<< Пред. стр. 2 (из 11) След. >>
Список литературы по разделу
3. Гражданин С. разведен с супругой судом. Двое несовершеннолетних детей остались с матерью. В решении суда определен размер алиментов, которые С. выплачивает ежемесячно по исполнительному листу. Идет ли речь о юридической ответственности?
1.3. Примерная тематика заданий для самостоятельной работы учащихся
Задания для самостоятельной работы могут быть разнообразными.
1. Можно рекомендовать, например, самостоятельно изучить какие-то темы по учебнику, если на них недостает отведенного на классные занятия времени.
2. Можно заинтересовать учащихся новинкой из оригинальных правовых публикаций и порекомендовать ее домашнее прочтение.
3. Возможны задания по изучению тех нормативных актов, которые существенно затрагивают какие-то общезначимые стороны жизни гражданина или касаются той деятельности, какой придется заниматься выпускнику данного специального учебного заведения.
4. Если преподаватель запланирует проведение какого-то рода деловой игры, необходимы задания участникам по изучению комплекса юридических вопросов, без знания которых нельзя проиграть соответствующую роль.
5. Для усвоения основных понятий о праве и государстве целесообразно проводить письменные контрольные работы.
Примерный перечень вопросов контрольных работ
1. Отличительные признаки права.
2. Отличительные признаки государства.
3. Специфика возникновения права и государства на Западе и на Востоке.
4. Взаимосвязь права и государства.
5. Источники права.
6. Отличие правовой нормы от нормы морали.
7. Отрасль права.
8. Виды правоотношений.
9. Виды юридических фактов.
10. Требования законности.
11. Виды правонарушений.
12. Виды юридической ответственности.
13. Виды форм правления государства.
14. Виды государственного устройства.
15. Признаки правового государства.
Контрольная работа может проводиться по изучению общетеоретического раздела учебной дисциплины на одном из последних по нему уроков, когда каждый учащийся письменно отвечает на 2-3 вопроса.
1.4. Список литературы
1. Общая теория права и государства./ Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994.
2. Общая теория права./ Под ред. В.К. Бабаева. Н.Новгород, 1993.
3. Теория права и государства./ Под ред. Н.А. Катаева и В.В. Лазарева. Уфа, 1994.
4. Общая теория права./ Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995.
5. Теория государства и права. Часть 1. Теория государства./ Под ред. АБ. Венгерова. М., 1995.
6. Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. М., 1995.
ГЛАВА 2 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
При изучении основ конституционного права преподавателю следует иметь в виду, что некоторые темы учебной дисциплины выносятся на самостоятельное изучение учащихся с участием преподавателя и привлечением дополнительной литературы. В конце данной главы приводится перечень вопросов, который необходим для усвоения тем как в рамках самостоятельного изучения учащимися, так и для изучения с использованием учебника.
Так, требует большей помощи преподавателя освещение места и роли конституционного права в правовой системе Российской Федерации. При изучении данной темы следует акцентировать внимание на том, что конституционное право является не просто одной из отраслей российского национального права. Конституционное право, - ведущая отрасль права. Ведущая роль, прежде всего, определяется предметом конституционного права, т.е. теми общественными отношениями, которые этой отраслью права регулируются.
Эти отношения в концентрированном виде выражают принципы - основные начала Российского государства, его общественной системы. Они определяют основы экономической организации российского общества, устанавливают формы собственности, принцип экономической свободы и свободы предпринимательства. Данная отрасль права регулирует важнейшие социальные отношения, устанавливает социальную ориентированность Российского государства в сфере трудовых отношений, в области здравоохранения, образования, социального обеспечения. В нормах конституционного права решается один из основных вопросов государственного и общественного развития - способы организации власти и обеспечение ее подконтрольности народу. Наконец, и что самое важное, именно конституционное право через закрепление прав и свобод человека и гражданина определяет место личности в российском обществе и государстве. Таким образом, предмет конституционного права - общественные отношения, составляющие основы положения личности, основы организации российского общества и государства. Конституционное право - единственная отрасль российского права, которая дает общее, цельное представление о российском обществе и государстве.
Ведущая роль конституционного права, обусловленная ее предметом, находит свое выражение и в методе правового регулирования, т.е. в способе воздействия данной отрасли права на общественные отношения. По своей природе это не только метод общего закрепления и общего регулирования, но и учредительный, конституирующий. Именно с помощью конституционного права устанавливаются, вводятся в действие новые правовые институты, функционирование которых в деталях регулируется другими отраслями права (институт частной собственности, институт присяжных заседателей и др.)
Учащимся важно показать, что ведущая роль конституционного права определяется и тем, что главным правовым источником этой отрасли является Конституция - Основной Закон государства. При этом необходимо подчеркнуть, что конституционное право не сводится только к конституции. Его источниками являются и иные федеральные законы, а также законы субъектов Федерации, указы президента и постановления правительства, содержащие нормы конституционного права.
Характеристика конституционного права как отрасли права должна быть дополнена изучением конституционно-правовых норм и правоотношений. При этом учащимся следует показать, что, с одной стороны, конституционные нормы и правоотношения обладают общими признаками норм и правоотношений, а с другой - характеризуются значительным своеобразием. Например, только конституционные правоотношения имеют такой круг субъектов, как народ, коллективы граждан по месту жительства, избирательные комиссии и др.
В силу своего предмета и метода правового регулирования конституционное право выполняет особую роль в правовой системе, обеспечивает ее однородность и непротиворечивость. Поскольку в нормах гражданского, административного, трудового, финансового и других отраслей российского права конкретизируются и развиваются принципы, сформулированные в конституционном праве.
Следует обратить внимание на роль и значение науки конституционного права. Предмет науки конституционного права значительно шире, чем предмет отрасли. Она изучает не только те общественные отношения, которые этой отраслью регулируются, но и закономерности и историю развития самой отрасли, ее эффективность воздействия на эти отношения. Одна из главных функций науки конституционного права - создание совершенного, отвечающего требованиям науки законодательства, включающего, прежде всего Конституцию, конституционные законы, другие нормативные акты, регулирующие деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти
Раскрытие основных характеристик и своеобразия конституционного права как отрасли права дает возможность обратиться к теме "Конституция в правовой системе Российской Федерации". Следует иметь в виду, что Конституция является источником для всех отраслей права, но как единый, целостный акт во всем своем объеме она принадлежит отрасли конституционного права.
В учебнике для учащихся дан анализ возникновения конституций, акцентировано внимание на принципах Конституции России и ее юридических свойствах. Рассматривая соответствующие вопросы, следует обратить внимание на то, что Конституция характеризуется не только юридическими, но и социально-политическими свойствами, определяющими ее роль в жизни общества и государства. Это, прежде всего реальность Конституции, указывающая на действенность, реализуемость ее норм и принципов. Только в этом случае она может выполнять роль Основного Закона. Конституция должна быть научным документом, отражать передовые достижения науки конституционного права. Важная черта Конституции - ее программность, ориентированность на длительную перспективу, постановка общественных целей и задач. В отличие от принципов, характеризующих предмет регулирования, содержание Конституции, ее конкретные нормы, свойства Конституции дают представление о ней как целостном, едином документе.
При рассмотрении вопроса о реальности Конституции РФ 1993 года следует обратить внимание учащихся на то, что реализация Конституции - результат действия многих слагаемых. Субъектами конституционных правоотношений, реализации Конституции являются все граждане, государственные органы, должностные лица. Поэтому уровень конституционной законности отражает общее состояние правовой сферы, правопорядка в стране. В значительной степени он зависит от того, как организован законотворческий процесс, конкретизированы предписания Конституции в нормах текущего законодательства. Для рядового гражданина главный показатель реализации Основного Закона - осуществление закрепленных в Конституции основных прав и свобод человека и гражданина. Изучение науки конституционного права дает возможность знать свои права, правильно использовать все законные средства их защиты.
В учебнике достаточно детально рассмотрен вопрос о юридических свойствах Российской Конституции. Следует, однако, иметь в виду, что анализом этих свойств не исчерпывается проблема формы Конституции. Она включает также и вопрос о структуре Основного Закона. Учащиеся должны изучить наименование глав Конституции, уметь объяснить логику, последовательность их расположения. Преамбула Конституции определяет цели, задачи конституционного регулирования. Первая глава - своеобразная "мини-конституция", дает концентрированное представление о российском обществе и государстве. Глава вторая определяет права и свободы человека и гражданина, регулирует вопросы гражданства. Третья глава закрепляет государственное устройство России, его территориальную структуру. Главы с четвертой по седьмую включительно посвящены органам Российского государства, определяют правовой статус Президента, Федерального Собрания, Правительства и органов судебной власти. Глава восьмая посвящена системе местного самоуправления, которое организационно обособлено от государственного механизма. Порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию и ее пересмотра закреплен в девятой главе. Все эти главы составляют первый раздел Конституции. Что же касается второго раздела, то его основное назначение - решить блок вопросов, связанных с механизмом вступления в действие Конституции России 1993 года.
Рассматривая структуру Конституции России 1993 года, целесообразно обратить внимание на ее особенности по сравнению с ранее действующим конституционным законодательством. Конституция России 1993 года более компактна, точнее определяет предмет правового регулирования. Из ее текста изъяты политизированные и идеологизированные нормы. Сокращение объема Конституции (со 185 до 137 статей) связано и с устранением излишней централизации, передачей большого круга вопросов для урегулирования в конституциях республик, уставах других субъектов Федерации.
Крайне важная роль в усвоении основ конституционного права принадлежит изучению темы "Основы конституционного строя Российской Федерации". В учебнике она не стала предметом самостоятельного освещения. (Отдельные принципы конституционного строя были изложены в теме "Конституция в правовой системе Российской Федерации".)
Вынося тему на самостоятельное изучение, следует определиться с основными категориями. На наш взгляд, конституционный строй представляет собой систему закрепленных в Конституции общественных отношений, характеризующих тип устройства российского общества и государства, положение человека, личности. Конституционный строй - это те общественные отношения, которые составляют объект регулирования Основного Закона в полном объеме.
Что же касается основ конституционного строя, то они представляют собой органическую взаимосвязь закрепленных в Конституции основных начал, принципов, определяющих качественную характеристику конституционного строя. Основы конституционного строя закреплены в первой главе Конституции России.
Таким образом, следует выделить две стороны основ конституционного строя. Прежде всего, это реальные общественные отношения, устои российского общества и государства. С другой же стороны, это совокупность норм, принципов Конституции, соответствующий конституционно-правовой институт, своеобразная модель общественного строя.
Фактическая и юридическая стороны конституционного строя не всегда совпадает. Российскому государству, его органам, всем гражданам предстоит большая работа по реализации таких основ конституционного строя России, как народовластие, социальное государство, местное самоуправление и др. На конкретных примерах учащимся целесообразно показать те трудности, которые возникают в ходе реализации соответствующих конституционных норм.
Основы конституционного строя представляют собой не механический набор конституционных норм и принципов, а цельную систему. Они характеризуют экономическую сферу жизни общества (защита всех форм собственности, единое экономическое пространство), социальную (социальные принципы Российского государства), политическую (народовластие, разделение властей), духовную (идеологическое многообразие), затрагивают как государство, так и гражданское общество, а также личность.
В ходе занятий целесообразно детально проанализировать каждую из основ конституционного строя, раскрыть содержание, показать, в каких конституционных нормах соответствующий принцип детализируется, развивается, каков механизм его реализации. Например, показать, как принцип разделения властей определяет объем полномочий, статус соответствующих органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Одной из ключевых тем курса является тема "Конституционный статус личности в Российской Федерации". В целом она достаточно обстоятельно изложена в учебнике. Для усвоения ее содержания крайне важно внести ясность в категориальный, понятийный аппарат. Употребляемый в ст. 64 Конституции термин "личность" является максимально широким, собирательным понятием. Конституционный статус личности включает: а) конституционный статус гражданина Российской Федерации; б) конституционный статус иностранцев; в) конституционный статус лиц без гражданства. Конституция России, с одной стороны, закрепляет то общее, что присуще положению личности, человека в России независимо от его правового состояния. Это делается путем наделения правами человека всех лиц, законно находящихся на территории России. С другой стороны, Основной Закон дифференцирует статус личности, закрепляет дополнительные права граждан Российской федерации и особенности положения иностранцев.
Основным объектом конституционного регулирования являются граждане России. Конституционный статус гражданина - сложное явление. Эта юридическая конструкция включает гражданство, конституционную правосубъектность, основные права и свободы человека и гражданина. В учебнике для учащихся дано определение гражданства, показано его отличие от подданства. В данном же контексте гражданство выступает как первоначальный элемент конституционного статуса, его наличие или отсутствие определяет объем прав и обязанностей личности, человека.
Следующий элемент - конституционная правосубъектность - общая способность гражданина иметь конституционные права, свободы и обязанности и осуществлять их своими действиями. Конституционная правосубъектность гражданина в основном формируется с достижением совершеннолетия, однако, отдельные ее элементы появляются и позднее (например, право быть избранным депутатом Государственной Думы возникает с 21 года). Законом допускаются случаи ограничения конституционной правосубъектности (например, отстранение от участия в выборах лиц, признанных судом недееспособными вследствие психического заболевания).
Главным же элементом конституционного статуса гражданина являются конституционные (основные) права, свободы и обязанности человека и гражданина Российской Федерации. Именно их объем, содержание определяет правовое и во многом реальное положение личности в Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что Конституция России 1993 года не только впервые четко разграничила права человека и гражданина, но и закрепила самый большой перечень конституционных прав личности за всю отечественную историю.
При характеристике конституционного статуса гражданина следует обратить внимание на его экономические, политические, правовые и организационные гарантии. Их включение в само содержание конституционного статуса вряд ли оправдано, поскольку эта юридическая конструкция потеряет свою определенность, но они имеют важное значение для обеспечения реализации прав и свобод,
При изучении темы "Государственное устройство Российской Федерации" следует обратить внимание на то, что федеративная форма государственного устройства России согласно ст. 5 Конституции является одной из основ ее конституционного строя. Это значит, что отказ от нее невозможен путем внесения обычных поправок в Конституцию, а требует пересмотра Конституции.
Одним из основных предметов изучения этой темы должны стать принципы, на которых основывается Российская Федерация. Они отражают и ее особенности, поскольку Российская Федерация во многом своеобразна. Эти принципы закреплены в ст. 5 и главе 3 Основного Закона.
Российская Федерация построена на основе сочетания национального и территориального начал. Часть субъектов (республики, автономная область, автономные округа) сформированы по национальному признаку. Другая группа субъектов (края, области, города) являются государственно-территориальными образованиями и населены по преимуществу русской нацией. Наиболее сложной и важной задачей развития российского федерализма является обеспечение сочетания этих начал, их гармонизации.
Следует раскрыть и другие принципы российского федерализма: обеспечение государственной целостности России и единство системы государственной власти (с чем был, в частности, связан отказ от формулы о государственном суверенитете республик в составе РФ); разнообразие субъектного состава; равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти; использование договорной формы для регулирования взаимоотношений между федерацией и ее субъектами.
В связи с последним принципом следует иметь в виду, что заключение договоров между федерацией и субъектами не влечет изменения самой природы российского федерализма, не означает превращения Российской Федерации из конституционной в договорную, поскольку само создание федерации не было результатом договора.
В учебнике для учащихся не получил отражения крупный вопрос об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации. Оно представляет собой разделение территории субъектов РФ на типовые части (административно-территориальные единицы) в целях эффективного управления, удовлетворения экономических, социальных и иных запросов населения. Административно-территориальное деление является основой для формирования органов государственной власти и местного самоуправления. В рекомендованной литературе и законодательстве следует изучить требования, предъявляемые законодательством к основным административно-территориальным единицам (городам краевого, областного, окружного, районного подчинения, городским, рабочим, курортным и дачным поселкам). Следует иметь в виду, что в настоящее время органами власти Российской Федерации прорабатывается вопрос о реформе административного деления России, приведении его в соответствие с изменившимися экономическими и политическими условиями.
В учебнике для учащихся не получила освещения тема "Избирательная система Российской Федерации". Для организации ее самостоятельного изучения и усвоения крайне важно определиться с основными, ключевыми понятиями: выборы, избирательное право, избирательная система. Выборы - это способ формирования государственных и общественных органов непосредственно населением путем выдвижения из своей среды представителей для осуществления государственных или общественных функций. В курсе конституционного права изучаются только выборы в государственные органы и органы местного самоуправления. В Российской Федерации с помощью выборов формируется президентская власть, как на федеральном уровне, так и в республиках, органы законодательной власти федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления.
Юридическую форму выборов образует избирательное право. В объективном смысле оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих условия участия граждан в голосовании, порядок организации и проведения выборов. Основным источником избирательного права является Конституция, определяющая принципы участия граждан в выборах (ст. 32, 81 Конституции РФ). Важную роль кодификации законодательства о выборах играет принятый Государственной Думой 26 октября 1994 г. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".
Избирательное право в субъективном смысле представляет собой конституционное право гражданина избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право) в законодательные и исполнительные органы государственной власти.
Избирательная система является наиболее широким явлением, объединяющим в единое целое как выборы, так и избирательное право. Она представляет и конкретный способ избрания представителей в государственные органы, включающий как общественные отношения, так и регулирующие их нормы права. Избирательная система отражает тип устройства выборов в том или ином государстве, их главные особенности и черты.
Избирательная система Российской Федерации основана на определенных принципах, изучение которых должно составить основную задачу при усвоении материала. Принципы могут быть подразделены на две большие группы: а) принципы избирательного права: всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании: б) принципы организации и проведения выборов (территориальный принцип; проведение выборов избирательными комиссиями; выдвижение кандидатов в депутаты избирательными объединениями и непосредственно избирателями, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства; использование многообразных способов определения результатов выборов).
Учащимся следует разъяснить понятие мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Первая представляет такой способ определения результатов выборов, при котором в каждом округе для избрания необходимо получить большинство голосов. Кандидаты меньшинства при этом не могут быть избраны. При пропорциональной избирательной системе депутатские места распределяются между избирательными объединениями в соответствии с числом голосов, собранными каждым из них.
В Российской Федерации по выборам в Государственную Думу используется смешанная избирательная система: часть депутатов избирается на основе мажоритарной избирательной системы по территориальным округам, остальные - по партийным спискам на основе пропорциональной системы.
Весьма объемной является тема "Государственные органы Российской Федерации". Однако с содержательной стороны эта тема не представляет какой-либо трудности и обычно легко усваивается учащимися. В учебниках для учащихся довольно детально изложены понятие органа государства, их система, факторы, определяющие ее формирование, дана характеристика конституционно-правового статуса Президента, палат Федерального Собрания, Правительства. Деятельность судебных и иных правоохранительных органов (прокуратуры) не является предметом социального изучения (кроме Конституционного Суда РФ). Поэтому в учебнике для учащихся дана лишь самая общая характеристика их организации и деятельности. Что же касается Конституционного Суда РФ, то для получения общего представления о его задачах и функциях достаточно ознакомления со ст. 125 необходимости, с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 24 июня 1994 г.
Довольно сложным для усвоения является вопрос о месте Президента в государственной системе России, сочетание его статуса с принципом разделения властей. Анализируя эту ситуацию, следует иметь в виду, что провозглашенный Конституцией России принцип разделения властей реализуется в государстве, не имеющем устойчивых традиций и процедур его осуществления. Сказанное относится не только к советскому периоду страны, но и дооктябрьской (1917 г.) отечественной истории'. Известно, что теория Ш. Монтескье весьма сдержанно была встречена русскими учеными-юристами. Нельзя не отметить и некоторую противоречивость норм Конституции России 1993 года. С одной стороны, содержание ст. 10 Конституции, общепринятая конституционная практика дает основание говорить об универсальном характере принципа разделения властей, охвате им всего механизма государственной власти. С другой стороны, объем функций и полномочий Президента, закрепленных в главе 4 Конституции, а также то обстоятельство, что он напрямую не отнесен ни к одной из ветвей власти, дают основания утверждать о выведении института Президента из системы разделения властей, вести речь о формировании особой "президентской" ветви власти2.
' См.: Коркунов П.М. Русское государственное право. Ч. II. Спб. 1913; Жилин А.А. Учебник государственного права (Пособие к лекциям). Петроград, 1916.
2 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид. лит., 1994. С. 395.
Все это привело к ограничению действия принципа разделения властей. Обладая эффективными средствами "сдерживания" законодательной и судебной властей и, по сути, контролируя деятельность исполнительной власти, Президент сам фактически выведен из сферы действия этой системы. За исключением института отрешения от должности, обставленного рядом усложненных процедур, у Федерального Собрания и судебной власти нет рычагов воздействия на деятельность главы государства.
Представляется, что эта конституционная модель власти во многом сформирована под влиянием закономерностей переходного периода, обусловлена потребностью укрепления российской государственности и по мере укрепления демократического конституционного строя будет модифицироваться в сторону приближения к классической схеме разделения властей.
При изучении заключительной темы курса "Местное самоуправление в Российской Федерации" следует иметь в виду, что в учебнике для учащихся изложены основные, методологические подходы к пониманию местного самоуправления, проанализированы его конституционные основы. Изучение этой темы осложняется, в основном, двумя обстоятельствами: а) нерешенностью ряда теоретических проблем; б) отсутствием нового закона о местном самоуправлении.
При отсутствии солидных научных разработок природы местного самоуправления как инструмента социального управления целесообразно, видимо, исходить из того, что оно представляет форму социальной, публичной (но не государственной) власти. Это подтверждает и ч. 2 ст. 3 Конституции, где говорится, что народ осуществляет свою власть в том числе и через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это не государственная власть, но эта власть, способная применять инструменты принуждения, нормативного регулирования и т.д. Это обстоятельство делает возможным и делегирование органам местного самоуправления отдельных функций и полномочий государственной власти.
Отсутствие нового закона о местном самоуправлении и бездействие старого не дают возможности анализировать в деталях полномочия местного самоуправления. Вероятно, в этих условиях при изучении темы акцент должен быть сделан на более общих, конституционных гарантиях местного самоуправления.
Целесообразно выделить общие и специальные юридические гарантии. При характеристике общих гарантий следует учитывать, что развитое местное самоуправление является основой политической стабильности государства и социально-экономического благополучия граждан. Вместе с тем состояние экономики, финансовой, социальной сферы, национальных отношений оказывает сильное воздействие на полноту и эффективность реализации соответствующих конституционных прав граждан. Следует отметить, что в современных условиях ни общий удельный вес и положение муниципальной собственности, ни уровень доходности местного бюджета, ни характер помощи со стороны федерального бюджета не обеспечивают реального местного самоуправления.
В качестве юридических гарантий местного самоуправления в широком смысле могут рассматриваться все правовые нормы, регулирующие эти отношения и образующие муниципальное право. Кроме того, могут быть выделены специальные правовые средства, выступающие инструментами защиты других правовых предписаний. В их числе: конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, судебная защита прав местного самоуправления, право на компенсацию дополнительных расходов в результате решений органов государственной власти, ответственность самих органов и должностных лиц местного самоуправления.
Темы для самостоятельной работы учащихся
Для изучения всех тем курса учащимся целесообразно пользоваться учебником: Государственное право Российской Федерации. / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1993. Т. I; M., 1994. Т. II; а также двумя комментариями: Комментарий к Конституции Российской федерации. М.: БЕК, 1994; Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид. лит., 1994.
Остальная литература приводится по темам.
Тема 1. Предмет, источники и система конституционного права Российской Федерации
Вопросы для изучения
1. Понятие конституционного права как отрасли права.
2. Предмет и метод конституционно-правового регулирования.
3. Нормы конституционного права, их виды и особенности.
4. Конституционно-правовые отношения, их субъекты и объекты.
5. Система отрасли конституционного права.
6. Источники конституционного права как отрасли права.
7. Место конституционного права в системе российского права.
Литература и нормативный материал
Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, союзном договоре. М., 1991.
Конституционное право Российской Федерации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1992.
Богданова Н.А. Наука советского государственного права. М.: Изд-во МГУ, 1989.
Тема 2. Конституция в правовой системе Российской Федерации
Вопросы для изучения
1. Основные положения общего учения о конституции. Юридическая фактическая конституция государства.
2. Понятие и сущность юридической конституции.
3. Основные черты и юридические свойства конституции.
4. Структура и основное содержание действующей Конституции РФ.
5. Принципиальные особенности действующей Конституции РФ.
6. Конституционная система Российской Федерации.
7. Особенности механизма реализации конституции.
8. Взаимодействие Конституции РФ с текущим законодательством.
9. Юридическая защита конституции.
Литература и нормативный материал
Новые Конституции стран СНГ и Балтии. Сб. .документов. М.:
Манускрипт, 1994.
Конституционное право Российской Федерации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1992.
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М.: Юрист, 1994.
Степанов И.Н. Грани российского конституционализма (XX век) // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992.
Крылов Б. С., Михалева НА. Новая Конституция суверенной России. М.: Знание, 1994.
Тема 3. Основы конституционного строя Российской Федерации
Вопросы для изучения
1. Понятие конституционного строя Российской Федерации: основные черты, принципы и элементы.
2. Народный суверенитет в Российской Федерации. Суверенные права народа.
3. Народный национальный и государственный суверенитет в Российской Федерации.
4. Политическая система как механизм народовластия.
5. Гарантии конституционного строя России.
Литература и нормативный материал
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2.
Мицкевич А.В. Становление основ нового конституционного
строя в Российской Федерации // Государство и право. 1992. № 8. С. 15.
Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России / Конституционное развитие России. Саратов, 1993.
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994.
Скуратов Ю.И. Разделение властей или распределение функций / Разделение властей и парламентаризм. М., 1992.
Тема 4. Конституционный статус личности в Российской Федерации
Вопросы для изучения
1. Понятие конституционного статуса личности.
2. Принципы конституционного положения граждан РФ. Формы и гарантии реализации конституционных принципов правового положения граждан.
3. Понятия и принципы гражданства в РФ.
4. Основания и порядок приобретения и утраты гражданства в РФ.
5. Гражданство детей при изменении гражданства родителей.
6. Органы, принимающие решения по вопросам гражданства.
7. Понятие и юридическая природа конституционных прав и свобод человека и гражданина.
8. Основы первого статуса иностранцев и лиц без гражданства.
Литература и нормативный материал
Закон РФ "О гражданстве РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 243.
Закон о гражданстве Российской Федерации (Научно-практический комментарий). М.: Известия, 1992.
Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР". Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 836.
Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 952.
Конституционное право Российской Федерации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1992.
Дмитриев Ю.А. Правовое положение человека и гражданина в РФ. М., 1992.
Лазарев Л.В. Иностранные граждане (Правовое положение) / Российское право. М., 1992.
Тема 5. Государственное устройство России
Вопросы для изучения
1. Понятие государственного устройства и его принципы.
2. Унитарная форма государственного устройства, ее основные черты.
3. Содержание понятия "федерация". Ее отличие от конфедерации и автономии.
4. Субъекты Российской Федерации.
5. Правовой статус республик, областей, краев, автономной области и автономных округов.
6. Национально-территориальное устройство Российской Федерации и ее субъектов: понятие, сущность и принципы.
Литература и нормативный материал
Конституции республик в составе Российской Федерации.
Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, союзном договоре и референдуме. М., 1991.
Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1992.
Закон РФ "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ". Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 32. Ст. 1883.
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерация в истории России: В 3 кн. М., 1992-1993.
Государственное устройство Российской Федерации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1993.
Федерализм - глобальные и российские измерения. Казань, 1993. Скуратов Ю.И. Государственная граница России: формирование правовой основы // Государство и право. 1993. № 10.
Шеремет К.Ф. Становление новой государственности России: федеративный договор // Государство и право. 1992. № 7.
Тема 6. Избирательная система Российской Федерации
Вопросы для изучения
1. Понятие избирательной системы и избирательного права. Основные виды выборов в РФ.
2. Источники избирательного права.
3. Принципы избирательного права РФ.
4. Порядок организации и проведения выборов народных депутатов РФ. Стадии избирательного процесса.
5. Порядок организации и проведения выборов народных депутатов Местных Советов.
6. Основные принципы избрания органов исполнительной власти.
7. Институт референдума в РФ.
Литература и нормативный материал
Об основных гарантиях избирательных прав граждан. Федеральный закон от 26.10.94 г. Собрание законодательства РФ. 1994. № 33.
Михалева Н. А., Морозова Л.А. Краткий популярный справочник избирателя. М.: Знание, 1989.
Глушко Е.А. Реформа избирательной системы в России и законодательство о выборах // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992.
Тема 7. Государственные органы Российской Федерации
Вопросы для изучения
1. Понятие органа государства, его конституционные принципы. Система органов Российской Федерации.
2. Президент - глава Российского государства: порядок избрания, конституционный статус, акты, основания прекращения полномочий.
3. Федеральное Собрание Российской Федерации; основные черты и двухпалатная структура. Порядок формирования и компетенция Совета Федерации. Порядок формирования и компетенция Государственной Думы.
4. Правительство Российской Федерации: порядок формирования и компетенция.
5. Судебная система России. Порядок формирования и компетенция Конституционного Суда.
6. Прокуратура в правоохранительной системе России
. Литература и нормативный материал
Федеральный конституционный закон от 24.06.94 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации". Собрание законодательства РФ. 1994. № 13.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской федерации. М.: Известия. 1994.
Закон РФ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Российская газета. 1994. 25 мая .
Временное положение о Канцелярии депутата Совета Федерации. Утверждено Постановлением Совета Федерации от 24 февраля 1994 г. // Российская газета. 1994.12 марта.
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
Скуратов Ю.И. Парламент и Президент в Конституции Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. № 5.
Крылов B.C., Михалева Н.А. Новая Конституция суверенной России. М., 1994.
Барабашев А.Г. Формирование системы исполнительной власти Российской Федерации // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992.
Ведерников Н. Конституционный Суд и правовая защита конституционного строя // Конституционный вестник. 1991. № 8.
Тема 8. Местное самоуправление в Российской Федерации
Вопросы для изучения
1. Понятие местного самоуправления и его основные принципы.
2. Система местного самоуправления. Механизм осуществления местного самоуправления.
3. Местные представительные органы власти: порядок формирования и организация деятельности.
4. Местная администрация: правовой статус и организация работы.
5. Региональные институты непосредственной демократии.
6. Органы территориального общественного самоуправления.
Литература и нормативный материал
Закон РФ "О местном самоуправлении в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
Прохоров В.Т., Кашо B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. 1992. № 7.
Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1. С. 16-24.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994.
Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новая Конституция суверенной России. М.: Знание, 1994.
ГЛАВА 3 МАТЕРИАЛЫ К ИЗУЧЕНИЮ ОСНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В разделе "Основы административного права" учебника дается общая характеристика административного права. Вместе с тем необходимо обратить внимание преподавателей, ведущих курс "Основы права", на следующие моменты:
1. Административное право стыкуется с другими отраслями права. Многие из них пользуются властным методом административно-правового регулирования и административно-правовой охраны.
2. Административное право вряд ли уступит пальму первенства какой-либо другой отрасли по числу источников и норм права.
3. Административно-правовое регулирование теснее всего связано с активным государственным вмешательством в общественную жизнь.
4. Методы административного, командного властвования в условиях реформирования Российского общества все больше уступают гражданско-правовым средствам.
5. Административно-управленческий подход и впредь останется доминирующим во внутренней сфере государственно-правовых отношений. Разумеется, и здесь он претерпевает изменения и даже уступает некоторые свои позиции в процессе демократизации общества.
Отмеченные обстоятельства требуют от преподавателя:
системного подхода к административному праву;
внимательного отношения к часто меняющимся административно-правовым нормам;
учета тех изменений, которые происходят после крушения командно-нажимной системы государственного руководства общества.
Рекомендуя учащимся материал названного раздела учебника, преподаватель вполне может использовать многие общие рекомендации и особенно те, которые даны по основам конституционного и других отраслей права. Поэтому представляется необходимым сосредоточить внимание на ключевой проблеме административного права - проблеме государственной службы.
Законодательство о государственной службе
В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей.
Это относится и к государственным органам. Их личный состав включает в себя парламентариев и муниципальных советников, государственных служащих и представителей общественности (пример тому - заседатели в судах).
Деятельность любых структур зависит главным образом от их личного состава. "Как бы хороши ни были прочие условия функционирования организационной системы... при слабой кадровой обеспеченности заложенные в ней преимущества не могут реализоваться, и напротив - отличный кадровый состав в состоянии нейтрализовать подавляющую часть недостатков других, неблагоприятных организационных условий"'. На службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований. Они состоят на военной службе. В ряде стран имеется разветвленная сеть государственных экономических и социальных структур - почта и телеграф, учебные заведения, больницы, "казенные" фабрики и заводы, железные дороги, банки и т.д. Их персонал (весь или управленческая его часть) тоже нередко зачисляется в разряд государственных служащих.
В историческом прошлом по мере роста численности государственных служащих, повышения профессиональных требований, предъявляемых к ним, все большую актуальность приобретала правовая регламентация государственной службы. Долгое время набор на эту службу имел дискреционный характер (осуществлялся по принципу усмотрения начальства). В XVIII в. вводятся табели о рангах. В конце XIX в. стали требовать университетские дипломы при приеме на некоторые должности. Далее начали вводиться системы выборов, конкурсов и аттестаций. Создаются учебные заведения для подготовки профессиональных работников для государственного аппарата. Законодательство о государственной службе постепенно разрастается, а затем и систематизируется.
Царская Россия имела детальное законодательство о государственной службе. При Советской власти оно было отменено, а новое складывалось медленно, с трудом. Это объяснялось рядом причин: сначала представлениями о быстром отмирании всякого государства, идеей постоянного сокращения, а затем и упразднения всяческого чиновничества, полного слияния в руках представительных учреждений функций законодательствования и управления, саботаж значительной части чиновничества в первые годы Советской власти.
1Венгерское административное право. М., 1990. С. 341.
В последнее время в ряде газетных и журнальных статей высмеивается приписываемое В.И. Ленину утверждение о том, что при Советской власти "каждая кухарка должна управлять государством". На самом деле так пытались представить позицию Ленина кадеты и меньшевики, а он отвечал им: "Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством. В этом мы согласны и с кадетами, и с Брешковской, и с Церетели. Но мы отличаемся от этих граждан тем, что требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно"1.
1Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 34. С. 315.
Позднее Ленин повторил: "Чтобы управлять нужно, быть компетентным... нужно иметь известное научное образование"2. Работники Рабкрина (Наркомата рабоче-крестьянской инспекции), а затем и должностные лица других государственных органов должны, по мысли Ленина, "выдержать испытание на знание нашего госаппарата; ...на знание основ теории по вопросу о нашем госаппарате, на знание основ науки управления, делопроизводства и т.д.". Ленин предлагал "объявить конкурс... на составление двух или больше учебников по организации труда вообще и специально труда управленческого", а также "назначить комиссию для составления первоначальной программы экзаменов на кандидата в служащие Рабкрина"3. Он считал нужным "создать школы, подготавливающие в государственном масштабе кадры работников"4. Но эти ленинские идеи не были реализованы. Причины этого заслуживали бы особого разговора. Здесь же делается попытка на конкретном примере показать необходимость объективного подхода и к словам, и к поступкам.
2Указ. Соч., т. 40, с. 215.
3Указ. Соч., т. 45, с. 395-396.
4Указ. соч., т. 40, с. 270.
При Советской власти закон о государственной службе так и не был принят. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел.
Негативную роль сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом КПСС (1962 г.). В ней говорилось о том, чтобы навыками управления овладевали все более широкие массы и работа в этом аппарате в перспективе перестала бы быть особой профессией, и такая перспектива провозглашалась тогда недалекой.
В конце 80-х годов была, наконец, признана необходимость принятия Закона СССР о государственной службе. Первоначальный его проект был составлен, но, как известно. Союз ССР в конце 1991 г. прекратил свое существование. Началась подготовка российского закона о государственной службе, возникло несколько его проектов.
Что такое государственная служба?
С толку сбивает некоторых людей то обстоятельство, что название "государственная служба" применяется и для обозначения особой группы федеральных органов исполнительной власти (пример тому - Государственная архивная служба). Эти два значения одного слова не следует отождествлять. Нужно различать государственную службу как орган и государственную службу в нем определенных лиц.
Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, и включает в себя комплекс служебных и личных прав и обязанностей этого человека. Во всяком случае, гражданину, претендующему на государственную должность, необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.
В некоторых учебниках административного права государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. Это определение интересно тем, что увязывает и различает задачи и функции государства, с одной стороны, и деятельность по решению этих задач и выполнению этих функций - с другой.
Некоторые ученые-юристы рассматривают государственную службу как совокупность правовых норм, регулирующих порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений, порядок прохождения службы, права и обязанности, прекращение и ответственность служащих. Это определение отражает "процессуальный" аспект службы (ее стадии) и указывает на ее правовое регулирование. Но оно отождествляет саму государственную службу с ее правовым регулированием, т.е. смешивает регулятор и объект регулирования.
Государственная служба - это служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него лицами, находящимися на государственных должностях, деятельности по реализации компетенции соответствующих государственных органов. Лицо, состоящее на государственной службе, подпадает под определенный правовой режим. Государственная служба имеет "процессуальный" аспект и включает в себя поступление на службу, прохождение ее (продвижение по должностям, получение чинов и рангов и т.д.), увольнение (уход в отставку) и т.д.
Соответственно служащим государственного аппарата, или государственным служащим, в науке административного права принято называть лицо, занимающее в этом аппарате постоянную или временную должность, действующее от имени и по поручению государства или его органа в пределах своей компетенции и получающее за свой труд вознаграждение от государства.
Необходимо отличать государственных служащих от служащих государственных специально-культурных учреждений (врачей государственных медицинских учреждений, артистов государственных театров, работников государственных библиотек и т.д.). Они не осуществляют компетенции каких-либо государственных органов, а выполняют иные общественно полезные функции.
Ученые-юристы пробовали отделить государственных служащих от рабочих. Оживленная дискуссия об этом шла в конце 40-х - начале 50-х годов.
В итоге к рабочим отнесли лиц, которые своим непосредственным трудом участвуют в производстве материальных ценностей, а к государственным служащим - лиц, которые непосредственно или в качестве вспомогательных работников выполняют государственные функции.
В современный период все более актуальным становится разграничение служащих государственных органов - персонала структур, осуществляющих государственную власть, с одной стороны, и служащих предприятий и социально-культурных учреждений (учителей, артистов, врачей, научных работников и т.д.) - с другой. Поскольку они трудятся в структурах, выполняющих разные функции, их правовой статус различен: работники упомянутых учреждений и предприятий, подобно их коллегам в частном секторе, подпадают под действие КЗоТ, а не законодательства о государственной службе. На государственных же служащих распространяется, прежде всего, законодательство о государственной службе, а КЗоТ - лишь постольку, поскольку он не противоречит законодательству о государственной службе (ст. 7 Положения о федеральной государственной службе).
Положение о федеральной государственной службе впервые закрепило ее принципы. Как сказано в Положении, государственная служба организуется и действует, исходя из следующих основных принципов:
законности;
обязательности решений вышестоящих (в порядке подчиненности) государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, для нижестоящих государственных органов и должностных лиц;
подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих;
внепартийности государственной службы (в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений. Государственные служащие руководствуются законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений);
равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации;
ответственности государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
социальной защищенности государственных служащих;
стабильности государственной службы.
Некоторые из этих принципов являются принципами не только государственной службы. Так, законность - это принцип всей общественной и государственной жизни. Второй принцип ("обязательность решений...") определяет, прежде всего, взаимоотношения органов исполнительной власти и органов прокуратуры "по вертикали", что влияет, конечно, и на государственную службу. Ответственность за неисполнение должностных обязанностей несут не только государственные служащие, а и служащие социально-культурных учреждений (и государственных, и частных). Социальная защищенность распространяется на всех граждан.
Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации 1993 г. граждане имеют равный доступ к государственной службе. Но это не исключает установления специальных требований к лицам, находящимся на государственной службе вообще, на службе в определенных органах государства и на определенных должностях. Равный доступ к государственной службе граждане РФ осуществляют в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации (это правило воспроизводит положения международных пактов о правах человека).
Требования, предъявляемые к государственным служащим, могут касаться наличия у них избирательных прав, определенного возраста, образования, стажа работы по специальности, состояния здоровья, одновременного занятия иных должностей или выполнения иных видов деятельности, обладания депутатским статусом (иногда действует принцип несовместимости), отсутствия судимости и т.д., причем такого рода требования могут сочетаться в различных комбинациях.
Так, Конституция РФ предусматривает, что Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 35 лет и постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Других формальных требований к кандидатам в Президенты законодательством не установлено. В Законе РФ от 24 октября 1991 г. "О выборах главы администрации" (а он распространяется на областную, краевую и местную администрацию, администрацию автономий) записано: "Главой администрации может быть избран только гражданин России, обладающий в соответствии с настоящим Законом избирательным правом. Глава администрации не может быть народным депутатом, а также не имеет права: занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, в общественных объединениях, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях; состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп; состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций; состоять на действительной военной службе" (ст. 3).
Согласно Закону РСФСР от 2 июля 1991 г. "Об арбитражном суде", его судьями могут быть граждане России, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее трех лет. Для избрания в состав Высшего Арбитражного суда РФ требования выше - стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет (ст. 13).
Закон РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает, кто может быть назначен на должности прокуроров и следователей.
<< Пред. стр. 2 (из 11) След. >>
Список литературы по разделу