<< Пред.           стр. 3 (из 5)           След. >>

Список литературы по разделу

 Таблица 6. Список стран, не применявших антидемпинговое законодательство в 1981-2001 гг
 Барбадос Морокко Болгария Норвегия Боливия Пакистан Венгрия Румыния Гондурас Сальвадор Гренада Санта-Люсия Доминика Сенегал Замбия Словакия Зимбабве Тунис Исландия Уганда Кипр Узбекистан Киргизия Фиджи Куба Хорватия Латвия (Источник: Zanardi M. Antidumping : What are the Numbers?)
 Антидемпинговое и антимонопольное законодательства по некоторым вопросам могут противоречить друг другу, что отражает упомянутые в начале обзора противоречия между целями АМЗ и протекционистских законов. Так, антидемпинговые правила разрешают использование соглашений об уровне цены, а также количественные ограничения на торговлю, которые запрещены АМЗ. Однако в основе антидемпинга лежат именно антимонопольные концепции "хищнического" ценообразования и ценовой дискриминации, а также общая цель, пусть и формальная, сохранения "честных" конкурентных условий на рынках. Таким образом, различия между стандартным АМЗ и антидемпингом не столь существенны. Являясь связующим звеном между АМЗ и протекционизмом, антидмепинговое законодательство совмещает в себе практически все черты их предшественника - цеховых ограничений в торговле.
 Протекционистская роль антидмепинговых мер может быть проиллюстрирована следующим примером. В 1994 - 1996 годах Европейская комиссия наложила антидемпинговые пошлины на импорт кальция из Китая и России с целью защитить компанию Pechiney от неконкурентных действий со стороны китайских и российских производителей. При этом сама компания Pechiney является монополистом в производстве данного элемента в Европе. Тем не менее, с точки зрения Комиссии, это ситуация не подлежала рассмотрению в рамках АМЗ, потому что конкурентные условия на европейском рынке кальция сохранились, так как антидемпинговые меры не коснулись поставщиков США и Канады, цена продукции которых выше российской127.
 Несмотря на то, что антидемпинг разрешен международными соглашениями, это не означает, что его применение не ведет к негативным последствиям. Использование антидемпинга приводит к возникновению отрицательных эффектов, характерных как для АМЗ, так и для протекционизма.
 По различным оценкам, применение антидемпинга в США с 1987 года по 1992 год привело к чистым потерям экономического благосостояния в размере 275 миллионов долларов ежегодно, а издержки антидемпинга для потребителей составили 500 - 800 миллионов долларов. В результате каждый дополнительный доллар, полученный производителями США благодаря введению повышенных пошлин, обошелся потребителям в 3 доллара 20 центов128.
 Проблемы антидемпинга усугубляет то, что, в отличие от обычной антимонопольной борьбы с "хищническим" ценообразованием или ценовой дискриминацией, забота о потребителе даже на уровне риторики не упоминается среди задач - во внимание принимается только ущерб национальным производителям. В результате от введения антидемпинговых пошлин выигрывают неконкурентоспособные национальные компании и их работники, в то время как потребители вынуждены покупать меньше товаров и по завышенным ценам в сравнении с теми ценами и количеством, которые были бы в ситуации без этих мер. При этом, естественно, издержки возникают не только у потребителей, но и у импортирующих компаний, которые вынуждены подстраиваться под возникающие административные барьеры.
 По оценке Минэкономразвития, ежегодный ущерб российской экономике от антидемпинговых расследований составляет около $2,5 млрд. В отношении России на данный момент действуют 9 антидемпинговых расследований и 11 специальных защитных мер. Причем основная жертва антидемпинговых мер - российская металлургическая промышленность: против товаров этой отрасли было возбуждено 55 антидемпинговых процедур, что привело к падению объемов производства отрасли более чем на 10%. В итоге по количеству ограничений экспорта Россия сегодня может считаться одним из самых "преследуемых" государств мира, занимая второе место после Китая129.
 Понятно, что возникновение издержек от применения антидемпинга не случайность, большие потери всегда появляются там, где законодатели пытаются "исправить" работу бизнеса.
 Законодательство определяет демпинг как продажу товаров иностранной компанией на экспорт по цене ниже их "честной" или "нормальной" стоимости с целью вытеснения конкурентов с рынков, что в экономической теории принято называть "хищническим ценообразованием". Прямая или косвенная помощь иностранного государства своей компании также считается демпингом. Например, если компания получает защиту от международной конкуренции на внутреннем рынке, позволяющую ей применять ценовую дискриминацию (на внутреннем рынке продает по цене выше цены внешнего рынка), то она может за счет внутренних продаж проводить субсидирование внешней торговли.
 Очевидно, что обоснованно применять такое определение демпинга достаточно сложно. Проблема возникает в установлении "честности" и определении, осуществляет ли свою деятельность иностранная компания на внутреннем рынке в специальных условиях, дающих ей преимущество.
 На практике существуют два основных способа подсчета "честной" стоимости:
 1) это цена, по которой товар (или его аналог) продается на рынке страны-производителя или, если внутренний рынок компании не подходит для сравнения (например, речь идет о стране с нерыночной экономикой), то цена, которая установилась бы на любом другом третьем рынке. Так, по мнению регулирующих органов США, для России третьим рынком может быть Тринидад-и-Тобаго130.
 2) это стоимость продукта, восстановленная на основе бухгалтерских данных об издержках производства иностранной компании.
 Оба эти способа не дают прочных оснований для определения наличия поведения компаний, которое может считаться неконкурентным (противоконкурентным).
 В рамках первого определения, демпинг подразумевает ценовую дискриминацию. Однако фактически невозможно найти внутренний рынок, на котором бы компания не проводила ценовую дифференциацию.
 Фактически, данный способ установления "честной стоимости" и наличия демпинга - это попытка сравнить цены не на один продукт, а на два разных с точки зрения потребителя продукта, отличающихся своей упаковкой и проданных в разное время, в условиях колеблющихся валют, разными покупателям, в разных объемах, с разными издержками на перевозку и хранение, и в других отличных друг от друга условиях, которые касаются затрат на продажу (комиссии, аренда, реклама и т.д.).
 Разумеется, методики государственных органов, ответственных за установление наличия демпинга, пытаются учитывать некоторые различия, но, в конечном итоге, такая корректировка все равно будет неточной.
 Когда американский орган по антидемпингу ITC (International Trade Commission) сравнивает цены разных рынков на два аналогичных товара, то он пытается учитывать различия в стоимости материалов, труда и других переменных затрат производства. Несмотря на то, что это не лишено смысла, очевидно, что в условиях реального ценообразования ценовые различия могут быть как больше, так и меньше разницы в переменных производственных издержках.
 Кроме этого, сравнение цены продукта с ценой, сложившейся на аналогичный продукт в третьей стране, хотя и может выявить международную ценовую дискриминацию, но не может определить, осуществляет ли иностранная компания свою деятельность в специальных льготных условиях. При торговле на любом третьем рынке, иностранная компания не обладает никакими дополнительными преимуществами в сравнении с торговлей на том рынке, где ее обвиняют в демпинге. Если по какой-либо причине цена на её продукт на третьем рынке выше, то данная причина явно не является индикатором наличия специальных условий, созданных государством на внутреннем рынке этой компании.
 Второе определения "честной" стоимости является еще более нелепым критерием, позаимствованным из теории "хищнического" ценообразования. Принято считать, что компания продает свои товаров по цене ниже предельных издержек с целью "нечестным" путем избавиться от конкурентов, и другого экономического объяснения таким действиям нет, потому что при продаже ниже уровня предельных издержек невозможно получить прибыль. Поэтому регулирующие органы контролируют, устанавление цены не просто выше уровня предельных издержек, а выше уровня средних постоянных и переменных издержек. Фактически уже на этом этапе определения "честной" стоимости можно обвинить многие компании в демпинге. К этому уровню издержек также добавляют "нормальную" прибыль, которая, по тем или иным оценкам регулятора, должна быть у компании на данном рынке.
 Данный способ определения демпинга не предлагает никаких доказательств существования специальных условий на внутреннем рынке компании. Все, что такой способ может показать, это что продажи на защищаемом рынке осуществляются по цене, которая ниже некоторого уровня прибыльности. Продажи на внутреннем рынке исключены из подсчета полностью.
 И действительно, к определению демпинга на основе подсчета издержек прибегают, если на внутреннем рынке нет продаж аналогичного товара по цене, превышающей экспортную, то есть очевидного доказательства существования специальных льготных условий вследствие государственного вмешательства и помощи. При этом, очевидно, что отсутствие таких продаж является очевидным фактом, что иностранная компания несет убытки не только на зарубежном, но и на внутреннем рынке. Другими словами, предполагаемый источник нечестного преимущества, а именно, возможности для перекрестного субсидирования, в данном случае не существует.
 Кроме этого, в соответствии с законодательствами по антидемпингу, в частности, в соответствии с нормами ВТО, для введения антидемпинговых мер недостаточно только того факта, что иностранная фирма осуществляет продажи по демпинговым ценам. Необходимо также определить, наносят ли или могут ли нанести ее действия "значимый экономический вред" отечественной фирме, производящей аналогичный продукт. Разумеется, сам по себе вред присутствует всегда - наличие на рынке сильного иностранного конкурента вредно для отечественных производителей. Наиболее вероятно появление "значимости" вреда возникает лишь тогда, когда конкуренция мешает осуществлять свою деятельность маленьким компаниям, на прибыльность которых действия крупных иностранных компаний влияют особенно сильно.
 Таким образом, любая отечественная компания, желая административным путем защитить себя от международной конкуренции, может это сделать, воспользовавшись антидемпингом, что в результате и приводит к многочисленным потерям, как для страны- экспортера, так и для потребителей страны-импортера.
 Одним из ярких примеров использования антидемпингового законодательства для защиты от международной конкуренции является разбирательство американской компании CRAY, производителя векторных суперкомпьютеров, со своими японскими конкурентами, в частности, с NEC.
 Начало антидемпинговому разбирательству между CRAY и NEC было положено в июле 1996 года, в тот момент, когда NEC был близок к получению крупного заказа на векторные суперкомпьютеры от Национального Центра Университетской Ассоциации Исследования Атмосферы (University Corporation National Center for Atmospheric Research). Не имея объективной возможности конкурировать с NEC за получение данного заказа, CRAY подала жалобу в International Trade Commission, в которой утверждалось, что NEC, а также остальные японские производители, продают компьютеры по цене ниже "честной стоимости". Уже заключенная к тому моменту сделка между NEC и Национальным Центром была заблокирована.
 В рамках обычного разбирательства по "хищническому" ценообразованию японские производители должны были бы занимать либо доминирующее положение на рынке США, либо же использовать для неконкурентного вторжения свое монопольное положение на других рынках. Однако в 1996 году доля японских компаний в США была близка к нулю, хотя на европейском рынке составляла почти 80%. При этом ни один из японских производителей не обладал однозначным доминирующим положением в Японии, в отличие от CRAY, занимавшей доминирующую позицию на американском рынке. Тем не менее, они все-таки были обвинены в демпинге.
 В частности, ITC определила, что японские компании осуществляют свою деятельность на внутреннем рынке в специальных льготных условиях, которые выражались в наличии значительных денежных дотаций со стороны японского правительства на исследования и развитие новых технологий. Однако CRAY на аналогичные цели также получал большие субсидии от государственных органов США.
 Через определенный промежуток времени после начала расследования японские компании отказались сотрудничать с ITC, обвинив комиссию в предвзятости, и подали на нее жалобу в Суд по Международной Торговле Соединенных Штатов (United States Court of International Trade), надеясь, что блокировка сделки будет отменена. Теперь, ввиду отсутствия сотрудничества со стороны NEC и других компаний при определении "честной" стоимости, ITC использовала собственные данные об издержках японских производителей компьютеров. Естественно, что цена, по которой японские компании предлагали свои компьютеры, оказалась, по мнению ITC, ниже "честной" стоимости, что стало поводом для их обвинения в демпинге.
 Также ITC определила, что, с ростом доли векторных суперкомпьютеров японских компаний на американском рынке, прибыль CRAY значительно уменьшится. То есть была доказана возможность нанесения "значимого" экономического вреда.
 В результате данное антидемпинговое расследование завершилось в сентябре 1997 года наложением на японских производителей самых высоких антидемпинговых пошлин за всю антидемпинговую историю США (454% - NEC, 173.08% - Fujitsu, 313.54% - остальные компании).
 Суд по Международной Торговле вынес свое решение только после завершения расследования ITC: блокировка сделки отменена не была, но ITC обязали в течение 90 дней провести дополнительное расследование ввиду того, что предъявленные доказательства в демпинге не были достаточными. Тем не менее, дополнительное расследование ни к каким изменениям не привело, поэтому NEC подала жалобу в Верховный Суд США (US Supreme Court), но там жалобу также отклонили131.
 
 Стоит также заметить, что в некоторых случаях применение антидемпингового законодательства может основываться всего лишь на предположениях, не опираясь на "обоснованные" методы подсчета "честной" стоимости:
 Например, 22 июля 2003 года вьетнамские компании (Nam Viet, Agifish, Vinh Hoan, CATACO), занимающиеся разведением сома и продажей его замороженного филе, были обвинены в демпинге и нанесении экономического вреда американской сомовой индустрии. Не имея необходимых доказательств того, что вьетнамские компании продают сома в США дешевле, чем во Вьетнаме, либо ниже издержек производства, ITC обвинила их в демпинге потому, что Вьетнам является страной с нерыночной экономикой, следовательно, вьетнамские производители, скорее всего, не смогли бы покрыть издержек, которые возникают в рыночных условиях. В частности, в начале уведомления132 ITC об определении антидемпинговой пошлины говорится следующее: "Мы установили, что определенный вид замороженного рыбного филе из Вьетнамской Социалистической Республики продают в США по цене, которая ниже или, вероятно, ниже честной стоимости". Цена была, "вероятно", ниже честной стоимости потому, что вьетнамские компании предоставили, по мнению ITC, неполную информацию о своей деятельности и не за тот срок, который был необходим для расследования. Например, компания Nam Viet не сумела во время предоставить биографии своих директоров.
 Такая неполнота информации не помешала рассчитать антидемпинговые пошлины, которые, в результате, составили для Agifish - 44.76%, Cataco - 45.55%, Nam Viet - 52.90%, и для всех остальных вьетнамских компаний, которые еще не начали экспортировать филе сома в США и поэтому не фигурировали непосредственно в расследовании, - 64%133.
 
 Очевидно, что, несмотря на официальное определение антидемпинга как инструмента для защиты отечественного производителя от нечестных и неконкурентных действий со стороны иностранных компаний, антидемпинг используется именно для создания барьеров в международной торговли и конкуренции. Однако, в зависимости от ситуации, применения антидемпинга могут трактоваться публично как негативно, так и позитивно.
 Российская металлургическая компания Мечел постоянно подвергается антидемпинговым мерам со стороны США. В 2002 году потери Мечела от введенных антидемпинговых пошлин составили приблизительно 20 млн. долларов. По мнению генерального директора Мечела А. Иванушкина, намерение правительства США выйти за рамки соглашения по горячекатаной стали и ограничить другие виды экспорта металлопродукции из РФ является вредным и ошибочным для международной торговли, потому что оно принесет вред металлургическому сектору и потребителям металлопродукции. Зато в Хорватии и Румынии, где располагаются два завода Мечела - Mechel Zeljezara и COST, позиция А.Иванушкина противоположна. Он считает, что основной задачей для этих стран является защита внутреннего рынка, который пока что полностью открыт для дешевого импорта металла134.
 То есть, несмотря на официальную позицию относительно антидемпинга как политики, направленной на защиту отечественных производителей только от неконкурентных действий со стороны иностранных компаний, антидемпинг бизнесменами расценивается как обычный универсальный протекционизм, и не более. Естественно, негативные последствия от применения антидемпинговых мер не остаются без внимания со стороны стран, ведущих активную международную торговлю и поэтому несущих значительные потери от протекционизма. Как результат, последнее время в отношениях между странами наметилась четкая тенденция к реформированию антидемпингового законодательства и, в конечном счете, к дальнейшему запрету его использования. Так, в 1998 году в ВТО была организована специальная рабочая группа, целью которой является исследование взаимосвязи между международной торговлей и различными видами конкурентной политики, причем негативное влияние антидемпинговых мер - основная тема рассмотрения135.
 Как правило, программы реформы антидемпинга предполагают, что он будет заменен АМЗ, применяемым странами для регулирования торговли на своих территориях. Однако обязательное условие для замены антидемпинга на общие нормы АМЗ - это сближение норм, используемых разными странами в своих антимонопольных законодательствах.
 Официально необходимость сближения норм АМЗ принято объяснять следующим образом:
 Отличные друг от друга АМЗ повышают издержки осуществления экономической деятельности и создают неопределенность для компаний, вовлеченных в международные торговые операции. Рост мировой торговли означает, что в расследование случаев слияний и других действий международных компаний будут вовлечены интересы множества стран, применяющих АМЗ различных юрисдикций. А это может привести к конфликтам между органами, отвечающими за использование АМЗ, по поводу того, какой случай считать неконкурентным или какие меры необходимо применять, а следовательно, для того, чтобы избежать таких ситуаций, необходимо сблизить нормы АМЗ136.
 Очевидно, что причиной появления такого аргумента является желание не только избежать вышеуказанной проблемы, но и, в первую очередь, уравновесить возможности стран в применении протекционизма. Хотя официальное предназначение АМЗ - это защита интересов потребителей от неконкурентных действий компаний, в конечном итоге АМЗ может быть применено для защиты отечественных компаний от конкуренции как с другими отечественными, так и иностранными компаниями. Поэтому АМЗ, даже будучи лишенным такой деструктивной части, как антидемпинг, все равно предоставляет множество способов защиты национальных рынков от международной конкуренции, состоящих в возможности трактовать каждый конкретный случай по-своему и в свою пользу. Именно поэтому, чтобы не допустить возникновения преимущества у одних стран над другими в применении протекционизма, инициаторы антидемпинговой реформы настаивают на обязательном сближении норм антимонопольных законодательств.
  Нормы о слияниях и поглощениях
 Одной из распространенных ситуаций использования АМЗ в протекционистских целях является противодействие недружественным поглощениям. Если иностранная компания пытается провести поглощение своего менее эффективного конкурента, то поглощаемая отечественная компания может её обвинить в попытке получения монопольной власти на внутреннем рынке, что, с точки зрения АМЗ, в масштабе одной страны действительно может быть расценено именно так. В результате на внутреннем рынке сохраняется защищаемая административным путем неконкурентоспособная отечественная компания, что приводит к возникновению потерь не только у иностранной компании, ее акционеров и потребителей, но и у потребителей отечественных.
 В 1999 компания-нерезидент Euro Trading Chemicals уведомила Совет по конкуренции Румынии о приобретении 51% акций трех румынских компаний (Azomures, Amonil and Turnu). Совет отметил, что законодательство запрещает увеличение концентрации на рынке, которое приводит к доминирующему положению и может ограничить конкуренцию. Также было принято во внимание, что рыночная доля трех компаний составит 68%, что, по мнению Совета, означало бы появление доминирующего положения и значительное уменьшение конкуренции. Соответственно, Совет отказал в утверждении намечавшихся поглощений137.
 "Протекционистский привкус" делу придает тот факт, что несколькими годами ранее Euro Trading Chemicals уже пыталась приобрести контрольный пакет Azomures, однако столкнулся с противодействием Фонда государственного имущества, действия которого были оспорены в суде, но сделка и тогда в конечном итоге не состоялась138.
 Стоит также заметить, что, из-за усиления процессов глобализации, в последнее время компании начинают применять АМЗ не только для защиты своего положения на отечественном рынке, но и на иностранных рынках. То есть международные компании пытаются использовать АМЗ разных стран, чтобы защитить себя от конкуренции с другими международными компаниями.
 С начала 2003 года компания Oracle пытается провести поглощение своего конкурента PeopleSoft. Обе компании занимаются разработкой различных видов программного обеспечения, при этом Oracle по объемам своей деятельности отстает только от Майкрософт, в то время, как PeopleSoft относительно недавно вышла на международный рынок. Причем в течение последних 2 лет доходность и стоимость акций PeopleSoft снижались.
 Oracle предложила за PeopleSoft 5,1 миллиардов долларов, что значительно превышает текущую капитализацию компании. Однако поглощение не было осуществлено из-за активного противодействия со стороны руководства PeopleSoft, которое заявило, что в случае поглощения может значительно пострадать конкуренция на рынке программного обеспечения. PeopleSoft подала жалобу как в американские, так и европейские контролирующие органы по АМЗ, которые заблокировали все сделки по купле-продаже акций PeopleSoft компанией Oracle. Рассмотрение данного дела займет не меньше шести месяцев.
 Стоит упомянуть, что одновременно с обвинением Oracle в попытке разрушить конкурентные условия, руководство PeopleSoft стало предпринимать активные действия, направленные на слияние с J.D. Edwards & Co, еще одной крупной компанией рынка программного обеспечения139.
  Нормы об "эксклюзивном дилинге"
 Противодействие эксклюзивному дилингу, о котором уже упоминалось выше, также нередко имеет международный аспект, ведь создание обширных собственных сетей дистрибуции особенно характерно для транснациональных компаний, с которыми национальные компании не всегда могут успешно конкурировать.
 В случае с использованием в договорах "Western Union" пункта об эксклюзивном дилинге МАП России признал: "Один из критериев, которым руководствовались банки при выборе своего делового партнера ... - это широта охвата территорий, на которые (с которых) возможно осуществлять такие переводы. Достичь аналогичной широты охвата территорий российским компаниям, желающим осуществлять деятельность на рассматриваемом рынке, возможно только через достаточно длительный период присутствия на этом рынке, значительных финансовых затрат на создание системы и ее развитие"140. Фактически, осуждая деятельность "Western Union", ФАС не проявлял заботу о собственно конкуренции, а пытался "выровнять возможности" молодых российских компаний и уже состоявшейся западной компании.
  Нормы о "монополистическом ценообразовании"
 Противодействие монополистическому ценообразованию также используется для защиты национальных компаний. Очевидно, что такое вмешательство государства (даже если его можно строго обосновать) вполне благоприятно для национальных конкурентов компании, а также компаний, следующих за "монополистом" в цепочке дистрибуции.
 Например, в 2001 году Air France решила понизить комиссионные отчисления туристическим агентствам в Сенегале с 9 до 7%. Объединение этих агентств (Syndicat des agences de voyages et de tourisme of Senega, SAVTS) подало жалобу в Национальную комиссию по конкуренции по поводу предполагаемой антиконкуретной практики Air France и злоупотреблении с ее стороны доминирующим положением.
 Комиссия решила, что, несмотря на отмену с декабря 2000 года резолюцией 814 принципа фиксированной комиссии при оплате услуг агентств, Air France злоупотребила доминирующим положением на релевантном рынке (полеты из Сенегала во Францию) и решила уменьшить комисию, воспользовавшись мотивировкой экономической зависимостью туристических агентов (Air France обеспечивала от 50 до 90% продаж агентств). В этих условиях действий Air France были признаны нарушением закона. Комиссия предписала прекратить незаконную деятельность и выплатить штраф 36000 долларов США.
 Особенно интересно, что Комиссия решила не принимать во внимание ни то, что иностранные -конкуренты Air France - Iberia и Alitalia - незадолго до этого также снизили комиссионные на местном рынке, ни то, что в последние годы авиакомпании все чаще отказываются от уплаты вообще какой бы то ни было комиссии141.
  Использование АМЗ для защиты рынков от международной конкуренции: итоги
 Итак, несмотря на то, что официальное предназначение АМЗ -защита конкуренции, в том числе международной, АМЗ может быть легко применено для административной защиты отечественных компаний от конкуренции с иностранными компаниями. Антидемпинг - наиболее популярный инструмент АМЗ для противодействия международной конкуренции. Обвинения в демпинге строятся на экономически необоснованных методах определения "честной" стоимости продукта, причем в некоторых случаях причиной применения антидемпинговых мер могут быть не подтвержденные никакими объективными фактами предположения. В конечном итоге, антидемпинг приводит к значительным негативным последствиям не только для тех стран, против чьих компаний вводятся антидемпинговые пошлины, но и для стран, которые таким образом защищают своих производителей. Поэтому последнее время набирает силу тенденция, направленная на отмену антидемпинга с его последующей заменой на АМЗ, применяемое для регулирования торговли на внутренних рынках. Однако программы замены антидемпинга на АМЗ требуют обязательного сближения норм, применяемых различными странами в своих АМЗ, так как АМЗ, даже без антидемпинга, может применен в качестве протекционизма, например, для борьбы с недружественными поглощениями иностранными компаниями отечественных, а также, с важной для международной торговли практики "эксклюзивного" дилинга. Таким образом, АМЗ не сохраняет международную конкуренцию, а противодействует ей.
 "Импорт" АМЗ
 Антимонопольное законодательство - не данность. Его возникновение и развитие является результатом взаимодействия отдельных государств, общественных организаций и ученых. В рамках данной части мы обратим внимание на основные движущие силы, определяющие международную антимонопольную политику.
  Национальная и международная бюрократия
  Европейский Союз
 Европейский Союз не только обладает обширным антимонопольным законодательством142 но и является одним из наиболее активных его пользователей.
 Для России деятельность ЕС имеет особое значение в свете ведущейся с мая 2001 года работы по созданию общего европейского экономического пространства. При этом, согласно Коллективной стратегии ЕС, в отношении России предпосылкой создания такого пространства является "постепенное сближение в соответствии с СПС {Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994года} законодательств и стандартов России и Европейского Союза". Несмотря на то, что российское правительство не ставит задачи вступления в ЕС, нередко предполагается, что Россия должна принять нормы законодательства ЕС практически целиком.
 Например, утверждается, что "правовой дизайн ЕС создавался не простым политическим решением, а путем долгой притирки разных сфер человеческой жизнедеятельности, когда существование одного измерения интеграции невозможно без другого, третьего, пятого". Соответственно, принять одни виды законодательства и не принять другие не получится143.
 Сложно сказать, поддерживает ли ФАС России идеи о "единстве и неделимости" европейского законодательства, однако в своей области он работает над приближение российской нормативно-правовой базы по конкуренции к европейским требованиям144.
 Представляется, что полномасштабное принятие законодательства ЕС не является ни необходимым, ни достаточным условием создания общего экономического пространства. То, что действительно нужно для его появления - односторонняя либерализация внешней торговли и проведение переговоров с ЕС о совершении аналогичных действий145.
  ВТО
 ВТО - еще один "двигатель" распространения АМЗ. Наибольшее внимание ВТО уделяет проблемам антидемпингового законодательства. При этом, хотя ВТО и не выдвигает формального требования принятия антидемпинговых законов, многие страны ощущают некоторое давление в сторону принятие подобных норм146. Этого "неформального" давления вполне достаточно, чтобы сделать связь между расширением ВТО и принятием антидемпинговых законов достаточно значимой (Рисунок 3). Вполне вероятно, что большое количество стран, которые имеют антидемпинговые законы, но не применяют их, приняли их формально, "для ВТО" (Таблица 6).
 В некоторой степени объяснение склонности ВТО к рекомендациям по принятию антидемпинговых законов содержится в письме США в ВТО, где говорится, что антидемпинговые законы "помогают правительствам в их стремлении к продолжению либерализации торговли, предоставляя поддержку национальной промышленности, которая страдает от иностранных фирм, использующих нечестные торговые практики, даже в условиях либерализации внешней торговли. С этой точки зрения, антидемпинговые правила критически важны для получения и сохранения необходимой общественной поддержки общей многосторонней цели торговой либерализации... Хотя антидемпинговые правила содержат средства защиты против наносящего вред демпинга, это не потому, что эти практики ценообразования, т.е. демпинговые практики, антиконкурентны в антимонопольном смысле. Антидемпинговые правила обеспечивают защиту от наносящего вред демпинга в качестве косвенного ответа на нерыночную политику иностранных государств или различия в национальных экономических системах"147.
 В результате антидемпинговое законодательство сегодня распространено в большинстве стран мира (Рисунок 4) представляющих около 90% мировой торговли.
 Рисунок 3. Связь членства в ВТО и принятие антидемпинговых законов.
 
 В ходе Дохского раунда переговоров ВТО конкурентная политика также стала одним из приоритетов. Так, пункт 25 Министерской Декларации148 предусматривает, что "В период до Пятой сессии дальнейшая работа в Рабочей группе по взаимосвязи между торговлей и политикой в области конкуренции будет сосредоточена на уточнении основополагающих принципов, включая прозрачность, недискриминацию и справедливость в процедурных вопросах, а также уточнении положений о картелях, параметры для добровольного сотрудничества; поддержку формирования в развивающихся странах организаций, занимающихся вопросами конкуренции, посредством институционального развития и профессиональной подготовки.
 Рисунок 4. Распространение антидемпинговых законов с 1989-2001 гг.
 
 (Источник: Zanardi M. Antidumping : What are the Numbers?)
 Таким образом, ВТО занимается далеко не только либерализацией торговли149. Более того, отдельные действия Организации наносят этой задаче прямой вред. В этой связи можно отметить тренд - создание региональных торговых соглашений, которые могут предусматривать как снижение или снятие обычных торговых барьеров, так и отказ от применения антидемпинговых мер.
 Современная история дает целый ряд подобных примеров. Прежде всего, Европейский Союз отказался в отношениях между странами-членами от применения антидемпинговых мер. Подобные соглашения подписали между собой Австралия и Новая Зеландия, а также Чили и Канада.
 Членство в ВТО несет не столько увеличение возможностей свободной торговли, сколько выход на новый уровень развития и применения антимонопольного и антидемпингового законодательства.
  International Competition Network
 Одним из недавних участников движения по распространению АМЗ является Международная конкурентная сеть, основанная в 2001 году регулирующими органами более 40 стран.
 В рамках Сети регулирующие органы получают возможность обмена информацией и принятия действий по сближению национальных антимонопольных законодательств. Представители России принимают активное участие в деятельности Сети150. В частности, министр по антимонопольной политике И. Южанов является сопредседателем одной из рабочих групп Сети.
  ОЭСР
 ОЭСР (Организация по экономическому сотрудничеству и развитию), как и Международная конкурентная сеть, является форумом, в рамках которого регулирующие органы ведут совместную работу по изучению международного опыта правоприменения и координации взаимных усилий.
  ЮНКТАД
 Деятельность ЮНКТАД (Конференции ООН по торговле и развитию) основывается на нескольких связанных резолюциях ООН:
 * Резолюциии Конференции ООН "Об ограничительных деловых практиках", принятой 22 апреля 1980;
 * Резолюции 35/63, принятой генеральной Ассамблеей ООН на 35 сессии 5 декабря 1980151.
 При этом ЮНКТАД служит не только форумом стран, но и предоставляет техническую помощь развивающимся странам в целях развития антимонопольных органов152.
  МВФ и Всемирный банк
 Несмотря на то, что ни МФВ, ни Всемирный Банк не связаны в непосредственной деятельности с проблемами АМЗ, ряд их действий оказывает влияние и на эту сферу.
 Так, при предоставлении Всемирным Банком займа Венесуэле (Loan No. 3092 VE) принятие антидемпингового законодательства указывалось в качестве условия выделения второго транша займа. Аналогичные условия были выдвинуты и при предоставлении займа Марокко (Loan No. 3463 MOR). Персонал Всемирного Банка также был вовлечен в разработку и обсуждение антидемпинговых законов Камеруна, Коста-Рики, Колумбии и Сенегала153.
 Аналогичные действия предпринимались и МВФ. В 2000 году получение займа Пакистаном было обусловлено принятием антидемпингового закона154.
  АТЭС
 Деятельность России в рамках Азиатско-Тихоокеанского Экономического Сотрудничества также имеет "конкурентное" измерение. Страны АТЭС обмениваются опытом и предпринимают действия по сближению антимонопольных законодательств. В рамках этой деятельности ФАС России разрабатывает раздел VIII "Антимонопольная политика" Индивидуального плана действий России по либерализации торговли и инвестиций155
  Общественные силы
 Широкое распространение АМЗ в праве отдельных стран и его развитие на наднациональном уровне было бы невозможным, если бы не опиралось на значительную общественную поддержку.
 Важную роль в обсуждении антимонопольного законодательства играют представители бизнеса, влияние которых, однако, не достигает своего максимума благодаря разной направленности интересов бизнесменов.
 Ориентированные на внутренний рынок компании склонны поддерживать антидемпинговые меры на "своем" рынке, хотя и не заинтересованы к применению подобных мер на тех рынках, где они закупают импортное оборудование или сырье.
 Руководители естественных монополий предпочли бы отказаться от регулирования присоединения к их инфраструктуре, хотя обычно заинтересованы в сохранении монопольного статуса компании.
 Представители крупных компаний могут быть заинтересованы в смягчении процедур одобрения слияний, но, вероятно, не отказались бы от возможности защиты от поглощений при помощи антимонопольных органов.
 Малый бизнес может быть заинтересованы в борьбе с хищническим ценообразованием, но едва ли реально поддержали бы противодействие монопольным ценам, даже если это относится к их "доминирующим" конкурентам.
 Таким образом, отношения бизнеса и АМЗ не строятся на жестко определенном принципе - речь идет о тактических коалициях, которые направлены на ограничение свободы конкурентов, обеспечение низких цен у поставщиков и сохранение собственной свободы распоряжения собственностью.
 Другой важной силой в эволюции АМЗ является научное сообщество. Как и бизнес, ученые-экономисты не едины в своих взглядах и делятся на школы, между которыми отношение к АМЗ может существенно отличаться.
 Сторонники АМЗ на сегодняшний день являются доминирующим направлением в экономической науке. Целый ряд институтов занимается исключительно антимонопольной проблематикой, либо делает ее существенной частью исследовательской программы.
 Примерами таких организаций являются:
 American Antitrust Institute (http://www.antitrustinstitute.org), ведущий активную деятельность по исследованиям в области антимонопольной проблематики и защиты АМЗ;
 Competition Policy Institute (http://www.cpi.org/);
 Organization for Competitive markets (http://www.competitivemarkets.com/ocm1.html), занимающаяся проблемами АМЗ в области сельского хозяйства.
 Однако внимательный взгляд на сторонников АМЗ показывает, что то антимонопольное законодательство, которое поддерживают одни ученые, может отличать от того, которое поддерживают другие.
 Наиболее важную роль в пересмотре антимонопольного законодательства в мире сыграли сторонники Чикагской школы, которые единственной "законной" целью АМЗ видят заботу о благосостоянии потребителей и, соответственно, не считают задачей АМЗ защиту конкурентов.
 Из представителей Чикагской школы наибольший вклад в смягчение антимонопольного правоприменения сыграли Ричард Познер, Роберт Борк и Йейл Броузен, озабоченность которых неадекватностью многих экономических и правовых концепций привела к созданию нового научного направления "Law and Economics".
 Среди прочего, экономисты Чикагской школы обосновали переход от полного запрета многих деловых практик, к ограничению на основе здравомыслия (rule of reason), что означает возможность осуществлять эти практики, если они оказывались эффективными с "общественной точки зрения". Чикагские экономисты достаточно заметно изменении отношение регуляторов и судей к таким сюжетам, как вертикальная интеграция, "хищническое" ценообразование и "связывание".
 Работы Чикагской школы предполагают исключительно смягчение и пересмотр отдельных норм антимонопольных законов. Однако существует и движение противников АМЗ. В рамках этого направления наиболее значительным влиянием пользуются австрийская школа и философские последователи Айн Рэнд (объективисты). Первые в наибольшей степени делают акцент на теоретических проблемах антимонопольных законов. Для последних же отдельной и важной темой являются возникающие этические проблемы.
 Наиболее важными ресурсами в рамках этого направления являются:
 Институт Катона (Cato Institute) (http://www.cato.org), занимающийся как проблемами АМЗ самими по себе, так и применительно к отдельным отраслям;
 Институт Людвига фон Мизеса (Ludwig von Mises Institute) (http://www.mises.org/), исследования которого посвящены, прежде всего, фундаментальным недостаткам теории антимонопольного регулирования;
 Центр продвижения капитализма (The Centre for the Advancement of Capitalism) (http://www.moraldefense.com/default.htm), сосредоточенный на этических и философских проблемах капитализма.
 Итак, "международное измерение" - важный фактор в формировании национальных антимонопольных законодательств. Многие международные организации выступают прямыми инициаторами введения антимонопольных и антидемпинговых законов, другие международные организации создаются регуляторами различных стран в целях объединения усилий по борьбе с "монополизмом", а на самом деле с эффективным бизнесом, а также обмена опытом. В итоге АМЗ уже сегодня не только реальность для многих стран, но и часть международного права.
  "Импорт АМЗ": итоги
 На сегодняшний день не существует международных общественных организацией, которые были бы реальными оппонентами объединениям национальных регуляторов. Возможно, такими организациями могли бы стать организации потребителей, борющихся за право покупать дешёвые товары. Пока же роль оппонентов выполняют сторонники чикагской и австрийской школ экономической теории, работы которых внесли вклад в некоторое смягчение АМЗ, происходившее в последние десятилетия.
 Глава 6. Реформа антимонопольного регулирования
 С точки зрения содержания антимонопольное законодательство является совокупностью норм, ограничивающих права собственников имущества в пользу не-собственников (потребителей, поставщиков, конкурентов) с целью увеличения эффективности общественного использования ресурсов.
 Если смотреть на АМЗ под этим углом зрения, то станут очевидны несколько его недостатков.
 1) В отличие от других законов, которые также ограничивают права собственников (ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", ФЗ "О техническом регулировании"), цели антимонопольного законодательства в гораздо меньшей мере связаны с необходимостью достижения конституционно значимых целей. Тем не менее, антимонопольное регулирование охватывает все действующие компании на рынке, а лицензирование касается только тех видов деятельности, "регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием".
 2) В качестве законодательства de facto реализующего задачи перераспределения антимонопольное законодательство отличается от прочих видов социального законодательства отсутствием адресности. Бенефициарами отдельных антимонопольных ограничений могут выступать как крупные компании, так и пенсионеры.
 3) Право на защиту от монополиста слабо интегрировано в традиционную классификацию поколений прав человека, хотя содержательно ближе всего к социальным правам. Тот, кто пострадал от избиения, кражи или невыплаты пенсии обладает четким представлением о том, что его права нарушены. "Нарушения" же антимонопольных прав чаще всего неосязаемы и могут быть установлены только при привлечении дополнительной информации об издержках компании и ставке процента на капитал. В результате, практика применения антимонопольного законодательства во многом основывается на процессуальных нормах о перенесении бремени доказательства с истца (не-собственника) на ответчика (собственника).
 4) Юридическое равенство потребителей и конкурентов не соответствует заявляемым целям законодательства. Общепризнанно, что антимонопольное законодательство должно защищать конкуренцию, а не конкурентов, однако именно конкурентам принадлежит значительная роль в инициировании антимонопольных расследований, тогда как потребители лишены возможности подавать в суд напрямую, до вынесения решения федерального антимонопольного органа.
 Соответственно недостаткам законодательства можно предложить следующие общие направления его корректировки.
 1) С точки зрения решения задач ускоренного развития реформа должна состоять в постепенном уменьшении прав не-собственников на имущество собственников.
 2) С процессуальной точки зрения реформа предполагает постепенный перенос бремени доказательства с ответчиков и государственных антимонопольных органов на истцов.
 3) С точки зрения формулировки целей антимонопольное законодательство необходимо переориентировать с защиты отдельных конкурентов и структур рынков на защиту благосостояния потребителей.
 4) С точки зрения социальной политики необходимо, чтобы ограничение (частичная передача) прав собственников в пользу не-собственников была адресной и хотя бы в перспективе эти ограничения могли быть переведены из "натуральной" в денежную форму.
 Основываясь на изложенных идеях можно предложить два варианта проекта ФЗ, различающихся радикальностью подхода.
  Вариант 1 ("Умеренно-мягкий")
 Законопроект предусматривает одновременное расширение прав потребителей и собственников регулируемого имущества за счет части не-собственников (конкурентов и поставщиков).
 Проект ФЗ содержит четкое определение его цели (забота о благосостоянии потребителей) и места в системе других актов, также ограничивающих права собственников (ценовое и неценовое регулирование).
 Основанием для возбуждения антимонопольных расследований становятся исключительно обращения потребителей, а не конкурентов. Обращения должны обосновывать наличие в деятельности компаний практик, ущемляющих их финансовые интересы.
 Список субъектов права на защиту от монополиста и отдельных защищаемых в связи с этим прав формулируется таким образом, чтобы впоследствии эти права могли быть переоформлены в обременения собственности с возможностью выкупа этих обременений собственником.
 Законопроект содержит нормы прямого действия, регламентирующие осуществление контроля и надзора в антимонопольной сфере.
  Вариант 2 ("Умеренно-жесткий")
 Законопроект предусматривает постепенный демонтаж существующей системы антимонопольного регулирования при сохранении всех существующих социальных обязательств собственников имущества.
 Целью ФЗ становится увеличение гарантий прав собственности и свободы предпринимательства. Механизмом достижения этого является освобождение вводимых в оборот новых объектов прав собственности от антимонопольных ограничений с переоформлением этих ограничений для старых объектов в обременения собственности.
 Проект ФЗ описывает порядок и правила инвентаризации антимонопольных обязательств, обременяющих существующие промышленные активы, устанавливает общие признаки выявляемых обязательств, определяет форму и существенные условия их фиксации:
 * Денежная природа: возможность определения денежного выражения обязательства;
 * Адресность: явное указание на то лицо, перед кем существует обязательство (население, промышленные потребители, отдельные категории населения и т.п.).
 * Срочность: явное указание срока существования обязательства (бессрочное, ограниченное во времени).
 * Привязка: явное указание активов (а не юридических лиц!), которые обременены обязательством (генератор, трубопровод и т.п.), смена обязанного лица при смене владельца активов.
 * Проект ФЗ обязывает Правительство РФ провести инвентаризацию обязательств для всех регулируемых субъектов в течение 2-3 лет.
  Проблема устойчивости реформы
 Одна из ключевых проблем любой реформы - устойчивость ее результатов. Среди примеров того, когда ее достичь не удалось - регулирование новым кодексом об административных правонарушениях взаимоотношений водителя и инспектора ГАИ, не продержавшееся и пары лет, а также исключение еще на стадии раннего обсуждения законопроекта из сферы регулирования закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" ряда перспективных видов деятельности и рынков.
 Приводит ли реформа к состоянию, когда сложившиеся в результате ее проведения новые стимулы делают невыгодным как уклонение от выполнения новых правил игры, так и попытки снова изменить их? Представляется очевидным, что предлагаемые изменения в законодательстве выгодны потребителю и не выгодны многим группам специальных интересов, включая как государственных служащих, так и многих предпринимателей, надеющихся ограничить давление конкуренции с помощью АМЗ. Следовательно, изначально ситуация не благоприятствует введению новых норм и, тем более, их долгосрочному, стабильному функционированию.
 Группам специальных интересов противостоят интересы части предпринимателей, чувствующих себя на рынке наиболее уверенно. Так, заинтересованными в новой законодательной среде могут быть некоторые успешные крупные корпорации. Однако, как показано ранее, в пятой главе, одна и та же компания может иметь различные интересы в различных ситуациях - как в разное время, так даже и одновременно. Значит, коалиции в поддержку и за сохранение нового законодательства могут оказаться не слишком стабильными.
 Единственная "хорошая новость" для проведения такой реформы в России - опыт введения закона "О защите прав потребителя" от 7 февраля 1992 года, резко снизивший издержки судебного процесса для потребителя. Этот закон создал группы, общественные механизмы для своей реализации в лице успешно функционирующих обществ по защите прав потребителя. Получение дополнительных прав и гарантий может и должно усилить эти группы. Тогда их естественный интерес будет препятствовать "реставрации". Кроме того, как исторически сложилось, в России движение в защиту прав потребителя не противостоит бизнесу, а находится с ним во вполне конструктивном диалоге. Оно даже выступало одним из инициаторов разработки и принятия пакета законов о дерегулировании.
 Принятие нового законодательства в пакете с законами, расширяющими гарантии предпринимателей от избыточного бремени государственного контроля и регулирования могло бы существенно расширить коалицию в поддержку нового АМЗ и создать у предпринимателей обоснованные опасения того, что ревизия закона может вызвать цепную реакцию нежелательных изменений в том законодательстве заинтересованность в котором у всего бизнес - сообщества страны стабильная и сильная. Среди таких законов могут быть: -
 * отмена закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" со всеми подзаконными актами;
 * распространение принципов закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) на действия органов МВД,
 * придание универсального характера законодательству о лицензировании, принятие либерального законодательства о порядке согласования инвестиционных проектов и ряд других инициатив.
 Для малого и среднего бизнеса важным фактором, влияющим на их отношение к коалиции за новые принципы АМЗ, стало бы сохранение и развитие за неким органом - преемником Министерства по антимонопольной политике (агентства, комитета и пр.) единственной функции - противодействия принятию органами государственной власти решений, ограничивающих права предпринимателей. В частности, наделения такого органа правом согласовывать решения других ведомств о проведении проверок предпринимателей.
 Как мы показывали ранее в наших работах156 полнота и жесткость реформ могут существенно влиять на стимулы противодействующих реформе групп. Постепенная, "градуалистская" реформа не только оставляет психологическую атмосферу в которой ожидания возврата "на круги своя" кажутся обоснованными157, но и стимулирует инвестировать в политический процесс, ведущий к реставрации дореформенного состояния. Ведь если сопротивление реформе приводит к принятию закона в смягченной форме, учитывающей требования групп специальных интересов, если ряд сфер выводятся за рамки реформы, стимулы продолжать финансировать политических представителей таких групп остаются неизменными или даже усиливаются. Поскольку ранее сделанные инвестиции в политический процесс дали ощутимые результаты.
 Жесткая, радикально меняющая правила игры, в частности, игры в "защиту от злоупотребления" рынком и на рынке реформа подрывает эти стимулы, поскольку ранее сделанные инвестиции в оппонирование реформе оказываются потерянными. Долгосрочное вовлечение в политику для предпринимателей - участников групп специальных интересов - явление нетипичное. А значит, рациональной альтернативой инвестиций во все менее вероятный политический реванш становятся для них инвестиции в адаптацию к новой ситуации на рынке.
 Чрезвычайно важна последовательность реформ. Изолированно проводимая реформа АМЗ с предлагаемой концепцией имеет мало шансов на успех. Ей будут противостоять не только и не столько группы предпринимателей, сколько вовлеченные в коммерческую активность, движимые коммерческим интересом коалиции государственных служащих. Среди основных каналов реализации такого интереса - правоохранительные органы, используемые для насильственного перераспределения собственности от "монополистов - олигархов", контролируемые государством электронные и печатные СМИ, а также группы интересов, оформившиеся вокруг сети государственных унитарных предприятий, напрямую заинтересованных в сохранении удобного и "политически корректного" инструмента против конкурентов.
 Следовательно, создание независимой судебной системы, эффективных правоохранительных органов - это необходимое рамочное условие эффективности любой реформы, в том числе и АМЗ. Другими существенными факторами успеха реформы являются удаление государства с рынков и, прежде всего, с медиа-рынка, поскольку наличие контролируемых государством крупных медиа-компаний создает сильные стимулы у журналистов противодействовать демонополизации медиа-рынка158. Если же благодаря проведению реформы АМЗ эффективность других рынков повысится, стимулы противодействию реформе на медиа - рынке лишь усилятся, поскольку цена вопроса - выигрыши от "теневых" контрактов на рекламу в таком случае существенно возрастут.
 В качестве "передовой линии обороны" могут быть предложены вполне стандартные и апробированные механизмы законодательного процесса США и некоторых других правовых государств.
 Это, прежде всего, гласность обсуждения всех законодательных инициатив, начиная с опубликования проектов в общедоступных источниках (включая сетевые). Это обязательность проведения подлежащего опубликованию анализа последствий законопроекта с точки зрения обременения бизнеса, налогоплательщиков, потребителей и издержек для бюджета (Regulation Impact Analysis - анализ регулятивного воздействия).
 Такая система "раннего оповещения" заинтересованного в обсуждении экспертного и делового сообщества может снижать риски принятия быстрых и резких изменений законодательства просто за счет отъема времени на выполнение дополнительных предписанных законодательством условий законопроектной деятельности. Не говоря уже об эффекте раннего предупреждения для групп не заинтересованных в изменении недавно принятого законодательства.
 Разумеется, такие механизмы работают эффективно лишь в условиях жесткой конкуренции на "политическом рынке", когда оппозиция, аффилированные с ней экспертные группы и сочувствующие СМИ атакуют правительственные инициативы не только в силу моральных и деловых соображений, но и в силу заинтересованности в наборе политических очков. Применительно к данному закону, который, как уже подчеркивалось, выгоден, прежде всего, потребителю, возможности получения политических дивидендов на критике реставрации прежнего, выгодного отдельным группам бизнеса и чиновников порядка эти стимулы могут работать особенно эффективно.
 Приложение 1. Концепция реформы законодательства о конкуренции
 1. Используемые понятия и терминология
  1.1. Базовые понятия
 Для представления концепции реформы российского законодательства о конкуренции требуется наличие терминологии, удовлетворяющей следующим условиям:
 § Удобство описания различий между различными видами законодательства и используемыми инструментами регулирования;
 § Отсутствие сильной эмоциональной нагрузки на используемые термины;
 § Близость к стандартным терминам, используемым в экономике, менеджменте и праве.
 Базовыми экономическими терминами, удовлетворяющими изложенным условиям являются "конкуренция", "ситуация совершенной конкуренции" и "ситуация естественной монополии".
 Термин "конкуренция" обозначает взаимный учет хозяйствующими субъектами действий и планов друг друга, который влияет на то, какие варианты использования имущества будут предпочтительными в тот или иной момент времени. Изложенное формальное определение конкуренции близко к привычному пониманию ее как процесса соперничества, однако исключает попытки психологической трактовки происходящего как "соревнования".
 По мнению классика менеджмента Майкла Портера в отрасли обычно присутствует пять видов конкуренции: (1) конкуренция между участниками отрасли; (2) угроза со стороны новых конкурентов в отрасли; (3) конкуренция со стороны производителей товаров-заменителей из других отраслей; (4) конкурентное давление поставщиков, вызванное необходимостью взаимодействия с ними и обязательствами перед ними; (5) конкурентное давление потребителей, вызванное необходимостью взаимодействия с ними и обязательствами перед ними.
 Понятие конкуренции полезно для описания проблем распоряжения имуществом хозяйствующими субъектами, отличаясь от других способ описания тем, что предполагает сравнение деятельности одних организация с другими в их взаимодействии. Там, где нет взаимодействия различных людей и хозяйствующих субъектов, нет и конкуренции.
 Так, хотя использование имущества для производства рыболовной сети даже на необитаемом острове будет описываться экономическими законами, этот процесс не может быть описана в терминах "конкуренции", так как нет необходимости учитывать действия других людей.
 Используемое в российском законодательстве понятие конкуренции отличается от изложенного и обозначает ситуацию, когда самостоятельные действия хозяйствующих субъектов эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Описанная ситуация соответствует не процессу конкуренции, а его результату - ситуации совершенной конкуренции, которая установилась бы на рынке, если бы все имеющие значение факторы (вкусы потребителей, погода, знания и т.д.) оставались неизменными. В такой ситуации избранный способ действий каждого хозяйствующего субъекта был бы уже учтен в действиях других субъектов, а конкуренция, постоянная корректировка поведения, перестала бы существовать.
 Различие между конкуренцией и ситуацией совершенной конкуренции фундаментально и соответствует противопоставлению процессов и ситуаций (результатов) во многих других сферах общественной жизни. Например, в области авиационных перевозок вполне естественно проводится различие между полетом (процессом) и прилетом (результатом).
 Конкурентное взаимодействие хозяйствующих субъектов не обязательно предполагает наличие множества фирм в отрасли. На рынке может сложиться ситуация естественной монополии, когда в силу технологических и экономических предпосылок в определенной отрасли может действовать только одна фирма. Особенностью конкуренции в ситуации естественной монополии является то, что отсутствует первый фактор конкуренции по Портеру - конкуренция между участниками отрасли.
 Термин "ситуация естественной монополии" тесно связан с обычно используемым термином "естественная монополия", который обозначает единственную фирму в отрасли, где существует ситуация естественной монополии. При этом, термин "ситуация естественной монополии" обладает двумя существенными преимуществами. Во-первых, возможность существования только одной фирмы становится характеристикой не отрасли самой по себе, а сложившейся ситуации. Во-вторых, обозначение компании "естественной монополией" неявно подразумевает, что "естественным" является наличие на рынке конкретной компании, а не просто наличие одной компании, которой в разное время могут быть разные фирмы.
 При этом, под определение "ситуации естественной монополии" подпадают не только традиционно относимые к естественным монополиям отрасли, но и любые другие отрасли, где существует только одна фирма. Однако для описания подобных случаев мы не употребляем термин "монополия" так как он страдает теми же недостатками, что и термин "естественная монополия".
 Ряд возникающих при конкуренции проблем носят не экономический, а правовой характер. Для описания такого рода вопросов ключевыми понятиями являются "монопольные права" и "ограничение конкуренции".
 Под "монопольными правами" подразумевается предоставленное одному или нескольким хозяйствующим субъектам, органам государственной власти или местного самоуправления исключительное право на совершение определенных действий с принадлежащим им имуществом. Примерами монопольных прав являются лицензии на осуществление страховых услуг, права на торговлю вооружениями, квоты на экспорт нефти. Предоставление определенной компании монопольных прав также нередко сопутствует ситуации естественной монополии. Наличие монопольных прав, как и наличие ситуации естественной монополии, означает не отсутствие конкуренции, а отсутствие одного из ее факторов.
 Монопольные права являются наиболее важным, хотя и не единственным способом ограничения конкуренции, т.е. уменьшения вариантов использования имущества хозяйствующих субъектов. К ограничениям конкуренции также относятся любые другие виды ценового и неценового регулирования.
 Так, изменение вкусов потребителей и действия конкурентов ограничением конкуренции не являются, так как не затрагивают возможность хозяйствующего субъекта распоряжаться своим имуществом.
 Термин "ограничение конкуренции" как и термин "конкуренция" не имеет смысла при отсутствии людских взаимодействий.
 Так, если молния повредила амбар, это не будет ограничением конкуренции, так как речь идет не о взаимодействии людей друг с другом, а о природном явлении. Тем не менее, очевидно, что количество вариантов использования амбара уменьшилось.
 1.2. Виды законодательства о конкуренции
 Термин законодательство о конкуренции является общим обозначением для нескольких групп нормативных правовых актов, связанных проблематикой конкуренции, но отличающихся по объекту регулирования, используемым инструментам и результатам их применения. Можно выделить четыре вида законодательства о конкуренци.
 1) Антитрестовское законодательство, которое регулирует деятельность фирм, обладающих крупной долей рынка. Целью антитрестовского законодательства является ограничения действий таких фирм в пользу потребителей, поставщиков и конкурентов хозяйствующего субъекта.
 2) Естественно-монопольное законодательство, устанавливающее монопольные права в ряде "инфраструктурных" отраслей, а также особенности распоряжения собственностью в этих отраслях. Естественно-монопольное законодательство отличается от других похожих видов неценового регулирования декларируемой целью - повышением экономической эффективности, а не, например, обеспечением качества и безопасности товаров как в законодательстве о лицензировании.
 3) Законодательство о добросовестной конкуренции запрещает действия компаний, которые не совместимы с обычаями делового оборота, требованием добропорядочности, разумности и справедливости.
 Примерами таких действий могут быть распространение ложных сведений о конкурентах, использование чужой интеллектуальной собственности или разглашение коммерческой тайны. Целью законодательства о добросовестной конкуренции является предотвращение вреда, который причиняется или может быть причинен конкурентам.
 4) Законодательство против монопольных прав, которое запрещает либо ограничивает предоставление монопольных прав.
 1.3. Требования антитрестовского и естественно-монопольного законодательств
 Наиболее обширной частью современного российского законодательства о конкуренции является антитрестовское и естественно-монопольное законодательства, которые вводят значительное количество ограничений на деятельность фирм. В конечном итоге, эти ограничения предполагают один из трех видов требований.
 Суть первого вида, технологических ограничений, состоит в наложении прямых или косвенных ограничений на варианты организации производства внутри хозяйствующего субъекта, а также способов его взаимоотношений с поставщиками.
 Примерами таких ограничений являлся бы запрет на производство и генерацию электроэнергии в одной компании или запрет включения в состав операционной системы программы для прослушивания музыки.
 Второй вид предписаний, присоединение, предполагает использование мощностей одного хозяйствующего субъекта другими хозяйствующими субъектами (конкурентами и потребителями) на устанавливаемых государством условиях.
 Примером требования ввести присоединение является просьба ассоциации независимых производителей нефти обеспечить регулируемый доступ к нефтеперерабатывающим мощностям крупных компаний.
 Третий вид требований, отсоединение, состоит в ограничении тех сделок с потребителями и конкурентами, которые могут принести вред конкурентам и потребителям соответственно.
 Например, продажа товаров по "хищническим ценам" наносит ущерб бизнесу конкурентов, а потребители могли бы предпочесть, чтобы конкуренты не договаривались о совместной разработке или реализации товара. Оба указанных случая могут являться нарушением российского антитрестовского законодательства.
 2. Цели реформы
 Большинство норм существующего законодательства о конкуренции принадлежит не к политике экономического роста, а к социальной политике: возможность выбора человеком из нескольких молочников (нефтяников, программистов) ставится выше, чем право молочника (нефтяника, программиста) свободно распоряжаться своим имуществом. Эти нормы устанавливают не свободы (вроде свободы слова, труда или предпринимательства), а требования к обществу (вроде права на труд, пенсию, жилье).
 Однако эффективная социальная политика невозможна без предваряющей ее эффективной политики роста, а залогом последнего является свобода конкуренции, то есть возможность беспрепятственного использования имущества сообразно вызовам времени.
 Исходя из сказанного, целью реформы законодательства о конкуренции является увеличение гарантий прав собственности и свободы предпринимательства. Социальные же задачи должны решаться отдельно, в рамках соответствующих статей бюджета.
 Последовательная реализация заявленной цели позволит достичь следующих результатов.
 1. Будут расширены легальные возможности для технологических инноваций. Компании получат возможность выбирать, какие операции будут совершаться в рамках компании, какие поставщики могут быть привлечены к производству, а также, с кем из конкурентов необходимо обеспечивать совместимость продукта.
 2. Ускорится капиталообразование в дерегулированных отраслях. Плоды производственных инвестиций не придется делить с "экономными" конкурентами.
 3. Российское общество получит возможность более полно воспользоваться преимуществами международного разделения труда. Производители смогут выбирать любую из возможных стратегию конкуренции, а потребители получат свободу отношений с иностранными компаниями.
 3. Ограничения конкуренции в рамках существующего законодательства о конкуренции
 3.1. Антитрестовское законодательство
 Начало российскому антитрестовскому законодательству было положено принятием в 1991 году ФЗ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Целью закона было объявлено "обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков". Впоследствии к этой цели добавились "обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности на территории Российской Федерации".
 Закон "О конкуренции..." порождает существование двух непреодолимых проблем:
 * · его содержание прямо противоречит заявленным целям
 * · отраженные в законе идеи имеют слабое историческое, этическое и теоретическое обоснование.
 Наличие названных проблем имеет следующие основания.
 1) Антитрестовское законодательство разрушает единство экономического пространства.
 В создаваемых в соответствии с ФЗ "Реестрах хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов" в качестве границ рынков широко используются границы субъектов федерации и их районов. Поэтому "монополистами" становятся даже фирмы, действующие в таких высококонкурентных секторах как производство мясных, хлебных и колбасных изделий. Попадание фирмы в такой реестр порождает государственную регламентацию важнейших сторон деятельности предприятий: увеличение капитализации, реорганизацию, структуру производства и продаж. В результате, появляющиеся барьеры для деятельности достаточно высоки, что подтверждается и письмом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 марта 1994 "О практике рассмотрения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства", где говорится, что "включение в упомянутый реестр влечет ... последствия, ущемляющие права хозяйствующих субъектов".
 Наиболее существенны воздвигнутые антитрестовским законодательством барьеры для регионов, которые в силу небольших географических размеров или неразвитости имеют относительно маленький внутренний рынок. В результате, следствиями антитрестовского регулирования для регионального развития будет являться общее уменьшение предпринимательской активности и перевод капиталов в регионы, с более развитым обширным рынком.
 2) Антитрестовское законодательство не "поддерживает", а ограничивает конкуренцию
 Согласно закону конкуренция это "состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке". Это определение подразумевает не собственно конкуренцию, а совершенную конкуренцию - ее результат и конец. Постулируя в качестве эталона действия фирм в ситуации совершенной конкуренции, закон серьезно ограничивает те действия, которые к этой ситуации приводят.
 Так, если некто хотел бы жениться и знает, что женатые люди носят кольца, то надеть на палец обручальное кольцо - один из наименее эффективных способов достичь желаемой ситуации. То, что характерно для определенной ситуации, отличается от того, что к этой ситуации ведет.
 Кроме того, исторические корни антитрестовского законодательства восходят к цеховым правилам, целью которых была не защита конкуренции, а соблюдение правил "честной конкуренции" и, в конечном итоге, ограничение соперничества между отдельными ремесленниками.
 Идеологию антитрестовского законодательства легко узнать в описании Максом Вебером цеховых практик. "Внутренняя цеховая политика стремилась всеми мыслимыми средствами установить равные шансы для всех членов цеха, подобно тому, как стремились этого достичь крестьяне путем раздела полей. Чтобы осуществить это равенство, следовал воспрепятствовать развитию мощи капитализма, особенно не допускать неравномерного роста капитала у отдельных мастеров и вытекающего отсюда неравенства; один мастер не должен возвышаться над другим... Нередко существовало право выкупа: всякий член цеха в случае недостатка материала имел право требовать от товарища, чтобы тот ему уступил свой материал по себестоимости ".
 (История Хозяйства. Город., Макс Вебер)
 3) Антитрестовское законодательство нарушает свободу экономической деятельности и перемещения товаров.
 Формально поставленная законом цель противоречит его содержанию. Закон устанавливает не гарантии прав собственности, а ограничения в ее использовании. Так запрещаются или ограничиваются:
 * · Вертикальная интеграция;
 * · Горизонтальная интеграция;
 * · Дискриминация;
 * · Монопольные цены;
 * · Ограничение предложения;
 * · Расширение фирмы;
 * · Связывание товаров;
 * · Связывающие условия;
 * · Сговор;
 * · Хищническое ценообразования;
 * · Ценовая дискриминация.
 Очевидно, что даже если подобные ограничения были бы оправданы, они не позволяют говорить ни о свободе экономической деятельности, ни о беспрепятственном передвижении товаров.
 4) Антитрестовское законодательство является плодом "групп особых интересов"
 АТЗ в основных чертах сложилось в 1890 году, когда в США был принят Акт Шермана. При этом, историко-статистический анализ показывает, что причиной принятия Акта стала острая конкуренция, характерная для США периода быстрого экономического роста и индустриализации. Подозреваемые в монополизме компании быстрее увеличивали выпуск и уменьшали цены, чем другие фирмы. Обеспокоенность возникшей ситуацией выражали не потребители, а более слабые конкуренты, активно переписывавшиеся с сенатором Шерманом.
 5) Этические основы антитрестовского законодательства весьма спорны
 Любые практически рекомендации экономистов имеют ценностный (этический) компонент. В случае антитрестовских законов - это обязанность одних (производителей) вносить вклад в благосостояние других (потребителей), что делает эту отрасль права концептуально сходной с борьбой с тунеядством, этические основы которой спорны. В одном случае речь идет о недостаточном использовании труда для общественного благосостояния, во втором случае уже капитал недостаточно служит этим целям.
 6) Лежащая в основе антитрестовского законодательства теория содержит существенные недостатки
 Основой антитрестовского законодательства лежит различные модификации теории совершенной конкуренции. Применение логики данной теории не только препятствует достижению экономического равновесия, но и подрывают предпринимательское поведение. Используемые при регулировании понятия "издержек", "нормальной прибыли", "спроса" отличаются от тех же понятий, которые используются в экономической науке тем, что полностью игнорируют предпринимательство, возможность разных оценок людьми ситуации на рынке.
 7) Антитрестовское законодательство препятствует эффективному функционированию товарных рынков
 Предписания антитрестовского законодательства, в конечном итоге, сводятся к ограничению вариантов использования собственности хозяйствующих субъектов. Это может принимать форму запрета определенных действий, либо регламентации отношений хозяйствующего субъекта с поставщиками и подрядчиками, конкурентами и потребителями.
 В конечном итоге, любые из предписаний антитрестовского законодательства ограничивают эффективность деятельности фирм.
 Отсоединение исключает совершение некоторых взаимовыгодных сделок. Присоединение уменьшает стимулы к инвестициям в производственные мощности и способствует их ускоренному износу. Технологические требования ограничивают возможности для инноваций и эффективного комбинирования ресурсов.
 Все это способно сказаться на инвестиционной привлекательности страны.
 Так, на пресс-конференции 27 сентября 2003 года М.Б. Ходорковский заявил, что через пять лет компания станет международной, в том числе благодаря приобретению активов за пределами России и слиянию с международными компаниями. Он также добавил, что ЮКОС не собирается увеличивать свою долю российского рынка, которая и так составляет 30%, чтобы избежать проблем с антимонопольным законодательством.
 http://www.iamik.ru/shownews.php?id=11793
 Итак, существующее антитрестовское регулирование имеет слабые теоретические, исторические и этические основания. Более того, антитрестовское законодательство препятствует формированию единого российского рынка, свободе конкуренции и предпринимательской деятельности, а также понижают эффективность функционирования рынков.
 3.2. Естественно-монопольное законодательство
 Теоретической основой естественно-монопольного законодательства являются "стандартные" теории, применяющиеся и в антитрестовском законодательстве. Единственной существенной модификацией теории естественной монополии является тезис о том, что по технологическим и экономическим соображениям в некоторых отраслях будет (или должно) существовать только по одной компании. На основании этого делается вывод о невозможности (или нежелательности) существования конкуренции в отрасли, необходимости наделения отдельных компаний монопольными правами на определенные рынки и регулировании их деятельности.
 Данное обоснование содержит явные логические неувязки. Если нескольких фирм в какой-либо отрасли не может существовать, то законодательные ограничения излишни - в отрасли будет именно одна фирма. Если же фирм окажется несколько, то это будет означать, что их акционеры не считают, что в рамках одной фирмы деятельность действительно будет более эффективна. В отличие от регулирующих органов, для акционеров конкуренция является не целью, а аспектом взгляда на собственную производственную деятельность. Причем, даже наличие в отрасли одной фирмы не делает конкуренцию менее реальной. Одно дело - считать, что на определенном рынке может эффективно действовать одна фирма, совсем другое - считать, что конкуренция не может определить, какая именно фирма будет этой "одной".
 Российское естественно-монопольное законодательство обладает двумя особенностями, отличающими его от антитрестовского.
 1) Компании объявляются "монополистами" не на основе результатов деятельности, а путем законодательного определения того, какие отрасли являются естественно-монопольными.
 2) Предписания естественно-монопольного законодательства применяются не на дискреционной, а на постоянной основе. Наиболее характерными предписаниями являются технологические ограничения (ограничения на вертикальную интеграцию) и присоединение (равный и недискриминационный доступ к инфраструктуре).
 Указанные особенности позволяют считать, что применение естественно-монопольного законодательства связано с большими негативными последствиями, чем в случае с антитрестовским: естественно-монопольное законодательтство напрямую ограничивает вход на рынки и вмешивается в деятельность компании на постоянной основе.
 3.3. Законодательство о добросовестной конкуренции
 Особенностью законодательства о добросовестной конкуренции является то, что вводимые этим видом законодательства ограничения конкуренции накладываются на деятельность всех фирм, а не только обладающих крупной долей рынка, как в антитрестовском законодательстве, или действующих в определенных отраслях, как в естественно-монопольном законодательстве.
 Отличается и цель регулирования - нормы о добросовестной конкуренции направлены не на увеличение благосостояния "общества в целом", а на защиту интересов отдельных хозяйствующих субъектов, которые могут пострадать от распространения ложной информации, нарушения коммерческой тайны, либо иных действий, не согласующихся с обычаями делового оборота, требованиями разумности, добропорядочности и справедливости. Изложенная постановка цели делает нормы этого вида законодательства "родственными" нормам Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного Кодекса.
 4. Нормы о противодействии предоставлению монопольных прав в существующем законодательстве о конкуренции
 Наилучшим термином для обозначения законодательства против монопольных прав могло бы являться обозначение "антимонопольное законодательство", однако оно, к сожалению, используется в намного более широком значении, включающем как предотвращающие монополизацию меры, так и прямые ограничений конкуренции.
 Основой российского законодательства против монопольных прав является сформулированный в статье 7 ФЗ "О конкуренции..." запрет органам государственной власти и местного самоуправления "принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов". Этот запрет, в отличие от запретов антитрестовского законодательства накладывается не на хозяйствующие субъекты, а на деятельность государства и органов местного самоуправления, обладающих властью не в метафорическом ("монопольная власть"), а буквальном смысле.
 Примеры административных барьеров перечисляются как в самом законе (ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов; запреты и препятствия осуществлению отдельных видов деятельности; ограничение права компаний на продажу, приобретение и обмен товаров; необоснованные льготы и указания о приоритетном обслуживании и заключении договоров), так и в пункте 7.3.2. "Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках" (лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование, решения органов власти по ограничению ввоза (вывоза) товаров на территорию (с территории), чинимые препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и конторских помещений).
 Законодательство против монопольных прав - относительно неразвитый в России вид законодательства о конкуренции, однако только его последовательная реализация позволяет достичь целей, которые ставятся российским ФЗ "О конкуренции...".
 5. Основные этапы реформы
 Исходя их характеристики существующего законодательства и предлагаемой цели требуется коренная реформа законодательства о конкуренции, сутью которой было бы снятие законодательных ограничений на конкуренцию.
 Реформу целесообразно проводить в три этапа.
 На первом этапе (этап "Москва") понижаются издержки функционирования антитрестовского и естественно-монопольного законодательства, без изменения их идеологии. В то же время, расширяются границы использования законодательства против монопольных прав.
 На втором этапе ("Чикаго") естественно-монопольное законодательство отменяется, а в рамках антитрестовского остаются только те нормы, которые направлены на благосостояние потребителей.
 На третьем этапе ("Вена") происходит отмена антитрестовского законодательства с переводом части действовавших ограничений в обременения права собственности.
 Ниже перечислены некоторые меры относящиеся к упомянутым этапам.
 "Москва"
 1. Замена разрешительного порядка осуществления создания (слияния, реорганизации, ликвидации, покупки акций) компаний на уведомительный. У ФАСа останется возможность оспорить названные сделки в суде. Компаниям будет предоставлена возможность предварительного прохождения в ФАСе до совершения сделки процедуру, которая предоставила бы компании иммунитет от последующего судебного преследования.
 2. Вывод из ФЗ "О конкуренции..." норм о добросовестной конкуренции. Эти нормы могут реализовываться в рамках Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса.
 3. Замена двух существующих законов ("О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг") единым законом.
 4. Формирование закрытого списка условий, при которых допустимы действия государства по предоставлению монопольных прав.
 5. Отмена Реестра ХС, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более 35%.
 "Чикаго лайт"
 1. ФАС лишается права самостоятельно возбуждать расследования против фирм. Единственным основанием для расследования становятся обращения потребителей, обосновывающие существование практик, наносящих вред их финансовым интересам.
 2. Антидемпинговое законодательство отменяется в пользу стандартных норм антитрестовского законодательства о "хищническом ценообразовании" (монопольно-низких ценах).
 3. Отказ от прямой поддержки малых предприятий. Способом реализации деятельности по поддержке малых предприятий является исключительно последовательная реализация законодательства против монопольных прав.
 "Чикаго"
 1. Естественно-монопольное законодательство отменяется в пользу стандартных норм антитрестовского законодательства о "монопольно-высоких ценах" и "дискриминации".
 2. Отмена ограничений на ценовую дискриминацию, связывающие условия и вертикальную интеграцию. Единственным основанием преследования компаний при совершении этих видов практик является наличие монопольных цен.
 "Вена"
 1. Полная отмена норм антитрестовского законодательства.

<< Пред.           стр. 3 (из 5)           След. >>

Список литературы по разделу