МEНЬШИКОВА Г А ЭКОНОМИКА И СОЦИОЛОГИЯ НEПРОИЗВОДСТВEННОЙ СФEРЫ СПБ 197 С 4

Ш. Бюджетные предприятия за рубежом.
1У. Особенности управления бюджетными предприятиями.

1. Понятие и социальная роль бюджета.
Бюджет - кровеносная система государства, ибо деньги - основа решения многих проблем. Бюджет - единый план денежных доходов и расходов по уровням управления. Бюджет характеризует движение финансовых потоков государства (федеральный, субъектов федерации, муниципальный), предприятий (бюджет банка), семьи. Понятно, что для данного курса интересен государственный бюджет.
Государственные финансы - главный носитель общественного достояния, поэтому распоряжение им представляет особую значимость и ответственность. Распоряжение бюджетными средствами происходит на основании утвержденного Законодательными органами плана (бюджета), регламентирующего действия исполнительной власти по их сбору и расходованию.
Не существует единой концепции о содержании государственного бюджета. Одни авторы относят к бюджету все национальные финансы. Другие - лишь ту часть, которая образуется и расходуется на федеральном уровне. Для нашего изложения - ближе первая, поскольку социальные расходы финансируются из различных источников, взаимно дополняя друг друга.
Интерес к бюджету - важная часть формирования гражданской позиции индивида. Знание и умение проанализировать направления доходов и расходов государства (города) - критерий гражданина и признак гражданского общества.
Предметом отчетности правительства любого уровня перед населением должны быть, во-первых, структура финансовых потоков, во-вторых, соответствие работ по подготовке бюджетных документов установленным срокам. Возможность оценить разумность финансовой (бюджетной) деятельности правительства любого уровня характеризуется термином прозрачность. Она определяется обязательностью и своевременностью отчетов правительства, доступностью документов, возможностью участвовать в их обсуждении.
Основой законодательного регулирования бюджетных отношений является закон "О бюджетном устройстве РФ" (1991г). Так, планирование государственного бюджета начинается за 1,5 года до начала бюджетного года и проходит ряд этапов:
- обсуждение концепции развития страны на планируемый период (конец марта предшествующего года) и отчет о выполнении предшествующего бюджетного плана;
- выработка предложений исполнительной власти по основным контрольным цифрам, характеризующим приоритетность задач,
- конкретизация этих цифр с учетом мнения министерств и органов исполнительной власти и формирование бюджетного послания главы правительства (конец августа);
- принятие окончательного варианта бюджетного плана законодательными органами власти (до 31 декабря).

П. Социальная роль бюджетных предприятий.
Расходование бюджетных средств составляет основу финансирования бюджетных организаций - части государственных предприятий, которые, выполняя государственные задачи директивно им управляются.
Приведем особенности бюджетных организаций как части государственного сектора. Во-первых, государственные предприятий могут быть коммерчески самостоятельными (работать ради прибыли) и управляться холдингами; бюджетные - всегда некоммерческие и директивно управляемые. Во-вторых, цели государственных предприятий многообразны (прибыль, государственные интересы, оборона и т.д.), бюджетные - как правило преследуют социальные цели. В-третьих, диапазон методов управления государственными предприятиями чрезвычайно широк: план, аренда, хозрасчет, коммерческая самостоятельность); бюджетные предприятия управляются на основе единственного метода - планирования.
Итак, бюджетные предприятия всегда социально ориентированы. Их структура отражает реальные социальные потребности в стране, что фиксируется через обсуждение в Думе (государственной или городской).

Ш. Бюджетные предприятия за рубежом.
Все страны имеют свою уникальную структуру бюджетных предприятий. Однако существует две базовые модели, характеризующие размер бюджетного сектора. Первая (американская, японская) - его минимизирует. Допускаются государственное финансирование отдельных больниц, университетов при абсолютном превосходстве над ними частных предприятий. Вторая (шведская) - его максимизирует, включая в государственное предпринимательство весь возможный спектр коллективных услуг.
США, воплощая в управлении индивидуализм личности, всячески сдерживают рост налогового пресса как тормоз предпринимательству и механизм искусственного выравнивания (усреднения) индивида в потребностях и доходах. Одновременно, здесь считается более разумным подрядный метод управления, суть которого сводится к субсидированию частных фирм, а не создания государственных - ничейных и потому мало эффективных.
Швеция, наоборот, рассматривает свободу личности только через механизм равенства в доходах и возможностях. Удовлетворения потребностей. Здесь настаивают на доступности социальных услуг каждому, на качественном здравоохранении, образовании в рамках государственной (бюджетной) системы..

1У. Особенности управления бюджетными предприятиями.
Общими принципами управления бюджетными предприятия являются следующие.
1. Руководитель назначается сверху, отчитывается перед вышестоящим руководством, мнение трудового коллектива может носить лишь рекомендательный характер.
2. Направления деятельности и цена услуг предприятия четко
регламентируются государством. Учреждения обязаны отчитываться в установленный срок и по соответствующей форме (достаточно жесткой и подробной).
3. Оплата труда построена на единой тарифной системе, предполагающей во-первых, минимальный установленный законодателями уровень заработной платы (МРОТ) (сейчас он 132 руб.), и, во-вторых, 18-ти разрядную тарифную сетку.
Положения и трудовые обязанности руководителей определяются статусом государственного служащего, т.е. находятся в соответствии с законом "О государственном служащем" (см. следующий раздел).

2. УЧРЕЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1. Социальная роль государственных учреждений.
2. Понятие государственной службы как труда особого вида.
3. Чиновник, бюрократ, администратор - представители важнейшей социальной профессии М.Вебер о роли бюрократии, А.Файоль о месте администрации, Конфуций об ответственности чиновников перед народом.
4. Этапы институционализации государственной службы
5. Динамика численности государственных учреждений за
рубежом . Реформы государственного управления.
6. Понятие службы высших руководителей как проводников
современного реформирования государственного управления
за рубежом
7. Местное самоуправление: понятие, история его становления в России

Социальная роль государственных учреждений.
Государственное управление - неотъемлемая часть государственного устройства Оно возникло вместе с государством, преобразовавшись из системы княжеской свиты, пройдя поочередно все этапы развития государства, видоизменяясь вместе с ним. Выделяется возможность двух базовых принципов функционирования государства, а, следовательно, и системы верховной власти. Первая - поддержание порядка в стране: оптимальный сбор налогов, проведение социальной политики, решение экономических, политических и культурных проблем. Вторая - защита интересов правящего класса, формирующего и организующего систему государственного управления в первую очередь в своих личных интересах.. На разных этапах развития государств доминировала либо первая, либо вторая цель, но и та и другая всегда существовали.
Государственные учреждения - основа и центр бюджетной сферы, они организуют, координируют и контролируют ее, поэтому анализ бюджетных предприятий начинается именно с них.

2. Понятие государственной службы как труда особого вида.
Основой для понимания сути государственных учреждений, раскрывающей базовый принцип их формирования и кадрового устройства, является феномен службы или служения. Представляется, что государственные учреждения это особая сфера труда и производства, сопоставимая с военной или медицинской. Работников, вовлеченных в них, характеризует осознанная готовность к ущемлению собственных интересов во имя общественных, групповых или даже частных - ради защиты другого человека.
Государственная служба - это особый вид управленческой деятельности, ориентированный на служение государству и людям, предполагающий осознанный выбор органов власти как сферы собственной карьерной деятельности. Выбор стези чиновника государственной службы предполагает, таким образом, внутреннюю готовность к ряду ограничений:
* открытость личной жизни как возможность поддержания высоких требований к морально-нравственным качествам,
* профессиональную подготовленность в силу повышенной ответственности и сложности трудовой деятельности,
* особый режим работы, допускающий ненормированный рабочий день, незапланированные командировки, служебные перемещения по "горизонтали" и "вертикали",
* иерархическую соподчиненность низших работников, менее ответственных, но и менее полномочных, высшим.
Государственная служба, стоя в одном ряду с военной или медицинской службой, предполагает ранжирование персонала по чинам, что отражается для удобства работы во внешнем виде: вводится форма, знаки отличия.
Как компенсация ограничений в трудовом процессе, работники государственной службы имеют более длительные отпуска, надбавки к отпуску в виде особых премий. Их пенсионное обслуживание гарантировано особыми нормами, вытекающими из законов "Об основах государственной службы (1995г.), "Об утверждении перечня государственных и федеральных должностей государственной службы" (1997г.) .
Так, за базу для расчета пенсий берется не средний заработок, а действующая на момент получения заработная плата чиновника соответствующего разряда. Вместо норматива начисления пенсии в зависимости от размера средней заработной платы в 55%, который используется как база для расчета всем работникам, у российских чиновников он составляет 75%.
3. Чиновник, бюрократ, администратор - представители важнейшей социальной профессии М.Вебер о роли бюрократии, А.Файоль о месте администрации, Конфуций об ответственности чиновников перед народом.
Позитивная роль чиновников (бюрократов) раскрыта в работах многих классиков, например М. Вебера, А. Файоля и других. Так, М. Вебер сформулировал концепцию идеальной бюрократии - рациональной коллегиальной деятельности по поддержанию государственного (общественного) порядка. За основу он взял европейскую (прусскую) модель идеального государства. Суть концепции М. Вебера заключается в:
* выделении функциональных операций в управленческом процессе и закрепления их за отдельным руководителем,
* иерархии построения,
* регулировании деятельности руководителей "последовательной системой абстрактных правил", т.е. четких инструкций, определяющих их права и обязанности,
* системе формализованных безличностных отношений,
* нацеленности бюрократа на служебную карьеру, т.е. продвижение по службе в зависимости от успешности работы.
Так же позитивно описывал роль административного управления (администраторов) - сердцевины, центра управления, но не государством, а предприятием - А. Файоль. Утверждая необходимость организации труда, поддержания здесь порядка, он выделил следующие обязательные функции административного управления: планирование, учет, стимулирование, организацию, контроль. Они в полной мере применимы и для государственных чиновников.
Еще ранее на выявление особой роли чиновников обратил внимание Конфуций (551 - 479гг. до н. э.) Учитывая размеры территории Китая, особую роль централизованного управления как элемента хозяйственной системы, он обращал внимание на обязательность таких личностных качеств чиновника как высокая нравственность, честность, компетентность. Для отбора на ответственные государственные должности людей именно с такими качествами им предложено: во-первых, тестирование при приеме на работу; во-вторых, поощрение искусства, культуры, образования как способов воспитания высокой нравственности; в-третьих, система морального рейтинга, позволяющая на основе оценки работы чиновника устанавливать изменения в значимости (или слабости) его рода.
Работая учителем императорских детей и имея влияние на императора, он ввел в практику Китая ежегодную систему оценки 100 лучших (честных, эффективно работающих чиновников) и 100 худших (берущих взятки, некомпетентных). Попасть в число лучших было очень почетно. Этим повышался рейтинг всего рода, рос статус детей и внуков. Твое имя и фамилия передавались из поколения в поколение. Обратные последствия имели место в случае приобщения к списку худших. Концепция Конфуция интересна как первая из известных науке попыток борьбы с коррупцией.
Для упорядочивания представлений о терминах, характеризующих лиц, занятых в управлении, дадим определения чиновнику, администратору и бюрократу, базируясь на названных классических концепциях. Чиновник это государственный служащий, главным в характеристике которого является его служебный статус, предопределяющий полноту власти, степень полномочий.
Бюрократ - характеристика управленца в рамках такой системы управления, которая рассматривается как совокупность логично построенных и взаимосвязанных функций или операций в рамках единого процесса. Негативный оттенок, скрытый в термине, объективен: он предполагает подход, при котором процедура (порядок процесса) рассматривается более значимой, чем цель или результат управления.
Термин "администратор" в большей мере используется для описания особенностей управления предприятием, характеризуя лиц, организующих процесс управления сам по себе: кадровую службу, подразделения по связям с общественностью и другие. Начиная с А.Файоля, пионера в его исследовании, административное управление рассматривается как сердцевина, центр системы управления.
Следует видеть отличие между понятиями администратор, руководителя и менеджер. Первый - отвечает за эффективность системы управления. Второй - за результат работы предприятия. Третий - за прибыльное функционирование предприятия.
Исходя из сложившейся мировой практики и ориентируясь на предложенное определение государственной службы, ставящее во главу угла профессионализм и особый характер управленческого труда, обратим внимание, что не всех руководителей, входящих в аппарат власти можно отнести к государственным служащим.. Сюда, например, не относят представителей законодательной и судебной власти. Так, первые - а ими являются члены Государственной Думы (их 451 человек) и Совета Федерации (91человек), избранные непосредственно (прямыми выборами) или опосредованно (прошедшие по партийным спискам) - не входят в число государственными служащими. Причины этого - возможное отсутствие базового образования или их неготовность к длительной служебной карьере на данном поприще. Законодатели избраны народом. Их социальная роль заключается не в исполнительских, а в представительных функциях.
Члены Конституционного суда, также входящие в высший эшелон власти, не являются государственными служащими в силу особенности своего профессионального и социального статуса. Они служат не государству и даже не его гражданам, а закону, и там, где по Конституции аппарат власти идет на нарушения, они могут и обязаны ему противостоять. Члены Конституционного суда избираются пожизненно, чем достигается их независимость от властных структур, достигается свобода в принятии ими правильного решения вне оглядки на свою будущую карьеру.
Характеризуя государственную службу как систему управления государством важно выделить отдельные элементы этой системы, которые в той или иной мере присутствуют во всех странах. Мировая практика выделяет ведомственную, функциональную или территориальную их принадлежность. Так, в рамках первой системы - ведомственной - органы и их сотрудники делятся по отраслевой принадлежности. При этом, не все, а лишь незначительный круг лиц - руководители - попадают в сферу государственной службы. Остальные - средние руководители и исполнители - являются лицами, входящими в кадровый состав министерств, но не государственной службы.
Функциональная принадлежность - второе деление государственной службы - раскрывает отношения между управленцами как сферой трудовой деятельности. Различие заключается в уровне их ответственности, степени координации труда на управленческой функции. Здесь выделяют три сферы - высших руководителей государства, руководителей и обслуживающих лиц.
Территориальные органы государственной службы составляют третье направления ее деления. Чем больше страна и больше различия между территориями, тем важнее и многочисленнее являются органы, представляющие интересы государства на территориях. В нашей стране можно выделить три типа органов, выполняющих территориальные функции. Во-первых - государственные службы, отвечающие за представительство интересов государства на территориях (например, органы, представляющие президента в субъектах федерации). Во-вторых - органы управления субъектами федерации (с их структурными подразделениями) - мэрии, исполнительные власти и т.д. Их положение двойственно. С одной стороны, они регулируются действием государственных законов, входят в состав органов государственного управления, но, защищая в большей мере интересы территории, а не государства, они не относятся к органам государственной службы.
Третий тип территориальной структуры управления - муниципалитеты - органы управления местной властью. С пониманием их места в системе государственного управления еще более сложно. Существуют два подхода к оценке их деятельности, выделяемые по разной трактовке места муниципальных органов управления в системе государственного. По первому - муниципальные службы (в отличие от территориальных) не относятся к государственному управлению. Организуя порядок на территории, они призваны удовлетворять интересы жителей своего района, а не страны в целом. По второму - рассматривающему муниципалитеты как проводников государственной политики, понимающих содержание деятельности наемных работников местного самоуправления как естественное разделение труда между высшим и низшим звеном - они входят в систему государственных служащих. Этот подход закреплен в юридических документах, где главными критериями отнесения муниципальных работников к государственной службы называются работа по найму, а также наличие соответствующего образования (см. например, закон "Об основах муниципальной службы" или сборник "Порядок и условия прохождения муниципальной службы", М.,1999). Признавая правомочность обоих подходов, предоставим студентам возможность собственного выбора. используя собственный взгляд на внутреннюю природу местного самоуправления.
Обобщая сказанное о социальной роли государственных служб и чиновников, следует отметить, что это - важнейшая часть государственного управления, включающая исполнителей руководящих функций высокого и самого высокого ранга. Их руководители рассматривают свой труд как служение народу и государству. Служба призвана поддерживать порядок и эффективно управлять страной Она построена на иерархиезированной системе соподчинения чиновников.

4. Этапы институционализации государственной службы
По мере развития государства, изменения его природы, меняются цели функционирования системы управления, а также структура и принципы формирования аппарата высшей власти.
Для удобства анализа можно предложить три этапа институционализации аппарата государственного управления: доинституциональный и институциональный, выделив в последнем два принципиально различных периода - классового и демократического государства. Рассмотрим подробно каждый из них, ориентируясь на российскую историю.
Доинституциональный этап развития государственности и органов государственного управления
Уже в У - УП вв. на территории Руси существовали проявления государственности в виде формирования систем управления племенами и родами. Суть этого периода можно характеризовать через выделение особой группы людей, профессионально ориентированной на управление племенем или армией. До УП века отбор руководителя осуществлялся преимущественно из родовых или харизматических лидеров через выборы их на всенародном (волостном) вече.
По мере создания постоянной княжеской власти и выделения городов как "средоточий" органов управления, круг лиц, вовлеченных в управление, расширялся и группировался по функциям. Часто они концентрировались в одном месте и назывались "избами", что указывало на место их размещения на княжеском дворе. Главными из функций княжеской (волостной) службы - были: оборона, правоохранительная деятельность, сбор и распределение дани (налогов), организация жизни князя.
Итак, обобщая этот период, отметим следующие:
1. Государственная службы организационно .возникла из княжеской (волостной), причем именно ее развитость - возможность реального управления - предопределяла размеры территории, включаемые в основу государственного образования.
2. Базовым (первичным) принципом формирования княжеской службы была первобытная демократия, воплощавшаяся как в выборах волостного (главной единицы государственного управления на Руси до Х!У века) головы на всенародном городском вече, так и в наличие такого совещательного органа при князе как совет старейшин.
3. Родовой принцип составлял основу построения системы государственного (волостного) устройства.

2. Этап институционального оформления верховной власти классового государства.
Появление института государственной службы как органа управления суперсоюзом племен совпадает с возникновением государства (Х1-Х1Увв.), которое по мере победы над татаро-монгольским игом оформило национальную солидарность, выражающуюся в территориальной общности, подчиненности всех жителей единым законам, отразив тем самым общий нравственный психотипа населения.
Переход от волостно-городской системы управления к национальной свидетельствовал о возросшем потенциале служб государственного управления, предполагавшем координацию большого количества людей, разбросанных по разным городам, часто очень удаленным друг от друга. На смену родоплеменному построению аппарата управления пришло территориальное и функциональное. На смену городам-государствам приходит "военно-служилое государство", призванное не столько собирать и перераспределять дань, сколько поддерживать порядок.
Интенсивное изживание древнерусской демократии, по мнению Ю.В. Кривошеева ("История России: народ и власть", СПб, 1997, с.161) начинается с решительным поворотом к сословно-аристократической государственности, что происходит не ранее первой половины ХУП в. Что касается зарождения самодержавия, т.е. периода ХУ-ХУ!, то изначально оно широко поддерживалось земством и местным самоуправлением, воплощая в себе единство единодержавия и общины, наследной монархии и земства.
Не описывая подробно формы и методы функционирования Руси как классового государства, отметим магистральные направления развития и совершенствования органов управления По нашему мнению, к ним относятся:
1. Абсолютизм монархии как доминирующий признак дореволюционной России
2. Постепенное совершенствование процедуры отбора работников государственной службы
3. Поиск форм оптимального сочетания территориального и
функционального управления страной.
4. Сохранение местного самоуправления
Разберем их подробнее.
1. .Абсолютизм монархии доминировал в социально-производственных отношениях России, несмотря на развитие систем ему противостоящих. Власть, подчинение царю рассматривались основой государственного устройства России. Приведем слова С.В. Ефимова (см. "История России, с. 319), характеризующие смысл петровских реформ, приняв их как общую закономерность государственного устройства России. "Петр 1 стремился организовать "всеобщую службу", которая позволила бы придать всем без исключения категориям населения и отдельным лицам одинаковый статус служителя государственной власти. "Уравнивание", внедряемое царем ...во имя "общего блага", было не столько равенством в правах, сколько равенством в обязанностях, хотя и различных для каждой социальной группы".
Из этого верного замечания петербургского историка вытекает три самостоятельных вывода. Во-первых, Россия имела принципиально отличную от Западной Европы систему государственного устройства. У нас - большая часть производства, национальной трудовой деятельности ориентировались на власть, формируя, тем самым, по выражению С.Г. Кирдиной см. "Институциональные матрицы и развитие России", "раздаточную экономику". В Европе преобладал собственный интерес, личная заинтересованность в труде и предпринимательстве.
Во-вторых, чиновники, стоя ближе к центру, в большей мере приобщались к царской милости, а поэтому и служили, ориентируясь на нее, а не народ или интересы державы.
В-третьих, "идея общего блага", воспринятая Петром 1 из философии Западной Европы, и широко им используемая в официальной публицистике и преамбулах законодательных актов, как нельзя лучше прятала не только неограниченные права монарха, но и всех будущих правителей России, отнюдь не царского происхождения.
Формально противовесы царской власти были. Первоначально к ним относилось Земство и церковь в лице ее митрополитов, таких как Афанасий или Филипп Колычев или позднее Никон. Частично легитимными средствами противостояния были совещательные сословные органы в виде Боярских Дум, Земских Соборов и Сенатов, подготовивших Государственную Думу как конституционно признанный законодательный орган. Однако, степень влияния перечисленных учреждений на механизм принятия государственных решений была чрезвычайно мала.
На деле государственное управление можно характеризовать как монарший абсолютизм, приобретавший черты просвещенной или конституционной монархии в отдельные этапы своего существования.. Служение абсолютной монархии было главной задачей государственных служб, предопределив направленность их деятельности на государя, защиту действующего устройства, а не на служение народу.
2. Постепенное совершенствование процедуры отбора государственной службы Опричнина была наивысшим уровнем концентрация власти у представителей родовой аристократии. Ее усилили реформы Избранной Рады и Тысячной реформой 1550 г., ограничивавшие доступ на "государев двор" людям не боярского происхождения. В этом же направлении действовала и реформа 20-ых годов ХУП в., прекратившая доступ на Государев Двор выборным дворянам из уездов.
Позднее, элитарность, достигнув предела замкнутости, запретности государевой службы "для непосвященных", вследствие активной борьбы дворян и посадских людей за свои представительные права в ХУ1 веке, стала частично преодолеваться, открывая дворянам и высшему купечеству доступ к государственному управлению.
Радикальными изменениями в этом направлении можно считать период с 1648 по 1690г, увеличивший численность бюрократии в три раза за счет введения приказной системы управления, построенной на труде дьяков - специалистов по делопроизводству.
Еще более значимыми являлись петровские реформы, которые ввели Табель о рангах, расширив доступ дворянам (и даже не дворянам) к управлению государством и армией. Этим создавалась социальная мобильность, преодолевалась автономность высшего руководства. При этом нельзя не отметить, что если в большинстве европейских стран дворянская служба была почетной привилегией, то на Руси пожизненной тяжкой повинностью, запрещавший им покидать армию, заниматься делами поместья.
Значимым шагом в становлении государственной службы как системы управления, профессионально подобранной и по отраслевому признаку устроенной, можно считать реформы Александра 1 - самое начало Х1Х в. Образование Министерств, наделенных большими штатами и полномочиями, создание Комитета Министров как органа координирующего их работу, положили основу формирования российской бюрократии. Причем, если в начале уровень ее профессиональной подготовки был невысок, то спустя четверть века "все специализируется, все становится профессиональным, включая - это огромное новшество - главное занятие верхов, государственную службу". Такими словами охарактеризовал значение Александровских реформ М. Раев (см. Раев М. Понять дореволюционную Россию: государство и общество в Российской империи, Лондон, 1990).
3. Поиск форм оптимального сочетания территориального и
функционального управления страной. Историки датируют становление систем государственных учреждений ХУ-ХУ1вв. (см. Н.П. Ерошкин. История государственных учреждений дореволюционной России, М.,1983). На более ранних стадиях в Древне Руси эти функции выполняли должностные лица, которые в рамках княжеств-волостей отвечали за соответствующие вопросы. Первыми учреждениями были приказы (избы), которых было 6: законодательный, административный (осуществлявший надзор и цензуру), финансовый, военный, хозяйственный и религиозный. Для решения территориальных вопросов назначались посадники. Они назначались царем "посади мужа свои" или вече в зависимости от сложности ситуации. Таким образом до ХУП основой управления страны было сочетание волостного и территориального деления с поместным землевладением и земским (дворянским) самоуправлением на свободных от помещиков землях.
В середине ХУП приказная система была перестроена по функциональном принципу. Было расширено количество приказов за счет монастырского, Великого Княжества Литовского, Малороссийского. На смену посадникам пришли наместники, которые назначались царем, отвечали только ему, но кормились за счет территорий. Московское государство, по точному определению М. М. Богословского, превращалось из "самодержавно-земского" в "самодержавно-бюрократическое".
Петр 1 провел создание имперской административной системы, согласно которой были образованы губернии, а приказы заменены коллегиями Это, по слова Н .П. Ерошкина, упорядочило территориальное деление, но усилило ведомственную пестроту. (cм. Н. П. Ерошкин, с.36).
Далее поочередно усиливался то ведомственный, то территориальный принцип управления. Усиление первого происходило путем сокращения (слияния) отдельных коллегий, а также за счет упорядочивания их работы введением двух "присутствий". Государственные служащие делились на два типа: исполнители - присутствовавшие постоянно, но их полномочия были невелики, и руководители - имевших приемные часы, ответственные за свой участок работы. Территориальный (губернский) принцип совершенствовался путем поиска оптимальных полномочий между центром и территориями, а также улучшением деления территории внутри страны.
Важной вехой в совершенствовании системы органов управления было введение Александром 1 министерств - отраслевых учреждений, предполагавших большую автономию от власти. Эта система осталась практически без изменения до революции. Губернский принцип территориального устройства также сохранился, хотя количественный их состав менялся, по мере изменения границ..
4. Сохранение местного самоуправления. Местное управление никогда не исчезало из практики управления российским государством. Воплощаясь в губных грамотах (ведение уголовных дел старостами волостей - "губ"), Земских собраниях (органах управления на территориях, свободных от поместного землевладения), Земских соборах, включая собор 1613г., посадивший Михаила Романова на трон, или 1648 г. впервые собравший дворянско-посадский люд для решения общих вопросов - традиции местного самоуправления сохранялись.
При этом Земство никогда не смогло подняться до уровня сословно-представительного органа западного типа, не выходило за рамки государевой службы.
Итак, обобщая сказанное можно отметить, что с точки зрения становления бюрократического устройства, именно Россию, а не страны Западной Европы можно считать типичной (классической). Именно здесь власть, степень преданности царю, приобщенность к государственной службе предопределяли общественное положение, статус и богатство человека.. К этому мнению приходит А .Хоцей в работе "Становление бюрократии. М.,1998, с 670", связывая это с преобладающим значением в России института власти, а не собственности, как в Европе. Эту же мысль высказывает Кирдина С.Г см. "Институциональные матрицы и развитие России", называя основой российских отношений раздаточный механизм, подразумевая под этим полную зависимость каждого от благосклонности царя и системы царевой службы.

4. Особенности функционирования государственной службы в советский период.
Давая объективную оценку их деятельности, отметим следующее.
1. Советские органы государственного управления впервые в истории решили сложнейшую задачу - создали единый народно-хозяйственный (экономический и социальный) комплекс предприятий и учреждений, подчиненных плану. Можно спорить об эффективности затрат, но положительные результаты очевидны: индустриализация страны и подъем сельского хозяйства проведены в кротчайшие сроки, в войне одержана победа. Впервые в мире была создана уникальная социальная система, гарантировавшая занятость, бесплатное здравоохранение и образование, абсолютную доступность для каждого учреждений культуры, спорта.
2. Подчиненные принципу партийного формирования государственные органы превратились в элитарную бюрократическую структуру, которая, решая общегосударственные задачи, была практически бесконтрольна, что позволяло чиновникам пользоваться своим положением в корыстных целях.
3. Безусловно, наследие прошлого: национальная привычка жить в условиях раздаточной экономики, готовность к уравниловке во имя подчинения центру (царю, партии, власти...) - способствовали готовности россиян принять коммунистическую идею, основанную на отказе прав отдельного человека во благо общества, будущего... Советский коммунизм, воплощенный в централизации всех ресурсов, - это та же раздаточная экономика, что и царизм, только облеченная в другую внешнюю форму. На смену идее верности "царю-батюшке" пришел новый идол - "светлое будущее" или "общее благо". Чиновник же, как всегда., стоя ближе других к трону, регулировал норму раздачи, не забывая себя при этом.
Государственная служба в условиях гражданского общества.
С переходом на рыночные отношения в 90-ых годах ХХ века, Россия начала демократические реформы, проведение которых позволяет судить о начале формировании в ней гражданских институтов, роста самосознания ее жителей. Это - кардинально меняет природу органов государственного управления. Развитие страны, защита интересов населения - должны стать основной обязанностью органов государства.
К первым шагам в этом направлении можно отнести изменение политического устройства страны. Через свободные выборы Президента страны, губернаторов, депутатов государственной Думы и законодательной власти на местах, через выборы органов местного самоуправления население приобщается к участию в управлении государством, к организации обратной связи между собой и государственными чиновниками.
Следующим шагом по демократизации управления, как показывает мировая практика, мог бы стать бюджетный федерализм, предполагающий перераспределение власти, налоговых средств от центра к сначала к субъектам федерации и далее к местному самоуправлению. Естественно, что при этом и полномочия должны перераспределяться. Местное самоуправление должно взять на себя основную часть социальной работы, контроль за учреждениями образования и здравоохранения, торговли и правопорядка на местах и т.д.. Только так можно наладить действенную обратную связь между населением и государственными учреждениями.
Однако, текущая практика, судя по событиям 2000г., говорит об обратном. Чиновники высшего уровня не хотят отдавать власть и финансы на более низкий уровень. Осуществляется линия на новый рост степени централизации налоговых поступлений, произошло сокращение функции Верхней палаты Думы. Постепенный рост значимости местного самоуправления - что в целом поддерживается государством - призван скорее ослабить средний уровень управления - губернаторов, но не улучшить социальную работу на местах.
Таким образом, России еще далеко до построения гражданского общества, поэтому целесообразнее рассматривать данный этап институционализации государственной службы на пример развитых цивилизованных государств.

5. Динамика численности государственных учреждений за рубежом . Реформы государственного управления.
С ростом общественного сектора экономики, что можно рассматривать как общемировую тенденцию, число чиновников естественно растет. Параллельно увеличиваются расходы на содержание органов управления и власти. Чтобы поставить этот процесс под общественный контроль многие страны начали проводить реформы государственного управления. Первая их волна прошла в 60-ые годы. Ее можно рассматривать как повышение экономической эффективного управления, что по сути своей свелось к нормирование численности работников, ужесточению контроля за расходованием ими бюджетных средств на приобретение оборудования и накладными расходами. Однако, мировая практика показала, что особого эффекта они не дали.
Сейчас проходит вторая волна. Она построена на принципиально ином пути - на повышении социальной эффективности работы государственных служащих. Чиновникам предоставляются большие права в формулировании направлений развития вверенных им участков работы, а также в расходовании средств. Государство признало как факт изменения в мотивации их труда, поверило в высокие моральные качества большинства служащих. Современная реформа государственного управления, проходящая в США и ряде европейских стран, направлена на децентрализацию управления, переносе прав по принятию оперативных решений на непосредственных исполнителей. Веря в компетентность и честность своих работников, государство выделяет им средства для решения поставленных задач, а те сами решают, как и на что их потратить. Таким образом, реформа предполагает:
* во-первых, максимальную децентрализацию власти и предоставление больших свобод и прав непосредственным исполнителям,
* во-вторых, перемещение финансовых потоков с высшего уровня государственного управления на более низкие,
* в-третьих, закрепление за высшим звеном стратегических задач, а также доведение принятых законодательных актов до исполнения,
* в-четвертых, наличие постоянной обратной связи между населением (потребителем услуг государства) и государственными учреждениями, что, во многом, заменяет централизованный контроль.

6. Понятие службы высших руководителей как проводников современного реформирования государственного управления за рубежом
Служба высших государственных. руководителей (СВР) - Senior Civil Services, Hoherer Dienst, Grand Corps - особое подразделение государственной власти, куда входят высшие руководящие должности (17-19 разряд по классификации чиновников). Ее выделение в самостоятельный сектор отражает не столько ее элитарный или автономный от других управляющих и тем более от народа характер, сколько особые задачи, стоящие перед ней. По современному пониманию социальной роли СВР она:
* призвана инициировать реформы в стране и системе управления, в частности,
* фокусировать свою деятельность не столько на разработке мероприятий, сколько на их внедрении, добиваясь завершения мероприятий, проводимых правительством,
* обеспечить открытость, доступность привлечения к ней профессионально подготовленных, доказавших наличие лидерских и менеджерских качеств специалистов, готовых к честной работе во имя своей страны и ее народа.
* создать материально привлекательный вид трудовой деятельности, ничем по оплате труда не уступающей частному бизнесу,
* внедрить особую корпоративную культуру как способ институционального закрепления личностных качеств, требующихся чиновнику самого высокого разряда,
* противопоставить руководителей-исполнителей от политических назначенцев, приходящих к власти на волне политических перемен, нормировав численность последних.
Надо признать, что такое выделение особой службы в государственном властном аппарате только начинается. Она имеет место отнюдь не во всех странах, а там, где существуют, находится на начальном этапе своего становления. Эта служба была создана в США (с1984г), создается в Голландии, Австрии, Бельгии, Канаде и других странах. Здесь и далее в параграфе используется работа В.В. Лобанова "Работа с высшим административным персоналом в США" ,М.,2000г.
Существуют 3 отличия в формировании СВР по странам. Первое. - допустимый удельный вес политических назначенцев. Так. В США это 1 к 5, т.е. политические назначенцы по численности не могут превышать 20% от аппарата власти. В Англии и Франции этот показатель еще более жесток: 1 к 40.
Второе отличие - характер государственной службы. На американском континенте она является профессиональной кадровой службой, в англо-саксонских странах - наемной и более открытой деятельностью.
Третье - в США упор делается на узких специалистов, в Англии - на тех, кто обладает навыками общего руководства.
История создания СВР относительно нова и становится на наших глазах Проследим вехи ее становления на примере США. В своем нынешнем виде она имеет своим началом 1979г, когда проводились реформы по созданию целостной системы руководителей исполнительной власти высшего управленческого звена. СВР с самого начала находилась в противодействии с законодательной властью, которой выгоднее иметь дело с раздробленной по министерствам службой, с большим количеством (ненормируемым) политических назначенцев при недостаточности технических специалистов.
Противостояние законодательной и исполнительной власти имело своим следствием то, что 1979 год был уже третьей попыткой создания новой службы, остальные под противодействием законодателей по мере ухода от власти их инициаторов отвергались.
Так, первая попытка создания СВР была предпринята в 1955 году, как результат деятельности комиссии президента Гувера. Президент Эйзенхауэр, придя к власти, отверг ее в 1960г.
Вторая попытка датируется 1971г. и связана с именем президента Р. Никсона Им был инициирован особый вид государственной службы, построенной на 3-х летнем контракте для служащих-руководителей. Главы министерств получили право самостоятельно решать кадровые вопросы. После ухода Никсона с поста главы государства ее деятельность также прекратилась.
Третьей попыткой можно считать 1977г, когда была разработана программа "Управление федеральными служащими" Картера, создающая "целостную и эффективную" систему работы с кадрами с целью отбора, назначения, развития, продвижения, поощрения и руководства людьми, являющимися административными руководителями сотен федеральных программ.
С 1979г. Программа была преобразована в СВР. Базовыми принципами стали: во-первых, свободный допуск к высшим должностям, и, во-вторых, механизм их отчетности по конечным результатам своей деятельности. Переход на работу в новых условиях был добровольным, но 99% чиновников его приняли. Сейчас служба насчитывает примерно 7 тысяч руководителей высшего звена. Членам СВР повысили заработную. плату, хотя разрыв между ней и доходами руководителей корпораций по-прежнему велик и может составлять в год до 25тыс.долларов (1987г) В современном составе СРВ состоит из руководителей двух типов. Во-первых, это те, кто назначается президентом по согласию с Сенатом. Их - 450 человек. Их относят в большинстве своем к так называемым политическим выдвиженцам. Вторая группа - непосредственно представители СВР или "карьерные руководители", составляющие основу МВД, ФБР и ЦРУ, суда, дипломатического корпуса, руководителей государственных корпораций
Им противостоит базовая система государственной службы, представленная в США, во-первых, чиновниками категории 13-15 разряда (старшие должности) - 285.300 человек и, во-вторых, чиновниками с 1 по 12 категории (мелкие и средние должности) - 1.232.200 чел.
В заключении еще раз подчеркнем, что выделение СВР вызвано принципиальными различиями в социальных задачах, которые перед ними ставятся. В отличие от прочих чиновников, призванных поддерживать порядок и обеспечивать преемственность в управлении страной, СВР должны инициировать реформы, в том числе и в сфере управления. Они призваны противостоять "бюрократическому аппарату", нацеливая тот на повышение эффективности работы, нарушая в нем ненужную элитарность, закрытость, возможность лоббирования чиновничьих интересов в ущерб государственным СВР должна иметь независимый, подчиненный "высшим идеалам" статус, быть неподкупной в силу устойчивости профессионального и материального положения работников, открытой при постоянной ротации для новых, подготовленных и инициативных гражданами. Пока трудно выделить, которые из названных принципов уже достигнуты, а какие только провозглашены. Однако, бесспорно, такое понимание сути высшего национального руководства представляется отражением новых прогрессивных преобразований в системе управления передовых мировых держав.

7. Местное самоуправление: понятие, история его становления в России.
Местное самоуправления (МСУ) - низший орган власти, осуществляющий управление населением как единым сообществом, проживающем на данной территории. С точки зрения самостоятельности в принятии решения в идеале МСУ противостоит государству, воплощая интересы не всей страны, а лишь тех, кто проживает на данной территории. Однако, учитывая, что методы, принципы и цели управления государства и МСУ едины, противопоставлять их друг другу вряд ли целесообразно.
МСУ начало свою деятельность в конце 1998, так что этот властный институт в России можно считать лишь нарождающимся. Его функции пока минимальны. Они сдерживаются финансированием, которое им выделяется в виде закрепленных за ними налоговых поступлений. Размер налогов, приходящихся на МСУ, - 3-4% от суммарного сбора, что, конечно, мало, но учитывая незрелость этой формы, разумно. Депутаты должны доказать свое умение управлять государственными деньгами, попробовать самостоятельно изыскивать дополнительные средства для своих жителей, убедить общественность в своей заинтересованности в народных интересах, и, по мере этого, увеличивать сферу своих полномочий и размеры финансирования.
На данный момент для типового муниципального образования предметы его ведения (область лигитимных полномочий) ограничена приведением в порядок территории, осуществлением надзора за торговлей. МСУ ищут форму участия в социальной работе с населением, но при сохранении сложившейся структуры государственных социальных служб, их возможности малы.
Итак, МСУ - новый шаг в развитии системы государственного устройства по направлению к гражданскому обществу. Он сформировал новый для современной России уровень государственного управления. Однако и местные учреждения и само населения пока не осознали значимости этого шага, За первый срок работы депутаты МСУ недостаточно проявили себя как защитники интересов населения. Отсюда и низкая активность людей в выборах депутатов в органы МСУ. Объективности ради, следует признать, что в такой короткий срок ожидать большего результата бессмысленно.

3. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ
1. Здоровье как общественное благо
П. Здравоохранение как отрасль общественного производства
Ш. Здравоохранение за рубежом
1У. Проблемы здравоохранения в России.

1. Здоровье как общественное благо
Здоровье по А.Маслоу относится к важнейшим потребностям, однако, . по его мнению, оно является не базовой - которая удовлетворяется в первую очередь, а вторичной - удовлетворяемой лишь по мере отсутствия других, например, в пище, крове, одежде.
Существуют национальные различия в оценке роли здоровья как ценности, что определяется традициями, а также уровнем развития страны, развитостью и доступностью медицинских услуг.
Всемирная организация здравоохранения предлагает следующее определение: "Здоровье - это состояние, характеризующее не только отсутствие болезней и физических дефектов, но и полное физическое, умственное и социальное благополучие". Такой подход характеризует более серьезное отношение к здоровью и большие требования к государству как создателю системы здравоохранения в цивилизованных странах, по сравнению с Россией. Не просто отсутствие болезней и создание условий для их профилактики, а социальная политика, снижающая риски (безработицы, сиротства, болезней) - вот главный критерий оценки здравоохранения.

П. Здравоохранение как отрасль общественного производства
Медицина - как сфера деятельности, направленная на защиту здоровья - одна из древнейших. Она появился по мере превращения человека в Homo Sapience, когда люди, наблюдая за животными и приобретая собственный опыт, научились лечить болезни.
Здравоохранение как отрасль появилась в ХУШ веке, когда сначала церковь и общества презрения, а затем государство стали создавать системы общественной защиты здоровья. До этого борьба с болезнью была частным делом каждого и осуществлялась на основе частной лечебной практики.
Таким образом здравоохранение как организованная система защиты здоровья прошло длительный этап развития. Оценивая такие критерии как степень профессиональной закрепленности врачебной деятельности, ее доступность, уровень организованности, можно выделить доинституциональный и институциональный этапы здравоохранения. Последний целесообразно подразделять на раннюю, зрелую, развитую и современную стадии. Рассмотрим их подробнее.
Доинституциональный этап можно характеризовать через появление лиц, которые специализировались на сборе трав, лечении других. Частично к ним примыкали и шаманы, оказывающие психологические услуги. Постепенно навыки по лечению превращались в профессию и передавались от поколения к поколению. Происходит внутри профессиональное разделение труда: выделяются аптекари, травники, лекари, причем среди них выделяются врачи и медики. Начинается организованная (цеховая) подготовка врачей в рамках специальных школ, позднее факультетов Университета. Возникают частные клиники, где за плату оказывают врачебные услуги.
Начальная институциональная стадия по времени совпадает со вступлением общества в стадию рыночных отношений. Она отличается развитием знаний о здоровье и человеке, превращением их в науку - медицину, созданием системы профессиональной подготовки врачей и аптекарей. В это время начинается освоение искусственного производства лекарств. Врачебные услуги становятся все более доступными, а лечебная деятельность - сферой рынка.
Стадия развитой институционаизации здравоохранения отличается включением общества в систему защиты здоровья населения. Создаются клиники при церквях, бесплатные лечебницы при местных органах власти. Применительно к Европе этот процесс можно датировать ХУШ веком. Другим проявлением этой стадии являются качественные изменения, которые происходят в самой медицине К ним можно отнести:. дальнейшую специализация врачебной профессии: выделение хирургов, окулистов и т. д, развитие разделения труда по сложности и ответственности выполняемых функций. Выделяются такие профессии как медицинские сестры и санитары, требующие меньшей подготовленности, чем врачи, но необходимые для выполнения простейших лечебных манипуляций.
Эта стадия сопровождается переходом на массовый характер лечебных учреждений, что отразило рост благосостояния населения, увеличение числа медиков - специально подготовленных профессионалов, расширение возможностей медицины и т.д.
Современный этап институционализации здравоохранения характеризуется усилением роли государства, превращающегося как в собственника значительной части лечебных учреждений, так и в организатора системы общественного контроля за деятельностью частных учреждений. Развитие медицины продолжается, в нее подключаются науки, помогающие на молекулярном уровне понять природу болезней и выявить способы ее лечения. Естественно, что медицина технически усложняется, к ней подключается компьютерная и лазерная техника и другие новейшие достижения. Продолжает расти специализация медицинской профессии: выделяются косметологи, диетологи и т.д.. В ряде областей наблюдается переход к пооперационному разделению труда врача (например, в области микрохирургии глаза).
Главным признаком современной медицины становится ее доступность и высокое качество. По мере перехода к демократическому обществу услуги здравоохранения становятся общедоступными и массовыми, а медицинские учреждения - широко распространенными.
Итак, современное здравоохранение можно рассматривать как социальный институт, прошедший путь длительного саморазвития, представляющий широкую систему частных и государственных предприятий, (частная практика, поликлиники, больницы, диспансеры, санитарно-эпидемические центры, аптеки, и другие). Они оказывают весь комплекс услуг, связанных с лечением: профилактику заболевания, само лечение (амбулаторно и дома), послеоперационное обслуживание.

Ш. Здравоохранение за рубежом
На сегодняшний день в мире существует две базовые формы оказания медицинских услуг: государственная и частная. Обе имеют свои достоинства и свои недостатки, поэтому все государства пытаются найти оптимальное для себя сочетание их обеих. Крайние подходы можно объединить в две модели: допускающие доминирование либо государственного (шведская практика), либо частного (США) сектора. Основа шведской модели - развитый сектор государственной, бесплатной медицины, имеющей высокое качество обслуживания и полную обеспеченность современным оборудованием, что практически не оставляет места для частных клиник.
Принципиально по-другому строится здравоохранение в США. Воплощая принципы индивидуализма и свободы выбора. Она допускает государственное финансирование только в двух случаях. Бесплатно медицинские учреждения в США работают в рамках двух базовых государственных программ : помощь инвалидам с детства (Medycair) и пенсионерам (Medyaid). Помимо государственных существуют и муниципальные источники, финансово поддерживающие центры помощи бедным, нуждающимся в медицинском обслуживании.

1У. Проблемы здравоохранения в России.

Оценивая организацию здравоохранения в России, напомним, что ее основы заложены в условиях плановой экономики, когда обобществляя подавляющую часть стоимости созданного продукта. Тогда в виде заработной платы люди получали лишь 14-19% стоимости созданного продукта, остальная его часть перечислялась в государственный бюджет, создавая значительные по размеру общественные фонды потребления. По мере перехода к рынку и отказу от практики обобществления результатов труда, возможности централизованного финансирования медицины существенно уменьшились, что потребовало его реформирования. Основными этапами преобразования в здравоохранении являлись следующие.
В 1994 году были образованы внебюджетные фонды медицинского страхования (ФОМС), которые аккумулируют отчисления (28% от фонда оплаты труда) и направляют их либо в территориальные фонды, которые перечисляют медицинским учреждениям, либо непосредственно лечебным учреждениям.
Параллельно с этим была разрешена платная медицина, однако ее деятельность была справедливо ограничена такими сферами как терапия, зубоврачебная деятельность, косметическая медицина. Эти ограничения вызваны невозможностью на современном этапе в условиях недостаточности частных средств обеспечить комплексное лечение, требующее системы оборудования, команды врачей различных специальностей. Другой сдерживающий фактор - отсутствие системы общественного контроля, оставляющего больного один на один с медициной, которая по законам рынка заинтересована не только в качественном лечении, но и в дорогом. Литва в 90-ые годы, разрешив повсеместно платную медицину, после ряда смертельных случаев, когда больному просто не была оказана помощь из-за отсутствия в клиники нужных специалистов или лекарств, в настоящее время также запретила частную практику. Эти ограничения носят временный характер. По мере развития системы контроля, страховой медицины, они будут сняты.
Частная практика сопровождается внедрением добровольной страховой медицины. Страховые компании выбирают клиники, врачей, заключают договора на обслуживание. Пока, по сравнению с зарубежными странами, уровень развития страховой медицины в нашей стране недостаточен.
Совершенствование государственной медицины идет по пути внедрения хозяйственного расчета. Это предполагает ряд мер. Во-первых, были рассчитаны и введены нормативы трудозатрат, по которым делается суммарная оценка всех лечебных учреждений. Во-вторых, распределение средств осуществляется пропорционально объему затрат труда (нормативной оценке). Это дает возможность сопоставить труд всех работников, затраты всех предприятий. В-третьих, расширяется сфера коммерческого обслуживания как часть сверхплановой деятельности. План определяется размером выделенных средств. Средства, полученные от коммерческой деятельности, идут на рост заработной платы, на совершенствование оборудования.
Выделим основные тенденции, характеризующие развитие отечественной медицины, приведенные в работе К. Муздыбаева "Динамика уровня жизни в Санкт Петербурге" СПб, 1994. Сравнивая середину и начало 90-х гг.., он отмечает снижение количества врачей (на 20%), обслуживающего персонала (на 23,8%), лечебных учреждений, особенно в сельской местности (на 9%), койко-мест (на 10,3%). К. Муздыбаев первым обратил внимание на парадоксальную тенденцию При росте коэффициента смертности (в России крайне низкая продолжительность жизни - 58 лет для мужчин и 65 лет для женщин) у нас низкий уровень заболеваемости, что вызвано самолечением, пренебрежением собственным здоровьем, недостатком средств на лекарства и т.д.
Наиболее опасными в нашей стране являются заболевания дыхательной и нервной системы, а также органов пищеварения. Сокращаются, но остаются выше, чем в цивилизованных странах, инфекционные заболевания: ветряная оспа, ОРЗ, а также кишечные инфекции. Растет детская смертность, подростковая заболеваемость. Они на 34% больше, чем в 80-ые годы. Самыми частыми случаями смерти являются нарушения кровообращения (55%), новообразования (16-25%), несчастные случаи (10-14%).

4. ОБРАЗОВАНИЕ :
1. Понятие воспитания, образования и культуры, различие в их
социальных ролях, обоснование их принадлежности к сфере услуг
П. Этапы институционализации образования.
Ш. Генезис взглядов исследователей на образование. Предмет и базовые теории социологии образования.
1У. Роль образования в обществе постмодерна. Теория Ю.Хабермаса.
У. Мировые тенденции развития системы образования.

1. Понятие воспитания, образования и культуры, различие в их социальных ролях, обоснование их принадлежности к сфере услуг
Воспитание, образование, культура - неотъемлемые элементы цивилизационного развития общества. Они являются одновременно его содержанием, предпосылкой и результатом. Характеризуя сначала лишь новую форму коммуникации внутри одной общности (например письмо, навыки речи как элемент обучения), они затем превращаются в .способ связи между поколениями, передавая и сохраняя таким образом самое ценное и значимое из созданного и приобретенного. Являясь частью науки и производства, воспитание, образование и культура, превращаются в важнейший элемент общественных производительных сил. На современном этапе, характеризуемом как общество постмодерна, они - фактор новых качественных изменений в росте производительности труда, обеспечивая через индивидуализацию воспитания и образования преодоления отчужденности труда, роста его эффективности. При этом они - обязательное условие развития нынешнего, т.е. гражданского общества.
Признавая значимость и взаимообусловленность этих трех феноменов развития общества, их следует различать, поскольку и содержание и социальные роли у них - различны. Дадим определение каждому, исходя из логики нашего курса.
Представляется, что воспитание - это привитие личностных качеств, способности к труду, творчеству, саморазвитию. Это - умение жить и работать в коллективе, соизмеряя свои действия с интересами других. Воспитанием занимаются с самого рождения ребенка. Наиболее эффективно это делают родные, любя и понимая его лучше других. Обеспечить достойное воспитание каждому ребенку, таким образом, трудно, но создавать необходимые условия общества может и обязано.
Образование - часть воспитания, связанная в большей мере с профессиональной подготовленностью индивида. Оно способствует приобретению суммы знаний, необходимых для жизни и труда, привитию трудовых и квалификационных навыков. Одной из форм образования можно считать повышение общей культуры как условие гармоничного развития личности, как фактор наращивания его творческого и производственного потенциала, как форму повышения групповой и общественной коммуникабельности.
Еще более специализированным направлением развития личности является культура. Определяя ее как выделение и сохранение для потомства лучших образцов поведения, морали, достижений в области науки, производства и искусстве, происходит качественное сужение сферы ее доступности. Она не может носить обязательного для всех характера, предполагает определенную подготовленность, учитывая личную предрасположенность к тому или иному виду культурной деятельности. Ее развитие можно поощрять, культивируя все формы приобщенности к ней, понимая, что широкое признание общественности есть лучший стимул для творчества особо одаренных - тех, кто реально способен на новации.
Итак, воспитание, образование и культура - три части единого процесса - духовного развития личности и общества. При этой общности, их социальные роли существенно различны. Так, воспитание - способствует развитию в каждом человеке необходимых норм его самореализации и социализации. Оно доступно каждому и направлено на каждого. Образование - организует процесс труда, как основу, но отнюдь не все богатство человеческой жизни. В силу этого, оно желательно, но не обязательно. Можно не иметь образования, но приносить пользу обществу, любя ближнего, воспитывая детей, поддерживая порядок в обществе, гармонию в природе. Культура еще менее доступна каждому, но зато успех. приобщенных к таинству ее создания остается на века, являясь всеобщим достоянием, передаваясь из поколения к поколению.
Признавая важнейшую социальную роль воспитания, образования и культуры, общество контролирует и организует процесс их развития и распространения. Забота о них является обязательным для любого государства, что отражено в Конституциях многих стран. Рассматривая их как важнейшую услугу, государство способствует дополнительной мотивации ее производителей и потребителей.
Признаками, характеризующими воспитание, образование и культуру как услугу, является соучастие участников процесса духовного производства (производителей и потребителей духовных благ), неповторимость творческого акта, зависимость результата от настроения и подготовленности зрителей или учеников, равно как и от внутреннего настроя производителя услуги - учителя, актера и т.д.

П. Этапы институционализации образования.
Современная система образования прошла долгий путь в своем развитии, найдя наиболее эффективные формы передачи знаний и навыков, впитав в себя многообразие национальных достижений.
Она включает в себя школу, разбитую на начальную и среднюю ступень, вуз и после вузовское образование. Школьное образование это систематическое наставничество, воспитание подрастающего поколения, передача ему необходимых для социализации и подготовки к трудовому процессу знаний и навыков. Школа - это систематическое полидисциплинарное групповое обучение вне семьи с четко выделенной ролью учителя, располагающего определенной подготовленностью. Она вышла из института подмастерьев. Ее развитие представлено в табл.13.
Изложив в таблице кратко систему развития школы, вехи в ее институционализации, опишем этот процесс подробнее.
Итак, первый этап можно характеризовать как жреческий. В Индии, Египте, Вавилоне возникают первые школы при храмах. По мере упрощения иероглифов они становятся массовыми. Первоначально письмо рассматривалось не как массовое знание, а как ритуал жреческой профессии. Однако оно носило публичный открытый .характер, что повышало роль школ как распространителей знания и культуры, а не только места подготовки жрецов.
Это способствовало переходу к новой методике обучения - замене индивидуального наставничества на аудиторные формы, проводимые в специальных помещениях при храмах, никогда не дома, чтобы создавать достойную атмосферу для сложнейшего труда коим является обучение. При этом последовательное обучение ремеслу заменяется параллельным изучением ряда дисциплин. Другая черта учебного процесса этого времени - дисциплина.

Табл.13. Краткое описание этапов институционализации школьного образования.
Назва-ние этапа Особенности развития процесса обучения Характеристика институциональных достижений 1.Жре-ческий
Ш-П тыс
.до н.э. Возникает письмо как первый предмет для всеобщего обучения.
От индивидуального наставничества школа переходит к публичным методам обучения.. Письмо превращается из профессионального ритуала жрецов в форму коммуникации, культуры 2.Древ-негре-
ческий
и древ-нерим-ский
1 тыс.
до н.э -
У в. н.э Обучение письму ста-новится массовым, исполь-зуются стены и дощечки для развития этих навыков.
Школа превратилась в институт, ответственный за разумное время препро-вождение детей. Вводится обучение риторики, юрис-пруденции как обязательных основ демократии. Обяза-тельное изучение математики и архитектуры приобщает каждого свободного к возможности управления городскими процессами. Школа превратилась в институт обучения де-мократии, она становится публичной, массовой и доступной для всех свободных. Возникает профессия учителя. Продолжается дифферен-циация школ и предметов.
Создаются первые тео-
рии образования: о необходимости воспитания гармоничной личности (Аристотель), о роли са-мообразования (Платон) 3. сред-ние
века У1-
ХУвв Обучение приобретает сис-темный характер. Его акаде-мическую основу составляют стандарты по базовым пред-метам. Создается временное оформление процесса обу-чения (вводятся учебные часы, четверти, каникулы). Начинается общественное регулирование учебного про-цесса через введение стандартов по предметам. Происходит количествен-
ное и качественное совер-шенствование школы. По-ощряется развитие естест-венных наук как способ подготовки работников для фабрик. Развивается профессиональное обуче-ние в цеховых школах.
Возникает высшая школа - создаются Университеты. 4. Но-
вое
время
ХУП-
Х1Х вв. Окончательное отделение светского обучения от религиозного, распростра-нение системы политехни-ческих школ. Отражая потребность общества в подготовке подрастающего поколения, государство берет на себя финансирование и регулирование школ. Школы превращается в проводника научной мыс-ли, обязательного условия функционирования про-мышленного производст-ва. Появляются докумен-ты, подтверждающие факт получения образования. 5. Но-вей-
шее время
Х1Х-ХХвв. Облегчение обучения через привлечение новых обуча-ющих технологий (компью-теры, телевидение и т.д.). Главное направление развития процесса обучения - поиск оптимума между индиви-дуальным подходом и стандартными программами. Школа становится массовой, бесплатной и обязательной для посе-щения. Она становится неотъемлемым элементом функционирования гражданского общества.
2 этап. Древнегреческая и древнеримская школа
Школа входит в систему семейных отношений, организуя присмотр за детьми. Сам термин Schule означает время препровождение. Главное занятие - обучение грамоте. Школы того времени можно считать общедоступными, помня, что в них могли учится лишь свободные дети обеспеченных родителей. Детей туда приводили рабы или педагоги. В дословном переводе с древнегреческого, педагог - это раб, приводящий детей в школу
Идея "всеобщего образования" опиралась в Древней Греции на общественный запрос воспитания гражданина. Политическое устройство государства было таково, что для нужд демократии необходимо было всеобщее знание, дающее возможность участвовать в управлении страной. Одновременно, знание законов позволяло соблюдать и собственный интерес.
В школу принимали только мальчиков с 7 лет. Их обучали грамоте и кифаристе (кифара - музыкальный инструмент). С 13-14 лет их переводились на занятия палестрой (гимнастикой), еще через два года - начиналась риторика, диалектика, литература. С 18 лет они изучали военное дело. Риторика изучалась по кафедрам: юридической, медицинской, философской и архитектурной.
Постепенно обучение дифференцируется по 3-м уровням: элементарное, повышенное и самое высокое, где осваивается риторика. Последняя основывалась на изложении прочитанных текстов профессорами - учителями в высшей школе, работавшими за деньги. Количество учителей и профессоров нормировалось государством. Окончательный отбор профессоров осуществляли императоры.
Страны Древнего Востока многое заимствовали из школы Древней Греции. Так, при церквях устраивались начальные школы - "мектебе". Здесь обучали арабскому языку, текстам Корана, письму и арифметике. Средние и высшие школы, их называли "медресе", подготавливали служащих для государственного аппарата, священников и учителей для мектебе.
3 этап. Средние века
В средние века основой обучения становится церковь. При этом она не ограничивается обучением детей только для собственных нужд, а создает помимо церковных еще и приходские школы. Понятно, что неотъемлемой частью обучения в них являлось Слово Божье, но возможность получить навыки грамоты, письма и пения, доступных всем детям, - была важна. Часто обучались даже взрослые. Материалом для чтения были рукописные книги. Писали тогда на навощеных дощечках. .Как элемент религиозной аскезы, а также способ мотивации дисциплины - широко применялись телесные наказания.
Существовали и Соборные школы. Они были более сложными, соответствовали более глубокому уровню приобретаемого знания. Обучали в них "7 свободным искусствам", распределенным по трем уровням. Школы на первом - преподавали грамматику, риторику, диалектику, на втором - логику, геометрию, астрономию, а на третьем - навыки изложения написанного.
В ХП в. открываются первые Университеты - светские учебные заведения, объединившие усилия местного управления, феодалов, преподавателей соборов и монастырских служащих в обучении самым высоким наукам. Тогда существовало 4 факультета (Facultas - возможность, способность): подготовительный, богословский, медицинский и юридический. Уже тогда обучение велось на двух ступенях: бакалавриате и магистратуре. Суть занятий сводилась к чтению профессором текстов и их комментированию. Организовывались диспуты по заданной тематике. Обучение велось на латыни. Университеты заняли промежуточное место между светской и религиозной школой, сформировав второй тип учебного заведения средневековья.
Третьим типом средневековой школы была цеховая. Организованные местными властями, они были ориентированы на освоение специальности. При этом в начальных классах обучали грамоте, в последних - готовили к профессии.

1У этап. Новое время
Понятно, что капиталистическое производство требовало принципиально иного подхода к образованию, чем средние века. Грамотных рабочих должно было быть много, а качество их знания должно позволять им работать с машинами, понимая их действия, уметь изготавливать изделия по чертежам и т.д. Школа стала массовой, общедоступной. В базовые основы обучения вводились химия и физика, черчение и математика.
Производство требовало и новых массовых профессий: инженеров, химиков, транспортников, строителей зданий и мостов. Эти знания могла дать только высшая школа. Таким образом, новое время можно считать периодом расцвета образования, памятуя о том, что не все его сферы, а лишь естественные и инженерные специальности были особо востребованы тогда обществом.

У этап. Новейшее время.
К этому периоду относятся этапы, подготавливающие образование к требованиям постиндустриального общества.. Он, во многом, характеризует современные закономерности и будет рассмотрен в соответствующем (1У) вопросе темы.

Ш. Генезис взглядов исследователей на образование.
Предмет и базовые теории социологии образования.
Истоками научной рефлексии образования являются древние философские учения. В системном виде роль образования впервые изложена Платоном (427-347 гг. до н. э.) в "Государстве" Помимо высказанной им мысли о необходимости гармонично развитой личности как цели образования, он предложил и идеальную модель самообразования, основанную на поэтапном чередовании изучаемых предметов, рассчитанных до 35-летнего возраста.
Еще более развернутое изложения идея гармонично развитой личности нашла отражение в трудах Аристотель (384-322г.до.н.э.), в частности в "Никомаховой этике" - изложении бесед автора с его учениками. При этом, он настаивал на отказе от ранней специализации учеников, предоставляя им возможность собственного и осознанного выбора направлений своей будущей деятельности и соответственно набора изучаемых дисциплин.
Другой, уже древнеримский исследователь Марк Фалий Квинтилион (35-91 гг. н. э), предложил рассматривать риторику как обязательное условие для занятия государственных должностей. Также им было доказано преимущество индивидуального подход к ученикам, гарантирующего раскрытие их личностного потенциала через обучение.
Понятно, что средние века мало что дали для теории образования в силу жесткой религиозной направленности обучения, хотя обоснование роли дисциплины как способа концентрации внимания и усилий учащихся заслуживает изучения. Учитывая особенности нашего курса оставим его специалистам по школьной психологии.
В ХУ1-ХУП вв. были разработаны новые образовательные концепции. Так, Я.Амос Каменский (1592-1670г) - вождь демократической общины чешских богемских братьев - заложил организационные основы построения учебного процесса. Он сформулировал принципы обучения, которые используются до сих пор: наглядность, систематичность, последовательность, посильность, прочность усвоения. Каменский ввел систему уроков, упорядочил процесс обучения по сезону, ввел такие понятия как школьный год, каникулы, четверть, перемена. Им введены нормы продолжительности занятий: 4 часа в день в простой и 6 часов в латинской школе.
Джон Локк (1632-1702гг) обращал внимание на необходимость развития в человеке его природных задатков, в то время как Ж.Ж.Руссо и К.Гельвеций - на воспитание гражданина.
Известный средневековый педагог И.Г.Пестолоцци (1746-1841гг), продолжая мысли Платона и Аристотель о задачах школы в деле воспитания гармонично развитой личности, обосновал идею воспитывающего обучения как содержания школы. И. Герберт (1776-1841) настаивал на использовании психологии в интересах школы. В Х1Х - ХХ веке широкое распространение получила экспериментальная педагогика. Ее представители Э.Торндайк (1874-1949) и Дж.Дьюи (1859-1952) предлагали рассматривать обучение как приспособление к среде, а учебный процесс как серию проблемных ситуаций, в ходе которых через пробы и ошибки необходимо прийти правильному решению. Результат обучения проверяется тестами. По Дьюи занятия организуются вокруг решения задач нарастающей сложности.
Основоположником науки "социология образования" можно считать Л.Ф.Уорда, согласно которому, происходящая в природе на основе естественного отбора, слепая стихийная эволюция - генезис. в обществе сменяется телезисом, формирующимся как осознанное стремление к прогрессу.
Другой классик новой науки - Э.Дюркгейм со своей работой "Социология образования". Возглавив в 1902г. кафедру социологии образования в Сорбонне, он рассматривал систему воспитания и образования как важнейший институт, преодолевающий дезинтеграцию в обществе. Воспитание представляет для общества способом, с помощью которого дети естественным образом подготавливаются для будущей жизни, т.е. в методической социализации молодого поколения.
В известном докладе Макса Вебера "Наука как призвание и профессия" содержатся важные идеи о социальной роли науки и призвании учителя. По Веберу, основой культурно-ценностного содержания образования является углубление дисциплинарного знание.

<< Пред. стр. 4 (из 5) След. >>

Список литературы по разделу