеспечивало необходимую устойчивость территориальной организации Российской империи.
Революционные события 1917г. охватили все основные сферы российской действительности, всколыхнув мощное национальное движение и активизировав стремление народов к национальной государственности. После установления советской власти создание федеративного государства, построенного по национально-территориальному принципу, стало государственной политикой.
В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, согласно которой Советская Российская республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик, что нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918 г. В"статье II этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Так была заложена правовая основа для создания федерации по национально-территориальному принципу.
Русский народ не имел своей собственной государственности, предполагалось, что ею является вся Российская Федерация, в границах которой в качестве ее субъектов образуются автономии. В таком виде Российская Федерация в 1922 г. объединилась с другими республиками в Союз ССР.
С прекращением в 1991 г. существования СССР в Российской Федерации активизировались процессы суверенизации. Автономные республики отказались от статуса автономий и приняли Декларацию о государственном суверенитете, автономные области (за исключением Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные округа ставят вопрос о выходе из состава краев и областей, о преобразовании их в республики.
Неоднозначные процессы идут в исконно русских регионах - краях и областях. Стремление к самостоятельности национальных районов, жизненные реальности побудили и их поставить вопрос об изменении своего статуса, что привело к признанию краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга субъектами Федерации.
Таким образом, Российская Федерация в настоящее время строится по национально-территориальному и территориальному принципам. Первый положен в основу формирования республик и автономий, вто-
рой - краев, областей, городов федерального значения как субъектов Федерации.
Разновариантный характер субъектов Федерации, ее асимметричность требуют четкого, в первую очередь правового, механизма функционирования государственных структур различных уровней, отлаженное(tm) системы федеральных связей. Российская Федерация формировалась как федеративное государство на основании закона. Лишь одна автономная республика вступила с Россией в договорные отношения. 20 марта 1919 г. было подписано Соглашение центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской Автономии Башкирии. Создание в 1922 г. Союза ССР было юридически закреплено договором.
Договорный характер регулирования федеративных отношений был использован в 1992 г. для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации. Но этим договором Федерация не создавалась, им лишь упорядочивались отношения внутри ее. Две республики (Татарстан и Чечня) Федеративный договор в 1992 г. не подписали. Но переговорный процесс продолжался, и в 1994 г. был подписан Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. С момента принятия действующей Конституции РФ такие договоры подписаны с 46 субъектами Федерации.
Россия многонациональна и федеративна. Это положение должно лежать в основе российской государственной политики. Учет особенностей республик и регионов, наделение их равными социально-экономическими, бюджетно-финансовыми и иными, связанными с собственностью и рыночными отношениями, правами позволит при сохранении многообразия добиться единства по важнейшим стратегическим направлениям, определяющим облик общества, благополучие его народов. Возможно, наряду с национальной автономией, созданной по национально-территориальному принципу, образование территориальных автономий, основанных по воле населения и его исторически сложившейся культурно-этнической общности (казачества, например), где это не ущемляет интересов других народов.
Вместе с национальной и территориальной автономией в Российской Федерации широкое распространение может получить культурно-национальная автономия (немцы Поволжья и других регионов) с тем, чтобы учесть и сбалансировать интересы различных народов.
Все это призвано способствовать укреплению российской государственности, объединившей в федерации многие народы, исторические судьбы которых нерасторжимы.
4. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ (В.Л. КУЛАПОВ)
Государственно-правовой режим выражает особенности функционирования государственного механизма. При выполнении своего функционального назначения органы государства взаимодействуют друг с другом и населением, используя определенные наборы средств
и способов управленческого воздействия.
Это настолько важная для всей политической жизни общества динамичная категория, что некоторые юристы и политологи склонны отождествлять ее с формой государства вообще.
Государственный режим отражает уровень и формы развития демократии, политический климат в стране в определенный период. Это связано с тем, что государство занимает центральное место в любой политической системе. Недаром политические партии своей главной целью ставят борьбу за обладание государственной властью.
Олицетворяя особую публичную власть, государство представляет общество и обеспечивает его политическую и экономическую общность. Оно выполняет основной объем управленческой деятельности, используя для регламентации наиболее значимых отношений правовые формы. Реализация управленческих решений проводится с помощью особого (в том числе карательного) государственного механизма. Принятием правовых актов государство может разрешать, стимулировать либо запрещать, ограничивать деятельность политических партий,
организаций и движений.
В зависимости от характера используемых государственной властью средств и способов управленческого воздействия различают авторитарные и демократические государственно-правовые режимы.
Авторитарный режим отличается тем, что:
I- народ при таких режимах фактически отстраняется от формирования государственной власти и контроля за ее деятельностью;
- вся полнота власти концентрируется в руках правящей элиты, не учитывающей коренных интересов населения;
I - устраняется оппозиция (иногда формально разрешается деятельность близких по духу, родственных политических партий и проф-
I СОЮЗОВ);
I - решения центральной власти реализуются при широкомасштабном использовании насилия, при опоре на военно-полицейский аппарат. Устанавливается полное преимущество государства над правом;
- личность лишена гарантий безопасности, человек не может реально пользоваться общедемократическими свободами, даже если они формально провозглашены. Устанавливается полный приоритет интересов государства над гражданином.
С глубокой древности известны деспотические и тиранические разновидности авторитарного режима. Они основаны на произволе и жестокости правителей. Их отличие выражается лишь в различных способах овладения и приемах осуществления власти. Если деспот приходит к власти законными способами, то тиран - с помощью захвата, государственного переворота. Если жестокость деспота обрушивается прежде всего на ближайшее окружение, высших должностных лиц, то при тирании - на все население.
При конституционно-авторитарном режиме ограничения демократии получают законодательное закрепление в конституции, которая лишь формально провозглашает даже весьма ограниченные права и свободы граждан. При этом запрещается или существенно ограничивается деятельность оппозиционных партий. Нарушается принцип разделения властей. Парламент становится придатком исполнительной власти, и его значительная часть не избирается, а назначается.
При тоталитарном режиме господствует одна официальная идеология, которая формируется правящей партией, возглавляемой вождем;
- правящая партия сращивается с государственным аппаратом. Абсолютная концентрация власти, объединяющей (при отсутствии неза" висимого правосудия) и законодательную, и исполнительную власти в одном органе;
- крайний централизм в управлении, устанавливающий контроль над всеми сферами общественной и частной жизни граждан;
- бюрократизация исполнительной власти, террор по отношению к населению;
- милитаризация экономики и люмпенизация населения, организуется общественно-политическое движение в поддержку правящего режима.
Специфику тоталитарного режима определяет лежащая в его основе тоталитарная идея. Именно она отличает одну форму тоталитаризма от другой.
Особо следует сказать о переходных и чрезвычайных государственно-правовых режимах, которые, как правило, носят временный характер.
Переходные режимы формируются в результате победы радикальных оппозиционных сил, могут существовать десятилетиями и отличаются либо демократической, либо авторитарной направленностью. Среди них своей спецификой выделяются военные режимы, устанавливаемые в результате военных переворотов. При этих режимах вся власть в центре и на местах принадлежит военным и назначаемым ими чиновникам.
Чрезвычайные государственно-правовые режимы устанавливаются при попытках государственных переворотов, массовых беспорядках, стихийных бедствиях, экологических и иных катастрофах, угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию государственных институтов (п. 4 Закона РФ "О чрезвычайном положении"). Они могут распространяться как на всю территорию государства, так и на его отдельные регионы.
Введение режима чрезвычайного положения связано с запрещением митингов, шествий, демонстраций, ограничением свободы печати и других средств массовой информации, приостановлением деятельности некоторых политических партий, передвижения транспортных средств, установлением комендантского часа и т.д.
Решение о введении особого режима принимается высшими представительными органами государственной власти либо высшими должностными лицами с немедленным уведомлением представительных органов. Максимальная продолжительность чрезвычайного положения устанавливается законом и при необходимости может быть продлена лишь по решению компетентных органов государства.
Демократические режимы отличаются от рассмотренных выше тем, что в условиях этих режимов народ, будучи источником власти, прямо и непосредственно формирует высокопрофессиональные представительные органы власти, активно участвует в управлении обществом, контролирует деятельность исполнительного аппарата;
- управление общественными делами осуществляется на основе
принципа разделения властей;
- устанавливаются демократические методы властвования (ограничиваются различного рода императивные запреты, расширяется практика использования рекомендаций, поощрений и других стимулирующих норм), примат права над государством.
Государство не только провозглашает, но и фактически обеспечивает, гарантирует общедемократические права и свободы, равный статус различных форм собственности, гибкую социальную политику (помощь детям, престарелым, инвалидам и т.д.), защиту личности от всех
проявлений беззакония и т.д.
Как разновидности демократического режима можно выделить президентский и парламентский, либерально-демократический и гуманистический режимы.
В последнее время в политологической литературе акцентируется внимание на таком условии демократического режима, как экономически самостоятельная, свободная личность. Однако для установления режима подлинной демократии этого явно недостаточно. Эффективность участия граждан в управлении государственными делами пред-
полагает высокий образовательный и культурный уровень населения сформировавшееся критическое мышление, самодисциплину, устояв*1 шиеся моральные начала и т.п. Обнищавший, необразованный, разобщенный народ может погубить любое народовластие. Поэтому перед Россией стоит задача не только и не столько улучшения материального благосостояния, сколько обучения и повышения уровня культуры и ответственности граждан, без которых не будет и экономического процветания.
Следует иметь в виду, что существует определенная взаимозависимость между различными элементами формы государства. Так, абсолютная монархия закономерно сочетается с авторитарными режимами. Республиканская же форма правления тяготеет к демократическому режиму. В свою очередь, унитарное государство с его жесткой централизацией может быть основой тоталитарного режима, а федеративное, основанное на добровольном объединении, больше приспособлено к демократии.
Однако жесткой зависимости здесь все же нет. Можно говорить лишь об определенных тенденциях. Ведь те же федеративные, территориально большие государства вынуждены создавать обширный бюрократический аппарат управления, усиливать центральную власть как гаранта от возможного сепаратизма и распада, что обусловливает антидемократические начала управления. Кроме того, на соотношение элементов формы государства влияют национальные традиции, тип мышления (сравните, европейский - общинный и азиатский - единовластный), своеобразие культуры, религиозные приверженности населения и тому подобные объективные и субъективные обстоятельства.
ТЕМА 6. МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА (М.И. БАЙТИН)
1. ОРГАН ГОСУДАРСТВА: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ВИДЫ
Задачи и функции государства реализуются посредством деятельности его механизма. Государство как таковое существует, проявляет себя вовне, функционирует через свой механизм, через входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них служащих.
Поскольку механизм государства состоит из соответствующих органов, представляется логичным начать его рассмотрение с характеристики последних.
Орган государства - это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специ4)ическими признаками.
1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е.
юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые
решения и обеспечивать их реализацию.
Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:
а) порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права; б) орган государства наделен правом издания юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания; в) установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства; г) государственный орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета.
В категории государственно-властного полномочия наглядно проявляется органическая взаимосвязь государства и права, механизма государства в целом и отдельного государственного органа.
Наличие у организации, учреждения перечисленных выше взаимосвязанных элементов, образующих понятие государственно-властного
1 См/ Байтин ММ. Механизм современного Российского государства // Правоведение, 1996. № 3. С. 4.
полномочия, позволяет определить его как государственный орган. Обладание властными полномочиями - важнейший признак государственного органа.
2. Государственный орган наделен определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью.
3. Каждый государственный орган сообразно своей компетенции, выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.
4. Для осуществления функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, говоря словами Ф. Энгельса, "вещественными придатками", к каковым можно отнести разного рода материальные ценности и многочисленные организации, предприятия, учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства.
5. Представление о государственном органе было бы неполным без указания на то, что его физическим воплощением являются люди, из которых состоит данный орган, - отдельное лицо или группа, коллектив: "...существование государственной власти, - писал К. Маркс, - находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название".
Распространяя на орган государства обязательный признак всякой организации как объединения людей, следует заметить, что, когда речь идет о физическом воплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а государственные служащие.
Согласно Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации"2, государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3, п. 1). Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Консти-
Маркс К, Энгельс Ф Соч Т б С 287 2 См Российская газета 1995.3 авг.
чуцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации (ст. 3,
11.2).
Рассмотренные признаки в своей совокупности и органической взаимосвязи раскрывают понятие органа государства, позволяют сформулировать его определение. Орган государства - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.
Разносторонность и многосложность деятельности государственного механизма обусловливает значительное число его органов. По различным научно обоснованным критериям они классифицируются на соответствующие виды.
Так, органы государства по такому критерию, как юридический источник их легитимности, подразделяются на:
а) органы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, суды, прокуратура, органы законодательной и исполнительной власти субъектов (РФ);
б) органы, учреждаемые в установленном законодательством по- рядке для обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов (Администрация Президента, аппараты палат Федерального Собрания, Правительства, высших судебных органов РФ, органов законодатель-вой и исполнительной власти субъектов РФ).
Государственные органы, относящиеся к первому из рассмотрен-;ых видов, представляется обоснованным именовать первичными ор-анами, ко второму - вторичными, производными от первых.
На основе принципа разделения властей государственные органы 1СЛЯТСЯ на законодательные, исполнительные, судебные.
По действию в пространстве государственные органы подразделяется на федеральные органы и органы субъектов Федерации. При этом Суды, прокуратура, вооруженные силы всегда относятся к федеральным органам.
По длительности действия государственные органы делятся на постоянные и временные. Абсолютное большинство государственных ор-, ганов Российской Федерации и ее субъектов, согласно Конституции и
законам РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, действуют на постоянной основе. Вместе с тем могут быть органы, создание и деятельность которых носит временный характер, они связаны с решением неотложных задач, вызванных определенными временными обстоятельствами (например, в связи с введением чрезвычайного или военного положения).
Органы государства различаются между собой и тем, что одни из них - коллективные образования, другие - представлены одним лицом. По общему правилу орган государства состоит из коллектива государственных служащих. Например, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство РФ, Верховный Суд РФ. Однако в отдельных случаях орган государства может воплощаться в одном лице, занимающем государственную должность. Например, Президент Российской Федерации, президент республики в составе РФ, Генеральный прокурор РФ.
Своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма государства.
Исследование различных видов государственных органов предполагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной взаимосвязи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых других оснований их классификации.
2. ПОНЯТИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА
Механизм государства, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение, его "плоть и кровь". Вне и без государственного механизма нет и быть не может государства.
Понятие "механизм государства" тесно связано с категорией "государственный аппарат". Последний принято употреблять в двух смыслах - широком и более узком. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с определением механизма государства, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом понимают аппарат государственного управления. Именно в этом значении как совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов используется термин "государственный аппарат" в науке административного права.
В теории государства и права понятие государственного аппарата, если иное не оговорено, употребляется в своем широком значении, т.е. как адекватное категории механизма государства.
Понятие механизма государства раскрывается через характерные черты или признаки, позволяющие отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и от отдельно изятых государственных органов.
Во-первых, механизм (аппарат) государства - это система государственных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельности, закрепленных в Конституции Российской Федерации, Законе РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и других федеральных законах.
Во-вторых, механизм (аппарат) государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношением и взаимосвязями. При этом необходимо учитывать, какой системообразующий фактор структуры государственного механизма в соответствующих исторических условиях данного государства закреплен в его Конституции. Например, в Конституциях СССР и РСФСР таким системообразующим фактором было положение о Советах как политической основе государства.
В статье 10 Конституции РФ в качестве основополагающего закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В развитие данного положения в статье 11 Конституции определено, что государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации; государственную власть в субъектах Российской Федерации - образуемые ими органы государственной власти.
Согласно статье 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В-третьих, между государственным механизмом и функциями государства существует тесная обратная связь. Функции современного Российского государства осуществляются, получают свое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов.
Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма, они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства.
В-четвертых, механизм государства для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальны-
ми средствами, так называемыми вещественными придатками, на которые опираются в своей деятельности отдельные государственные органы и без которых не может обходиться ни одно государство.
Особенность этих придатков в том, что они выделяются в механизме государства не в качестве самостоятельных частей (элементов) как государственные органы, а именно как "вещественные придатки" последних. К ним относятся различные материальные ценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, а также предприятия, учреждения, организации, необходимые для функционирования государственных органов. В рассмотренные материальные средства, "вещественные придатки" механизма государства не входят органы местного самоуправления, партии, профсоюзы и иные общественные объединения. Их не следует смешивать. Последние соотносятся с государственным механизмом как составные негосударственные элементы единой для данного общества политической системы.
Обобщение всех анализируемых признаков позволяет прийти к выводу: механизм современного Российского государства - это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на принципе разделения властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства.
3. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА
Принципы, о которых здесь идет речь, - это законодательные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государства. Они подразделяются на общие принципы, относящиеся к механизму государства в целом, и частные принципы, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья .государственного механизма, отдельные органы или группы органов.
В качестве примера частного принципа можно сослаться на предусмотренный Конституцией РФ и федеральными процессуальными законами принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, на закрепленный в Федеральном законе ."О прокуратуре Российской Федерации" (новая редакция; ст. 4, п. 2) принцип организации и деятельности прокуратуры РФ, согласно которому органы прокуратуры осуществляют полномочия в строгом соответствии с действующими на территории России законами, независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных
объединений. Обращает на себя внимание то положение, что частные принципы в конечном счете проистекают из общих, конкретизируя их применительно к особенностям отдельных частей государственного механизма.
Общие принципы, в свою очередь, принято делить на две группы. К первой относятся принципы, закрепленные в Конституции РФ, ко второй - принципы, сформулированные в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", федеральных конституционных законах "О судебной системе Российской Федерации", 0 Конституционном Суде Российской Федерации", Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" (новая редакция) и др.
Первая группа охватывает констуциоино закрепленные принципы организации и деятельности механизма государства: народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.
Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации - многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть по разным каналам, в том числе и непосредственно (например, выборы президента и представительных органов государственной
•власти) или через органы местного самоуправления. Однако главное (есто в ряду средств осуществления власти народа Российской Федерации занимает механизм государства в лице объединяемых им органов.
( Принцип гуманизма в формировании и деятельности механизма Российского государства зиждется на том понимании, что оно - социальное государство, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и общества.
Конституция Российской Федерации в статье 2 впервые в основах конституционного строя провозгласила: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и Свобод человека и гражданина - обязанность государства". Это конституционное требование обращено ко всем без исключения органам государства, к каждому государственному служащему. Данное положение знаменует принципиальный поворот во взаимоотношениях гражданина и государства. Конечно же, изменения не могут произойти в одночасье, но важно, что Конституция гарантирует новый магистральный путь развития России.
Принцип разделения властей, согласно которому государственная
•ласть осуществляется на основе разделения на законодательную, ис-
полнительную и судебную, предусматривает самостоятельность органов, относящихся к различным ветвям власти (ст. 10 Конституции РФ), их способность обеспечить механизм сдержек и противовесов в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры. Данный принцип представляет собой, как отмечалось, системоообразующий фактор механизма современного Российского государства.
Принцип федерализма в формировании и деятельности государственного механизма определяется тем, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Российской Федерации равноправны между собой.
Согласно статье 11 (п. 3) Конституции России, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Соответственно, как записано в статье 77 (п. 2) Конституции, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Принцип законности заключается во всеобщности требования соблюдать и исполнять законы. Согласно статье 15 (п. 2) Конституции РФ, органы государственной власти и должностные лица, равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязаны соблюдать Конституцию и законы России.
Применительно к организации и деятельности механизма Российского государства данный принцип содержит такие требования, как:
верховенство закона и непосредственное действие конституционно закреплённых прав и свобод человека и гражданина; осуществление всех государственных властных функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных нормативных актов; особая ответственность органов государства и государственных служащих за обеспечение законности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их к ответственности или незаконного лишения тех или иных благ; решительное пресечение любых нарушений закона, от
кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за совершенные преступления и иные правонарушения.
Рассмотренные общие принципы организации и деятельности механизма государства, выраженные в Кнституции РФ, получают свое подкрепление, развитие и конкретизацию во второй группе принципов, закрепляемых в федеральных конституционных законах и в федеральных законах. Комплексное выражение эта группа получила в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Наряду с подтверждением конституционного принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, в этом нормативно-правовом акте сформулированы или конкретизированы следующие принципы:
• верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
* приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и на основе законодательства Российской Федерации;
профессионализм и компетентность госслужащих;
гласность в осуществлении государственной службы; ответственность служащих за принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства;
и некоторые другие.
К числу этих принципов следовало бы также отнести сочетание коллегиальности и единоначалия, экономичность государственной , службы. Выполнение последнего принципа особенно актуально в современных условиях существования чрезмерно разросшегося, дорогостоящего управленческого аппарата.
I Перечисленные выше принципы формирования и деятельности государственного механизма как системы государственных органов, рас-
сматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.
4. СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА
Тесная взаимосвязь функций государства и его механизма обусловливает необходимость структурно-функционального подхода к изучению государственного механизма.
Структурно-функциональный подход - одно из направлений общего системного анализа, основу которого составляет исследование категорий структуры и функций в их органической взаимосвязи. В соответствии с этим структура механизма государства должна рассматриваться в неразрывной связи с его деятельностью по выполнению государственных функций,
Структурно-функциональный анализ механизма современного Российского государства означает изучение роли и места в нем образующих элементов - государственных органов и их системных образований, как они закреплены в Конституции РФ (структурный подход) в
сочетании с выполняемыми ими государственными функциями (функциональный подход).
Опираясь на конституционно выделяемые на основе разделения властей структурные подразделения государственного механизма и учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т.е. исходя из структурно-функционального анализа, можно классифицировать следующие виды (группы, подсистемы) органов, образующих механизм современного Российского государства.
Президент Российской Федерации. С принципом разделения властей вполне сообразуется то, что по Конституции РФ Президент как глава государства (подобно тому, как это закреплено, например, в конституциях Франции, Германии, Италии) не относится непосредственно к какой-либо одной из трех основных ветвей власти.
Согласно Конституции, Президент России является гарантом федеральной Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Основным Законом порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент России в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет Россию как внутри страны, так и в международных отношениях.
Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В развитие данного конституционного положения Федеральный закон "Об обороне" закрепил, что Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации.
Некоторые свои полномочия он осуществляет совместно с Федеральным Собранием России (например, назначение Председателя Правительства и других высших должностных лиц государства).
Президент избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Наряду с федеральным Президентом институт президентства существует и в ряде республик в составе РФ. При этом правовой статус президента как главы государства либо главы исполнительной власти определяется конституцией соответствующей республики.
Органы представительной и законодательной власти. Представительным и законодательным органом России является Федеральное Собрание, которое состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых в соответствии с федеральным законом. Депутаты работают на постоянной профессиональной основе. Главная функция Государственной Думы -
принятие законов.
Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.
Кроме того, к ведению Совета Федерации относятся: рассмотрение
и утверждение законов, принятых Госдумой; изменение границ между субъектами Федерации; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; принятие решения о возможности использования Вооруженных Сил России за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора и другие вопросы.
В компетенцию Государственной Думы входят: дача согласия Пре* зиденту на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение
на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии и другие вопросы.
В процессе обсуждения проекта новой Конституции РФ его противники утверждали, что в нем будто бы узаконивается диктатура Президента, принижаются роль и место парламента. При этом в качестве довода ссылались на предоставляемое Президенту право роспуска Государственной Думы. Но, во-первых, данное право закреплено в конституциях многих демократических государств; во-вторых, право роспуска Государственной Думы предоставляется Президенту России лищь в двух строго определенных случаях, причем подробно оговариваются условия, при которых Государственная Дума не может быть распущена. В то же время Федеральное Собрание наделяется правом в указанных в Конституции случаях и с соблюдением установленного порядка отрешить Президента от должности.
Или другой пример. Президент наделен Конституцией правом вето на закон, принятый Федеральным Собранием. Но последнему, в свою очередь, предоставляется право при повторном рассмотрении федерального закона одобрить его в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутагов Государственной Думы. В этом случае данный федеральный закон подлежит подписанию и обнародованию Прези-• дентом в установленный срок. Таким образом, Конституция РФ предусматривает меры недопущения ни диктатуры президента, ни диктатуры парламента.
Вместе с тем заслуживают внимания высказываемые в средствах массовой информации и научной литературе соображения о целесообразности внесения в Конституцию РФ отдельных изменений, связанных с некоторым перераспределением полномочий между Президентом, Федеральным Собранием и Правительством РФ в пользу двух последних органов.
Система представительных и законодательных органов государственной власти как составная структурная часть механизма Российского государства, наряду с Федеральным Собранием, включает в себя также законодательные и представительные органы, образуемые субъектами Российской Федерации.
Органы исполнительной власти. Согласно Конституции исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство России. Оно состоит из Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.
Правительство РФ: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; пред
ставляет Думе отчет об исполнении федерального бюджета; б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; в) обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) проводит меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; е) проводит меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; ж) реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента.
Деятельность Правительства осуществляется посредством функционирования работающих под его руководством различных органов исполнительной власти. Их система включает в себя:
1. Федеральные министерства (по атомной энергии, внутренних дел, государственного имущества, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, по делам Содружества Независимых Государств, по делам печати, телерадиовсщапия и средств массовых коммуникаций, по налогам и сборам, здравоохранения, иностранных дел, культуры, обороны, образования, по делам федерации и национальностей, путей сообщения, сельского хозяйства и продовольствия, топлива и энергетики, торговли, труда и социального развития, финансов, экономики, юстиции и др. 2. Государственные комитеты РФ (по делам Севера, по кинематографии, по строительству и жилищно-коммунальиому комплексу, таможенный, по молодежной политике и др.). 3. Федеральные комиссии России (Высшая аттестационная, по рынку ценных бумаг, энергетическая). 4. Федеральные службы России (безопасности, внешней разведки, воздушного транспорта, архивная, по валютному и экспортному контролю, пограничная и др.). 5. Российские агентства (по боеприпасам, по обычным вооружениям, по патентным и товарным знакам, по судостроению, по государственным резервам, статистическое и др.). 6. Федеральные надзоры России (горный и промышленный, по ядерной и радиационной безопасности). 7. Иные федеральные органы исполнительной власти.
Понятием системы исполнительных органов власти, или органов государственного управления, как составной структурной части механизма государства, вместе с федеральным Правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы власти в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, особую разновидность органов исполнительной власти представляют собой органы, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, создаваемых Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: Администрация Президента РФ, включая Совет Безопасности, Совет обороны и другие органы; аппараты палат Федерального Собрания РФ: Правительства РФ; аппараты Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ;
аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Судебная власть - одна из ветвей власти, она самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей,
Согласно Конституции и Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации", правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону.
Судебная система Российской Федерации охватывает три разновидности органов судебной власти: Конституционный Суд России;
Верховный Суд России и поднадзорные ему нижестоящие суды общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд и поднадзорные ему нижестоящие арбитражные суды.
Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля. Он рассматривает дела, связанные с охраной Конституции Российской Федерации, и дает ее толкование.
Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
* См.: Российская газета. 1997. 6 янв.
<< Пред. стр. 3 (из 21) След. >>
Список литературы по разделу