<< Пред. стр. 1 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу
Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО
Завершающий доклад (предварительная версия) 1
18 марта 2004 г.
Авторы: Нильда Буллейн и Радост Тофтисова,
Европейский центр некоммерческого права
Введение
Данный доклад подготовлен с целью представить европейскую точку зрения в отношении проекта "Развитие гражданского общества в Латвии 2002/2003 гг. - выработка стратегии развития гражданского общества для Латвии" (Ref. EuropeAid/115919/D/SV/LV). В докладе приводится информация и анализ существующей политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО в странах-членах ЕС, а также в странах-кандидатах на вступление в ЕС и в других странах центральной и восточной Европы.
Проектная команда обратилась к нам с просьбой о проведении сравнительного анализа по следующим трем направлениям, имеющим ключевое значение для осуществления проекта:
1. Обзор существующих в разных странах документов, в которых формулируется государственная политика содействия гражданскому обществу (лучшие примеры в Европе), и описание институциональных государственных механизмов содействия гражданскому обществу в разных странах.
2. Механизмы государственного финансирования НПО и общественных инициатив на национальном уровне и на уровне местного самоуправления, включая прямое и косвенное финансирование, системы выдачи грантов, субсидии, финансирование неправительственных организаций, выполняющих делегированные им функции государственных учреждений, отдельно осветив вопросы различий между организациями, оказывающими услуги (сервис), и организациями, отстаивающими права и интересы (адвокация).
3. Политика правительств восточноевропейских стран в области содействия участию НПО в формировании политики ЕС (например, участие в формировании национальных позиций по каким-либо вопросам, сотрудничество с другими европейскими организациями) а также со-финансирование и предварительное финансирование для содействия участию НПО в проектах ЕС.
Чтобы дать ответы на эти вопросы, Доклад состоит из четырех основных глав, в которых раскрываются (i) общая политическая основа взаимодействия, (ii) институциональная основа, (iii) финансирование и (iv) вопросы вступления в ЕС. Мы ставили своей целью изучить лучшую практику и почерпнуть уроки из неудач, познакомиться как с инновациями, так и с повседневной практикой, а также включить по возможности больше информации, чтобы дать возможность выбора в рамках отдельной темы.
Европейский центр некоммерческого права работает над укреплением правовой базы гражданского общества в Европе путем развития знаний, опыта и потенциала в решении правовых вопросов, касающихся деятельности организаций гражданского общества и участия населения в общественной жизни. Авторы выражают надежду, что информация и выводы, представленные в данной работе, помогут выработать оптимальные решения для вовлечения граждан и НПО Латвии в развитие гражданского общества.
СОДЕРЖАНИЕ
I. Анализ основ взаимодействия между НПО и государственными структурами в Европе: документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС) 5
I.1. Какие документы определяют политику сотрудничества НПО и государства? 5
I.2. Почему важны ПДС? 5
I.3. Каков статус ПДС? 6
I.4. Каково содержание ПДС? 8
I.5. Кто и как "ратифицирует" (принимает, одобряет) ПДС? 10
I.6. Какие уроки можно извлечь из реализации ПДС? 12
I.7. Важность политических документов местного уровня 14
I.7.1. Принятие политических документов местного уровня на базе национальных ПДС 15
I.7.2. Принятие местных политических документов как стартовая инициатива 16
II. Анализ институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством 17
II.1. Парламент 18
II.2. Правительство 18
II.3. Министерства 19
II.4. Советы, совместные комитеты 20
II.5. Агентства и управления 21
II.6. "Гонго", или "квази-НПО" 22
II.7. Специализированные структуры 23
II.8. Местные формы сотрудничества 25
II.8.1. Новаторские примеры сотрудничества на местах 26
II.9. Вопрос представительства НПО 29
III. Анализ государственной политики и механизмов финансирования НПО и общественных инициатив 32
III.1. Общие политические соображения в связи с поддержкой НПО 33
III.2. Политические факторы, учитываемые при оказании прямой поддержки НПО 34
III.2.1. Оказание услуг 34
III.2.2. Принципы и механизмы прямого финансирования услуг, которые обязано обеспечить государство 36
III.2.3. Организации, отстаивающие идеи, права или интересы 38
III.3. Формы прямой государственной поддержки 40
III.3.1. Субсидии 40
III.3.2.Гранты 41
III.3.3. Государственные конкурсные закупки 43
III.3.4. Нормативная поддержка 45
III.3.5. Ваучеры 45
III.4. Политические факторы, учитываемые при оказании косвенной поддержки 46
III.4.1. Общественно-полезная деятельность 46
III.4.2. Налоговые льготы 47
III.5. Формы косвенной поддержки 49
III.5.1. Пользование государственным имуществом бесплатно или по сниженным ставкам 49
III.5.2. Освобождение от подоходного налога 49
III.5.3.Налоговые стимулы для филантропии 51
III.5.4. Механизм так называемых "1%-ных отчислений" 52
III.6. Общие рекомендации по финансированию НПО: что следует принимать во внимание при создании системы государственного финансирования НПО? 53
IV. Анализ политики и практики правительств Восточной Европы по содействию НПО в процессе вступления в ЕС 55
IV.1. Входили ли меры по укреплению НПО в разработку государственной политики в процессе вступления в ЕС? 56
IV.2. Государственная поддержка НПО 59
IV.2.1. Укрепление институционального потенциала 59
IV.2.2. Финансовые средства 60
IV.3. Усилия государств по применению общеевропейских принципов общественных консультаций и социального диалога 61
IV.3.1. Вовлечение НПО в процессы принятия решений 61
IV.3.2. Содействие представленности НПО в органах Евросоюза 62
I. Анализ основ взаимодействия между НПО и государственными структурами в Европе: документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС)
В последнее десятилетие становится все более ощутимым официальное признание роли гражданского общества в становлении стабильных моделей социальной демократии. В качестве формального подтверждения такого признания правительства нескольких европейских стран приняли документы, в которых получила свое развитие идея о том, что институционализация взаимоотношений между "первым" и "третьим" секторами пойдет на пользу и той, и другой стороне.
I.1. Какие документы определяют политику сотрудничества НПО и государства?
Документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС), характерны для определенного этапа развития взаимоотношений между государством и организациями гражданского общества. В них отражена позиция государственной власти (правительства, парламента, институтов ЕС) относительно роли гражданского общества и заложена основа будущего конструктивного взаимодействия с организациями третьего сектора. У этих документов, как следует из их содержания, две основных цели. Во-первых, они направлены на активизацию участия граждан в политической жизни, а во-вторых, на создание механизмов сотрудничества, которые частично освободили бы государство от бремени оказания некоторых услуг населению.
Преследуя эти цели, ПДС провозглашают принципы сотрудничества между государственным сектором и организациями гражданского общества, а также базовую структуру будущего партнерства.2 Вслед за признанием вклада некоммерческого сектора в развитие общества в этих документах излагаются общие намерения сторон и конкретные шаги со стороны государства и общественных организаций по реализации принципов сотрудничества в виде практических механизмов.
ПДС обычно являются результатом совместных усилий и переговоров обеих сторон. Они могут быть различны по форме: от двухсторонних официальных соглашений (например, договоры, заключенные между государством и гражданским обществом Великобритании), до соглашений "де-факто", принимаемых в виде государственных программ правительством (Хорватская программа сотрудничества3) или парламентом (Концепция развития гражданского общества Эстонии4) либо односторонних заявлений с выражением обязательств стороны (Государственная стратегия Венгрии в отношении гражданского общества5).
I.2. Почему важны ПДС?
Польза этих соглашений или заявлений со стороны государства ощутима как для третьего сектора, так и для самого государственного сектора. С одной стороны, они дают возможность организациям гражданского общества получить более значительную поддержку своей деятельности, а значит расширить области своей деятельности в интересах общества. С другой стороны, когда государство включает в свою политику диалог и партнерство с гражданским обществом, оно с помощью такого партнерства может успешнее выполнять свои задачи.
Ключ к успешной политике сотрудничества - это гарантии соблюдения взаимных интересов, уважение и доверие к "целям и миссии другой стороны".6 Более естественно и более вероятно, что инициаторами переговоров и принятия политического документа о сотрудничестве с государством будут НПО, однако примеры Хорватии и Венгрии показывают, что в этом может быть заинтересована и государственная власть, которая способна сама инициировать процесс и довести его до успешного завершения.
Следует, однако, отметить, что недостаточно лишь составить политический документ о сотрудничестве - само по себе это нельзя считать "успешным завершением". В п. 15 английского соглашения его называют "исходной точкой, а не завершением". Договор также называют "процессом, а не бумагой", подчеркивая тот факт, что обе стороны все равно выиграют от процесса переговоров, даже если он не приведет к принятию согласованного текста. Хорошие взаимоотношения формируются в процессе частых контактов, конструктивных дискуссий, активного взаимодействия, а также путем уступок, компромиссов и готовности понять друг друга.
Хотя идеальным вариантом для некоммерческого сектора был бы документ, который имел бы для правительства силу закона и предписывал четкие сроки исполнения обязательств, но даже сам процесс встреч, обсуждений, переговоров может принести больше, чем от него ожидалось, если результатом его будет улучшение взаимопонимания с государственными структурами. Централизованная процедура обсуждения политического документа не обязательно должна привести к его принятию (см. ниже случай Венгрии), но многочисленные публичные дебаты, которыми сопровождается этот процесс, сами по себе представляют пример участия общественности в принятии политических решений.
Как показывает практика Великобритании, одним из барьеров на пути реализации соглашения и препятствием к его соблюдению обеими сторонами является недостаточная информированность или недопонимание смысла соглашения со стороны общественного сектора. Следует предусмотреть привлечение экспертов к подготовке текста и широкое участие общественности на этапах обсуждения и согласования документа.7
I.3. Каков статус ПДС?
Из названия такого документа обычно следует, является ли он односторонним или двухсторонним, а также имеет ли он юридическую силу, которая делает его обязательным для исполнения. Соглашение между правительством и общественным сектором Уэльса оформляет обязательства правительства и является юридическим документом, в то время как английское соглашение представляет собой лишь "меморандум" о взаимоотношениях между правительством и третьим сектором. Эстонская концепция развития гражданского общества была принята парламентом и отражает ценности, принципы и процедуры, призванные активизировать участие граждан в жизни государства. В хорватской программе прямо говорится, что она не является юридически обязательным документом, но представляет собой основу для будущего сотрудничества.
В "Белой книге по вопросам государственного управления в Европе", принятой Еврокомиссией 25 июля 2001 г., основной упор делается на реформирование "того, как Евросоюз пользуется полномочиями, которые получил от граждан", и говорится о необходимости более тесного взаимодействия между гражданским обществом, с одной стороны, и центральными и местными органами власти, с другой. "Белая книга" - это политический документ, в котором провозглашается пять основополагающих принципов (открытость, участие, подотчетность, эффективность и координация) и будущие меры, основанные на этих принципах, включая диалог, консультации и формирование партнерств, которые являются отражением обязательств Комиссии на будущее. Однако Комиссия также берет на себя обязательство принять ряд конкретных мер по улучшению и разъяснению европейского законодательства, опубликовать рекомендации, разработать стандарты и критерии, организовать общественные дебаты и разработать этический кодекс по проведению диалога и консультаций, что будет способствовать большей открытости организаций гражданского общества.
Датская Хартия взаимодействия Сети добровольцев и общественных организаций Дании с государственным сектором, принятая Сетью и правительством Дании в 2001 г., делает упор на важную роль партнерства между двумя секторами для "развития Дании как демократии и как социального государства".8 Хартия призвана служить "исходной точкой непрерывного диалога о ценностях, параметрах и конкретных возможностях взаимодействия" и основана на признании общественного сектора, его роли и функций, а также его независимости. Документ предусматривает принятие дальнейших мер по содействию деятельности общественных организаций, включая разработку соответствующего законодательства, которое обеспечило бы непрерывную поддержку деятельности НПО, не лишая их независимости, и предоставило бы ресурсы "на продвижение и осуществление совместных инициатив". Хартия - это рамочное соглашение, служащее основой для дальнейших конкретных шагов. Хотя она не имеет юридической силы, ее позитивная роль в укреплении общественного сектора и активизации участия граждан в жизни государства признана и правительством, и третьим сектором Дании.
В большинстве западноевропейских стран приняты аналогичные политические документы об участии НПО в разработке политики международной помощи на цели развития. Они касаются лишь некоторых специализированных организаций некоммерческого сектора и уделяют основное внимание роли НПО в международном развитии. Однако косвенно эти документы в целом признают важность и роль гражданского общества в стране.
Так, Датская стратегия поддержки гражданского общества в развивающихся странах,9 принятая Министерством иностранных дел, рассматривает различные методы сотрудничества с датскими НПО и прямо признает их вклад в дело "продвижения прав человека и демократии". Аналогичные документы приняты и правительством Германии: они основаны на принципе, что содействие гражданскому обществу является важнейшей частью политики страны в области международного развития.10 Помимо изложения государственной политики, эти документы также влияют на механизмы финансирования деятельности местных НПО в области международного развития.
I.4. Каково содержание ПДС?
Существует два основных подхода к формированию содержания документа о политике в области сотрудничества: либо наметить общую основу будущего сотрудничества, а детали выработать в процессе его реализации (как в Великобритании и Дании), либо принять текст, в котором подробно расписаны различные аспекты будущего сотрудничества и его реализации (как Эстонская концепция развития гражданского общества).
Как показывает опыт, успех реализации политики не зависит от того, какой подход избран. Скорее он зависит от доброй воли обеих сторон, от законодательных и политических механизмов, обеспечивающих выполнение договорных обязательств и политических заявлений, а также от фактических взаимоотношений между государством и неправительственным сектором. Поскольку цель состоит в том, чтобы заложить основу для будущего партнерства, в таком документе нужно попытаться осветить - в общих чертах или подробно - все основные элементы взаимоотношений.
Почти все соглашения, заявления, хартии и стратегии такого рода содержат следующие разделы:
* Представители: какие структуры представляют один и другой сектор в процессе принятия и реализации ПДС, механизмы их выдвижения, их мандат, ответственность и обязанности.
* Принципы: роль и функции одной и другой стороны в развитии демократического общества, включая признание независимости каждой из сторон (см. Датскую хартию), основные права и обязанности, правовые и иные ограничения, влияющие на выполнение обязательств,11 определение и признание ценностей, важных для обеих сторон - к примеру, участие общественности в принятии решений, гибкость инструментов государственного управления ("Белая книга" ЕС по вопросам государственного управления в Европе12); многообразие общественного сектора (Договор Великобритании, п.8.2); подотчетность, открытость, пропаганда ненасилия и равенства людей, координация, прозрачность и ответственность за использование государственных ресурсов (Хорватская программа сотрудничества).
* Общий обзор направлений сотрудничества (оказание услуг, законотворчество и другие процессы принятия решений, экология, международное развитие, доступ к информации, формирование национальной политики в различных областях, децентрализация, развитие социального предпринимательства и т.д.), а также конкретные инструменты сотрудничества, включая публичные дебаты, консультации, совместные консультативные органы и органы принятия решений, партнерские соглашения о совместном оказании услуг, обмен информацией, право на инициативу и т.д.
* Вопросы финансирования: обязательства по принятию кодекса оптимальной практики финансирования (Договор Великобритании), описание различных механизмов финансирования для поддержки общественного сектора (долгосрочные, краткосрочные программы финансирования), обязательства по созданию системы налогообложения, содержащей прямые и косвенные стимулы для деятельности третьего сектора (Эстонская концепция), обязательства по разработке законодательства, содействующего финансовой устойчивости третьего сектора и обеспечивающего финансирование организаций незащищенных групп населения (Хорватская программа сотрудничества и Венгерская государственная стратегия).
Как принцип и как логический результат того, что документы о политике сотрудничества имеют общий характер и не являются юридически обязательными, они не устанавливают конкретных правил финансирования - вместо этого они предусматривают разработку политики финансирования, соответствующих механизмов, стандартов или моделей, призванных обеспечить государственную поддержку общественного сектора. Основное внимание следует уделить четким моделям финансирования, включая различные механизмы поддержки (например, не забывать о помощи в натуральной форме) и обязанности третьего сектора соблюдать нормы отчетности за использование государственных средств.
* Реализация: в этом разделе отражены сроки и уровень реальной готовности правительства придерживаться принципов и ценностей, признанных в этом политическом документе. Сюда входят краткосрочные и долгосрочные задачи13 и распределение обязанностей между различными государственными учреждениями, которые будут принимать участие в процессе выполнения соглашений. Также здесь может быть предложен инструмент мониторинга и оценки, положения о проверке выполнения и пересмотре документа и об урегулировании споров.
Для успешной реализации политического документа важно, насколько конкретны эти положения. Общий характер документа не всегда позволяет включить в него конкретные сроки, но чтобы соглашение не осталось лишь на бумаге, содержание данного раздела должно быть по возможности конкретным и обеспечивать конструктивное согласование между различными графиками работы, институциональными сетями, обязанностями, а также предусматривать механизм координации. Например, в Хорватской программе предусмотрено, что ее будут ежегодно анализировать и пересматривать на совещании Правительства с представителями третьего сектора, а результаты каждого такого совещания будут опубликованы и переданы в Парламент. Договор Великобритании дает полномочия специально созданной группе представителей министерств осуществлять надзор за выполнением Договора и "содействовать его принятию другими органами публичной власти" (п.2 Приложения) и развивать эффективное общение между сторонами.
Конкретное содержание политического документа о сотрудничестве может быть различным в зависимости от правовой природы этого документа, существующего уровня сотрудничества между двумя секторами, законодательных, политических и общественных традиций данной страны, а также от государственного органа, принявшего документ. Отдельные части документа могут быть более или менее подробными или вовсе отсутствовать, а для успеха документа не всегда имеет значение исчерпывающее содержание. Однако соглашение или декларация, в которых идет речь о более детальных аспектах сотрудничества, в особенности о механизмах его реализации, повышает вероятность того, что политический документ будет значимым и эффективным.
I.5. Кто и как "ратифицирует" (принимает, одобряет) ПДС?
"Белая книга" ЕС по вопросам государственного управления в Европе: Комиссия Евросоюза. 14 Ее принятие было обусловлено предстоящим расширением ЕС, которое стало "испытанием на прочность" существующих в Евросоюзе методов государственного управления. Комиссия решила, что эти методы требуют модернизации, чтобы институты ЕС лучше осуществляли свои полномочия, а граждане ЕС могли контролировать работу этих институтов и выполнение ими своих обязанностей, придавая их деятельности еще большую легитимность. В "Белой книге" также подчеркивается, что и у гражданского общества есть обязанности.
Подготовительная работа велась в 12 рабочих группах по шести направлениям. Каждая группа проводила консультации и формулировала рекомендации относительно положений, которые следует включить в "Белую книгу". Консультации проводились в форме публичных слушаний и дебатов в режиме "он-лайн". В ходе консультаций с организациями гражданского общества были высказаны требования НПО относительно участия в процессе принятия решения до того, как оно принято (а не просто уведомления о решении), более продуманной процедуры консультаций для повышения их эффективности, большего внимания со стороны властей к работе НПО, включая все сектора и институты, более широкого признания всех участников, не ограничиваясь небольшим числом организаций, а также особой статьи в Договоре об организациях гражданского общества, участвующих в организованных Комиссией консультациях.
Договоры Великобритании:15 правительство и представители НПО. Британские Договоры были созданы на основе двух документов: доклада комиссии Дикина "Будущее общественного сектора" (июль 1996 г.), в котором было рекомендовано заключить официальное соглашение между правительством и общественным сектором, и документа Лейбористской партии "Строим будущее вместе - политика лейбористов в области партнерства между правительством и общественным сектором" (февраль 1997 г.). В июле 1997 г. участники конференции крупнейших "зонтичных" организаций НПО подтвердила необходимость такого соглашения и создали группу по разработке Договора в составе ведущих экспертов НПО и научных работников. Четыре британских договора - с правительствами Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии - были подписаны в октябре - ноябре 1998 г. после нескольких месяцев консультаций и стали первыми в истории документами такого рода. Вслед за национальными договорами были подписаны договоры на местном уровне между местным общественным сектором и местными советами или другими государственными органами.
Эстонская концепция (ЕКАК):16 парламент 22 декабря 2002 г. Инициатором процесса выступил Эстонский центр некоммерческих ассоциаций и фондов в рамках проекта, финансируемого Программой ООН по развитию (ПРООН). На встрече эстонских зонтичных организаций с политиками обсуждались возможные стратегии продвижения Концепции. Вскоре после этой встречи - в декабре 1999 г. - был подписан "Меморандум о сотрудничестве между политическими партиями Эстонии и зонтичными организациями третьего сектора", закладывающий основу для разработки Концепции. Над составлением текста работали не только, эксперты НПО и политики, но и ученые. Публичное обсуждение предварительного проекта документа было широким и интенсивным. Более 3000 организаций были приглашены к участию в подготовке окончательного варианта Концепции.
Хорватская программа сотрудничества: принята правительством в декабре 2000 г. по инициативе правительственного Управления по сотрудничеству с НПО и во многом благодаря усилиям и личной убежденности сотрудников Управления в высоком потенциале общественного сектора. В Программе изложены принципы и описаны модели сотрудничества между правительством и третьим сектором. В ее основу легли результаты одного национального и четырех региональных семинаров "Развитие гражданского общества в Хорватии - модели сотрудничества между государством, местными органами управления и НПО". К участию в процессе подготовки были приглашены более 16000 НПО. В рабочую группу входили представители НПО, государства, местных органов власти и международных организаций, работающих в Хорватии.
Государственная стратегия Венгрии: принята правительством в июне 2003 г. Разработка стратегии началась в августе 2002 г., вскоре после избрания нового правительства. Это правительство провозгласило в числе своих приоритетных целей сотрудничество и обмен информацией с организациями гражданского общества. Некоторые аналитики истолковали это как искреннее проявление доброй воли, другие - как пиаровскую акцию призванную служить противовесом общественной поддержки оппозиционной партии. Как бы то ни было, разработка политического документа и соответствующего законодательства продвигались быстрыми темпами, так что к концу октября ответственное за эту работу министерство представило неправительственным организациям и венгерской общественности законченный проект Государственной стратегии в отношении гражданского общества. Поступившие от НПО комментарии были рассмотрены и в большинстве случаев вошли в окончательный текст документа.
Первоначально правительство рассматривало возможность подписания "настоящего" соглашения с представителями сектора НПО, но поскольку со стороны организаций гражданского общества было сильное сопротивление идее единого представительного органа НПО в Венгрии, правительство отказалось от такого варианта. Тем не менее, принятая стратегия допускает возможность подписания двухстороннего соглашения.
Политический документ Германии о сокращении бедности17 был принят Федеральным министерством сотрудничества и развития по итогам консультаций с НПО Германии, работающими в сфере международной помощи, и по инициативе этих организаций.
Датская хартия взаимодействия была разработана под эгидой министерства социального развития и министерства культуры. Текст Хартии был составлен совместной рабочей группой с участием представителей правительства (пяти министерств и местных органов власти) и общественного сектора и принят правительством после публичного обсуждения.
I.6. Какие уроки можно извлечь из реализации ПДС?
В большинстве случаев процесс реализации таких политических документов показал, что к участию в нем следует привлекать все стороны - все задействованные государственные структуры, широкий круг организаций гражданского общества и общественность в целом; обеспечить участие экспертов на этапах составления и обсуждения документа; уделить внимание контролю, мониторингу и отчетности о ходе и результатах выполнения обязательств; включить в политический документ план или общую схему будущих действий с указанием ответственных; не упустить начальный импульс, не дать угаснуть готовности выполнить намеченное; распространять информацию и повышать осведомленность о политическом документе и процессе его реализации (а также о той пользе, которую он приносит всем участвующим сторонам) среди государственных структур, НПО и общественности.
За первой публикацией "Белой книги" ЕС последовали широкие консультации с общественностью, результаты которых были освещены в специальном докладе.18 Процесс подготовки, принятия и реализации документа доказал необходимость реального участия гражданского общества на всех этапах процесса принятия решений. Тот факт, что консультации проходили до, во время и после принятия "Белой книги" помог лучше сформулировать "слабые места" в системе государственного управления ЕС, в особенности в части вовлечения гражданского общества в управление, и способствовал большей эффективности предложенных мер. Комиссией уже была создана процедура консультаций, однако реакция общества на проблемы, поднятые в "Белой книге", выявила недостатки этой процедуры и помогла ее усовершенствовать. В результате Комиссия выработала новые общие принципы и стандарты консультаций Комиссии с заинтересованными сторонами.19
В Английском договоре о реализации шла речь в специальных статьях, касающихся подготовки кодексов лучшей практики по проведению консультаций, ежегодной проверки выполнения Договора, прав и статуса меньшинств и т.д. Кодексы лучшей практики были составлены рабочей группой Договора по итогам консультаций с общественным сектором и опубликованы правительством. Первые Кодексы (по финансированию и консультациям) были опубликованы в мае 2000 г. после встречи НПО и министров. Такие ежегодные встречи обычно проводятся в апреле. На них обсуждается ход выполнения Договора и уровень информированности о Договоре в правительственных структурах, а также намечаются планы его реализации на следующий год.
Правительственное учреждение, ответственное за координацию действий с общественным сектором и за реализацию Договора - "группа активных сообществ" (ACU) в составе Министерства внутренних дел, которое работает с Координаторами по связям с общественным сектором в каждом министерстве. Дэвид Кэррингтон (ACU)20 указывает на то, что одним из критериев успешной реализации Договора является число подписанных подобных договоров на местном уровне. Среди ключевых факторов, положительно или отрицательно влияющих на выполнение Договора, Д. Кэррингтон отмечает следующие:
* "пропасть, лежащая между энтузиастами Договора и скептиками" как следствие недостаточного распространения информации о позитивных результатах, историях успеха и усвоенных уроках;
* упущенный импульс, т.е. момент, когда принципы и ценности Договора в центре внимания и все нацелены на его реализацию;
* негативный эффект действий государства - таких, например, как прекращение или сокращение финансирования, отказ от сотрудничества либо прямое нарушение принципов Договора, подрывающее доверие к нему;
* компетентность и приверженность Договору руководителей с обеих сторон;
* время и ресурсы, выделенные правительством на выполнение Договора;
* недостаточная активность самого общественного сектора;
* недостаточный уровень сотрудничества из-за прошлых разногласий.
Кэррингтон рекомендует разработать совместную стратегию, которая опиралась бы на сильные стороны обоих партнеров и привела к успешной реализации Договора.
Что касается стран Центральной и Восточной Европы, уже накоплен определенный опыт продвижения Эстонской концепции.21 Стало ясно, что процесс ее реализации идет медленно и с трудом. Как позитивный факт можно отметить то, что политики, министерства и местные власти рассматривают Концепцию (EKAK) как руководство по взаимодействию с гражданским обществом. Как правительство, так и третий сектор как никогда раньше признают, что некоммерческие организации могут играть более значительную роль в обществе.
Пожалуй, самый важный из усвоенных уроков состоит в том, что создание рабочих взаимоотношений в рамках сотрудничества требует времени, усилий и настойчивости. В силу разнородности организаций третьего сектора различны и их ожидания, а также практическая ценность Договора для каждой отдельно взятой организации. Кроме того, многие небольшие НПО не очень хорошо знакомы с содержанием и целями Концепции и недооценивают ее важность - поэтому требуется большая работа по подготовке, согласованию и разъяснению такого документа.
По итогам первых лет реализации Концепции можно сделать вывод, что третий сектор Эстонии еще не полностью готов к открытым консультациям по вопросам публичной политики и для повышения уровня компетентности всех организаций сектора требуются дополнительные усилия.
I.7. Важность политических документов местного уровня
Чтобы ПДС в дальнейшем выполнялись на местном уровне, необходимо с самого начала вовлекать в процесс составления и принятия документа представителей местных органов управления. Кроме того, это может служить подготовительным этапом, помогающим инициировать и успешно принять подобный документ на уровне местной власти и местных НПО.
I.7.1. Принятие политических документов местного уровня на базе национальных ПДС
"Традиционный" подход предполагает перенос центрального договора на местный уровень, как это сделано в Великобритании. Реализация центрального ПДС на местном уровне или "локализация договора" может служить критерием оценки успеха национальной (центральной) стратегии или политического документа.22 Заявления, принципы и цели национального ПДС на местном уровне даже легче толковать и применять, поскольку партнеры лучше знают друг друга и, как правило, более тесно общаются между собой; проблемы на местах более очевидны и легче поддаются решению, а переговоры и "договоры", как правило, имеют более практический и менее политический (концептуальный) характер, чем на национальном уровне.
В Англии следующим образом сформулированы основные положительные моменты местных договоров для третьего сектора: (1) Польза для местного сообщества (развитие услуг на основе потребностей сообщества); (2) Выполнение задач организации (движение к цели, ради которой существует организация); (3) Укрепление партнерских отношений (тесное сотрудничество с местными органами управления); (4) Более эффективное использование внешнего финансирования; (5) Участие местных организации в принятии решений и планировании на уровне сообщества.
Это доказано опытом Англии, где за национальным документом последовало принятие множества местных договоров, и Эстонии, где группа из шести местных советов и местных НПО на северо-востоке страны разработали и подготовили общий "договор", в котором воплощены принципы национальной Концепции.23 В Англии в июле 2001 г. было опубликовано специальное Руководство по составлению местных договоров о сотрудничестве, призванное помочь социальным партнерам на местном уровне в их переговорах.24 На конец 2002 г. в 388 административных единицах Англии был отмечен прогресс в разработке местных договоров о сотрудничестве.25
Первые признаки такой тенденции наблюдаются и в Эстонии. Хотя на местном уровне не создано концепций, подобных ЕКАК, в нескольких графствах (их в Эстонии 15) учреждены постоянно действующие круглые столы некоммерческих организаций и представителей местной власти с целью формирования рабочих взаимоотношений. Помимо прочего, такая инициатива хорошо вписывается в процесс вступления в Евросоюз: для освоения средств, выделяемых на структурные преобразования, Эстонский фонд предпринимательства создал центры развития на уровне графств (на базе бывших центров бизнес-консультаций), и эти центры развития сотрудничают с Сетью некоммерческих организаций Эстонии (NENO) и ее ресурсными центрами НПО, которые предоставляют помощь, консультации и информацию в области взаимодействия местной власти, некоммерческих организаций и бизнеса. Иными словами, существует несколько параллельных инициатив, которые способствуют сотрудничеству и совместной постановке целей и задач.
I.7.2. Принятие местных политических документов как стартовая инициатива
Иной подход к оформлению партнерства демонстрирует пример города Гдыня в Польше, где процесс начался на местном уровне в отсутствие национальной политики социального партнерства. Городские власти выступили инициаторами создания рабочей группы в составе представителей местных государственных структур и НПО. Рабочая группа уделила особое внимание обмену информацией о деятельности каждого сектора и сделала попытку обсудить некоторые "больные вопросы" региона и выявить факторы, влияющие на возможность их решения.
Было признано, что одним из наиболее эффективных путей улучшения жизни местного сообщества Гдыни является сотрудничество местных органов власти и НПО. В результате дискуссий рабочая группа составила Программу сотрудничества, которая была одобрена городским советом. Программой была создана институциональная основа сотрудничества, а также формы и механизмы финансирования. Сотрудничество финансируется из местного бюджета на конкурсной основе и в соответствии с требованиями, перечисленными в Программе.26
Содержание местных ПДС, как правило, близко к содержанию национального документа. При этом местные ПДС часто более конкретны и ориентированы на практику. Таким образом, преамбула национального документа переносится в местные ПДС в сокращенной форме, а основное внимание уделяется конкретным механизмам финансирования, институциональной поддержке сотрудничества НПО с местными органами власти, а также системе контроля и отчетности.
II. Анализ институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством
Под анализом институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством мы подразумеваем различные структуры, агентства и механизмы, решающие конкретные задачи сотрудничества на центральном и местном уровнях. При этом не существует единой модели такой институциональной основы, а принимаемые ею формы еще более разнообразны и специфичны для конкретной страны и ситуации, чем политические документы, которые были рассмотрены в предыдущем разделе.
Во-первых, само слово "основа" может вводить в заблуждение, поскольку в европейских странах, как правило, не существует единой централизованной системы, которая охватывала бы все многообразие форм и институтов взаимодействия между двумя секторами, так как эти формы и институты не установлены "сверху", а сформировались естественным образом в течение десятилетий, а иногда и столетий в западной части Европы и в течение последних 10-15 лет - в ее восточной части.
Более того, в Западной Европе "осознание сектора", т.е. восприятие множества некоммерческих и неправительственных организаций как единого сектора (например, общественного или третьего сектора) - явление новое и во многих странах еще не устоявшееся. Институты сотрудничества развивались в отдельных областях, где возникала потребность в них (как правило, в сфере социального обслуживания, экологии или международной помощи). Тем не менее, некоторые принципы и практика, зародившись в отдельной сфере, поднимались до уровня общепризнанных (например, посредством политических документов, о которых шла речь выше) и распространялись на весь сектор НПО и даже на гражданское общество в целом. К таким универсальным принципам относятся, например, принцип субсидиарности, доступ к информации и консультации с заинтересованными группами (социальный диалог).
В целом различные элементы институциональной основы нужны для обеспечения следующих аспектов (функций) сотрудничества:
* регистрация и надзор за деятельностью НПО
* гарантии участия НПО в принятии решений
* финансирование НПО
* координация действий двух секторов и взаимное информирование.
С другой стороны, институциональную основу можно анализировать исходя из местоположения того или иного института в структуре государственного управления:
* парламент
* правительство
* министерства
* советы, совместные комитеты
* агентства
* "гонго", или "квази-НПО"
* специализированные структуры
* местные органы власти.
Для целей данного доклада мы анализируем институциональную основу не с функциональной, а со структурной точки зрения, поскольку функциональные аспекты более детально рассматриваются в других разделах этого доклада и в других докладах, которые будут опубликованы в рамках данного проекта.
II.1. Парламент
В Парламенте типичной институциональной формой сотрудничества являются специализированные комитеты, занимающиеся вопросами НПО. Например, в Венгрии с начала 1990-х существует парламентский Комитет по поддержке организаций гражданского общества, который в прошлом выдавал гранты из госбюджета национальным ассоциациям. В последнее время он взял на себя работу по формированию законодательства, регулирующего деятельность третьего сектора (а его функция выдачи грантов будет передана создаваемому Национальному фонду гражданского общества - см. ниже).
В Германии подкомитет Комитета по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи (Подкомитет по гражданской активности) был создан сравнительно недавно - в мае 2003 г. Его задача - содействие выполнению рекомендаций крупного исследования гражданского общества Германии27 и обсуждение профильных законопроектов и инициатив.
Кроме того, в Венгрии также существует Гражданское управление Парламента, которое исполняет роль информационного центра, например, ведет базу данных НПО, которым рассылает информацию о планах обсуждения законопроектов в интересующей их области (например, если НПО хочет получать информацию о планах рассмотрения законопроектов, связанных с экологией, она может подписаться на такую рассылку); отвечает на запросы НПО; координирует и организует участие НПО в заседаниях различных Комитетов и т.д.
II.2. Правительство
Что касается Правительства, в его составе может быть центральный департамент, ответственный за связи с НПО независимо от линейных министерств. Например, в Венгрии в 1998 г. при аппарате премьер-министра был создан Департамент по связям с гражданским обществом, в обязанности которого входила разработка и координация политики в отношении некоммерческого сектора в целом. Этот департамент разработал "Государственную стратегию в отношении гражданского сектора" - комплексную стратегию поддержки и развития некоммерческого сектора (см. выше Раздел I.) (1 января 2004 г. этот департамент вошел в состав созданного Государственного управления по равным возможностям).
В Хорватии Государственное управление по сотрудничеству с НПО также действует на уровне правительства. Управление было создано в 1998 г. с целью развития доверия и сотрудничества с НПО. Оно координировало деятельность рабочих групп по различным законодательным инициативам, касающимся организаций гражданского общества, и оказывало финансовую поддержку в виде грантов НПО различного профиля. В настоящее время роль Управления пересматривается: теперь оно будет оказывать содействие Совету гражданского общества - консультативному органу при правительстве (см. ниже).
В Словении при Государственном управлении по европейским делам был назначен Национальный координатор по сотрудничеству с НПО. Это назначение было частью государственных мер, аналогичных тем, которые сейчас планирует предпринять Латвия, т.е. направленных на формирование более скоординированного и систематичного государственного подхода к работе с НПО.
Следует также отметить, что тенденция к централизации деятельности по координации и разработке политики в области сотрудничества с НПО тесно связана со вступлением в ЕС. И в Венгрии, и в Словении причиной создания специальных структур была необходимость соответствовать требованию участия НПО в разработке Национального плана развития, а также обеспечить соблюдение принципа консультаций на уровне министерств (см. ниже Раздел IV).
II.3. Министерства
Наиболее распространенной формой институционального сотрудничества с НПО как в Западной, так и в Центральной и Восточной Европе является сотрудничество с линейными министерствами. Естественно, что НПО, сфера деятельности которых соответствует профилю министерства, заинтересованы в том, чтобы политика и законодательство в этой сфере отражали взгляды самой организации и ее членов. Они также заинтересованы в получении финансирования и лоббируют министерство по этому вопросу. Во многих случаях сотрудничество полезно и министерству - например, когда НПО помогают ему в осуществлении государственной политики. Таким образом, неизбежно со временем формируется целый ряд конкретных форм сотрудничества между министерствами и НПО, работающими в одной и той же области.
На уровне министерства формы сотрудничества соответствуют многочисленным функциям государства в отношении НПО, включая финансирование, обеспечения участия общественных организаций в разработке политики, а также в некоторых случаях оказание НПО других видов поддержки (например, венгерское Министерство по делам детей, молодежи и спорта дает НПО возможность публиковать информацию на сайте министерства, тем самым поощряя сотрудничество между различными НПО, работающими в одной области).
Таким образом, во многих случаях в каждом из различных департаментов одного министерства есть сотрудник, ответственный за связи с НПО, при отсутствии какой-либо координации этой работы между департаментами. Поэтому можно предположить, что со временем внутри министерства возникнет необходимость координации действий для выполнения некоторых функций, например, обслуживания базы данных НПО, работа которых актуальна для министерства, и вопрос координации нужно будет поднять на более высоком уровне.
Кроме того, иногда одно министерство фактически отвечает за выполнение задачи или программы, которые касаются всего сектора НПО. В качестве примера можно привести Словакию, где регистрацией всех НПО занимается Министерство внутренних дел, или Польшу, где Министерство труда и социальных вопросов отвечает за выполнение нового закона "Об общественно-полезных организациях и добровольчестве" (принятого в июне 2003 г.).
II.4. Советы, совместные комитеты
Еще одной типичной формой сотрудничества является создание официального консультативного органа в составе представителей госструктур и НПО. Обычно такие советы или совместные комитеты формируются на уровне министерства, но существуют также примеры советов при Правительстве. Из государств ЦВЕ они есть в Чешской Республике и Словакии, а также в Хорватии.
В Словакии с 1999 г. существует структура под названием Совет правительства Республики Словакия по работе с неправительственными некоммерческими организациями. Совет является консультативным и инициативным органам Правительства Республики Словакия по поддержке деятельности неправительственных некоммерческих организаций. Он может выступать с инициативой или рекомендациями по вопросам политики и законодательства, касающихся НПО; сотрудничает с органами государственной власти на всех уровнях по разработке технологий финансирования деятельности НПО и сотрудничества с ними, а также поддерживает официальную государственную базу данных НПО Словакии.
В Хорватии в 2002 г. был создан Совет по развитию гражданского общества как государственный консультативный орган. Совет состоит из 10 представителей министерств и 14 представителей гражданского общества (выбираемых самими организациями гражданского общества). Совет работает по следующим направлениям: выполнение Программы сотрудничества (см. Раздел I), формирование Стратегии развития гражданского общества и гармонизации государственного бюджетного финансирования программ и проектов организаций гражданского общества.
Более распространены советы, действующие при отдельном министерстве с целью формирования стратегических рекомендаций по конкретному направлению политики (например, охрана здоровья или занятость). Типичным примером может служить Датский комитет добровольческой работы, созданный Министром по социальным вопросам в 1983 г. Это политический комитет, состоящий из представителей органов государственной власти и общественных организаций. Цель Комитета - расширение возможностей для участия граждан, групп граждан и частных ассоциаций и организаций в решении задач социальной сферы. Для достижения этой цели на Комитет, в частности, возложена обязанность собирать и обобщать информацию о социальной сфере и направлять предложения в адрес как государственных, так и общественных социальных организаций. При этом главная функция Комитета - служить консультативным органом при Министре по социальным вопросам.
В отличие от Западной Европы, где такие советы стабильно работают уже давно, в ЦВЕ актуальность и эффективность их деятельности часто зависит от политического веса проблемы, которую они представляют. Например, в Венгрии в год, объявленный ООН годом пожилых людей, почетным председателем Совета по делам пожилых стал премьер-министр, что помогло Совету добиться изменений в действующем законодательстве. Но как только проблемы пожилых сошли с политической повестки дня, Совет утратил значительную часть своего влияния.
Интересен пример Польского совета по общественно-полезной деятельности, который был создан законом "Об общественно-полезной деятельности", принятым в прошлом году. Совет, который начнет свою деятельность в 2004 г., будет выражать свое мнение и давать рекомендации Министру экономики, труда и социальной защиты, ответственному за выполнение закона. Из двадцати членов Совета половина - представители государства и местных органов власти, а вторая половина - представители неправительственных, и церковных благотворительных организаций. В целом задачей Совета будет осуществлять контроль выполнения закона об общественно-полезной деятельности и добровольчестве - например, путем формулирования своих замечаний по проблемам, возникающим в ходе применения закона, и законопроектам, имеющим отношение к общественно-полезной деятельности и добровольчеству, а также путем сбора и анализа информации о проверках общественно-полезных организаций. Кроме того, Совет будет выступать посредником между организациями и органами государственной власти в случае конфликтов, связанных с выполнением закона об общественно-полезной деятельности.
II.5. Агентства и управления
Нередко важную роль в сотрудничестве между секторами играют агентства или управления, действующие под эгидой отдельных министерств. В Великобритании проведенная оценка участия общественных организаций в работе системы здравоохранения в рамках реформы Национальной службы здравоохранения показала: там, где были реализованы предложенные реформы относительно участия общественности, повысилось качество медицинских услуг и уровень удовлетворенности пользователей этими услугами. Авторы исследования подчеркивают: "Очень важно признать, что организации местных сообществ, добровольческие организации и организации пациентов являются заинтересованными сторонами при формулировании стратегий гражданского участия, а не просто пассивными объектами государственной политики "учета всех интересов". 28 Для реального участия общественности и пользователей в работе социальных служб государственным органам необходимо активно сотрудничать с НПО на местном уровне.
В числе немногих примеров такого рода в странах ЦВЕ можно назвать венгерские Центры занятости, которые иногда (в зависимости от региона) сотрудничают с НПО в области профессиональной подготовки желающих найти работу или обслуживания безработных с особыми потребностями (например, инвалидов).
Разумеется, агентства могут также финансировать некоммерческие организации посредством грантовых программ. В Германии, например, Федеральное бюро экологии оказывает поддержку экологическим организациям, а Федеральный центр политического образования финансирует молодежные образовательные программы неправительственных организаций.
II.6. "Гонго", или "квази-НПО"
Термин "гонго" или "квази-НПО" используется в отношении некоммерческих организаций, созданных или финансируемых государством. Отличительной чертой таких организаций является то, что несмотря на "принадлежность" государству, они независимы от политического истеблишмента с точки зрения руководства организацией и, по крайней мере, в принципе, с профессиональной точки зрения. Они могут принимать разнообразные формы и играть различные роли - от фондов, занимающихся сбором средств и выдачей грантов (например, государственные фонды в Венгрии или Франции), до продвижения определенных общественных интересов и оказания услуг (например, ассоциации муниципалитетов) или некоммерческой проектной деятельности (например, общественно-полезные компании в Венгрии).
В деятельности гонго соединяются функции и институциональные формы государства и организаций гражданского общества. Ключевым фактором, определяющим их способность содействовать социальному развитию и сотрудничеству между двумя секторами, является степень их реальной независимости от политического влияния.
Примером гонго в Дании является Центр добровольчества, созданный в 1992 г. Центр был основан как самоуправляемая независимая структура с собственным наблюдательным советом при Министерстве по социальным вопросам. Центр добровольчества оказывает услуги общественным социальным организациям и ассоциациям услуги в форме, например консультаций, обучения и разработки методологии. Помимо оказания услуг организациям, на Центр возложена обязанность по передаче знаний и опыта Министерству по социальным вопросам и другим государственным органам и партнерам. И наконец, центр выполняет роль секретариата для Комитета добровольческой работы (см. выше).
В числе примеров из стран ЦВЕ - так называемые государственные фонды, которые, как правило, создаются согласно закону или постановлению правительства. В Венгрии Гражданским кодексом предусмотрено, что Парламент или государственный орган могут быть учредителями только государственного фонда, но не могут учредить частный фонд. Это представляется очевидным, но в период 1989 - 1993 гг. были случаи, когда госструктуры учреждали фонды (в то время правила их создания были очень либеральными) и "жертвовали" в их пользу имущество бывших так называемых "социальных организаций". В результате государственное имущество, находившееся ранее во владении управляемой партией социальной организации (например, Национального женского совета, Пионерской организации, Национальной федерации пенсионеров) переходило в частную собственность предприимчивого учредителя фонда.
В 1993 г. были созданы государственные фонды - отчасти чтобы положить конец злоупотреблениям и отчасти чтобы способствовать дополнительному притоку капитала в госсектор. Согласно замыслу, компании и частные лица будут делать пожертвования в пользу этих фондов, выполняющих важные социальные задачи (например, такие как поддержка детей-инвалидов, социально-незащищенных женщин, безработных или бездомных) силами общественных организаций. Однако несколько проверок, проведенных недавно Государственной счетной палатой, выявили, что эта цель не достигнута, а государственным фондам по-прежнему недостает прозрачности и подотчетности обществу, несмотря даже на то, что для них установлены более строгие правила в сравнении с частными фондами. 29
<< Пред. стр. 1 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу