ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВEННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ УЧEБ ПОСОБИE М 2006 163 С 2

Люди в социальных группах пытаются реализовать свои потребности сообща и ищут для этого различные способы. Это стремление проявляется в самых разных областях деятельности. Исходя из опыта и осмысления жизни, люди отбирают наиболее удобные формы организации своей деятельности, регулирования отношений. В ходе общественной практики они находят различные приемлемые образцы, шаблоны поведения, которые постепенно через повторение и оценку превращают в стандартизированные обычаи и привычки. Связи и наличие определенных регуляторов (системы запретов - табу, идей, нравов, и т.д.) являются стержнем институтов. Подчинение поведения людей определенным правилам и порядку обеспечивает контроль, сходство, предсказуемость и целесообразность скоординированных действий. Спустя некоторое время эти шаблоны и образцы поведения поддерживаются общественным мнением, принимаются и узакониваются. На этой основе разрабатывается система санкций.
Так, прединституциональная фаза общественного движения характерна спонтанными протестами и выступлениями, беспорядочным поведением. Появляются на короткий срок, затем снова смещаются лидеры движения. Каждый день возможна новая авантюра, каждое собрание характеризуется непредсказуемой последовательностью эмоциональных событий, в условиях которых никто не представляет себе, что же может быть дальше.
При появлении институциональных моментов в общественном движении начинается формирование определенных правил и норм поведения, разделяемых большинством его последователей. Назначается место сбора или митинга, определяется регламент выступлений, каждому участнику даются инструкции, как нужно себя вести в той или иной ситуации. Эти нормы и правила постепенно принимаются и становятся само собой разумеющимися. Одновременно начинает складываться система социальных статусов и ролей. Появляются устойчивые лидеры, которые оформляются официально, согласно принятому порядку (например, выбираются или назначаются). Возбуждение постепенно ослабляется под воздействием определенных норм, и поведение каждого участника становится стандартизированным и предсказуемым. Появляются предпосылки для организованных совместных действий. В итоге общественное движение в большей или меньшей степени институциализируется.

Исходя из вышесказанного, институциализация представляет собой процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности. В наиболее общем смысле институциализация - это замена спонтанного и экспериментального поведения на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется.
Процесс институциализации охватывает не только семейно-бытовые, религиозные отношения, но и другие сферы. Институциональными (т.е. регулируемыми посредством разнообразных норм и правил) постепенно становился труд, научное творчество, досуг, процессы властвования-подчинения и т.д.
Институциональный характер государственной службы подразумевает наличие определенных внешних и внутренних свойств, атрибутов, отличающих ее как особого социального института в общественной жизни. Государственная служба как социальный институт включает:
1. Модель поведения государственного служащего в ситуациях:
а) непосредственного исполнения должностных обязанностей;
б) взаимодействия с подчиненными и с руководителями;
в) взаимодействия с другими государственными служащими;
г) взаимодействия с гражданами при исполнении служебных обязанностей;
д) взаимодействия с гражданами не при исполнении служебных обязанностей.
2. Модель "поведения" государства по отношению к государственным служащим в ситуациях:
а) установления (изменения) должностных обязанностей государственного служащего;
б) осуществления действий, связанных с прохождением государственным служащим государственной службы;
в) "правильного" (соответствующего модели) поведения государственного служащего;
г) "неправильного" поведения государственного служащего.
3. Система коллективных представлений:
а) государственных служащих о себе как носителях государственной власти, призванных обеспечивать исполнение государством своих обязанностей по отношению к гражданам.
б) населения о государственных служащих как представителях государства, призванного обеспечивать исполнение определенных обязанностей по отношению к гражданам.
4 Совокупность учреждений, обеспечивающих:
а) практическую реализацию этих моделей;
б) адекватность коллективных представлений государственных служащих о себе тем ценностным императивам, которые заложены в модель поведения государственного служащего;
в) восприятие населением государства как института, призванного обеспечивать исполнение государством своих обязанностей по отношению к гражданам.
5. Организация корпуса государственных служащих как социальной общности, которая за счет своих внутренних свойств обеспечивает:
а) "правильную" реализацию модели поведения государственного служащего;
б) формирование "правильных" коллективных представлений государственных служащих.
1.3.2. Особенности государственной службы как публично-правового института
Государственная служба представляет собой не только социальный, но и правовой институт. Согласно юридическому энциклопедическому словарю "институт правовой - обособленная внутри отрасли права группа юридических норм, объединенных определенной общностью признаков регулируемого ими вида однородных общественных отношений... Так, например,... в трудовом праве различные виды однородных отношений по применению труда рабочих и служащих охватываются институтами трудоустройства, заработной платы, рассмотрения трудовых споров, трудовой дисциплины и т.д."25
Как институт государственная служба представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, то есть права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений.
Нынешнему нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, "состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом"; а суть государственной службы в этом плане состоит в "формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом".
Правовая природа государственной службы выражается в бесспорном, несоревновательном порядке исполнения государственных актов. Бесспорный характер порядка исполнения государственной службы означает:
во-первых, ее внеполитический характер, то есть отсутствие политического выбора, расчета, мотивов, в том числе мотивов целесообразности;
во-вторых, внесудебный, внесудопроизводственный, внесостязательный характер исполнения полномочий в порядке государственной службы;
в-третьих, в случае споров и разногласий в государственном аппарате о формах правоприменения, совершения обращения в вышестоящую, соответствующую подчиненности данного аппарата политическую инстанцию, каковой в большинстве случаев является министр или Правительство.
Государственная служба как обособленная отрасль права определяется:
во-первых, публичным правом, то есть правом народа на профессиональное ведение государственных дел;
во-вторых, корпоративным правом ее профессионального сообщества;
в-третьих, субъективным публичным правом гражданина.
Государство обеспечивает общенациональный характер права, устанавливая законом определенную связь между этими тремя модусами права.
Институт государственной службы подразделяется на отдельные обособленные составляющие, требующие самостоятельного правового регулирования. К компонентам государственной службы как правового института можно отнести такие, как:
* институт принципов государственной службы;
* институт статуса государственной должности;
* институт правового статуса государственного служащего;
* институт вхождения (поступления) на государственную службу;
* институт прохождения и продвижения службы;
* присвоение специальных званий, степеней, рангов и т.п.,
* институт прекращения государственно-служебных отношений,
* институт управления государственной службой;
* институт служебной дисциплины и т.п.
Говоря словами Ю.Н. Старилова "Профессиональное чиновничество, организованное и функционирующее в соответствии с действующим законодательством как целостной системой нормативных актов о правовом положении чиновников, есть непременный атрибут правового государства".26

Сегодня многие вопросы государственной службы урегулированы законодательно. Сложно не согласиться с Ю.А.Тихомировым, что именно "...законам присуще в большей степени, чем другим правовым актам, объединение содержащихся в них норм в институты, то есть комплексы норм, регулирующие однородные общественные отношения... Правовой институт как способ комплексного нормативного регулирования... выступает как способ предметной интеграции норм закона, повышения их эффективности. Системный подход... в этом случае обогащает трактовку способов законодательного воздействия".27
В то же время большая часть публично-правовых отношений получили лишь декларативную юридизацию законом, по-прежнему не установлена непосредственная юридическая связь служащего и государства.
Законодательное оформление институт профессиональной государственной службы в современной Российской Федерации получил только в 1995 году, когда был принят Федеральный закон № 119-ФЗ "Об Основах государственной службы Российской Федерации"28. Первым же значимым нормативным актом являлся указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"29, который ввел в законодательство понятие "государственная служба". Необходимо также отметить указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе", который можно рассматривать в качестве одного из результатов государственного переустройства сентября-октября 1993 г., закрепившем в нормативном плане (как и несколько ранее Конституция РФ) политические результаты.
Необходимость урегулирования вопросов государственной службы на уровне федерального закона и законов субъектов Российской Федерации проистекает из требований ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации. При этом, в отношении федеральной государственной службы (п. "т" ст. 71) должен быть принят федеральный закон (кодекс), а в отношении государственной службы в целом (п. "к" ч. 1 ст. 72) - федеральный закон (закон об основах) и принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Продолжить
Особое место в регулировании института государственной службы занимают принципы. Принципы государственной службы - это особые нормы правового института государственной службы, предписывающие, какими нравственными императивами должны руководствоваться государственные служащие при исполнении обязанностей государственной службы. Это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института. Принципы имеют правовой характер, т.е. они нормативно закреплены и прослеживаются во всех правовых источниках, регулирующих данную сферу. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений.
Принципы в законах и иных нормативных правовых актах формулируются тогда, когда невозможно дать однозначно трактуемые нормативные предписания (правила, ограничения).
"В административно-правовой теории под принципами права понимаются основные начала (комплексы идей), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности развития и определяющие механизм правового регулирования государственно-служебных отношений".30
"Нормы-принципы ... отражают определенные закономерности развития... общества и в нормативно-обязательной форме фиксируют требования к функционированию социальных институтов и деятельности государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов и граждан".31
Реализация принципов осуществляется
* путем прямого указания государственным служащим им следовать;
* путем прямых предписаний, запрещающих государственным служащим осуществлять определенные действия;
* путем такого построения системы санкций (как негативных, так и позитивных), применение которых способствовало бы формированию соответствующих ценностных ориентаций;
* путем построения такой системы кадровой работы с государственными служащими, которая препятствовала бы формированию у государственных служащих иных, несоответствующих принципам, ценностным ориентаций.

В литературе имеются разные подходы к классификации принципов государственной службы. Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой. Д.Н.Бахрах32 разделяет принципы по трем основным критериям: законность; демократизм; профессионализм33.
Существует выделение конституционных и организационно-функциональных принципов государственной службы (по аналогии с системой принципов государственного управления). Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. С точки зрения организации и функционирования государственной службы ее принципы можно разделить на две группы: принципы организации государственной службы; принципы ее практического функционирования.
В России до 1917 года (в условиях подробной регламентации государственной службы) главным принципом служебных отношений выступал централизм, установление строгой соподчиненности государственных служащих высшего, среднего и низшего звена, что обеспечивало эффективное функционирование унитарного государства. Другим принципом организации государственной службы являлось определение компетенции государственных служащих, обязанностей и прав должностных лиц. Регламенты, уставы и иные нормативные акты содержали конкретную характеристику соответствующих государственных должностей и устанавливали статус чиновников, круг их полномочий и требования к ним, а компетентные органы обеспечивали контрольную деятельность.
Генеральный регламент от 28 февраля 1720 года установил принцип комплектования государственных учреждений "способными к учениям образованными чиновниками" ("ученых наукою") и "знающих юриспруденцию". От служащих требовались "верность службе", высокая ответственность при исполнении служебных обязанностей, обязательное соблюдение интересов государства, "ни по дружбе, или по вражде, или из-за взятки", воздержание от "пития и игры, лжи и обманства".
В советский период так и не принят был закон о государственной службе, сама государственная служба рассматривалась как деятельность трудовая, при полном распространении на нее действия Кодекса законов о труде и Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях 1922 года34. На практике действовали следующие принципы государственной службы:
1) соответствие советской государственной службы воле и интересам народа, социалистического государства;
2) демократический централизм;
3) национальное равноправие;
4) плановость;
5) социалистическая законность и государственная дисциплина35.
Иногда к этим принципам добавлялись и другие - общедоступность государственной службы для всех советских граждан; связь работников аппарата с широкими массами трудящихся; подконтрольность и подотчетность руководящих работников государственного аппарата органам государственной власти (Советам народных депутатов); сменяемость государственных служащих; социальное равенство и отсутствие политических привилегий у государственных служащих по сравнению с другими членами общества36.
Эволюцию принципов государственной службы Российской Федерации, процесс их осознания законодателями и их позитивное развитие можно проследить на основе анализа современного российского законодательства.
Впервые в явном виде принципы, как наиболее общие нормы, были сформулированы в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995г. Они характеризовались недостаточной продуманностью, отличались неоднозначностью в толковании и некорректностью формулировок и не были ориентированы на государственную службу как особый социально-правовой институт. По большому счету лишь малую часть из "принципов" государственной службы можно отнести к таковым, а именно:
принцип "равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой",
принцип "единства основных требований, предъявляемым к государственным служащим",
принцип "профессионализма и компетентности государственных служащих"
принцип "внепартийности государственной службы".
Вместе с тем, такие принципы, как "верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями", "приоритет прав и свобод человека и гражданина" являются таковыми не только для государственных служащих, но и для всех граждан. А принципы "единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской федерации и субъектами Российской Федерации", "разделения законодательной, исполнительной и судебной власти" относятся не к государственной службе, а к государственному устройству. Настораживают также такие принципы, как "ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей", "обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации". По сути это принципы построения любой организации.
Анализ законодательства о государственной службе Российской Федерации выявляет позитивные изменения. Принципы приобрели большую направленность на государственную службу как правовой институт особого типа, формулировки стали более точными, развернутыми и конкретными Эти изменения можно проследить на основе Федеральных законов "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Современная система принципов государственной службы включает в себя:
I. Принципы построения и функционирования системы государственной службы, установленные ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.
II. Принципы вида государственной службы, которые должны быть установлены законом о виде государственной службы. Принципы государственной службы изложены в ст. 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Соотношение данных принципов представлено в таблице ХХ.
Таблица ХХ
Соотношение принципов государственной и государственной гражданской службы Российской Федерации
Принципы построения и функционирования системы государственной службы Принципы государственной гражданской службы (1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (2) законность (3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина (4) равный доступ граждан к государственной службе 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего (5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ
ст. 6. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы РФ иных видов (6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы ст. 7. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы (7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих 5) доступность информации о гражданской службе (8) профессионализм и компетентность государственных служащих 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих (9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность 5) стабильности гражданской службы 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами
При сравнении принципов, установленных действующим законодательством, и принципов закона 1995 г. "Об Основах государственной службы Российской Федерации" обращает внимание тот факт, что не обеспечена преемственность всем ранее действовавшим принципам. Так, принципы "верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав" (развитие положений ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) и "обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ" заменены на более академичный принцип "законности". Отсутствуют в новом законодательстве принципы, имеющие непосредственное отношение к Конституции РФ, основам конституционного строя. Некоторые принципы переформулированы, при этом изменилось их содержание. Так, принцип "гласности в осуществлении в осуществлении государственной службы", развивавший положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, заменен на принцип "открытости госслужбы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих". В новом виде принцип оформлен конкретнее, точнее.
Совершенно по иному сформулирован принцип "стабильности кадров государственных служащих в государственных органах", выражавшийся в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики. Стабильность положения, стабильность служебных отношений является одним из тех первичных необходимых условий, с которым служащие, прежде всего, связывают личные перспективы. "Ощущение устойчивости своего положения, перерастающее в уверенность, что они гарантированы от случайностей субъективного характера (например, усмотрения вышестоящего должностного лица) специальными юридическими установлениями, психологически раскрепощает служащих и самым благоприятным образом влияет на их профессиональную деятельность (и наоборот, отсутствие гарантий от субъективных влияний вызывает неуверенность, которая в свою очередь порождает ритуальную приверженность существующему в организации порядку вещей; начинает развиваться "ригидность организации)"37. В новом виде - это принцип стабильности гражданской службы, что обозначает скорее устойчивость, постоянство самой гражданской службы, а не конкретного государственного служащего.
Другой ранее важный принцип - "внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства" трансформирован в ряд требований к служебному поведению, реализующих принципы законности и взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. При поступлении на государственную службу гражданин РФ берет на себя обязательство по прохождению государственной службы. Формально это выражается в процедуре принесения присяги.
Присяга - особый ритуал, обрядовая церемония, представляющая собой официальное и торжественное обещание выполнять определенные обязанности, соблюдая при этом этические требования. Роль присяги трудно переоценить. Во все времена она представляла и представляет собой средство установления нравственной связи гражданина с государством. Г.В.Атаманчук считает принесение присяги одним из важных моментов прохождения государственной службы, связанным с возникновением правоотношений между гражданином, поступающим на государственную службу и государством в целом.
Имеет смысл вспомнить Российскую империю, когда на основании специального указа Петра 1 (июнь 1719г.) "О присяге на верность службе" к присяге были приведены чиновники Сената и коллегий, воеводы и другие "управители и служители". Присягу давали все вступающие на государственную службу, включая членов Государственного совета, Кабинета министров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления вплоть до 1917 года. В присяге они брали на себя обязательства верно служить государю и отечеству, отстаивать государственные интересы, добросовестно и ответственно относиться к делу.
Сейчас идея присяги "выпала" из законодательства Российской Федерации о государственной службе. По-видимому, причина кроется в исходной точке - трудовом, частно-правовом, а не публично-правовом понимании государственной службы: "государству присягать можно, но присягать государственному органу как-то нелепо".38 Исключив из Основ институт присяги, законодатель, по сути, сделал ставку на частно-правовую модель государственной службы.
В настоящее время в России установлен порядок присяги Президента РФ, руководителей субъектов Федерации, судей Конституционного суда, служащих ряда специализированных видов службы: военной, таможенной, налоговой полиции.

Принесение присяги государственным служащим регламентируется законами отдельных субъектов Российской Федерации, В приведенных примерах присяги можно наглядно проследить разное понимание разными видами и уровнями служб понимание предназначения государственной службы, их несовершенство.
Так, гражданин РФ, поступающий на государственную гражданскую службу Омской области, произносит следующую присягу: "Клянусь быть верным республике Россия и государственным интересам Омской области, неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и Устав Омской области. Добросовестно и бескорыстно исполнять обязанности и осуществлять права, возложенные на меня государственной службой, без предвзятости, на совесть, исключительно и в соответствии с законами Российской Федерации и Омской области, в полную меру своих сил". Присяга принимается один раз в торжественной обстановке, под государственным флагом Российской Федерации и флагом Омской области. Подписанный гражданским служащим текст присяги хранится в его личном деле.

Институт присяги существует и в других странах. Так в Германии каждый госслужащий обязан принести следующую присягу: "Клянусь соблюдать Основной закон Федеративной республики Германии и все законы, действующие в Федеративной Республике, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности, как мне поможет Бог". Присягу можно приносить и без слов "как мне поможет Бог". Закон разрешает членам какой-либо религиозной общины вместо слова "клянусь" употреблять другую форму заверения. В некоторых случаях закон допускает исключения, и принесение присяги можно не требовать; госслужащий должен торжественно обещать, что будет добросовестно выполнять свои служебные обязанности (Закон о федеральных служащих, 58).
Присяга подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между Германией и государственным служащим. Служащий увольняется, если он отказывается принести присягу.
1.3.3. Правовой статус государственного служащего как субъекта деятельности
Государственный служащий России, как и иной субъект права - гражданин Российской Федерации, имеет права, свободы и обязанности человека и гражданина установленные Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. С момента замещения государственной должности государственной службы гражданин вступает в особые публично-служебные отношения с государством и приобретает особый правовой статус.
Можно выделить ряд уровней статуса (положения), соответствующих уровням законодательного установления: международный, конституционный, трудовой, профессиональный, региональный, ведомственный, специальный должностной. На рис. ХХ представлена существующая иерархия положения государственного служащего.

Правовой статус39 государственного служащего - это содержание государственно-служебных правоотношений и раскрывается через установление им прав, обязанностей и ответственности. В то же время введение ограничений и запретов для государственных служащих ставит их в определенные юридические рамки, с одной стороны, для установления препятствий для возможного злоупотребления своими должностными обязанностями, а, с другой стороны, создания условий для независимой служебной деятельности.
Под правами государственного гражданского служащего имеется в виду обусловленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами (и Российской Федерации и субъектов РФ) и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов.
Помимо общих прав граждан Российской Федерации государственные служащие имеют и особые права - служебные, которые отличаются от их субъективных гражданских прав и предоставляются для осуществления служебной деятельности. Ст. 14 закона №79-ФЗ устанавливает общие для всех государственных служащих права, не связанные с конкретными государственными должностями. Их условно можно разделить на две группы.
Первая группа - относящиеся к существу служебной деятельности (ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности, суть работы государственного служащего; получение материалов и информации, необходимых для работы; доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, организации, что необходимо по работе; профессиональный рост и др.).
Вторая группа - служебные права, сопутствующие статусу государственного служащего (пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие государственные органы и суд для разрешения споров, связанных с государственной службой и др.).
Права государственных служащих также можно разделить на имущественные и неимущественные.
В состав общих служебных прав государственных служащих, установленных ст.14 Федерального закона №79-ФЗ входит 18:
1. Право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей.
2. Ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности государственного служащего по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста.
3. Третье право: на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков.
4. Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом.
5. Получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа.
6. Доступ в установленном порядке к сведениям составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.
7. Доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.
8. Право на ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности государственного служащего и другими документами до внесения их в его личное дело, с материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.
9. Защита сведений о гражданском служащем.
10. Право на должностной рост на конкурсной основе.
11. Право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом №79-ФЗ и другими федеральными законами
12. Право на членство в профессиональном союзе.
13. Право на рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
14. Право на проведение по заявлению государственного служащего служебной проверки.
15. Право на защиту своих прав и законных интересов на государственной службе, включая обжалование в суд.40
16. Право на медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации.
17. Право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего государственному служащему имущества.
18. Право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Под обязанностями государственного служащего имеются в виду функции (основные действия), обусловленные Конституцией Российской Федерации и установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами для обязательного систематического осуществления и составляющие в своей совокупности существо профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственного органа.
Находясь на государственной службе, государственные служащие подпадают под специальный правовой режим, отличающийся от общих норм права. Вместе с тем, государственные служащие как граждане Российской Федерации не могут освобождаться от общегражданских обязанностей перед обществом, предусмотренных Конституцией Российской Федерации: они обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную службу и т.д.
Конституция Российской Федерации возлагает на отдельные категории государственных служащих повышенные обязанности, когда это диктуется интересами нормального функционирования государственной службы.
В ст.15 Федерального закона №79-ФЗ названы 12 пунктов обязанностей гражданского служащего и дополнительно даны установления, связанные с исполнением служебных обязанностей. Из предусмотренных законом обязанностей восемь относятся к существу служебной деятельности и четыре обязанности, сопутствующие статусу гражданских служащих.
Кроме этого есть еще обязанности, регламентированные должностным регламентом государственного служащего, административным регламентом государственного органа.

1. Обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и другие законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение.
2. Обязанность исполнять должностные обязанности в строгом соответствии с должностным регламентом.
3. Обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
4. Обязанность соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.41
5. Обязанность гражданского служащего соблюдать правила внутреннего служебного распорядка.
6. Обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей.
7. Не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в т.ч. сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.
8. Беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. Думаю, эта обязанность не требует специального комментария.
9. Обязанность представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем государственному служащему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.
10. Обязанность сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или приобретении гражданства другого государства в день выхода или в день приобретения гражданства другого государства.
11. Обязанность государственного служащего соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
12. Сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Перечень общеслужебных обязанностей гражданских служащих не является закрытым. Федеральными законами могут быть предусмотрены и иные обязанности. Так, КоАП РФ от30.12.2001 №195-ФЗ предусматривает служебные обязанности главных санитарных врачей (ст.23.13), главных ветеринарных инспектором (ст.23.14), главных государственных инспекторов по защите растений (ст.23.16) и других по вопросам рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Под правоограничениями, связанными с государственной службой, понимаются обусловленные Конституцией Российской Федерации и установленные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами условия, правила, запреты, ставящие государственного служащего в определенные юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено. Их конечная цель - обеспечение эффективного функционирования государственной службы. Установленные правоограничения (в дальнейшем просто ограничения) заключаются в основном в ряде запретов и правил для государственных служащих.
Установленные ограничения можно рассматривать в двух аспектах:
1. несовместимости должности государственного служащего с другими видами деятельности;
2. обеспечения дисциплинарного режима на государственной службе.
Ограничения изложены в ст.16 закона №79-ФЗ и сводятся к следующему.
Гражданин не может быть принят на гражданскую государственную службу, а государственный служащий не может находится на гражданской службе в следующих случаях:
1) признание его недееспособным или ограничено дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин или замещает гражданский служащий;
4) наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданскими служащими, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства;
7) наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
9) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Кроме этого закон предусматривает возможность и иных ограничений связанных с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, которые устанавливаются федеральными законами.
Ответственность за несоблюдение ограничений, предусмотренных настоящей статьей, устанавливается настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с процессом исполнения государственным служащим конкретных обязанностей. Если запреты нарушаются непосредственно в процессе осуществления служебных обязанностей, то эти действия должны расцениваться как обстоятельства, отягчающие ответственность государственного служащего. Всего в законе указано 15 пунктов запретов.

В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается следующее.
1. Участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организаций, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Здесь речь идет о случаях, когда у государства есть акции предприятия и его интересы представляет конкретный государственный служащий.
2. Замещать должность гражданской службы в следующих трех случаях:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профсоюза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
3. Запрет осуществлять предпринимательскую деятельность.
4. Запрет приобретать в случаях, установленных федеральным законом ценные бумаги, по которым может быть получен доход. Об этом по сути уже сказано.
5. Запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
6. Запрет получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
7. Запрет выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц.
8. Запрет использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.
9. Запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
10. Запрет допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.
11. Запрет принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениям.
12. Запрет использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума в свою пользу или пользу других лиц. 13. Запрет использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.
14. Запрет создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.
15. Прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Деятельность такого представителя регламентирована Постановлением Правительства РФ от 22.02.1997 №214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды".42

ТЕМА 1. 4. МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

План:
1.4.1. Типологии систем государственной службы
1.4.2. Система добычи и система заслуг как основные модели государственные службы
1.4.3. Номенклатурная модель государственной службы
1.4.4. Карьерная (элитарная) система государственной службы
1.4.1. Типологии систем государственной службы
Анализ моделей госслужбы во многом условен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.
Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.
Если исходить из времени и места возникновения государственной службы учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: "древневосточная", "античная", "европейская континентальная" и "англосаксонская" типы госслужбы.
Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:
* - "пирамидальная" организация системы государственной службы, на вершине
которой стоял верховный правитель;
* - отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня госслужбы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратиться к любому служащему "напрямую", без соблюдения должностной иерархии);
* отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных
полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции;
* отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование
системы "кормления" - поборов с управляемых территорий;
* отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в
должности.
Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в "чиновничий феодализм", передаваемые чиновникам на "кормление" территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.
Особое место занимала организация государственной службы в древнем и средневековом Китае, которая имела многие формальные признаки современной госслужбы (конкурсный механизм формирования, систему экзаменов, надзор за деятельностью чиновников, кадровый резерв) и особые механизмы, предотвращающие усиление чиновников и формирование у них устойчивых корпоративных связей. Тем не менее, госслужба в Китае, как и во всех иных восточных деспотиях, была не способной к изменениям. Поэтому на определенном этапе исторического развития страны она стала неэффективной. Консервация такой модели государственной службы в Китае более чем на 2000 лет имела негативные последствия и фактически привела Китай в XIX - первой половине XX века к катастрофе. С конца 1970-х годов в Китае осуществляется масштабная реформа государственной гражданской службы с заимствованием многих элементов из государственной службы зарубежных стран.
В античных государствах, в том числе и в Римской республике, по объективным причинам ситуация была принципиально иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собственность, а значит, и сфера частной жизни. В Риме имелось разделение на частное и публичное право, а в управлении важную роль играли демократические учреждения. В связи с этим государственная служба рассматривалась не только как служение суверену, но и как осуществление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.
В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.
В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как "почетная обязанность благородных людей", а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству).
Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин (в том числе - отсутствия постоянной необходимости обороняться от внешних врагов), вследствие чего в Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии.
На выбор модели государственной службы в конкретной стране влияет ряд факторов, среди которых следует выделить такие, как:
1. Специфика исторического развития этих стран (появление и нормативно-правовое регулирование института профессиональной государственной службы).
Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции. В Великобритании и США законы статуты, акты) о государственной службе и статусе государственных служащих появились только в конце Х1Х века.

2. Специфика правовой системы (англосаксонская или романо-германская правовые системы).
Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания. Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно отсутствие унифицированной системы законодательства по вопросам государственной службы и наличие большого количества разрозненных нормативных правовых актов. В странах романо-германской правовой системы (Франция, Германия, Италия) основными регуляторами государственной службы являются Конституция и комплексные законы

3. Специфика государственного устройства (государство федеративное или унитарное, тоталитарного или демократического типа.).
В странах с федеративным устройством (США, Канада) существует два уровня законодательства о государственной службе - федеральный и субъектов федерации. В странах с унитарным устройством, где сильны тенденции "регионализации" на общегосударственном уровне устанавливаются только общие вопросы государственной службы.

Каждый из перечисленных факторов может служить основанием для типологизации., установления модельных представлений к способам организации государственной службы. Несмотря на специфику и разнообразие подходов к организации и правовому регулированию государственной службы в разных странах вполне понятно стремление современных ученых и политиков выявить типические наиболее общие черты, их сильные и слабые стороны, установить тенденции и закономерности развития. Это необходимо в первую очередь для оптимизации и выбора модели государственной службы наиболее адекватной современным условиям и требованиям.
Основная причина попыток разобраться в существующем многообразии подходов состоит в том, что в результате существенных изменений в мировой социально-экономической жизни в 60-90-х годах ХХ века основные модели государственной службы перестали соответствовать потребностям времени. Начиная с 70-х годов ряд государств приступил к проведению реформ государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства. Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями. Реформы законодательства о государственной службе идут по пути сближения, взаимообогащения и взаимопроникновения различных моделей государственной службы.

В англосаксонской модели основным недостатком стала ее излишняя запутанность и несистематизированность; в романо-германской - замкнутость, высокая изолированность от общества.
В процессе реформирования в странах с англосаксонской правовой системы происходит унификация государственной службы, построение ее целостной системы, повышается роль системообразующего закона в регулировании государственной службой.
В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократическую систему.

Можно встретить и другие попытки типологизировать системы государственной службы. Так, интерес представляет модель, разработанная С.Эйзенштадтом в триаде "власть-государственная служба - общество". Согласно его подходу различают:
* традиционную модель, для которой характерна "служба, ориентированная на власть",
* модернизационную модель, в основе которой лежит "служба, ориентированная на общество",
* транзиторную модель, отличительным признаком которой является "служба, ориентированная на саму себя".
Среди подходов к типологизации систем государственной службы особе место принадлежит двум базовым моделям _- системе добычи (spoils sestem) и системе заслуг (merit system). В основе их различения лежат альтернативные способы, критерии комплектования кадров государственной службы, определения пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы. Определение пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы может быть основано:
* на доверии принимающего решение лица к личности кандидата
* на профессионально организованной и юридически закрепленной процедуре проверки наличия у него свойств, необходимых для исполнения определенных обязанностей.
В первом случае речь идет о системе государственной службы, в основе которой лежит критерий лояльности государственных служащих, т.е. их личностной преданности действующему государственному порядку.
Во втором случае главным критерием при комплектовании кадров государственной службы является компетентность государственных служащих, т.е. их способность "правильно" выполнять возложенные на них обязанности и эффективно применять представленные им права.
Вторым основанием могут служить источники комплектования кадров государственной службы. В том случае, если независимо от должности (для всех должностей) используются и внешние, и внутренние источники, речь идет об открытой системе государственной службе. Если для самых младших должностей прибегают к внешним источникам комплектования, а для остальных - только к внутренним, - говорят о закрытых системах.
Основными чертами закрытой государственной службы являются:
1. иерархическая "пирамидальная" организация системы государственной службы
с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2. осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе
формальных, нормативно закрепленных процедур;
3. "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
4. высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
5. система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе
усложненной процедуры его увольнения);
6. зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
7. преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).
В свою очередь, черты открытой государственной гражданской службы таковы:
1. отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;
2. слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
3. принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
4. гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;
5. зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы
государственного служащего;
6. преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").
Элитарные и открытые системы не взаимоисключают друг друга. Когда высококвалифицированные кадры в дефиците, более предпочтительными считаются элитарные системы как более избирательные. Открытые системы опираются на более гибкий, децентрализованный подход к комплектованию персонала.
Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет выделить государственную службу в федеративных и унитарных государствах.
На основании классификации двух видов государственной службы можно выделить несколько основных моделей государственной службы, существующих в современных зарубежных странах:
* централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Франция);
* относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (Германия);
* относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);
* децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

Тип государственного устройства унитарное федеративное Закрытая государственная службы Франция Германия Открытая государственная службы Великобритания США
Рассмотренные основания типологизации и моделирования государственной службы не единственно возможные. Представляется удачным подход, предложенный Е.А.Бойко и К.М.Скобеевым, который отличается комплексностью и высокой степени рациональности.43 По мнению авторов, выбор системы (модели) государственной службы в первую очередь базируется на решении двух ключевых проблем: установить приоритетный критерий и определить источник(и) комплектования кадров государственных служащих. В правовом государстве используемый способ решения этих основных проблем официально провозглашается и, что особенно важно, закрепляется в основополагающих нормативных правовых актах (Конституции, основах законодательства о государственной службе и т.п.), причем таким образом, чтобы действующие нормы-предписания опираются на положения этого способа, конкретизируя и развивая их.
Таким образом, система добычи и система заслуг являются основными общепризнанными способами комплектования кадров, и как следствие, базовыми системами (моделями) государственной службы.
В рамках этих моделей выделяют более частные системы, которые принято называть элитарными. К наиболее ярким проявлением этих систем в соответствии с выделенными критериями комплектования (лояльность или компетентность) относится номенклатурная система и карьерная.
В наиболее общем виде рассмотренный выше подход к систематизации способов организации государственной службы представлен в таблице ХХХ.
Таблица ХХХ
Типы систем государственной службы

Источники комплектования Главный критерий определения пригодности
Лояльность Компетентность Для всех должностей - и внешние, и внутренние Spoils system ("система добычи") Merit system ("система заслуг") Для самых младших должностей - внешние, для остальных - только внутренние Номенклатурная система Карьерная система Бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида госслужбы: принцип "добыча - победителю" (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.
Основным отличием системы заслуг от системы добычи является специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако, не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль над таким лицом.
Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр 1 привлек для работы в своем государственном аппарате А.Д. Меньшикова, сына придворного конюха, ставшего позднее "безродным полудержавным властелином". При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности в конце своей жизни Меньшиков был сослан в Березов Тюменской области. Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государственный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.
1.4.2. Система добычи и система заслуг
как основные модели государственной службы
В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы (таблица ХХ).
Таблица ХХ

<< Пред. стр. 2 (из 9) След. >>

Список литературы по разделу