<< Пред.           стр. 2 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу

 
 Хочется верить, что хорватский Национальный фонд развития гражданского общества станет более удачным примером такой структуры. Фонд, созданный в 2003 г., является государственным некоммерческим объединением, призванным обслуживать и укреплять гражданское общество Хорватии. Он будет поддерживать новаторские программы НПО и неформальные общественные инициативы на местах. Финансирование Фонда будет осуществляться за счет доходов от лотерей - 50% всех доходов, полученных от продажи лотерейных билетов, будет направляться на цели фонда.
 
 Создание Национального фонда видится как важнейший шаг к совершенствованию государственного финансирования НПО в Хорватии и знаменует собой переход от централизованной системы финансирования, в которой главную роль играло Управление по делам общественных организаций, к более децентрализованной системе. Действуя через свои региональные отделения, Фонд будет способствовать финансовой устойчивости третьего сектора, сотрудничеству между секторами, поддерживать гражданские инициативы, филантропию и добровольчество. Основные направления деятельности Фонда: (1) обучение и публикации; (2) выдача грантов; (3) информационно-просветительские кампании; (4) оценка проектов; (5) исследования и (6) региональное развитие. Фондом будет управлять Руководящий совет в составе трех представителей правительства, одного представителя местных органов управления и пяти представителей организаций гражданского общества.
 
 
  II.7. Специализированные структуры
 
 Помимо институциональных форм сотрудничества, относящихся к определенной категории, существуют институциональные формы с особыми функциями, которые не так легко поддаются классификации. К таким специализированным структурам относится, например британская Комиссия по благотворительности. Комиссия по благотворительности учреждена законом как регулятор и регистрирующий орган благотворительных организаций Англии и Уэльса.
 
 Благотворительные организации являются неотъемлемой частью общественной жизни Великобритании, но их деятельность необходимо регулировать, чтобы обеспечить соблюдение законодательных требований, предъявляемых к благотворительной организации, чтобы организации действовали добросовестно и в рамках закона, преследовали общественно-полезные цели, а не частную выгоду, чтобы организации были независимыми, а члены попечительских советов принимали решения без какого-либо незаконного влияния со стороны и чтобы все серьезные случаи недобросовестного управления или умышленных нарушений со стороны благотворительных организаций или внутри этих организаций выявлялись с принятием соответствующих мер.
 
 Комиссия осуществляет свою деятельность, обеспечивая исполнение законодательства о благотворительности, давая возможность благотворительным организациям лучше работать в рамках эффективной правовой, бухгалтерской и управленческой системы, следя за тем, что происходит в обществе, экономике и законодательстве, содействуя добросовестному управлению и подотчетности обществу. Комиссия распространяет информацию и проводит консультации по вопросам законодательства и практики, по борьбе со злоупотреблениями и недобросовестной практикой, содействует процессу регистрации благотворительных организаций, проводит собственные расследования по фактам нарушения закона, сотрудничает с другими регуляторами (прокуратурой, полицией), а также может вмешиваться в деятельность благотворительной организации для обеспечения сохранности ее имущества. Комиссия по благотворительности подотчетна Парламенту и Министру внутренних дел, она ежегодно отчитывается перед ними и публикует свои годовые отчеты. При этом Комиссия остается независимым органом, действующим в интересах всего общества.
 
 Еще одна "гибридная" структура - это недавно созданный в Венгрии фонд под названием Программа национального гражданского фонда. Это не гонго в строгом смысле и не государственный фонд по организационно-правовому статусу. При этом по закону Фондом руководит независимый орган управления из 17 членов, большинство которых (12) выдвинуты некоммерческими организациями.
 
 Для финансирования деятельности Фонда правительство Венгрии выделит средства - "встречное финансирование" - в зависимости от суммы, пожертвованной в этот год налогоплательщиками по закону об 1%-ном налоговом отчислении. Согласно этому закону, каждый венгерский налогоплательщик может дать поручение налоговым органам перечислить 1% от общей суммы своих налогов за год неправительственной организации из утвержденного перечня по своему выбору. По закону "О Гражданском фонде" правительство должно выделить финансирование в зависимости от фактических налоговых отчислений в пользу Фонда за год, причем оно не должно быть меньше 0,5% общей суммы собранного подоходного налога физических лиц. Таким образом, чем больше денег перечислят Фонду налогоплательщики, тем больше выделит ему правительство.
 
 По крайней мере 60% средств Фонда ежегодно должны направляться на институциональную поддержку (финансирование основных расходов) НПО Венгрии. Это очень важное нововведение, поскольку государственное финансирование НПО до сих пор направлялось почти исключительно на проектную деятельность. За вычетом средств на оплату административных расходов Фонда остальное финансирование может быть направлено на поддержку различных программ развития сектора НПО, включая мероприятия для всего сектора, фестивали, представительство на международном уровне, исследования, обучение или публикации.
 
  II.8. Местные формы сотрудничества
 
 "Комиссия по проведению исследований рекомендует переориентировать государственные органы в направлении большей нацеленности на потребности граждан, а также рекомендует не воспринимать граждан только лишь как потребителей. Они также являются соавторами и партнерами в оказании услуг. На местном уровне представляется целесообразной идея местного сообщества, ориентированного на нужды граждан, т.е. сообщества, где местные жители сознательно и активно вносят свой вклад в общее дело. Для этого рекомендуется обучить персонал госструктур методам работы с гражданами, поощрять поведение, дружественное к пользователю, а также создать при государственных органах службы информирования и консультирования граждан. Кроме того, Комиссия рекомендует предоставить больше возможностей организациям гражданского общества для участия в управлении, провести децентрализацию принятия решений, а также активнее внедрять посредничество и мониторинг как новые формы переговорного процесса в ориентированную на граждан административную практику". 30
 
 Приведенная выше цитата могла родиться в любой из стран ЦВЕ, но на самом деле это часть выводов и рекомендаций специального комитета Федерального парламента (Бундестага) Германии, опубликованных полтора года назад. В этом докладе подчеркивается важность активного сотрудничества между государственным и неправительственным секторами на всех уровнях, но исходя из общего принципа субсидиарности - особенно на местном уровне.
 
 Местные формы сотрудничества, как правило, являются отражением форм и практики сотрудничества на национальном уровне. Иногда при местном совете существует комитет или подкомитет, занимающийся неправительственными организациями; иногда за эту работу отвечает специальный отдел мэрии или один сотрудник в отделе по связям с общественностью. Есть и другие варианты.
 
 Например, муниципалитет г. Щецин в Польше в июле 1997 г. создал Управление по делам НПО, в котором первоначально (до 1998 г.) работал всего один человек. Тем не менее, это управление стало местом, где можно было получить информацию об НПО, и действовало как омбудсмен по делам НПО, защищая их интересы перед городскими властями. Благодаря созданию этого управления, НПО, которым не к кому было обратиться в городском совете, наконец нашли партнера, с которым можно было обсудить вопросы, относящиеся к их деятельности. Одним из примеров успешной работы этого органа был запуск в 1997 г. Программы малых субсидий для поддержки краткосрочных инициатив НПО. В настоящее время, помимо поддержки сотрудничества с НПО, Управление решает целый ряд задач, включая создание базы данных НПО, работающих в Щецине, сбор публикаций и другой информации (о грантах и фондах), относящейся к НПО; участие в качестве представителя городской администрации во встречах НПО; ответы с комментариями на заявки, поданные организациями, финансовая поддержка посредством фонда малых субсидий и помощь в процессе регистрации НПО в районном суде.31
 
  II.8.1. Новаторские примеры сотрудничества на местах
 
 Бюро консультаций для граждан - интересная модель нетрадиционного и взаимовыгодного сотрудничества между местной властью и НПО в деле информирования и поддержки граждан в их повседневной жизни в местных сообществах нескольких европейских стран.
 Бюро консультаций для граждан предоставляют бесплатные, конфиденциальные, объективные и независимые консультации гражданам через неправительственные организации по любому вопросу, касающемуся различных аспектов их жизни. Эта форма зародилась в Великобритании в 1939 г. и прошла путь от служб экстренной помощи в период 2-й мировой войны до профессионального национального агентства. В настоящее время в 2800 с лишним населенных пунктов Англии, Уэльса и Северной Ирландии постоянно действуют Бюро консультаций для граждан (БГК).
 Каждое такое бюро является независимой благотворительной организацией (НПО), получающей финансирование от государства в виде грантов, от местных органов власти и бизнес-структур, а также от благотворительных фондов и частных жертвователей. Бюро используют главным образом труд добровольцев. Бюро консультаций для граждан ежегодно помогают решить около шести миллионов новых проблем, занимающих центральное место в жизни людей, включая проблемы погашения кредитов, проблемы потребителей, вопросы льгот, жилищные вопросы, правовые вопросы, проблемы занятости и иммиграции. Консультанты помогают заполнять формы, писать письма, вести переговоры с займодавцами, а также представляют клиентов в суде.
 Каждое бюро входит в состав организации "Консультации для граждан", которая устанавливает нормы в отношении проведения консультаций, профессиональной подготовки, равных возможностей и доступности. Организация "Консультации для граждан" также координирует национальную социальную политику, работу со СМИ, с парламентом и публикации. Ежегодно в сентябре организация "Консультации для граждан" проводит кампанию "неделя консультаций" для привлечения внимания к работе службы. Помимо консультирования, служба "консультаций для граждан" с помощью своей базы данных, содержащей полученные от клиентов сведения, выясняет, где следует изменить местные и национальные службы и политику. За организацией закрепилась прочная репутация независимого аналитика.
 Оказалось, что эта модель может быть адаптирована для стран Центральной и Восточной Европы. Бюро консультаций для граждан, построенные по британской модели, действуют в Чешской Республике, Польше и Литве.
 Чешская ассоциация бюро консультаций для граждан - некоммерческая организация, в которой специалисты помогают людям больше узнать о своих правах и обязанностях и дают консультации по вопросам защиты их интересов. Как и в Великобритании, организации используют главным образом труд добровольцев. Ассоциация активно работает уже почти семь лет и объединяет более 20 бюро.32
 Бюро консультаций для граждан созданы также в Литве. В стране учрежден Литовский союз БКГ, который создал и поддерживает сеть консультаций - "бюро консультаций для граждан" - проводя обучение, оказывая консалтинговые услуги, предоставляя информацию по правовым, социальным и другим актуальным вопросам и взаимодействуя с правительством по вопросам социальной политики. Правительство Литвы признало, что в условиях сложной и постоянно меняющейся экономической, социальной и научно-технической обстановки граждане испытывают все более острую потребность в качественных услугах и информации, но государство и местные органы власти не в состоянии обеспечить все необходимые услуги и справиться с растущей проблемой. Поэтому правительство также поддержало эту инициативу.
 
 Телекоттедж - это "инфотека", цель которой - связать изолированные сельские общины с остальным миром. Благодаря этой инициативе, в малые сообщества приходят информационные технологии, которые создают возможности для общения и личного развития людям, которые изолированы от мира в своей повседневной жизни.
 
 Первый телекоттедж открылся в 1985 г. в Швеции, в Вемдалене - деревне на севере страны неподалеку от границы с Норвегией. Его открыл человек по имени Хеннинг Альбрехтсен. Целью первого телекоттеджа было создание рабочих мест, условий для профессиональной подготовки и оказания услуг жителям этой отдаленной части Швеции путем предоставления компьютерного и телекоммуникационного оборудования всем, кто был готов посвятить свое время и силы тому, чтобы научиться пользоваться этой техникой. 33 Менее чем через четыре года в скандинавских странах создавалось уже около 40 телекоттеджей, причем около половины из них уже действовали. Для содействия сотрудничеству была создана Ассоциация северных телекоттеджей (ФИЛИН). Кроме того, 75 стран уже вступили во всемирную организацию - Международный союз телекоттеджей (TCI).
 
 В Швеции и других скандинавских и западноевропейских странах телекоттедж объединяет в себе функции учебного центра, библиотеки, почты, магазина телекоммуникационной техники и центра связи, где проводятся курсы по работе на компьютере и использованию телекоммуникационного оборудования. Как сервисный центр телекоттедж может оказывать помощь местным фирмам с составлением писем, ведением бухгалтерии, переводами и т.д., выполнять функции офиса для малых предприятий и консультировать по вопросам покупки компьютеров и программного обеспечения.
 
 Эта модель была успешно внедрена в нескольких странах ЦВЕ - например, в Эстонии и Венгрии. В Эстонии первый телекоттедж был создан в 1993 г. сельским движением графства Рапла. 34 В 1995 г. Всеэстонским сельским движением КОКУДАНТ была создана Эстонская ассоциация сельских телекоттеджей как некоммерческая неправительственная организация, призванная содействовать сотрудничеству между организаторами сельских телекоттеджей и теми, кто их поддерживает. Миссия ассоциации - способствовать экономическому развитию, образованию и научным исследованиям в сельской местности путем расширения использования электронных коммуникаций и компьютерных технологий, а также создать сеть сельских телекоттеджей. Первоочередная роль ассоциации - развивать и поддерживать движение телекоттеджей в эстонских селах путем консалтинга, исследований и обмена ноу-хау и информацией. К концу 1997 г. Эстонская ассоциация сельских телекоттеджей насчитывала уже более 30 членов.
 К числу самых ярких положительных результатов внедрения телекоттеджей в Эстонии можно назвать следующие:35
 * Перемены в обществе в направлении демократии и гражданской активности. Телекоттеджи сыграли важную роль в расширении сельского движения.
 * Повышение активности местных жителей
 * Повышение доступности услуг
 * Улучшение условий труда и быта
 * Удовлетворение нужд местного развития
 * Распространение информации для формирования и укрепления местных сообществ
 Венгерское движение телекоттеджей выросло в 1993 г. из программы развития Чакберены - небольшого горного села на западе Венгрии. С 1997 по 1998 г. в Венгрии был открыт 31 новый телекоттедж. В стране сейчас более 150 телекоттеджей; планируется открыть еще около 50 телекоттеджей и до 600 центров спутниковой связи.36
 
 Хотя каждый телекоттедж является независимой структурой, его имущество, как правило, принадлежит местной неправительственной организации (НПО), а помещение, заработную плату и финансирование предоставляют местные органы власти (как правило, в форме субподряда). В некоторых случаях телекоттедж действует на базе местной библиотеки, школы или общественного центра. Оператором телекоттеджа может быть НПО, частная компания или индивидуальный подрядчик по договору с владельцем.
 
 Венгерское движение телекоттеджей финансируется центральным правительством, государственными и частными, отечественными и иностранными компаниями, посольствами, международными организациями и фондами. Телекоттеджи покрывают часть своих операционных расходов, заключая субподряды с госструктурами и исполняя роль субрегиональных центров управления программами, инициируя проекты развития и проводя сбор региональной информации о развитии. Многие центры также оказывают поддержку своим местным сообществам, подавая заявки на международное, национальное, региональное, субрегиональное и местное грантовое финансирование.
 
 В развитии венгерских телекоттеджей ключевую роль сыграли несколько факторов. Один из них - особые взаимоотношения между телекоттеджами и НПО, формирующие основу партнерства. Другой - то, что они были результатом движения "снизу", основанного на нуждах и инициативах местных сообществ. В то же время практика показала, что в отсутствие активной работы с местным сообществом и квалифицированных специалистов в области развития сообществ телекоттеджи останутся невостребованными, а вложенные в них ресурсы - потраченными зря.
 
 Правительства играют важную роль в поддержке как скандинавской, так и центрально и восточно-европейской модели. Хотя в настоящее время шведские телекоттеджи, как правило, покрывают свои текущие расходы за счет взимания платы за услуги, первоначальное финансирование поступило от государства, компании Swedish Telecom и местных советов. В Венгрии государство оказывает постоянную поддержку Венгерской ассоциации телекоттеджей (ВАТ). Телекоттеджи стали неотъемлемой частью политики венгерского правительства по обеспечению доступа сельских общин к правительственной информации и службам и по оздоровлению местной экономики.
 
  II.9. Вопрос представительства НПО
 
 Знакомясь с некоторыми из вышеописанных институциональных механизмов и форм сотрудничества, в которых НПО выдвигают своих представителей в тот или иной орган, читатель может спросить: как это осуществляется на практике? Требование о создании органов с участием "представителей сектора НПО, избранных самими НПО" содержится в законодательстве и нормативных документах по крайней мере четырех стран ЦВЕ (Венгрия, Польша, Словакия, Хорватия), а также в законопроектах (например, в Латвии). Однако реальные механизмы осуществления этого требования в законодательстве не содержатся, исключение составляет только Венгрия. Венгерский национальный гражданский фонд - это первая в ЦВЕ попытка реализации законодательно установленного избирательного механизма в секторе НПО.
 
 Теоретической проблемой представительства НПО является то, что часто его смешивают с представлением интересов народа. Иногда НПО утверждают, что в силу своей широкой членской базы (или даже в силу своего знания проблем незащищенных групп населения) они "представляют народ" и поэтому их голос должен быть услышан. Однако на самом деле НПО всегда представляют определенный общественные интересы (при том, что эти интересы сами по себе могут быть очень важны), и часто эти интересы вступают в противоречие. Например, с точки зрения одной НПО интересы молодежи требуют, чтобы употребление наркотиков было запрещено, а с точки зрения другой - чтобы оно было легализовано.
 
 НПО не являются избираемыми органами, и их легитимность не основана на представительстве чьих-либо интересов. Источник их легитимности - это их миссия, т.е. то, что они ставят перед собой цель удовлетворить реальную потребность или решить реальную проблему общества.37 Таким образом, пока НПО действительно помогает решать проблему и достигать реальных перемен в обществе, ее будут считать легитимной с моральной точки зрения. Способность НПО инициировать перемены в обществе позволяют им быть носителями "демократии участия", в отличие от представительной демократии.38
 
 Но, к сожалению, в некоторых случаях люди, недовольные устройством политического истеблишмента, видят в реализации принципа участия замену принципу представительной демократии. В Венгрии высказывались предложения создать механизм, который обеспечивал бы представительство НПО в Парламенте (например, третью палату), а в Македонии НПО создают собственный парламент и даже теневое правительство в надежде улучшить социальные условия в стране.
 
 Существуют и практические проблемы, которые необходимо решить для обеспечения представительства НПО в какой-либо форме. Во-первых, кто должен быть субъектом таких выборов? Все зарегистрированные НПО или только общественно-полезные организации либо также неформальные сети и незарегистрированные ассоциации? А как быть с автономными филиалами общенациональных организаций?
 
 В Совете неправительственных организаций Словакии (см. выше раздел II.4.) 22 члена Совета являются представителями "платформ" НПО. Такие платформы - это формальные или неформальные объединения НПО, представляющие определенные направления деятельности неправительственных организаций. Однако нигде в официальных документах не упоминается, кто должен решать, является ли то или иное объединение платформой или нет и каким образом осуществляется выбор среди объединений. На практике "платформами" стали те, кого признает в этом качестве правительство и существующая группа; они сами себя избрали в момент создания Совета. Это пример показывает, как сложно соблюдать логику и последовательность в применении демократических процедур представительства в отношении участия неправительственных организаций в принятии решений.
 
 Еще одной практической проблемой является то, что основой избирательного процесса является процедура, т.е. форма, а не содержание, что может являться помехой эффективной работе избираемых органов. Например, закон Венгрии "О национальном гражданском фонде" требует, чтобы большинство членов региональных органов, распределяющих гранты фонда (так называемые коллегии) избирались местными НПО. Но в результате недавних выборов оказалось, что лишь немногие из 50 с лишним избранных членов коллегии имеют хоть какой-то опыт выдачи грантов, а при этом главной их обязанностью будет распределить в ближайшем году 6 миллиардов венгерских форинтов.
 
 Несмотря на все эти проблемы, представительство НПО во власти является общеевропейской тенденцией. Большинство правительств считают необходимым иметь "партнера" в виде представительной группы НПО, с которой можно было бы обсуждать вопросы. Хотя унифицированное или централизованное представительство многими воспринимается как противоречащее принципу многообразия, заложенного в самой природе гражданского общества, НПО часто находят полезным создание сетей, коалиций или федераций для обеспечения более сильного влияния на принятие решений, затрагивающих сами организации, их членскую или клиентскую базу. Как правило, такие федерации или зонтичные структуры организованы по направлениям, в которых они работают и хотят добиться политических перемен (например, женские проблемы, экология, права человека и т.д.).
 
 При взаимодействии с Европейской комиссией объединение действительно должно быть представительным, чтобы участвовать в обсуждении политических документов и во многих случаях - финансирования. Сама Комиссия признала, что есть проблема с определением того, какие НПО имеют право участвовать в переговорах европейского уровня по вопросам финансирования или политики, но все же предпочла считать решающим фактором представительность. "Трудности начинаются с отбора участников. Учитывая большое количество и многообразие европейских НПО в одном лишь Евросоюзе, такие критерии отбора, как легитимность или представительность имеют огромную важность".39
 
 В разъясняющем документе Комиссия рассматривает трехступенчатый подход к определению уровня легитимности неправительственной организации-партнера:
 - неправительственным организациям рекомендуют объединяться - таким образом, предпочтение отдается зонтичным объединениям с большой членской базой из нескольких стран, с демократическими структурами и механизмами;
 - признается важность "поддающихся проверке критериев" в отношении управления, особенно управления ресурсами НПО; эти критерии, как правило, перечислены в конкретных документах - например, в рекомендациях по со-финансированию;
 - и наконец, признается, что даже вышеназванные критерии не являются до конца удовлетворительными, и что их может дополнить "прагматический подход, основанный на существующем знании ЕС о европейских НПО и на отношениях с ними".40
 
 
 III. Анализ государственной политики и механизмов финансирования НПО и общественных инициатив
 
 
 Государственное финансирование, предоставляемое в различных формах и путем различных механизмов, составляет значительную долю поступлений НПО почти во всех европейских странах. По данным 2003 г. доля государственного финансирования НПО в Западной Европе колеблется между относительно низкими цифрами в Швеции и Норвегии (около 20%) и более высокими в Нидерландах, Бельгии и Ирландии (около 70%), а в странах ЦВЕ доля государственного финансирования составляет в среднем 20-30% всех доходов НПО.41 За период 1990-1995 гг. эта доля сохранялась на одном и том же уровне почти во всех странах.42
 
 Кроме того, подсчитано, что на данный момент порядка 1 миллиарда евро в год выделяет на проекты НПО непосредственно сама Комиссия, причем большая часть этого финансирования идет на международное сотрудничество в сфере развития, на права человека, развитие демократии и в особенности на гуманитарную помощь (в среднем 400 млн. евро). В числе других важных направлений финансирования - социальная сфера (ок. 70 млн. евро), образование (ок. 50 млн. евро) и экология стран ЕС. Несколько сотен НПО в Европе и во всем мире получают средства от ЕС. Таким образом, Комиссия в значительной мере дополняет те средства, которые жертвуют в пользу НПО граждане и тем самым подчеркивает непреходящую важность активной общественной поддержки неправительственного сектора и той роли, которую он выполняет. 43
 
 Политика правительства и его позиция в отношении финансирования НПО определяются главным образом его восприятием роли третьего сектора в развитии общества и в реализации целей правительства. Финансовая поддержка НПО может быть частью государственной политики, отражающей отношение государства к НПО как партнерам в решении важных политических и социальных задач. Как правило, такая политика сопровождается наличием хорошо развитой системы оказания государственной поддержки третьему сектору, которая установлена на общегосударственном политическом уровне законом, правительственным политическим документом или двухсторонним договором (Великобритания) либо постановлениями других органов власти (правительства - Хорватия, министерства - Германия и др.).
 
 Государственная финансовая поддержка может предоставляться в форме оплаты за товары и услуги, находящиеся в ведении госсектора, или в форме программной поддержки деятельности НПО. Задача оказания такой поддержки может быть также делегирована на уровень местной власти (Венгрия). Финансовые взаимоотношения с НПО могут находиться под непосредственным контролем правительства (Германия) или его агентств (как Шведское агентство по международному сотрудничеству, которое администрирует двухсторонние программы содействия развитию и программы помощи НПО44 других стран) либо в стране создается специальная структура (подобно недавно созданному в Хорватии Фонду развития гражданского общества) для координации различных аспектов отношений между организациями гражданского общества и государством.
 
  III.1. Общие политические соображения в связи с поддержкой НПО
 
 Существует два основных типа государственного финансирования НПО:
 
 Прямое финансирование - финансирование выделяется из госбюджета центрального или местного уровня непосредственно организации, т.е. включено в бюджетные расходы на данный финансовый год. Это не означает, что средства поступают непосредственно со счета Государственного казначейства на счет НПО - как правило, они проходят через различные государственные агентства (министерства, государственные и другие фонды и т.д.).
 
 Косвенная поддержка - косвенная финансовая поддержка не предполагает непосредственного перечисления средств или передачи имущества, а вместо этого представляет собой льготу, которая позволяет НПО использовать свои средства на достижение уставных целей, а не на оплату других финансовых обязательств. Такая помощь фигурирует в госбюджете не как расходная статья, а скорее как недополученный доход (например, в случае предоставления налоговых льгот налоги, которые не поступят в бюджет, считаются косвенной поддержкой).
 
 Главный критерий, используемый государством для определения того, достойна ли НПО получать господдержку и в каком объеме, это критерий "общественной пользы" от деятельности организации (а не характер деятельности НПО, как, например, оказание услуг или продвижение интересов). В зависимости от того, в какой степени НПО служит "общественной пользе", как она определяется в законодательстве "об общественной пользе" (либо эквивалентном законодательстве - например, налоговом), право на прямую и косвенную государственную финансовую поддержку могут иметь как организации, оказывающие услуги (сервисные), так и организации, отстаивающие определенные интересы или идеи (адвокация). Общественно-полезной деятельностью, заслуживающей государственной поддержки, могут заниматься как сервисные организации, так и организации адвокации, но в целом оказание услуг гораздо чаще квалифицируется как "общественно-полезная деятельность", дающая НПО право на финансовую поддержку.
 
 Исходя из критерия общественной пользы, НПО, как правило, подразделяются на два типа:
 
 * общественно-полезные организации (ОПО) и
 * организации взаимопомощи ("взаимной пользы") (ОВ).
 
 Различие между ОПО и ОВ обычно берется за основу при определении соответствующего уровня косвенной государственной поддержки (например, налоговых льгот). В случае прямой поддержки главный вопрос состоит в том, существует ли законодательная база, где предписывалось бы, какие из видов НПО имеют право на прямую господдержку и на какого рода поддержку. В отсутствие законодательных предписаний государство само принимает решения и зачастую оказывает финансовую поддержку не на основе выполняемой НПО функции (например, услуги, адвокация или взаимопомощь), а на основе того, помогает ли деятельность НПО в реализации государственной политики. С учетом такой политики государство решает, что НПО занимается какой-либо деятельностью, достойной господдержки - например, в Венгрии государственное финансирование получают даже организации самопомощи - такие, как "Анонимные алкоголики" - поскольку благодаря своей деятельности организация способствует оздоровлению всего общества.
 
 
  III.2. Политические факторы, учитываемые при оказании прямой поддержки НПО
 
  III.2.1. Оказание услуг
 
 С точки зрения политики финансирования существует принципиальная разница между теми видами услуг, которые государство по закону обязано оказывать гражданам, и теми, которые оно по закону оказывать не обязано. Например, в каждой европейской стране государство обязано обеспечить всем детям начальное образование - иными словами, государство обязано дать каждому ребенку возможность учиться и тем самым реализовать свое право на образование. В то же время государство, как правило, не обязано по закону обеспечивать доступность гиппотерапии (терапевтической верховой езды) всем детям со спинальными патологиями, хотя она считается одним из самых эффективных методов лечения таких заболеваний.
 
 Но во многих странах это различие не столь четкое. Например, в одной стране органы местной власти по закону обязаны организовать уход за пожилыми на дому, а в другой стране это не входит в их обязанности. Представление о том, что является и что не является обязанностью государства, меняется со временем, а в большинстве стран ЦВЕ оно меняется каждый год по мере развития общества.
 
 Например, в Венгрии при изменении государственного строя (1989 г.) тысячи людей внезапно потеряли жилье, поскольку компании закрыли общежития для рабочих. Поскольку государство не было готово решать проблемы такого количества бездомных, в первую же зиму новой демократии сотни людей погибли от холода. Чтобы дать приют и помощь оказавшимся на улице людям, было создано несколько НПО. Поскольку проблема была у всех на виду и широко освещалась в СМИ, Парламент вменил в обязанность органам местной власти открыть приюты для бездомных. Но так как многие НПО уже организовали такие приюты, местные власти просто передали выделенные из бюджета деньги этим НПО. До сих пор практически все приюты для бездомных в Венгрии обслуживают неправительственные организации, а финансируют их местные органы управления.
 
 Нередко какой-либо вид услуг становится обязанностью государства в результате успешного лоббирования НПО о включении данного положения в законодательство. Например, социальные НПО, которые первыми организовали "обеды на колесах" - начали развозить обеды пожилым людям в нескольких районах Будапешта, смогли аргументировано доказать, что организуя обеды для пожилых людей только в социальных центрах, местные власти подвергают дискриминации тех пожилых, которые не могут добраться до социального центра. В результате местным законом "обеды на колесах" были включены в перечень услуг, которые обязано финансировать государство.
 
 Другие виды услуг, такие как хосписы (уход за неизлечимо больными, особенно за онкологическими больными в терминальной стадии) пока что в Венгрии не относятся к имеющим право на государственное финансирование, несмотря на постоянные попытки НПО доказать, что такие службы помогают реализовать конституционное право больных на человеческое достоинство. Таким образом, если при больнице организован хоспис, им обычно управляет фонд, который привлекает финансирование со стороны (например, от церкви или частных жертвователей).
 
 Это важное различие между законодательно установленными обязанностями государства и теми функциями, которые государство выполнять не обязано, отражается на политике финансирования НПО.
 
 Тот факт, что НПО оказывает услуги, входящие в обязанность государства, сам по себе не дает организации право на получение государственной поддержки. Однако в большинстве европейских стран существует законодательно оформленная политика, по которой государство берет на себя обязательство финансировать такие услуги независимо от того, оказывает ли их государственное или частное учреждение. Правительства ЦВЕ также все чаще оплачивают частным организациям оказание услуг, которые считаются обязательными и которые государство должно финансировать в любом случае. Существуют различные механизмы прямого финансирования - ниже приводится их обзор.
 
 С другой стороны, финансирование тех видов услуг, которые по закону не входят в обязанности государства, зависит исключительно от политики центральной или местной власти. В большинстве европейских стран существуют определенные направления политики социального и экономического развития, которые каждое министерство определяет для себя как приоритетные на текущий год (например, для министерства труда такими приоритетами могут быть снижение количества безработных из числа рома (цыган) в определенном регионе, увеличение количества компаний, которые берут на работу инвалидов, или повышение уровня частичной занятости среди женщин). Наряду с другими мерами осуществления такой политики - такими, как законодательное регулирование или поддержка занятости - министерство может создать грантовую программу для НПО на выполнение программ по достижению целей этой государственной политики.
 
 В европейской системе, как правило, трудно найти финансирование на услуги, которые центральное или местное правительство не считает приоритетными. Например, до конца 1990-х, если бы НПО в небольшом венгерском городе захотела в срочном порядке заняться проблемой домашнего насилия, она не получила бы государственное финансирование на такую программу. Проблема домашнего насилия попросту не считалась приоритетной на национальном и местном уровне. Но мир меняется. Отчасти благодаря усилиям женских организаций, а главным образом под давлением Евросоюза и его политики гендерного равенства, на 2004 г. Министерство внутренних дел Венгрии, во главе которого стоит женщина, начало общенациональную кампанию обучения полиции по проблеме домашнего насилия. Сегодня у той же самой НПО в том же маленьком городе будет много возможностей для получения грантового финансирования от государства на работу с женщинами, страдающими от домашнего насилия. А вот у НПО, организующих приюты для бездомных собак, не было возможностей для получения грантов в 1996 г. и до сих пор эти организации испытывают большие трудности с финансированием.
 
 Подводя итог, можно сказать, что главным критерием для получения прямой государственной поддержки является оказание определенных услуг, являющихся законодательно оформленной обязанностью государства. Помимо таких обязательных по закону услуг, на приоритеты грантового финансирования влияет государственная политика национального и местного уровня. Способность НПО лоббировать за включение их деятельности в соответствующее законодательство и госбюджет или в число приоритетов государственной политики с большой вероятностью повлияет на доступность государственного финансирования для этой организации.
 
 III.2.2. Принципы и механизмы прямого финансирования услуг, которые обязано обеспечить государство
 
  У государств имеется целый ряд принципов и механизмов финансирования НПО, оказывающих государственные услуги.
 
 * Важный вопрос, требующий решения: хочет ли государство создать режим благоприятствования для сервисных НПО, конкурирующих с другими организациями? НПО могут участвовать в тендерах на оказание социальных и/или иных услуг, которые обязано обеспечить государство. Но при этом в большинстве европейских стран это участие в тендерах не является эксклюзивным правом НПО. Они имеют право на получение финансирования на конкурсной основе и на равных условиях с другими участниками конкурса. Государство в таких случаях не отдает предпочтение третьему сектору в сфере оказания тех или иных услуг (см. ниже примеры Великобритании, Польши и Венгрии).
 
 * Принцип субсидиарности (типичный для Германии): Согласно принципу субсидиарности, потребность, возникающую в сообществе, должны решать те, кому она ближе всего.45 Будучи основой всей социальной политики Германии, этот принцип сформировал систему финансирования служб социальной помощи в Германии за последнее столетие.46 Согласно этой системе, вначале должна быть сделана попытка удовлетворить потребность или решить проблему силами (неформального) сообщества людей, затронутых проблемой (например, родственников, соседей), а если это невозможно, то силами организаций, работающих в данном сообществе (НПО). Местные власти могут создать специальную службу для удовлетворения какой-либо потребности только в случае, если такая работа не ведется на уровне сообщества. Наконец, для тех проблем, которые не решаются на местном уровне, должна быть создана региональная или, в конечном счете, федеральная система. В этом случае правительство обычно финансирует всю деятельность такой службы, бюджет которой определяется путем переговоров ежегодно.
 
 * Нормативная система (введена в Венгрии): каждый, кто оказывает услуги, обеспечить которые обязано государство (включая образование, здравоохранение, социальное обеспечение и др.), и удовлетворяет определенным критериям (нормам, установленным государством), получает государственную поддержку, исходя из количества обслуживаемых клиентов. Поскольку государственная поддержка рассчитывается по числу клиентов, она называется "нормативной поддержкой". Государственная поддержка не зависит от того, оказывает ли данные услуги местное госучреждение, НПО или частная компания. (Частные компании не смогут извлекать прибыль на основе этой поддержки, поскольку она покрывает лишь часть затрат на оказание услуг, а любые доходы, полученные от клиентов в виде оплаты, должны быть вложены в оказание тех же услуг). Местные власти, как правило, оплачивают только основные расходы, поэтому НПО приходится привлекать дополнительное финансирование, чтобы оставаться конкурентоспособной. Эта система также может сочетаться с принципом субсидиарности.
 
 * Конкурсная система (типична для Великобритании, также введена в Польше): система состоит в том, что существует перечень общественно-полезных видов деятельности, и всякий раз, когда государство или местные власти хотят предоставлять услуги в конкретной сфере общественно-полезной деятельности, должен быть объявлен тендер. НПО и муниципальные учреждения (а в Великобритании и частные компании) участвуют в конкурсе, чтобы продемонстрировать свою способность оказывать данные услуги наилучшим образом. В этом случае виды расходов, которые берет на себя государство, могут быть разными - очень часто привлечение дополнительного финансирования является необходимым условием для победы в тендере.
 
 Общей проблемой стран ЦВЕ является то, что здесь традиционно все услуги, которые обязано обеспечить государство, предоставляют государственные учреждения. Существующие государственные учреждения стремятся обеспечить стабильную зарплату своим сотрудникам и опасаются, что "неизвестно откуда взявшиеся" НПО придут и заберут себе "государственные" функции. Поэтому местные власти часто видят в неправительственных организациях скорее конкурентов, нежели партнеров в достижении одной и той же цели (т.е. повышения уровня жизни сообщества).
 
 
  III.2.3. Организации, отстаивающие идеи, права или интересы
 
 В случае организаций, занимающихся "адвокацией" - отстаиванием каких-либо идей, прав или интересов - центральный вопрос с точки зрения их эффективности состоит в том, способны ли они сохранить независимость от влияния государства в случае получения государственного финансирования. Можно сделать два предположения:
 - В отличие от деятельности по предоставлению услуг, государство, как правило, не обязано по закону финансировать деятельность организаций, занимающихся адвокацией;47
 - ничто не мешает государству финансировать организации, занимающиеся адвокацией, так что сама организация в конечном счете должна решить, хочет ли она принимать государственное финансирование и ассоциироваться с государством.
 
 Как правило, основной миссией организаций, занимающихся адвокацией, является защита или продвижение интересов определенной группы в обществе. С этой целью такие организации часто выступают с критикой государственной политики, противодействуют принятию законодательства или мобилизуют общественность на протест против действий правительства. Зачем же тогда государство станет поддерживать "своих врагов" - или в более позитивной формулировке - "своих критиков"?
 
 Главная причина - это "просвещенная заинтересованность" государства в обеспечении удовлетворенности электората политикой, которая его затрагивает. Гарантируя возможность участия в обсуждении и влияния на процесс принятия решений, государство предотвращает недовольство и нестабильность в обществе. В случае ЕС "консультации с заинтересованными группами" считаются неотъемлемой частью добросовестного государственного управления, а законодательные меры государств-членов ЕС по реализации общеевропейских принципов права - acquis communitaire - должны быть основаны на "социальном диалоге".
 
 Кроме того, создавая каналы для участия в дебатах, государство тем самым при минимальных затратах получает высококачественную экспертную оценку своей планируемой политики. Часто НПО, которые занимаются адвокацией и видят свою миссию в достижении прогрессивных перемен в законодательстве и государственной политике, имеют обширный опыт в своей области и нередко обладают более высоким уровнем знаний, чем эксперты из государственных или коммерческих структур. (К примеру, НПО часто получают новейшие знания в своей области от международных сетей). Поддерживая такие организации, государство может обеспечить высокое качество своих политических решений и их соответствие международным стандартам или лучшей практике.
 
 Конструктивные взаимоотношения между государством и занимающимися адвокацией НПО предполагают взаимное уважение и определенную долю доверия с обеих сторон, что нередко до сих пор отсутствует в странах ЦВЕ. К сожалению, имели место случаи, когда государство поддерживало организации адвокации с целью установить контроль над какой-либо областью политики или сформировать собственную клиентуру. В таких случаях политические соображения преобладают над профессиональными.
 
 В отношении организаций, занимающихся адвокацией, государство при определении того, насколько организация имеет право на государственную поддержку, может с успехом применять критерий "общественного блага - взаимной пользы". Критерий может применяться к виду деятельности организации (например, спорт или защита окружающей среды) или к ее целевой группе. Например:
 
 * группы профессиональных интересов - основной целью которых является лоббирование - вряд ли имеют право на государственную поддержку (и, как правило, живут на доходы от членских взносов); в то время как
 * федерации инвалидов - которые преследуют по сути те же самые цели - могут иметь право на государственную поддержку, поскольку их усилия направлены на благо всего общества.
 
 Коль скоро правительство приняло решение о поддержке таких организаций, хорошей практикой считается обеспечение независимости механизма принятия решений от политического истеблишмента. Как этого достичь? Один из способов - создать для принятия решений полуавтономный орган. Такой орган может быть создан внутри центрального аппарата (например, министерство создает консультативный орган для распределения грантов) либо в форме "гонго". Такие структуры обычно состоят из независимых экспертов и представителей всех парламентских партий. (Такого рода независимые межпартийные структуры также нередко создаются в министерствах, распределяющих гранты сервисным НПО).
 
 Как и в случае оказания услуг, надежной основой для поддержки организаций адвокации является развитие и продвижение ими политики государства, что обычно вознаграждается государственным (программным) финансированием их деятельности за счет субсидий и грантовых механизмов (см. ниже). Однако возможны и некоторые ограничения - деятельность, которую считают помехой реализации государственной политики, не будет воспринята как направленная на благо общества и потому не будет иметь право на государственное финансирование.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  III.3. Формы прямой государственной поддержки
 
 III.3.1. Субсидии
 
 Субсидии - это государственное финансирование, направленное на поддержку деятельности НПО в целом и не связанное с конкретным проектом.48 Они могут быть использованы на оплату административных и операционных расходов организации либо на выполнение конкретных проектов - такую поддержку общего характера получают НПО, вносящие значительный вклад в реализацию государственной политики. Субсидии также могут служить общим показателем признания государством гражданского общества и его важности.
 
 Такая форма финансовой поддержки наиболее типична для стран ЦВЕ; сейчас она используется все реже. Прямые бюджетные субсидии считаются пережитком коммунистического прошлого, когда организации, которые успешно лоббировали свои интересы на этапе смены государственного строя, получили особый статус и право на субсидии из госбюджета - к ним относятся Красный Крест (почти во всех странах), Национальная федерация пенсионеров, Пионерская организация, Общество слепых и др. В Венгрии ежегодно по закону о госбюджете субсидии выделяются примерно 25 организациям, перечисленным в приложении к закону, но лишь несколько из этих организаций занимаются оказанием услуг или иной деятельностью на благо общества.
 
 Однако оно помогает решить проблему финансирования организациям, еще не вышедшим на уровень самоокупаемости, особенно в условиях сокращения объемов иностранной помощи. Финансирование в форме субсидий доступно не всем НПО - обычно получателями могут быть представительные группы (см. примеры выше), сервисные организации и в лучшем случае, очень немногие организации адвокации. Субсидии, распределяемые министерствами или другими госучреждениями, как правило, получают НПО, работающие по профилю линейного министерства (например, Министерство по делам молодежи и спорта в Румынии имеет право выделять средства организациям, работающим по молодежному и спортивному направлениям), и в их число могут входить организации, занимающиеся адвокацией.
 
 Субсидии являются формой бюджетной поддержки и могут выделяться из центрального и местного бюджетов, обычно на основании закона, но иногда и административного постановления. Например, в Венгрии Парламент по представлению Парламентской комиссии по гражданским организациям определял, какие из НПО-соискателей получат субсидию. Парламентом Словакии принят специальный закон, устанавливающий правила выделения субсидий НПО49; распределение средств осуществляют министерства. Субсидии может выделять и непосредственно парламент в годовом законе о бюджете (Болгария, Венгрия).
 
 Средства, выделяемые в форме субсидий, могут поступать и из других источников, помимо бюджета - например, из фондов приватизации (Чешская Республика - но этот источник существует лишь ограниченное время) или сборов от проведения лотерей (Хорватия).
 
 Общие решения о субсидиях обычно принимают централизованно, но выделять и распределять их могут конкретные министерства (Румыния, Болгария, Хорватия, Венгрия). Орган, распределяющий субсидии, как правило, является и надзорным органом.
 
 
 III.3.2.Гранты
 
 Согласно определению, данному в глоссарии ADS (автоматической системы директив) Агентства США по международному развитию, гранты являются правовыми инструментами, которые используются в случаях, когда главной целью является перечисление денег, передача имущества, оказание услуг или предоставление любых других имеющих ценность объектов получателю для реализации государственной цели поддержки или стимулирования в соответствии с законом, когда не ожидается существенного участия государства.50
 
 Гранты, как правило, не используются на покрытие операционных расходов организации, а предназначены для финансирования конкретного проекта, который соответствует программным целям правительства и в силу этого считается имеющим публичную ценность. Однако средства гранта могут оплачивать и основные (не проектные) расходы организации - как в Венгрии, где Национальный гражданский фонд выдает гранты на покрытие операционных расходов с целью укрепления сектора НПО.
 
 В Дании общественные организации получают так называемые "базовые гранты", которые не предназначены для финансирования конкретных проектов, а распределяются на основе объективных критериев, таких как цель деятельности организации, оборот и объем собственных средств. Идея здесь состоит в том, чтобы стимулировать независимость общественной организации и ее свободу принимать решения о собственной деятельности и продвигать интересы других.51 Другой вид грантов, которые доступны датским НПО, активно работающим в социальной сфере - "проектные гранты" - направляются непосредственно на поддержку конкретного проекта или мероприятия.
 
 Гранты в отличие от субсидий распределяются не административным решением центральных и местных чиновников или парламента, а присуждаются в результате открытого конкурса с подачей заявок. Они могут финансировать социальные услуги (Германия, Хорватия, Великобритания) или реализацию программ, связанных с обязательствами страны по предоставлению международной помощи (Швеция, Дания, Германия). Финансирование НПО в форме грантов также свидетельствует о признании правительством важной государственной роли третьего сектора - часто такое финансирование по сути является компенсацией за выполнение задач или достижение целей, которыми в ином случае пришлось бы заниматься государству.
 
 Гранты могут выделяться из бюджета (центрального или местного), а также из специальных фондов, образованных за счет поступлений из других источников: лотерей, налогов и т.д. Например, средства для выдачи "базовых грантов" в Дании формируются, помимо бюджетных источников, также из так называемого фонда "Датских футбольных тотализаторов и лотерей". Проектные гранты выдаются из средств Грантовой программы развития добровольческой социальной работы, которая финансируется из центрального государственного бюджета.
 
 В Венгрии существует целый ряд центральных фондов поддержки НПО, финансируемых за счет разного рода налоговых механизмов - например, Фонд культуры - за счет налога на "китч" и порнографию, Фонд занятости - за счет взносов работодателей и работников, Фонд экологии - за счет налога на бензин и штрафов, уплачиваемых загрязняющими экологию предприятиями, а Гражданский фонд (самый новый) за счет 1%-ных налоговых отчислений (см. Раздел III.5.4). (Эти фонды обычно выдают гранты и займы не только НПО, но также органам местной власти и предпринимателям в той или иной сфере).
 
 Гранты часто распределяются либо непосредственно органами власти, либо действующими от их имени агентствами. В Великобритании эта функция поручена местным управлениям различных государственных ведомств (например, органов здравоохранения, занятости, образования). Эта роль также может быть отведена особой структуре - такой, как публичные фонды в Венгрии - или единому государственному фонду, созданному с этой целью в Хорватии. В Германии государство оказывает поддержку национальным зонтичным организациям НПО, которые в свою очередь распределяют средства среди входящих в их состав организаций. В Польше главным органом, ответственным за проведение тендеров и заключение подрядов на оказание услуг, считаются органы местной власти. Датское Министерство по социальным вопросам отвечает за распределение "базовых грантов" общественным организациям социальной сферы. 52 Гранты ЕС могут направляться через центральные или местные органы власти стран членов ЕС либо выдаются Еврокомиссией или специальными фондами. Все проекты, финансируемые за счет грантов ЕС, должны быть направлены на достижение четко поставленной цели в рамках общей политики Евросоюза.
 
 Возможны некоторые ограничения в отношении права НПО на участие в грантовых конкурсах - например, в некоторых случаях подавать заявки на финансирование могут только НПО со статусом общественно-полезных. Ограничения на участие в тендерах могут быть связаны и со сферой деятельности организации - например, только НПО, работающие в сфере здравоохранения, могут быть допущены на конкурс за право оказывать услуги по охране здоровья. Как правило, НПО могут получать гранты на оказание социальных (гуманитарных) услуг (здравоохранение, социальная помощь, образование, культура и т.д.) либо в сфере зарубежной помощи. Однако в принципе грантовое финансирование возможно во всех государственных ведомствах - например, МВД Венгрии выдает гранты добровольческой службе гражданской полиции, а Министерство юстиции финансирует НПО, которые обучают судей по проблеме домашнего насилия.
 
 Гранты обычно распределяются на конкурсной основе после процедуры отбора. Типичные критерии отбора - "послужной список" организации, история партнерства, рекомендательные отзывы, политическая или иная деятельность, не связанная с конкурсом, но представляющая проблему для финансирующей структуры, техническое качество заявки, профессиональный уровень работников организации, "пакетные проекты" (связанные между собой проекты, по некоторым из которых заявитель уже получил финансирование), надежность организации, управленческая и финансовая компетентность, возможность получения дополнительного финансирования, возможность формирования взаимовыгодного будущего партнерства, сроки выполнения проекта, если они не определены в объявлении о конкурсе и т.д.
 
 Процесс отбора заявок предусматривает - или должен предусматривать - определенные гарантии прозрачности и открытости. Так, должны быть соблюдены соответствующие процедуры объявления о грантовых конкурсах и критериях для участия в них. Например, информация обо всех грантах ЕС размещается в интернете по категориям в зависимости от сферы деятельности и потенциальных участников конкурса. К требованиям, обеспечивающим справедливый и открытый отбор, относятся также публикация информации о победителях, возможность пересмотра решения и пути обжалования при несогласии с принятым решением.
 
 Грантовое финансирование может быть единовременным, краткосрочным или долгосрочным. Предпочтение обычно отдают единовременному или краткосрочному финансированию - частично потому, что госструктуры не могут брать на себя обязательства по долгосрочному, на несколько лет, финансированию, не зная, какой бюджет будет им выделен в следующие годы, а также не хотят, чтобы НПО становились зависимыми от грантов. Однако краткосрочный характер государственных грантов ограничивает их роль как стимула для развития организации.
 
 Грантовое финансирование оформляется путем подписания контракта между грантодающей структурой и НПО-получателем. Грантовый контракт может содержать обязательные разделы, предписанные законодательством или объявлением о конкурсе. Правовую природу, содержание и последствия этого контракта не следует путать с договором о выполнении работ или оказании услуг, на основе которого НПО выполняет работы или оказывает услуги, относящиеся к государственной сфере. Если в первом документе речь идет об условиях использования государственных средств, контроля и отчетности, то во втором также оговариваются конкретные требования к самому процессу оказания услуг.
 
 
 III.3.3. Государственные конкурсные закупки
 
 Государственные конкурсные закупки - это приобретение государством товаров и услуг, производимых (оказываемых) неправительственными организациями. Как правило, в стране установлен законодательный механизм для всех потенциальных участников государственных конкурсных закупок, включая коммерческие структуры и НПО. Последние чаще всего получают от государства финансирование на оказание социальных услуг. В Германии именно НПО в первую очередь - "по умолчанию" - оказывают социальные услуги населению. В Великобритании второй этап процесса реструктуризации "государства благосостояния" (1980 - 1990-е) привел к распаду существовавшей ранее системы государственного управления, введению управления социальным благополучием и "квази-рынков". Согласно новой системе, государственные службы должны действовать как экономические рынки, поэтому НПО как потенциальные поставщики товаров и услуг должны конкурировать на равных основаниях с коммерческими и государственными учреждениями. 53 В Хорватии местные власти имеют право на основании письменного соглашения поручать физическим или юридическим лицам оказание коммунальных услуг населению.54 В Польше НПО дали возможность конкурировать с государственными структурами в обслуживании населения согласно недавно принятому закону "Об общественно-полезной деятельности".
 
 В Швеции общественные организации могут участвовать в тендерах на предоставление социальных услуг (уход за детьми, образование, помощь на дому). Муниципалитет г. Тэбу внедрил у себя новаторские гибкие модели субподрядов на услуги с учетом различных аспектов такой "приватизации" государственных услуг. Например, при проведении тендера предусматриваются гарантии занятости. Если контракт получает частный поставщик услуг, работник может выбирать, хочет ли он оставаться работником муниципалитета или перейти на работу к частному предпринимателю. Даже перейдя к предпринимателю, такой работник имеет право в течение года вернуться в муниципалитет.55
 
 Главная проблема, возникающая у НПО в связи с этой формой государственного финансирования, состоит в том, что большинство проектов, открытых для государственных конкурсных закупок, являются дорогостоящими проектами, и неправительственной организации часто бывает трудно выполнить требования, предъявляемые к участникам тендера. Кроме того, участие в государственных конкурсных закупках часто считается несовместимым с некоммерческим характером деятельности НПО. И действительно, очень немногие процедуры государственных тендеров на закупки доступны для некоммерческих организаций и могут быть выиграны ими (как правило, лишь небольшие проекты в сфере социальных или коммунальных услуг). Закон Словакии 1999 г. "О государственных конкурсных закупках" исключает НПО из участия в тендерах на предоставление государственных услуг.
 
 Возможное решение представляет собой пример Венгрии - т.е. особая форма подряда, называемая "общественно-полезный контракт". Такой подряд на оказание государственных услуг может быть подписан с "особо общественно-полезной организацией". В Венгрии существуют две категории, или два уровня общественно-полезных организаций: "обычные" общественно-полезные организации и "особо" общественно-полезные организации. Ко второй категории относятся организации, которые подписывают специальный контракт с государственным органом на предоставление государственных услуг населению. Такой контракт дает организации право на особый статус и связан с дополнительными налоговыми и иными льготами. Хотя такой статус имеют лишь 6% НПО, он представляет собой важный элемент развития взаимоотношений между государством и гражданским обществом, поскольку создает прозрачную и законную форму предоставления государственных услуг неправительственными организациями (тогда как в ином случае НПО было бы трудно получить подряд на такие услуги по законам о государственных закупках).
 
 III.3.4. Нормативная поддержка
 
 Нормативная финансовая поддержка НПО имеет некоторое сходство с системой государственных конкурсных закупок социальных услуг. Это денежное возмещение, выплачиваемое НПО за оказание услуг в таких областях, как здравоохранение или образование, причем размер финансирования основан на фактическом объеме предоставленных услуг. Система состоит в том, что физические лица имеют право выбирать поставщика услуг - в том числе они могут предпочесть получать услуги НПО, которая затем запрашивает у государства денежное возмещение.
 
 Как правило, предварительным условием для использования такого финансового механизма является либо договор государства с НПО, либо полученное НПО разрешение на данный вид деятельности. Такая система создана в Венгрии, где НПО могут создавать учреждения социального обслуживания на основе контракта с соответствующим министерством. Финансирование, которое имеет право получить НПО за оказанные услуги, не может быть выше получаемого государственным учреждением, работающим в той же сфере деятельности, и объем его определен в годовом законе о государственном бюджете. Аналогичная система действует в Хорватии.56
 
 III.3.5. Ваучеры
 
 Использование ваучеров отражает тенденции модернизации и использования рыночных механизмов предоставления государственных услуг населению; особенно успешно ваучеры используются в скандинавских странах. Система состоит в том, что муниципалитеты выдают всем гражданам ваучеры на услуги, которые обязаны предоставлять, а граждане сами выбирают, у кого они получают эти услуги. Использование выданных муниципалитетом ваучеров снимает теоретический вопрос о том, чьи услуги лучше, усиливая роль граждан и наделяя их ответственностью за выбор поставщика услуг.
 
 Таким образом, этот процесс имеет двоякую цель: расширение свободы выбора для пользователя услугами и повышение качества самих услуг за счет конкуренции. Ваучеры являются инструментом развития служб, ориентированных на спрос, где организация и оказание услуг определяются рынком, а не государством. Конкретный гражданин, имеющий право на получение услуги, субсидируемой государством или муниципалитетом, может сам решить, кому отдать эту субсидию в виде ваучера на услугу, являющегося действительной формой оплаты. Получателем ваучера на услугу может быть отдельное лицо или группа лиц с определенными потребностями.
 
 В некоторых муниципалитетах большинство услуг предоставляют частные подрядчики, в других - общественные организации. Вознаграждение поставщику услуг может регулироваться соглашением между поставщиком и соответствующим государственным органом либо непосредственно между поставщиком и клиентом. При использовании такой системы необходим определенный контроль в форме фиксированных или ограниченных верхним пределом ставок оплаты за услуги.
 
 Ваучерные системы актуальны - и успешно внедряются - в сфере образования, социального обслуживания и других видов индивидуальных услуг населению в Швеции. Примером хорошей практики является муниципалитет Тэби в окрестностях Стокгольма, где удачное сочетание тендеров и ваучерной системы под лозунгом "Лучшее обслуживание - то, которое каждый выбирает себе сам" дает отличные результаты. Ваучеры используются в системе дошкольных учреждений, в образовании и в службах ухода за престарелыми. Это значит, к примеру, что детский сад или школа получают фиксированную сумму за каждого числящегося у них ребенка (аналогично нормативной системе).
 
 Поставщики услуг, которым удалось привлечь клиентов, финансируются главным образом за счет системы ваучеров. Муниципалитет контролирует поставщиков услуг - в частности, устанавливая стандарты качества обслуживания, различные формы подтверждения качества, правила приема, уровень налогообложения и другие.
 
 Например, человек, которому требуется сестринский уход и бытовое обслуживание на дому, вначале обращается в социальную комиссию, которая решает, в каком объеме этому лицу должна быть оказана помощь. Принять решение помогает секретарь по вопросам помощи на дому. Допустим, что человеку требуется уход медсестры на дому, а также бытовые услуги: покупки, уборка, стирка и чистка одежды. Лицо, нуждающееся в помощи, получает ваучер, который эквивалентен стоимости ухода в течение месяца. В ваучере дается описание услуг, которые должны быть включены. Вместе с ваучером клиент получает список различных компаний, оказывающих услуги по уходу, и может выбирать. После этого клиент принимает решение, куда он обратится - в муниципальную службу по уходу на дому или в частную компанию.57
 
 
  III.4. Политические факторы, учитываемые при оказании косвенной поддержки
 
  III.4.1. Общественно-полезная деятельность
 
 В разных странах Европы существует концептуальное различие между "общественно-полезными НПО" и "НПО взаимопомощи". Правовые и финансовые последствия занятия общественно-полезной деятельностью и получения статуса "общественно-полезной организации" весьма значительны - этим объясняется недавнее принятие так называемых "законов об общественно-полезной деятельности" в ряде стран ЦВЕ (среди которых Венгрия, Болгария - в рамках закона об НПО и Польша). Этими законами предписывается и определяется, при каких условиях НПО может быть признана "общественно-полезной" и, следовательно, имеющей право на более значительные налоговые льготы, чем некоммерческие организации вообще.
 
 Признание общественной пользы обычно означает, (1) что НПО предоставляет услуги и ведет деятельность на благо всего общества либо крупной или особой группы, нуждающейся в помощи, и (2) что государство выражает свое признание этой деятельности путем прямой или косвенной поддержки.58
 
 Какие виды деятельности считать общественно полезными, каждая страна, принявшая такое законодательство, определяет для себя по-разному. Как правило, существует перечень таких видов деятельности (например, в Венгрии в перечне 22 вида деятельности, включая, помимо прочих, образование, социальное обслуживание, сохранение культурного наследия и защиту окружающей среды). Различны и типы государственной поддержки, на которые имеют право НПО с общественно-полезным статусом. В Венгрии, например, только общественно-полезные организации (ОПО) могут получать пожертвования, дающие жертвователю право на налоговый вычет, а Польша рассматривает вопрос об освобождении от налога на доходы организации не всех НПО, а только ОПО. Право на поддержку в форме 1%-ных налоговых отчислений (см. ниже в разделе "Косвенное финансирование") - еще одна льгота, которая может быть предоставлена либо только ОПО, либо более широкому кругу НПО в зависимости от государственной политики.
 
 НПО, стремящиеся получить статус общественно-полезных и связанные с ним налоговые преимущества, должны удовлетворять ряду дополнительных критериев. Самый важный из них - соблюдение более строгих требований к прозрачности и отчетности для обеспечения целевого использования государственных средств. Например, на них может налагаться обязанность публиковать ежегодный отчет или создать наблюдательный совет.
 
  III.4.2. Налоговые льготы
 
 Правительство может предоставить организациям гражданского общества косвенную финансовую поддержку в форме налоговых льгот или освобождения от налогов, тем самым поощряя и стимулируя их деятельность в целом.
 
 В большинстве правовых систем признается вклад некоммерческих организаций в общественное благо и в знак такого признания организациям предоставляется целый ряд налоговых льгот в связи с их деятельностью.59 К основным примерам таких льгот относятся:
 
 * Освобождение или льгота по налогу на доходы организации (в отношении доходов от уставной или хозяйственной деятельности) - например, когда НПО не платит налог на имущество или налог на доходы организации в отношении всех или части своих поступлений.
 * Налоговые льготы для доноров (жертвователей), если пожертвование сделано в пользу определенной организации - например, если частное лицо жертвует денежные средства НПО, он/она может предъявить к вычету из налогооблагаемой базы всю или часть суммы пожертвования.
 * Освобождение или льгота по налогу на доходы бенефициаров НПО - например, если НПО платит стипендию, стипендиат не платит с нее подоходный налог.
 
 Традиционно, поскольку эти формы льгот представляют собой недополученные государством налоговые поступления, они рассматриваются как косвенные государственные субсидии организациям и их жертвователям.60 Недополученные налоговые поступления - косвенный метод государственной поддержки, в отличие от прямой государственной поддержки НПО, при котором происходит перечисление средств от государства неправительственной организации.
 
 Уровень косвенной поддержки в виде налоговых льгот может быть различным в зависимости от наличия у организации статуса общественно полезной или от того, насколько ее деятельность считается приносящей пользу обществу. Общественно-полезные организации, как и следует ожидать, пользуются более широкими правами в плане освобождения от налогов и налоговых льгот. Им предоставляется
 * освобождение от налога на прибыль (Эстония, Словения, Венгрия, Словакия);
 * освобождение или льгота по НДС (Чешская Республика - для некоторых видов общественно-полезной деятельности, Эстония - для некоторых видов деятельности освобождение, для других сниженная ставка, Венгрия - для некоторых освобождение, для других нулевая ставка, Словакия);
 * льготы по налогу на доходы от коммерческой деятельности (Словакия - если доход ниже определенной суммы, Польша - если доход направляется на общественно-полезную деятельность, Венгрия - если деятельность соответствует уставным целям организации);
 * освобождение от налогообложения грантов и членских взносов, инвестиций, недвижимости, освобождение от таможенных сборов, судебной пошлины и др.
 
 НПО, занимающиеся общественно-полезной деятельностью, могут дополнительно освобождаться и от других налогов, включая, например, освобождение от налогов на выплаты НПО частным лицам (например, стипендии) и налоговые льготы на пожертвования в пользу этих организаций, что стимулирует частные и корпоративные пожертвования общественно-полезным организациям. Такие льготы установлены в Эстонии, Венгрии (более значительные для "особо" общественно-полезных НПО), Польше и Словакии.
 
 Для организации взаимопомощи ("взаимной пользы") обычно установлены не такие значительные налоговые льготы. Но для стимулирования развития демократии в целом государство может обеспечивать минимальный уровень поддержки и для организаций взаимопомощи (ОВ).
 

<< Пред.           стр. 2 (из 3)           След. >>

Список литературы по разделу