<< Пред. стр. 2 (из 10) След. >>
Список литературы по разделу
Арбитражные суды в РФ осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ, ФКЗ "Об Арбитражных Судах в Российской Федерации", Арбитражным процессуальным кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами.
Вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам округов, арбитражным апелляционным судам и арбитражным судам субъектов РФ является Высший Арбитражный Суд РФ.
Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, который осуществляет в предусмотренных федеральными законами процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практике (ст. 127 Конституции РФ).
Высший Арбитражный Суд РФ : 1) осуществляет судебный надзор за деятельностью арбитражных судов; 2)рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам; 3)обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в деле, рассматриваемом им в любой инстанции; 4) дает разъяснения по вопросам судебной практики; 5) изучает и обобщает практику применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, дает разъяснения по вопросам судебной практики; 6) ведет судебную статистику и организует работу по ее ведению в арбитражных судах; 7) разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, 8) осуществляет меры по созданию условий для судебной деятельности арбитражных судов, в том числе по их кадровому, организационному, материально-техническому и иным видам обеспечения; и др. полномочия.
Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе: Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ; Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. В составе Высшего Арбитражного Суда РФ по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ могут быть образованы иные судебные коллегии по рассмотрению отдельных категорий дел.
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ решает важнейшие вопросы деятельности арбитражных судов, действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, заместителей Председателя и судей Высшего Арбитражного Суда РФ. Полномочия Пленума предусмотрены ст. 13 ФКЗ РФ "Об Арбитражных судах в Российской Федерации"
В его заседаниях вправе принимать участие депутаты (члены) Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор, министр юстиции РФ, председатели арбитражных судов. По приглашению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ - судьи арбитражных судов, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, научных учреждений, других организаций и граждане.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, его заместителей и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда РФ.
По решению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ в состав Президиума могут быть введены судьи Высшего Арбитражного Суда РФ сроком на два года.
В заседаниях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ вправе принимать участие Генеральный прокурор РФ. По приглашению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ в заседаниях могут принимать участие и другие лица.
Президиум рассматривает в порядке надзора дела по проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в РФ; отдельные вопросы судебной практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды в РФ.
В Высшем Арбитражном Суде РФ создаются судебные коллегии из числа судей Высшего Арбитражного Суда РФ, которые утверждаются его Пленумом по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ.
Судебные коллегии возглавляют председатели - заместители Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ.
Судебные коллегии рассматривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную практику, разрабатывают предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, анализируют судебную статистику, а также осуществляют иные полномочия, предусмотренные регламентом арбитражных судов.
В судебных коллегиях образовываются судебные составы из числа судей, входящих в соответствующую коллегию.
Вопрос № 4. Общая характеристика основ конституционного строя Российской Федерации.
Основы конституционного строя - это закрепленные признаки государства в Основном законе с учетом особенностей развития каждого государства.
Признаки государства: территория, народ, власть, право, суверенитет.
Основы конституционного строя:
- экономическая;
- социальная;
- политическая;
- правовая;
- идеологическая (состояние общественного сознания народа).
Экономическая основа характеризуется уровнем экономического развития государства и включает федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований.
Разрабатывает федеральный бюджет Правительство Российской Федерации (ст.114 Конституции РФ), представляет его Государственной Думе, обеспечивает его исполнение и отчитывается перед Государственной Думой об его исполнении. Оно же осуществляет управление федеральной собственностью, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
В соответствии с требованиями ст.106 Конституции РФ, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.
Социальной основой Российской Федерации является ее многонациональный народ, являющийся носителем суверенитета и единственным источником власти. Характеризуется социальная основа условиями, обеспечивающими достойную жизнь и свободное развитие человека (ст.7 Конституции РФ), способностью граждан создавать и укреплять экономическую основу, а также иные основы конституционного строя.
Политическая основа включает вопросы власти: кому принадлежит власть, на реализацию какой цели она направлена, как народ осуществляет власть непосредственно и опосредовано, на какие ветви разделяется государственная власть, кто осуществляет ее, как формируются ветви власти, их конституционно-правовой статус (статьи 3, 7, 10, 11, 12, главы 4, 5, 6, 7, 8 Конституции РФ).
Правовой основой является правовая система Российской Федерации, основу которой составляет Конституция РФ (ст.15 Конституции РФ).
Идеологическая основа характеризуется состоянием общественного сознания, морально-психологическим климатом в обществе, ценностной ориентацией граждан.
Все основы конституционного строя взаимосвязаны, взаимозависимы и находятся в диалектическом единстве.
Вопрос № 5. Понятие избирательного права и виды избирательных систем в Российской Федерации.
Согласно ст. 1 Конституции Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления, при этом в ст. 3 зафиксировано краеугольное положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Избирательное право - это институт конституционного права, представляющий собой самостоятельную систему правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках избирательного права, которые регулируют общественные отношения, деятельность субъектов избирательного процесса (избирательных правоотношений, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - при проведении свободных выборов в органы государственной власти и представительные (иные выборные) органы местного самоуправления, избираемые непосредственно избирателями - гражданами Российской Федерации, а также иными лицами, обладающими избирательными правами.
Содержание избирательного права - это облечение государством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым назначаются и проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются решения гражданами, политическими партиями, избирательными блоками, общественными объединениями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными полномочиями по подготовке и проведению выборов, иными субъектами правоотношений на различных этапах избирательной кампании. Для раскрытия содержания избирательного права и механизма его применения необходимо прежде всего отметить, что выборы представляют собой растянутую во времени избирательную кампанию, т.е. совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами. В соответствии с действующим Федеральным избирательным законодательством избирательная компания - это деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.
В нормативных правовых актах закрепляется ряд общих универсальных принципов избирательного права и избирательного процесса, составляющих его содержание, а именно: право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления; всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; обязательность и периодичность выборов; свободный, демократический, справедливый, подлинный и ответственный характер выборов; гласность и открытость назначения и проведения выборов; независимость избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов, от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных органов; равные правовые условия для политической состязательности (конкуренции) кандидатов, других субъектов избирательных правоотношений; возможность обжалования действий и решений участников выборов, а также итогов голосования и результатов выборов в суд; общественное (гражданское) и международное наблюдение за выборами и некоторые другие принципы организации демократического избирательного процесса.
Содержанием избирательного права в широком смысле являются избирательная система и положения, регламентирующие основные этапы избирательной кампании и избирательного процесса, порядок и правила осуществления избирательных действий и избирательных процедур, принятия компетентными органами решений о назначении и проведении выборов, по регистрации (учету) избирателей и составлению их списков, образованию избирательных округов и участков, выдвижению и регистрации кандидатов, информационному обеспечению выборов и предвыборной агитационной деятельности, проведению голосования и подведению его итогов, определению результатов выборов, а также по другим вопросам (финансированию выборов и избирательной кампании кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков).
Активное избирательное право - право граждан Российской Федерации, достигших на день голосования возраста 18 лет и старше, избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации активное избирательное право принадлежит гражданам, достигшим 18 лет, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина РФ вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено также гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.
Пассивное избирательное право - право граждан Российской Федерации, достигших на день выборов возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Пассивное избирательное право имеет более сложный правовой режим и в отличие от активного избирательного права, характеризующегося режимом наибольшего электорального благоприятствования, - более ограниченный характер, который в основном связан с возрастными критериями и, в некоторых случаях, с дополнительными ограничениями. При этом ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку его проживания на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации. В отличие от активного избирательного права, для реализации пассивного избирательного права необходимо в определенной законом последовательности выполнить ряд действий как самому гражданину, так и другим участникам избирательного процесса - начиная с процедуры выдвижения и регистрации гражданина в качестве кандидата, проведения предвыборной агитации и заканчивая процедурой голосования, подсчета голосов, определения итогов голосования и установления результатов выборов. Реализация гражданином пассивного избирательного права не всегда зависит только от данного лица (если лицо не выдвигает свою кандидатуру в порядке самовыдвижения), но всегда зависит от результатов волеизъявления избирателей. Избрание .выдвинутого в качестве кандидата гражданина возможно лишь при условии, что за него проголосовало не менее установленного в законе числа избирателей. Таким образом, для реализации пассивного избирательного права, в том числе права выдвигать свою кандидатуру на выборах в порядке самовыдвижения, недостаточно лишь волеизъявления лица, желающего быть кандидатом, - лицо должно отвечать определенным требованиям, установленным непосредственно Конституцией, среди которых наличие гражданства Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 32), достижение соответствующего возраста, с которым Конституция связывает возможность гражданина России самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности (ст. 60); кроме того, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32); некоторые дополнительные требования, касающиеся возраста и срока постоянного проживания в Российской Федерации, предъявляются к кандидатам на выборах Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 81). Кроме того, федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные ) условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд; при этом уставом муниципального образования также могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.
Термин "избирательная система" употребляется обычно в двух значениях - широком и узком. В широком смысле избирательная система - это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Сфера этих отношений весьма велика. В нее входят вопросы определения круга избирателей и избираемых, инфраструктуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных органов и др.), отношения, складывающиеся на каждой из стадий избирательного процесса.
Избирательная система в узком смысле - это способ определить, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата. В зависимости от того, какая будет установлена избирательная система, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться совершенно различными. Поэтому политические силы нередко борются между собой за более выгодную для себя избирательную систему (впрочем, оценивая ее выгодность, они могут и ошибиться).
Наиболее распространена на выборах система большинства, именуемая мажоритарной. При этой системе избранным считается тот, за кого было подано большинство голосов, а голоса, поданные за остальных кандидатов, пропадают. Эта система - практически единственно возможная при выборах одного должностного лица (президента, губернатора и др.). Когда же она применяется для выборов коллегиального органа власти, например палаты парламента, избирательные округа создаются обычно одномандатные, т. е- в каждом из них должен быть избран только один депутат.
Мажоритарная система имеет разновидности, обусловленные различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов. Самая простая разновидность - это система относительного большинства, при которой избранным считается кандидат, получивший больше голосов, чем любой из остальных кандидатов.
Несколько более справедливой выглядит мажоритарная система абсолютного большинства, при которой кандидату для избрания необходимо получить более половины голосов. В качестве базы для подсчета при этом может выступать либо общее число поданных голосов, либо (крайне редко) общее число зарегистрированных избирателей, либо число поданных голосов признанных действительными. Во втором случае число голосов, требуемое для избрания, может оказаться меньшим, чем в первом и тем более в третьем. Хотя и менее вероятно, но все же вполне возможно, что и при данной системе партия, кандидаты которой по стране собрали большинство голосов, получит меньшинство парламентских мандатов. Это может произойти в случае, если избиратели партии большинства окажутся густо сосредоточенными в небольшом числе избирательных округов, а избиратели партии меньшинства, напротив, получат хотя бы ничтожное, но преобладание в большинстве избирательных округов. Ведь после того, как планка 50 процентов + 1 голос взята, любые дополнительные голоса в пользу получившего абсолютное большинство кандидата ему уже не нужны.
Стремление преодолеть явную несправедливость мажоритарной системы по отношению к участвующим в выборах политическим партиям, которая столь часто имеет место, породило систему пропорционального представительства партий и движений, именуемую сокращенно пропорциональной системой. Ее основная идея заключается в том, чтобы каждая партия получала в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборах. Требование пропорционального представительства подчас поднимается на конституционный уровень (см. ч. 3 ст. 68 Конституции Испании). Однако пропорциональная система имеет не только плюсы, но и минусы. К числу последних относится, во-первых, то, что голосование при пропорциональной системе проводится по многомандатным избирательным округам, в которых соперничают списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями и движениями. Избиратель, следовательно, должен выбирать не между персонами, как при мажоритарной системе (хотя и при ней иногда для избирателя зачастую больше значима партия, нежели личность кандидата, ею выдвинутого), а между партиями (движениями) и голосовать за список кандидатов, из которого, ему известны в лучшем случае несколько лидеров. Избиратели голосуют за список партии, имея в виду ее лидера, который подобно локомотиву тянет за собой неизвестно какой "состав". Правда, с другой стороны, руководство партии (движения) может таким образом провести в парламент наряду с публичными партийными ораторами неизвестных широкой публике людей, которые, будучи профессионалами в различных сферах, в состоянии компетентно участвовать в разработке законов и контроле за деятельностью исполнительной власти, однако нельзя не оговориться, что ситуация может сложиться и с обратным знаком, когда эти неизвестные люди, подчас просто купившие свои места в кандидатском списке у неразборчивого в средствах партийного лидера, окажутся личностями бесполезными для парламента или даже вполне одиозными.
Во-вторых, неограниченное действие пропорциональной системы может привести к появлению в представительном органе множества мелких фракций, объединенных вокруг маловлиятельных, но амбициозных лидеров, которые, не будучи способны к конструктивному сотрудничеству, постоянно создают обструкции и препятствуют принятию необходимых для страны или соответствующего регионального сообщества решений.
Полупропорциональные системы. Этим несколько странным названием объединены системы, которые, будучи основаны на мажоритарном принципе, т. е. На требовании большинства голосов для избрания, все же дают определенные возможности представительства и меньшинству избирателей. Это достигается благодаря применению так называемого ограниченного вотума, при котором избиратель голосует не за такое число кандидатов, которое равно числу подлежащих избранию от избирательного округа депутатов, а за меньшее. Типичным примером такой системы была действовавшая до 1993 г. в Японии и сохраняющаяся ныне на Тайване система единственного непередаваемого голоса. При этой системе партия в многомандатном избирательном округе выдвигает не список кандидатов, баллотирующийся как единое целое, а отдельных кандидатов. Избиратель же в этом многомандатном округе голосует только за одного из кандидатов, хотя от округа должно быть избрано несколько или даже много депутатов. Избранными считаются кандидаты, собравшие большее число голосов. Другой пример ограниченного вотума ~ порядок выборов части сенаторов в Испании. Избирательным округом служит провинция, от которой избираются, как правило, четыре сенатора, но избиратель голосует не более, чем за трех кандидатов. Избранными считают четыре кандидата, получившие в провинции наибольшее число голосов.
К этой же группе систем относится и так называемый кумулятивный вотум, применяемый, в частности, на выборах в органы местного самоуправления в Баварии и в некоторых других землях Германии. Избиратель в Баварии имеет три голоса, что меньше числа депутатов от данного избирательного округа, но он может распорядиться своими голосами трояким образом: либо отдать все их одному из кандидатов, либо отдать два голоса одному кандидату, а третий - другому, либо, наконец, раздать по одному голосу трем кандидатам. Система считается пригодной для небольших избирательных единиц, в которых избиратели хорошо знают всех кандидатов, а их политическая принадлежность для избирателей большого значения не имеет. Система единственного передаваемого голоса. Эта система в теории считается самой справедливой, так как позволяет сочетать персональный выбор с обеспечением пропорциональности представительства партий. Однако ее распространению препятствует определенная техническая сложность определения результатов выборов. Выглядит система следующим образом. В многомандатном округе кандидаты выдвигаются в таком же порядке, как при системе единственного непередаваемого голоса, т. е. Каждая партия может выдвинуть столько кандидатов, сколько сочтет необходимым, и допускается выдвижение независимых кандидатов. Избиратель же действует, как при мажоритарной системе с альтернативным голосованием, т. е- против фамилии наиболее желательного кандидата отмечает первую преференцию, затем против фамилии следующего по желательности - вторую и т. д. Формально он не связан партийной принадлежностью кандидатов, хотя на практике, скорее всего, будет принимать ее во внимание, считаясь с рекомендациями партии, которой симпатизирует.
После установления общего числа проголосовавших или общего числа действительных бюллетеней определяется избирательная квота. Затем бюллетени раскладываются по пачкам с учетом первых предпочтений, выраженных определенным кандидатам. Кандидаты, получившие квоту, считаются избранными. Однако обычно такие кандидаты получают какой-то излишек голосов сверх квоты, который им не нужен. Этот излишек передается кандидатам, не получившим квоты, в соответствии со вторыми предпочтениями.
О смешанной избирательной системе мы говорим в том случае, если при выборах одной и той же представительной палаты применяются различные системы. Это обычно продиктовано стремлением соединить преимущества различных систем и по, возможности исключить или компенсировать их недостатки.
В Государственную Думу 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным
округам по мажоритарной системе относительного большинства, а другие 225 депутатов по общефедеральному избирательному округу по пропорциональной системе, причем определение результатов выборов второй половины депутатского корпуса, в отличие от германской практики, никак не связано с результатами выборов первой половины. Правда, как и в Германии, кандидаты, баллотировавшиеся также в одномандатных округах, в случае их избрания там исключаются из федеральных списков, но это естественно: никто не должен получить в палате два мандата. Сходная в основных чертах избирательная система была установлена на выборах Законодательного собрания Красноярского края. В Свердловской же области Законодательное собрание состоит из двух палат, одна из которых избирается посредством мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая - по пропорциональной системе по единому областному избирательному округу.
Правовая система Российской Федерации, основу которой составляет Конституция РФ (ст.15 Конституции РФ).
Идеологическая основа характеризуется состоянием общественного сознания, морально-психологическим климатом в обществе, ценностной ориентацией граждан.
Все основы конституционного строя взаимосвязаны, взаимозависимы и находятся в диалектическом единстве.
Вопрос № 6. Избирательный процесс, его основные стадии.
Избирательное право и избирательный процесс тесно связаны с политической сферой функционирования государства и гражданского общества, Если ; избирательное право (в материальном смысле) регламентирует аспекты государственно-общественной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям в ходе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании и свободном добровольном участии избирателей в выборах; то избирательный процесс (в процедурном смысле) как организационно-правовая форма реализации субъективного избирательного права гражданина отражает технологию непосредственного участия субъектов выборов в осуществлении формирования выборных органов. В совокупности они образуют политико-правовой механизм формирования основных институтов современной электоральной демократии.
В избирательном процессе существенным функциональным компонентом является доверие основного субъекта выборов - избирателей к выборным институтам, избирательным комиссиям, организующим подготовку и проведение выборов- Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и политической атмосферы гражданского общества, государства, определяет смысл современного демократического избирательного процесса как политического и электорального механизма воспроизводства представительных и выборных институтов публичной власти.
Введение и использование в научном, законотворческом, ; правоприменительном и международно-правовом электоральном словаре наряду с традиционным понятием "организация (подготовка) и проведение выборов" нового понятия "избирательный процесс", обозначающего технологическую инфраструктуру и форму реализации конституционных принципов организации периодических и свободных выборов, обеспечения избирательных прав и свобод человека и гражданина в рамках предусмотренной конституцией и законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур, гарантий их соблюдения и выполнения, представляется оправданным. Понятие "избирательный процесс" по своему содержанию и объему является более широким и включает, наряду с организационно-технологическими и информационно-финансовыми некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. Как формализованный законом порядок, т. е. Избирательный процесс, организация и проведение выборов осуществляется в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию и защиту конституционного права граждан Российской Федерации на свободные выборы, а также права избирать и быть избранными ; органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Новое в современном избирательном праве состоит не только в содержании материальных, процедурных и процессуальных норм и юридических институтов, но и в понимании политико-правовой природы избирательного процесса как способа обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права в области проведения демократических выборов. Избирательный процесс в этом смысле не только и не столько преимущественно административная технологическая процедура, сколько публичный конкурентный политический процесс, в рамках которого разворачивается политическая правосубъектность граждан-избирателей, и посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность представительных, а также иных выборных институтов. В современных условиях понятие "избирательный процесс" существенно обогащено за счет формирования совокупности вспомогательных элементов: во-первых, активной законотворческой деятельности, в том числе по законодательному закреплению правовой базы выборов, их обязательному и периодическому назначению и проведению, гарантий избирательных прав; во-вторых, деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и судов обшей юрисдикции, направленной на гармонизацию и систематизацию федерального и регионального избирательного законодательства, унификацию юридических форм и методов осуществления избирательных действий и процедур, обеспечение и защиту конституционная избирательная прав граждан, обеспечение представительного характера выборных институтов при использовании той или иной избирательной системы, в-третьих, разработки, принятия и реализации мероприятий федеральной и региональных целевых программ повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, профессионализации деятельности избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса; в-четвертых, организации избирательного процесса на началах политической альтернативности, состязательности, прозрачности и открытости совершения избирательных действий и избирательных процедур.
Термин "избирательный процесс" не является синонимом понятия для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства. Процессуальная форма реализации и защиты избирательных прав граждан (через систему судов общей юрисдикции) и процедурная (через систему избирательных комиссий) выражают различные (правоохранительный и правоприменительный) аспекты организации избирательного процесса в целом. Через процедурную форму осуществляется деятельность комиссий, выполняется основной объем действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму (в собственном значении этого понятия) осуществляется деятельность судов по защите избирательных прав и свобод граждан и - шире - основ конституционного строя Российской Федерации.
Избирательный процесс как политико-правовая категория и одновременно категория избирательного законодательства, компонент правоприменительной электоральной деятельности, в том числе судебной, используется в широком и узком значении, и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного раскрытия (развертывания) в виде последовательности перехода от одной стадии к другой. В широком смысле термин "избирательный процесс" поглощает содержание термина "избирательная кампания"как периода со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов, поскольку связан с необходимостью принятия уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленные конституцией (уставом), законом сроки и в порядке решения о назначении даты выборов и его направления для официального опубликования (публикации). В узком смысле "избирательный процесс" как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий организации и проведения выборов, обеспечивающих целостность и легитимность итогов голосования и результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность соответствующих избирательных процедур и избирательных действий.
Таким образом, понятие "избирательный процесс", включая в себя понятие "избирательная кампания", не сводится к нему, поскольку охватывает ряд элементов стадий, избирательных действий и процедур за временными рамками последней. Демократический избирательный процесс - это часть политического режима в стране, и непосредственно связан с общими условиями извитая институтов демократии, образующих социально-политическую и инфраструктуру реализации избирательных прав и свобод граждан. Кроме того, до начала конкретной избирательной кампании необходимо совершить ряд важных действий и процедур, благодаря которым избирательный процесс является не только юридической технологией организации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемственность, демократичность и легальность власти.
Потенциальные возможности, заключенные в избирательном процессе, в значительной мере определяются характером и степенью участия политических партий, иных общественных объединений в выборах. Предварительным этапом, открывающим возможность их включения в избирательный процесс, является регистрация партий и общественных объединений в соответствующем государственном органе юстиции. При этом признание за соответствующими общественными объединениями их политической правосубъектности (права на участие в осуществлении государственной власти и местного самоуправления) является. Исходной предпосылкой становления представительной демократии, Юридическая квалификация общественных объединений в качестве политических партий может быть основана на принципе формальных и минимальных ограничений или принципе реальных и максимальных ограничений. Другой значимой предварительной процедурой является регистрация (учет) избирателей. Точность и полнота списка избирателей имеют основополагающее значение для любого вида избирательной системы. Доверие к избирательному процессу во многом зависит от объективности регистрации (учета) избирателей и составления списков избирателей и может быть существенно подорвано, если в ходе выборов обнаружится недостоверность (в количественном и качественном отношении) сведений о гражданах, обладающих избирательным правом.
Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Стадии избирательного процесса - это основные этапы организации и проведения выборок, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия и избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при избрании депутатов (членов) законодательного (представительного) органа, выборных должностных лиц. Только совокупность юридически необходимых и достаточных избирательных процедур и действий, стадий как элементов избирательного процесса может обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.
Основными стадиями избирательного процесса являются:
24. назначение выборов (принятие уполномоченным на то государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом решения о назначении даты выборов, в том числе в порядке ротации части депутатского корпуса, и проведении выборов);
2) образование избирательных округов, в том числе единого избирательного округа, избирательных участков, составление списков избирателей на основе сведений о государственной регистрации (учете) избирателей;
3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация;
4) информационное обеспечение выборов, и проведение предвыборной агитации;
5) голосование и определение итогов голосования, установление результатов выборов, их официальное опубликование (публикация).
При этом факультативными стадиями является проведение в предусмотренных законом случаях: а) повторного голосования;
б) повторных выборов; в) выборов депутатов вместо выбывших. Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые гарантируют легитимный характер выборов и избрания депутатов и соответствующих выборных лиц- Ряд элементов организации избирательного Процесса носит обслуживающий, вспомогательный (технологический) характер. Так, проведение выборов невозможно без:
а) своевременного и в полном объеме финансирования; б) эффективного механизма разрешения избирательных споров и привлечения к ответственности лиц и органов, виновных в нарушении избирательного законодательства, избирательных прав и свобод участников избирательного процесса. В этих условиях основные технологические элементы организации избирательного процесса в том или ином объеме своих функциональных характеристик обслуживают соответствующие стадии избирательного процесса.
Календарное время осуществления избирательных действий (сроки выполнения избирательных действий и процедур в рамках избирательного процесса применительно к конкретной избирательной кампании) - это одновременно политическое и юридическое электоральное время. Календарное электоральное время является неотъемлемым элементом организации выборов и в структуре избирательного процесса имеет самостоятельное функциональное и юридическое значение. С ним связано возникновение, изменение или прекращение соответствующих избирательных правоотношений; оно выступает в качестве юридического факта и предмета правового регулирования, рассматривается в качестве политического ресурса избирательной кампании, неиспользование, ненадлежащее или неэффективное использование которого существенно ограничивает потенциальные возможности конкретных участников избирательного процесса, В целях реализации законодательных положений о порядке подготовки и проведения конкретных выборов соответствующими избирательными комиссиями с учетом уровня и вида выборов утверждается календарный план мероприятий по подготовке и проведению этих выборов. Электоральный календарь фактически и юридически регламентирует сроки осуществления избирательных действий и избирательных процедур в рамках конкретной стадии избирательного процесса.
Наряду с технологическими компонентами (сроки, финансирование и др.) собственно структурными элементами основных стадий избирательного процесса являются избирательные процедуры и избирательные действия. Избирательные процедуры ~ это конкретный порядок совершения (выполнения) предусмотренных избирательным законодательством совокупности процедурных действий, принятия соответствующими избирательными комиссиями решений, которые обеспечивают реализацию избирательных прав участников выборов на соответствующих стадиях избирательного процесса. При этом конституционно-правовая регламентация избирательных процедур может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт (в том числе советского периода), различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций (хотя советские конституции содержали специальные главы об избирательной системе и избирательных правах), а законодательным путем (в предусмотренных федеральными законами случаях-в указах и иных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации). Конечно, выбор того или иного организационно-правового варианта и его закрепление в законе о выборах зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. От законодательного органа зависит, если иное не предусмотрено конституцией (уставом), выбор той или иной избирательной системы, обеспечивающей проведение периодических и свободных выборов, конкретное регулирование соответствующих избирательных процедур и избирательных действий.
Избирательные действия по характеру своего включения в структуры избирательной процедуры и стадии избирательного процесса являются их первичной организационно-правовой клеточкой, обеспечивая в ходе выборов их динамичное развертывание и завершение. В избирательном законодательстве в рамках большинства стадий избирательного процесса закрепляются как требования (критерии) для совершения избирательных действий, так и определенные организационно-правовые гарантии в виде обязательных и факультативных избирательных процедур, которые с учетом соблюдения соответствующих сроков их выполнения в совокупности обеспечивают функциональную завершенность соответствующей стадии избирательного процесса, переход от одной стадии к другой, вплоть до последней - определения и официального опубликования результатов выборов. Обязательные и (или) факультативные избирательные процедуры, а также их сочетание на различных стадиях избирательного процесса закрепляются по-разному, при этом в случаях, предусмотренных законом, факультативная избирательная процедура может стать обязательной (основной). Требования (критерии), предъявляемые к структурным элементам стадии избирательного процесса, выражаются в необходимости соблюдения как сроков совершения избирательных действий, выполнения избирательных процедур и продолжительности стадии избирательного процесса, так и определенных количественных соотношений (пропорций) показателей избирательного процесса, предусмотренных законом. При невыполнении основного процедурного варианта в действие вводится дополнительный (факультативный), обеспечивающий выполнение избирательной процедуры в целом в установленные законом сроки, при этом выполненные с нарушением требований закона избирательные действия и избирательные процедуры являются незаконными (юридически ничтожными), не имеющими юридической силы, и вследствие этого вводится повторный режим их выполнения с соблюдением всех требований закона.
Юридический режим выполнения избирательных процедур и действий выражается в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются участники избирательного процесса на той или иной его стадии, и соблюдении предусмотренных законом сроков их осуществления.
Юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов- Процедурой назначения выборов открывается полный цикл последующих избирательных действий и основанных на них избирательных правоотношений. Действующим избирательным законодательством в целях обеспечения соблюдения принципов обязательности и периодичности выборов, непрерывности и легитимности деятельности выборных институтов предусматриваются два юридических режима назначения даты выборов - основной и дополнительный. Уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо должны в срок, установленный конституцией (уставом), законом, принять решение о назначении даты выборов (обязательная избирательная процедура в рамках основного режима назначения выборов). В случаях неназначения выборов, в том числе досрочных, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией соответственно в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия органа или депутата, не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа (факультативная избирательная процедура, которая становится обязательной и обеспечивает непрерывность и легитимностъ не только данной стадии, но и избирательного процесса в целом).
Для проведения выборов образуются избирательные округа, для организации голосования и подсчета голосов избирателей - избирательные участки, составляются списки избирателей. В федеральном избирательном законодательстве закрепляется перечень общих требований (критериев), предъявляемых к избирательным округам и избирательным участкам, порядку их образования, в том числе утверждению схемы избирательных округов. Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории по состоянию на 1 января и 1 июня каждого года, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти субъектов РОССИЙСКОЙ Федерации и органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей не позднее чем в течение пяти дней после назначений дня голосования.
Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ, указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления утверждает схему образовании избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему. Публикация (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется указанным органом не позднее чем через пять дней после ее утверждения. Учитывая возможные коллизии на стадии образования избирательных округов, законодатель предусмотрел варианты их разрешения-
Существенное влияние как на виды и число избирательных округов, так и на соотношение различных их видов имеет использование той или иной избирательной системы. При проведении выборов депутатов Государственной Думы по правилам смешанной (мажоритарной и пропорциональной) избирательной системы образуются 225 одномандатных избирательных округов и один федеральный избирательный округ, включающий в себя всю территорию Российской Федерации и предназначенный для избрания 225 депутатов по федеральным спискам кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков, получивших пять и более процентов голосов избирателей- До 2003 г. при проведении выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации применялась как мажоритарная (в подавляющем большинстве случаев), так и смешанная избирательная система, при этом в рамках первой используются различные ее разновидности, основанные на принципе фиксированного абсолютного (50 процентов) или относительного (в частности, 20 процентов) либо .простого большинства при определении как явки избирателей, так и избрания кандидата. Рамочный федеральный закон предусматривает обязательное проведение выборов в субъектах Российской Федерации по правилам смешанной избирательной системы. Так, в п. 16 ст. 35 закреплено, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Рамочный Федеральный закон также закрепляет, что законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов; при этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании,
Избирательные участки образуются главой муниципального образования на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, из расчета не более чем 3 тыс. избирателей на каждом участке, и не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Избирательные участки образуются как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, В последнем случае они образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. Требование о предельном числе избирателей на избирательном участке может не применяться при их образовании за пределами территории Российской Федерации. Порядок приписки таких участков к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральными законами.
В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и др.), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки в срок (в исключительных случаях) не позднее чем за пять дней до дня голосования; такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться в случаях, а также в порядке и в сроки, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 40 дней до дня голосования на выборах.
На стадии выдвижения кандидатов избирательные действия осуществляются участниками избирательного процесса - избирательными объединениями, избирательными блоками, избирателями в порядке самовыдвижения. В рамочном Федеральном законе раскрыты квалифицирующие признаки различных субъектов избирательного процесса, в том числе избирательного объединения и избирательного блока при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов, закрепляется статус избирательных объединений (блоков) как коллективных субъектов права выдвижения кандидатов (списков кандидатов), который включает условия и порядок их участия в выборах, выдвижения кандидатов (списков кандидатов). Статус избирательных блоков, как правило, не имеет существенных отличий от статуса избирательных объединений. В отдельных законах о выборах закрепляется "двойной" срок для регистрации избирательных блоков, а именно: избирательные блоки подлежат регистрации в организующей выборы избирательной комиссии непосредственно после их образования либо одновременно с представлением в избирательную комиссию совместного списка кандидатов.
На стадии выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и регистрации могут складываться коллизионные ситуации, требующие правового регулирования- Если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного списка, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий, за исключением случаев, указанных в федеральном избирательном законодательстве. В случае наступления вышеуказанных обстоятельств голосование в одномандатном избирательном округе либо в едином избирательном округе по одной кандидатуре проводится: а) при повторном голосовании; б) на выборах депутатов органов местного самоуправления (если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации). При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.
Стадия информационного обеспечения выборов и проведения предвыборной агитации занимает одно из ключевых мест в' избирательном процессе. Ее функциональное назначение состоит в обеспечении максимально возможной информационной открытости избирательного процесса и получении полной и достоверной информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках и их предвыборных программах (платформах). В частности, основными юридическими критериями оценки и регламентации предвыборной агитации являются такие требования, как срок ее начала и окончания, недопустимость злоупотребления правом на проведение агитации, отмена решения о регистрации кандидата в случае .нарушения им правил проведения предвыборной агитации.
Голосование и определение итогов голосования, установление результатов выборов и их официальное опубликование являются заключительной стадией избирательного процесса. Голосование избирателей по времени может быть либо досрочным (для отдельных избирателей или для определенных - удаленных и труднодоступных - местностей), либо в день проведения выборов. По месту своего проведения голосование бывает либо в помещении для голосования участковой избирательной комиссии - с использованием стационарных избирательных ящиков (или специальных технических средств, в частности, сканеров избирательных бюллетеней), либо вне помещения для голосования по заявлениям избирателей - с использованием переносных избирательных ящиков. По видам (пакету) идентификационных документов голосование может осуществляться по предъявлении; а) паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность избирателя; б) открепительного удостоверения на право участия в выборах и паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность избирателя.
Вопрос № 7. Основные конституционные обязанности человека и гражданина в Российской Федерации.
Обязанности - мера должного поведения человека в обществе - также входят в правовой статус человека и гражданина и необходимы для поддержания жизнеспособности государства и обеспечения других прав и свобод.
Основные (конституционные) обязанности человека и гражданина в РФ.
24. соблюдение Конституции и законов;
24. уважение прав и свобод других лиц;
24. защита Отечества;
24. уплата налогов и сборов;
24. бережное отношение к природе и окружающей среде;
24. забота о памятниках истории и культуры;
24. получение основного общего образования;
24. забота о детях и нетрудоспособных родителях.
Фундаментальная обязанность человека и гражданина в РФ - соблюдение Конституции и законов РФ - распространяется на всех лиц, находящихся в РФ, не может иметь исключений и составляет основу законности и правопорядка. То же относится к обязанности соблюдать права и свободы других людей.
Защита Отечества - долг и обязанность граждан РФ. Каждый военнообязанный гражданин РФ в случае войны против России должен принять участие в боевых либо иных действиях, направленных на отражение нападения. Воинской обязанности подлежат все граждане РФ мужского пола, постоянно проживающие в РФ, в возрасте от 18 до 27 лет и не имеющие отсрочек и освобождений по состоянию здоровья либо иным основаниям. Наиболее распространенные формы реализации воинской обязанности:
24. воинский учет;
24. действительная военная служба.
Воинская служба может быть заменена альтернативной гражданской службой, вопросы прохождения которой урегулированы Федеральным законом "Об альтернативной гражданской службе" от 25.07.2002 № 113-ФЗ (ред. от 22.08.2004),
.Альтернативная гражданская служба - особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву.
Гражданин имеет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в случаях, если:
? несение военной службы противоречит его:
? убеждениям,
? или вероисповеданию;
? он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.
Одна из основ нормального экономического развития - обязанность граждан платить законно установленные налоги и сборы, процедуру уплаты и перечень которых регламентирует налоговое законодательство - за неуплату налогов предусматривается административная и уголовная ответственность.
Граждане обязаны охранять природу. Наряду с общим требованием бережного отношения к природе законом установлен ряд обязанностей.
• соблюдение правил пользования лесами;
• соблюдение правил и сроков охоты;
• запрет разрушения или ухудшения среды обитания животных;
• соблюдение правил использования водных ресурсов; •
• иные обязанности.
Нарушение природоохранного законодательства влечет материальную, административную и уголовную ответственность.
И правом, и обязанностью родителей является воспитание детей. Родители обязаны воспитывать и содержать своих детей до 18-летнего возраста. Совершеннолетние дети обязаны содержать нетрудоспособных родителей.
Каждый в РФ обязан подучить основное общее образование (в пределах программы 9 классов школы);
• в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях (школах, гимназиях и др.);
• иных приравненных к ним образовательных заведениях (например, частном лицее и т. д.),
Лицо, получившее основное общее образование, обязано пройти аттестацию и получить соответствующий документ ~ аттестат об основном общем образовании.
Вопрос № 8. Сущность разделения власти в Российской Федерации.
В число конституционных основ Российской Федерации включен также классический для большинства стран мира принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную, органы которых являются самостоятельными.
Законодательная власть обладает верховенством, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а, следовательно, определяет, в конечном счете, правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной власти. Главенствующее положение законодательных органов в механизме правового государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы её действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие' законов действующей конституции.
Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Её деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством её подотчётности и ответственности перед представительными органами государственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.
Судебная власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их ни совершал. Правосудие в правовом государстве осуществляется только судебными органами. Никто не может присвоить себе функции суда. В своей правоохранительной деятельности суд руководствуется только законом, правом и не зависит от субъективных влияний законодательной или исполнительной власти. Независимость и законность правосудия являются важнейшей гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в целом. С одной стороны, суд не может присваивать себе функции законодательной или исполнительной власти, с другой стороны его важнейшей задачей является организационно-правовой контроль за нормативными актами этих властей. Судебная власть, таким образом, выступает сдерживающим фактором, предупреждающим нарушение правовых установлений, и прежде всего конституционных, как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти, обеспечивая тем самым реальное разделение власти.
Таким образом, разграничение единой государственной власти на три относительно самостоятельные и независимые отрасли предотвращает возможные злоупотребления властью и возникновение тоталитарного управления государством, не связанного правом. Каждая из этих властей занимает своё место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие власти поддерживается специальными организационно-правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Следует отметить, что принцип разделения властей является одним из принципов правового государства и эффективно действовать может только в связке с ними, важнейшими из которых являются принцип законности, взаимная ответственность государства и личности, реальность прав личности.
В Российской Федерации принцип разделения власти впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Конституционные нормы, определяющие механизм государственной власти закреплены в главах "Президент Российской Федерации", "Федеральное Собрание", "Правительство Российской Федерации", "Судебная власть". Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.
Поэтому представляется целесообразным остановиться на анализе положения данных высших органов государственной власти, чтобы лучше уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации.
Пост Президента был учреждён в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 г. По Конституции РФ 1993 г. "Президент РФ является главой государства" (п. 1, ст. 80, Конституции РФ). В прежней Конституции его функция была определена через термины "высшее должностное лицо" и "глава исполнительной власти". Изменение конституционной формулы не означает сужения функций Президента РФ или его "отлучения" от исполнительной власти. Термин "глава государства" более точно отражает и то, и другое, но не свидетельствует о появлении четвёртой основной ветви власти. Когда, тем не менее, употребляют термин "президентская власть", то это может означать только особый статус Президента в системе трёх ветвей власти, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими ветвями власти, но в основном - с исполнительной властью. Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального Собрания или судебных органов - Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между ветвями власти он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путём передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признаётся главой исполнительной власти (право назначать Правительство, право председательствовать на заседаниях Правительства и т.д.). Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.
Конституция проводит чёткое различие их полномочий, исходя из принципа разделения власти. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом . Федерации. Таким образом, назначение выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости.
После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы ранее этого срока. Президент имеет право законодательной инициативы, то есть, внесение законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это вето именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней; после чего закон должен быть или отклонён, или входит в силу. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, но обращение с этими посланиями не означает, что он нуждается в утверждении своих идей.
Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Президент вправе распускать Государственную Думу, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации, Роспуск Думы возможен в случае трёхкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства, при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение 3-х месяцев и при отказе Думы в доверии Правительству. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через 4 месяца после роспуска. Государственная Дума не может быть распущена Президентом: 1) в течении года после её избрания; 2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; 3) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения; 4) в течение 6-ти месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ. Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничения прав Президента в этой области свидетельствует о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и не желательное. При всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительной власти.
В соответствии с принципом разделения власти и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Президент также назначает судей других федеральных судов. Никто не в праве требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру - это было бы нарушением принципа разделения власти. В соответствии с Федеральным Законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность, и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального Прокурора РФ.
При характеристике Российского парламента в свете принципа разделения власти можно выделить три момента:
а) применение к нему термина "парламент" означает официальное принятие категории парламентаризма с учётом Российских условий и особенностей, а также мирового цивилизованного опыта; б) специфическим свойством является определение его как общенационального представительного органа; в) Федеральное Собрание - законодательный орган Российской Федерации". Однако Конституция 1993 г. не исходит из принципа верховенства парламента над исполнительной властью. Вопрос о недоверии Правительству, выраженном Государственной Думой, окончательно решается Президентом РФ.
Конституция Российской Федерации выделяет и третью самостоятельную ветвь власти - Судебную, Судебная власть и органы её осуществляющие, обладают значительной спецификой, это отражено в ч.2 ст. 118 Конституции РФ, где сказано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Конституция Российской Федерации чётко определяет, что правосудие в России осуществляется только судами РФ. При этом подчеркивается независимость судов. Конституцией Российской Федерации предусмотрены: а) Конституционный Суд РФ; б) Верховный Суд РФ; в) Высший Арбитражный Суд РФ. Согласно Конституции РФ действуют другие федеральные суды.
Особенно ярко действие принципа разделения власти в отношении судебной власти можно обнаружить по роли Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ по 12
запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации, или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дело о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; 6) Конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции: между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; между высшими государственными органами субъектов РФ. Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле, порядке установленном федеральным законом. Конституционный Суд РФ даёт толкование Конституции РФ. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Чтобы лучше понять масштабность, роль, значимость Конституционного Суда РФ в действии принципа разделения власти - можно использовать следующий пример из судебной практики: "Правительство РФ в нарушении требований ст. 168 и 169 ГК РФ отсрочило без достаточных оснований исполнение своих договорных обязательств в одностороннем порядке изменило их условия. Оно необоснованно предоставило преимущества подчинённым ему органам, на которые возлагалось исполнение обязательств по отовариванию чеков на легковые автомобили. В период действия отсрочки Президент РФ издал Указ "О мерах по либерализации цен" от 3.12.1991 г., которым со 2.01.1992 г. отменено государственное регулирование цен на многие товары, в том числе и на автомобили. Убытки выразились в многократном обесценении стоимости целевых вкладов и невозможности получения автомобилей по целевым чекам по первоначальной цене, являющейся существенным условием договорного обязательства .государства перед гражданами. Частичная индексация целевых вкладов и целевых чеков (Постановление Правительства РФ от 24.01.92) по мнению Конституционного Суда не отвечала требованиям Закона РСФСР об индексации доходов и сбережений граждан от 24.10,91 г. Конституционный Суд РФ признал: "Правительство действовало противоправно... нарушив имущественные права и интересы граждан оно вышло за предмет своей компетенции, предусмотренной Конституцией РФ" Таким образом, в данном случае судебная власть в лице Конституционного Суда РФ, исходя из принципа разделения власти, чётко определила степень компетенции Правительства РФ, на основании Конституции РФ, не допустив её превышения.
Из всего сказанного можно сделать следующий вывод. Принцип разделения власти существует не только в теории государства и права, он реально осуществляется на практике в различных государствах мира, причём имеет место в различных формах, вариантах, не теряя при этом своего содержания. В Российской Федерации государственная власть также строится на основе этого принципа, хотя при этом имеет свои специфические особенности.
Вопрос № 9. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации.
Одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях является, анализ института Президента Российской Федерации в системе государственной власти России. Можно говорить о том, что нет однозначного понимания конституционного статуса Президента РФ.
Сторонники президентской формы правления, установленной Конституцией Российской Федерации, видят в институте Президента широкие возможности обеспечения единства государственной власти. Концентрация значительных полномочий у главы государства обосновывается необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества. Это обстоятельство оправдывает то, что Президент вправе издавать нормативный акт по любому вопросу в пределах компетенции Российской Федерации, если его содержание не противоречит основам конституционного строя.
Некоторые авторы утверждают, что Конституция Российской Федерации установила своего рода "президентское всевластие", а потому отступила от требований доктрины разделения власти. Отсюда делается вывод о необходимости внесения поправок в Конституцию РФ для устранения дисбаланса властей и предупреждения возможности узурпации власти Президентом, либо, по меньшей мере, необходимо толкование Конституционного Суда положений Конституции, которое бы ограничило прерогативы Президента, прежде всего, обеспечив его невмешательство в полномочия парламента.
Факт невключения Президента РФ ни в одну из трех ветвей власти (ст. 10) не означает неопределенности в вопросе о правовом статусе Президента. В мировой конституционной практике нет модели разделения власти в "чистом" виде. Представляется, что было бы гораздо худшим вариантом, если бы Конституция наряду с тремя ветвями власти содержала бы еще четвертую - президентскую. Это может формально показаться логичным, но в правовом отношении институт Президента стоит над ветвями власти и имеет возможность оказывать на них серьезное влияние, не всегда сочетающееся с принципом их самостоятельности.
При этом конституционная модель президентской республики в Российской Федерации и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем "сдержек" и "противовесов " обеспечивается воспрепятствование превращению института Президента в режим личной власти, неподконтрольной народу или способной игнорировать иные ветви государственной власти России. Проблема заключается в том, .чтобы наполнить эту модель реальным социальным содержанием и юридически и фактически гарантировать общество от авторитаризма. Необходимые для этого правовые условия в действующей Конституции имеются. Как бы ни были широки полномочия Президента, они небеспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других федеральных органов государственной власти, а отношения Президента и органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ характеризуются не только правами, но и взаимной ответственностью.
Президент, определяя основные направления внутренней и внешней политики, обязан действовать в строгом соответствии с Конституцией и федеральными законами (ст. 80). Политические решения в цивилизованном правовом государстве - это сфера одновременно и Президента, и Правительства, и парламента.
Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках - выборный президент. РФ является суверенным государством, РФ самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности. В Конституции РФ (ст. 1) установлена республиканская форма правления. Её главным признаком является выборность и сменяемость главы государств, что отличает ее от монархии, которой присуще наследование статуса главы государства.
Государство испытывает потребность в существовании лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.
В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с его Председателем. Будучи наделенным, по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл отнюдь не самостоятельную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, Председатель и секретарь подписывали правовые акты без коллегиального рассмотрения.
Пост Президента был учрежден в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 года и в том же году (12 июня); всенародным голосованием был избран Борис первый Президент России.
Прежняя Конституция отдавала определенные приоритеты высшему представительному органу государственной власти - Съезду народных депутатов, в том числе и по отношению к Президенту. Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению РФ, заслушивал ежегодные доклады Президента, а если считал необходимым, то мог потребовать от Президента внеочередного доклада и в любое время отменить его акты.
Действующая ныне Конституция РФ не только не дает таких приоритетов парламенту РФ -Федеральному Собранию, но и исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Это отразилось даже на очередности глав Конституции РФ: гл. 4 "Президент Российской Федерации" предшествует гл. 5 "Федеральное Собрание".
Само место главы о Президенте в Конституции является важным аспектом в характеристике статуса Президента РФ. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции глава о Президенте следовала за главой о представительных и законодательных органах. Это было закономерно, т.к. в ней Президент определяется в качестве главы исполнительной власти.
Новое место главы о Президенте в ныне действующей Конституции РФ является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме невключение Президента непосредственно ни в одну из" трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Это является предпосылкой, необходимой для обеспечения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России.
Ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь, согласно ст. 80 Конституции, он " является главой государства ". Называясь главой государства, Президент может быть номинальной фигурой, а ведущая роль в управлении государством принадлежит правительству. Однако в России избрана другая модель, согласно которой у нас очень сильный Президент.
В соответствии с Конституцией (ст. 80) Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.
Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и по существу умаляло прерогативы представительного орган государственной власти РФ, ставило бы исполнительную власть над законодательной.
Признание Президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира. В частности, такая дефиниция применялась к определению статуса Президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время такого рода характеристика президентов содержится в конституциях большинства стран СНГ.
Принципиально новое определение статуса Президента РФ, содержащееся в Конституции РФ, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей, каждая которых осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента РФ. В Конституции РФ заложена необходимая система "сдержек и противовесов", способствующая сбалансированному взаимодействию ветвей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент РФ осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции РФ. В соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством РФ.
В Конституции РФ заложена система гарантий, препятствующих превращению Президента РФ в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента РФ достаточно коротким четырехлетним сроком, порядком его всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, недоступностью занятия поста Президента более двух сроков подряд, возможностью отрешения его от должности, признания не соответствующими Конституции РФ нормативных актов Президента РФ на основе решения Конституционного Суда РФ и др.
Закрепляя статус Президента РФ как главы государства. Конституция в ст. 80 конкретизирует в обращенной форме связанные с этим функции. Они касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и общества - незыблемости конституционного строя, независимости и целостности государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.
Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент РФ несет персональную ответственность за стабильную работу механизмов защиты Конституции РФ и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.
В установленном Конституцией РФ порядке Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ. В реализации всех этих функций Президент РФ может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать в рамках Конституции РФ.
Это относится и к такой функции Президента РФ, как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Она формируется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, не может им противоречить. Имеет значение и тот фактор, что Президент РФ идет на выборы с определенной программой, в которой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей.
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики РФ, делают последние достоянием депутатов, народа, партий, общественности. Это дает возможность в случае необходимости корректировать политику Президента РФ с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.
Президент в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.
24. Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов
государственной власти.
Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами:
поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов государственной власти. Так как реализация его
программы в основном ложится на органы исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования наиболее значительны;
24. составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации принцип
разделения власти не допускает, чтобы какой-либо орган государственной власти РФ был обязан своим "рождением" только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории России, себя не оправдал.
Поэтому в соответствии с Конституцией РФ в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент и Федеральное Собрание - Парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а Парламент одобряет, либо Парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.
В отношении формирования исполнительной власти по названным выше причинам полномочия Президента РФ наиболее широки. Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров по предложению Председателя Правительства.
"В отношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации.
Подобный порядок формирования Федеральных органов государственной власти должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.
На Президента возложен Конституцией РФ и ряд полномочий, связанных с деятельностью Государственной Думы (ст. 84). Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных Конституцией РФ.
Президент предписывает и обнародует федеральные законы РФ, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ предусмотренных ст. 125 Конституции нормативных актов, о толковании Конституции РФ.
Президент имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в ст. 134 Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.
2. Большой объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти.
Президент в соответствии с Конституцией РФ не является главой исполнительной власти. Поэтому снята действовавшая ранее конституционная норма о том, что Президент "руководит деятельностью Совета Министров". Однако специфика полномочий Президента РФ и Правительства РФ, их связь и соотношения таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства РФ, Президент РФ имеет право председательствовать на его заседаниях, принимать решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения Правительства в установленных Конституцией РФ случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом РФ Правительство слагает свои полномочия.
Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент РФ назначает и освобождает от должности своих полномочных представителей в федеральных округах Российской Федерации.
24. Как глава государства Президент РФ обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он определяет основные направления внешней политики страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания РФ.
Президент РФ утверждает военную доктрину РФ, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности (ст. 83 Конституции РФ).
Ему предоставлено право в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Президента РФ уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения.
24. Конституция РФ отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. В прежней Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом.
Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлено конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.
Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом. Он назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условия обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей.
24. К полномочиям Президента РФ как главы государства отнесено решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами РФ, присвоение почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий, осуществление помилования.
6. Президент в целях реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность.
Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Для обеспечения и выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента - собственный рабочий аппарат во главе с Руководителем Администрации, что закреплено на конституционном уровне (ст. 83 п. "и").
Администрация не является органом государственной власти и не имеет вследствие этого каких-либо императивных полномочий. Она призвана обеспечить исполнение президентом его конституционных функций. Администрация включает в себя экспертно-аналитические, контрольные и вспомогательные подразделения. При Президенте РФ создано также множество других организаций (Общественная палата для связи с общественными организациями, Совет по делам казачества и др.), которые также не входят в состав Администрации Президента. Большинство из них действует на общественных началах.
Существующие в зарубежных странах аналогичные учреждения (администрация, канцелярия президента и т.п.) имеют более узкий состав. Как правило, они не занимаются вопросами непосредственного, оперативного управления, что иногда делают некоторые управления и отделы Администрации Президента РФ. Администрация Президента как специальный орган в зарубежных конституциях не упоминается.
Согласно пункту "к" ст. 83 Конституции РФ Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей (их следует отличать от дипломатических представителей РФ, которые назначаются и отзываются Президентом в соответствии с пунктом "м" данной статьи), в том числе и в федеральных округах. На практике своими указами Президент РФ назначал и отзывал своих полномочных представителей.
В чем наиболее ярко отражается сила статуса российского Президента? Можно выделить следующие факторы.
24. Президент избирается народом, следовательно, его полномочия производны от народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах. В силу этого он получает мандат доверия не от парламента, как, например, в ФРГ или Италии, а от всего населения России.
2. Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения власти, а стоит над всеми ветвями власти. Это хорошо видно из сопоставления ряда норм. Согласно ст. 10 Конституции, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ст. 11). Законодательную власть осуществляет парламент (ст. 94 Конституции), исполнительную власть - Правительство РФ (ст. 110), судебная власть, естественно, принадлежит судам (гл. 7 Конституции РФ). Следовательно, у Президента своя самостоятельная форма власти, которую исследователи назвали президентской властью.
24. Исходя из сказанного, следует отметить, что только Президент наделяется задачей обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти - и федеральных, и субъектов РФ ( ст. ст. 80, 85 Конституции ). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают. Кстати, руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, которые ранее в своем большинстве назначались Президентом РФ, затем избирались населением, теперь избираются депутатским корпусом субъекта РФ по представлению Президента РФ, связаны с Правительством РФ и Президентом РФ, образно говоря, "корпоративной солидарностью".
24. Президент в целом независим от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах. В сущности можно говорить об отсутствии конституционной ответственности Президента. Даже если представить, что Президент РФ совершит государственную измену или иное тяжкое преступление, служащее основанием для его отрешения от должности ( ст. 93 Конституции ), подобное отрешение будет весьма проблематичным, поскольку в Конституции не предусмотрена ответственность Президента за грубое нарушение не только самой Конституции, но и законов, и президентской присяги. Хотя формально парламент России в лице своих палат на основании ст. ст. 93, 102 Конституции может отрешить Президента от должности.
24. В свою очередь возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту, весьма внушительны: начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты - Государственной Думы и назначения внеочередных парламентских выборов (ст. ст. 84,111,117).
6. По действующей Конструкции РФ у Президента есть право на свое законотворчество, то есть на принятие актов (прежде всего указов), которые в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие федеральные законы; по ряду вопросов законы вообще не принимаются, и регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом, либо по его поручению Правительством РФ. Согласно ст. 90 Конституции Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федераций, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции Российской Федерации.
7. Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства. Согласно ст. 86 Конституции он осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты. Однако эти договоры не вступают в силу без их ратификации парламентом путем принятия законов обеими палатами ( ст. 106 Конституции РФ).
8. Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ, поскольку Президент его полностью формирует, направляет его деятельность и в любой момент вправе отправить "в отставку (ст. ст. 83, 111), хотя для назначения Председателя Правительства Президенту необходимо согласие Государственной Думы (ст. ст. 103, 111). Согласно ст. 117 Дума может также выразить недоверие Правительству, в связи, с чем Президент ставится перед дилеммой - объявить об отставке Правительства или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо отставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). При этом нельзя не отметить, что ряд членов Правительства, занимающих ключевые посты, работает под непосредственным руководством Президента (министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и др.). Президент устанавливает также всю систему федеральных органов исполнительной власти.
9. В стране существует вертикаль исполнительной власти, включающая сверху вниз ( или наоборот ) все структуры, вплоть до главы муниципального образования ( несмотря на провозглашенное Конституцией РФ отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти ). Вершиной этой пирамиды можно считать Президента РФ. В федеральных округах РФ, включающих субъекты РФ, Президент имеет своих полномочных представителей; в субъектах РФ - главных федеральных инспекторов.
10. В соответствии со ст. 87 Конституции Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Исключительно Президенту принадлежит право утверждать военную доктрину Российской Федерации, назначать и освобождать высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83). Однако он обязан (ч. 2 ст. 87) при единоличном введении военного положения незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Ему не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Это исключительная компетенция Совета Федераций (ст. 106). К тому же парламент наделен правом утверждать федеральный бюджет, с помощью которого законодательная власть может влиять на вопросы субсидирования армии и флота. Именно в ведении Совета Федераций находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами (п. "г" ст. 102).
Конституция предоставила Президенту право вводить на территории России и в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Однако та же статья обязывает Президента незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Именно законодательной власти принадлежит право санкционировать или отменить это решение Президента.
Статья 90 Конституции РФ предусматривает два вида правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Скорее нужно исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ частного конкретного назначения. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения.
Указами оформляются решения Президента РФ нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ, например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др. Поэтому граница между актами Президента порой условна.
Анализ указов и распоряжений Президента показывает, что в форме указов оформляются решения Президента по значительно большему кругу проблем политического и общественного характера, исходя из их значимости. Решения, связанные с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом, оформляются указом Президента, как бы заменяя законодательное регулирование.
В форме распоряжений Президента принимаются решения по оперативным, организационным и кадровым по вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Распоряжения, в отличие от указов, не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.
Принципиально важно отметить, что правовые акты Президента не подлежат утверждению законодательными органами. Лишь указы Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102 Конституции). Но эти указы, во-первых, едва ли можно рассматривать как нормативные. Они приводят в действие нормативные акты - законы о военном и чрезвычайном положении. Во-вторых, как представляется. Совет Федерации, утверждая указы Президента, выступает не как законодательный орган, а скорее как орган, выражающий мнение всех субъектов РФ.
По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и включает нормативные, оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания. Понятие нормативности акта Президента имеет не только теоретическое, и практическое значение для систематизации российского законодательства, и прежде всего для включения акта в будущий Свод законов, а также для подведомственности их судебного рассмотрения.
Проблема соотношения указа Президента РФ и закона заслуживает того, чтобы, на ней остановиться подробнее.
Многие юристы трактуют нормативные указы Президента как традиционную разновидность подзаконных актов, обращая внимание на верховенство Конституции, федеральных законов на всей территории РФ (ст. 4 Конституции). Эта позиция федеральных законов в иерархии правовых актов подчеркивается и другими положениями Конституции, в частности тем, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции).
Правовая регламентация многих конкретных полномочий президента включает требование их соответствия Конституции и федеральным законам, например определение основных направлений внешней и внутренней политики (ст. 80 Конституции), назначение выборов Государственной Думы (ст. 84), либо реализации их " при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральных конституционным законом", например при введении чрезвычайного положения (ст. 88 Конституции).
Наконец, о подзаконном характере актов Президента говорит и тот факт, что по большинству сфер деятельности Президент выступает в связке с Правительством, а не с Федеральным Собранием, что свидетельствует о преимущественном преобладании в деятельности Президента функций исполнительной власти.
Например, согласно ст. 78 Президент и Правительство обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ. Отсюда нельзя сделать однозначного вывод, что она касается функций Президента и Правительства по обеспечению эффективной работы только исполнительной власти. Вероятно, речь идет о более широкой сфере их совместных усилий - обеспечении условий для действенности всех структур федеральной власти, что во многом зависит от Президента, хотя и очевидно, что законодательные и судебные органы конституционно относятся к иным ветвям государственной власти.
Нельзя не заметить, что при всей значимости координирующих функций Президента большее место в его деятельности занимает руководство исполнительной властью. Среди равных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти первым является фактически Президент. Вместе с тем концентрация властных полномочий у Президента не означает, что он обладает прерогативами законодательной власти и вправе издавать указы, имеющие или изменяющие силу законов. Не умаляя роли Президента по руководству страной, нельзя упускать из виду, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны (ст. 76). В этой статье Конституции речь идет исключительно о федеральных законах, и никаких изъятий или дополнений в отношении указов Президента и постановлений Правительства как о первичных (базовых) актах, регулирующих эту сферу, в ней не установлено.
Таким образом, исходные начала для характеристики правового значения указов Президента определяются прежде всего Конституцией. В ней достаточно четко сформулированы критерии соглашения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти. Согласно ст. 90 Конституции указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам. Поскольку Президент является гарантом Конституции, указы и распоряжения Президента должны быть эталоном как по содержанию, так и по юридико-техническому оформлению.
Заметим, что причина отказа судебных органов руководствоваться при рассмотрении конкретных дел указами Президента связана не с консерватизмом судей, а с жестким, но вполне объяснимым и общепризнанным правовым постулатом: "Суд независим и подчиняется только закону". С другой стороны, для судей и научных работников в области правоведения ясно, что в основе этой проблемы находятся коллизии между федеральными законами и указами, когда закон, пусть даже несовершенный, имеет большую юридическую силу. Особая нормативная роль указов Президента требует как минимум соответствующего толкования Конституционного Суда.
Приоритет Конституции и федеральных законов по отношению к любым иным актам не умаляет значение указов как основной формы реализации прерогатив Президента по руководству страной. Именно поэтому в этой сфере в полном объеме должны действовать жесткие требования к содержащимся в указах нормативным решениями.
Однако координирующие функции Президента предполагают, что глава государства не подменяет деятельность законодательных и исполнительных органов власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для согласованной работы всех государственных органов. Именно в этом направлении выглядят перспективными конкретные действия и решения Президента. Здесь заложен огромный политический потенциал нового качества функций президентской власти в России.
Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90,ч.З).
Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: в том случае если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако если вопрос в законе не урегулирован. Президент вправе его урегулировать своим актом.
Причем на практике могут возникать такие ситуации: а) вопрос юридически не урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано - законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; б) вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй - для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования.
В условиях, когда объем законодательной работы громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.
В последующем позицию Президента поддержал Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года " О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации " и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом КС определил: " В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов ".
Можно было бы согласиться с позицией Президента и Конституционного Суда, если бы не некоторые серьезные обстоятельства. Прежде всего, в ряде случаев в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятия акта Президентом даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст. 6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается "в соответствии с федеральным законом", невозможно принятие вместо него указа. Или, к примеру, поскольку Федеральное Собрание принимает законы РФ, постольку логично то, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу.
Далее для случаев, когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принять, то необходимо заложить в Конституции хотя бы вынесение Государственной Думой решения о поручении Президенту урегулировать эти отношения. Подобная практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Там не принимаются указы вместо законов явочным порядком, и президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.
Отсюда еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента.
Надо ответить и еще на некоторые вопросы. Один из них: связывает ли появившийся указ законодателя (т.е. Федеральное Собрание), должен ли российский парламент исходить из позиции указа либо, принимая закон, самостоятельно по-новому урегулировать общественные отношения?
Другой вопрос заключается в том, что делать Президенту тогда, когда парламент принимает закон и в указе уже нет необходимости. Ответ как бы напрашивается сам собой:
отменить указ. Важно при этом не допустить того, чтобы возникла коллизия между не отменяемым указом и по-новому, в отличие от указа, регулирующем общественные отношения законом. Естественно, Президент может до последнего влиять на процесс принятия закона, используя своих представителей в парламенте, право вето, личное обаяние и т.д. Но окончательно принятый новый закон предполагает отмену указа согласно ст. 90 Конституции.
Вопрос № 10. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации.
По Конституции РФ 1993 года (статья 94), Федеральное собрание признается парламентом России. Согласно ч.1 ст. 95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов.
Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает и значительную самостоятельность палат, что проявилось в их компетенции и в том, что они заседают раздельно (ч.1 ст. 100). Конституция (ч. 3 ст. 100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслушивания посланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.
Статья 94 указывает, что Федеральное собрание является представительным и законодательным органом России. Представительство - очень широкое понятие. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. В России в полной мере представительным органом является Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. Думается, можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому о представительном характере верхней палаты говорить приходится с натяжкой. Члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993-1995 гг., не избираются гражданами именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания.
В отношении понятия "законодательный орган" в Конституции имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в статье 10 Конституции. Сущность Федерального собрания как законодательного органа России состоит в том, что парламент РФ обладает правом принимать общеобязательные для исполнения на территории страны нормативно-правовые акты - федеральные конституционные законы и федеральные законы по вопросам своей компетенции.
Будучи законодательным органом, Федеральное собрание вместе с тем исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Этот контроль осуществляется посредством утверждения федерального бюджета Государственной Думой, а также использование права отказывать в доверии к правительству, которое в этом случае может быть отправлено в отставку Президентом РФ.
Часть 2 ст.95 Конституции не указывает с достаточной степенью четкости способ формирования Совета Федерации - избрание, замещение по должности, назначение членов этой палаты Федерального Собрания. В ней лишь указывается исходный принцип: в Совете Федерации заседают по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Часть 2 ст.96 Конституции делает отсылку к федеральному закону, который определяет порядок формирования Совета Федерации.
Конституция не устанавливает фиксированного количества членов Совета Федерации, но указывает, что каждый субъект РФ представлен в Совете Федерации двумя членами. Любые изменения в численности субъектов РФ (увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в количественном составе Совета Федерации. В настоящее время Конституция (ст.65) содержит список из 88 субъектов РФ. Следовательно, Совет Федерации должен насчитывать 176 членов.
В отношении Государственной Думы, напротив, численность депутатского корпуса зафиксирована в ч. 3 ст. 95 Конституции - 450 человек.
Что касается выборов депутатов Государственной Думы, то часть 2 ст.96 Конституции РФ содержит отсылку к федеральным законам, устанавливающим порядок таких выборов.
Организацией выборов депутатов Государственной Думы, их подготовкой и проведением занимаются избирательные комиссии. На них также возлагается контроль за соблюдение избирательных прав граждан РФ. В пределах собственных полномочий избирательные комиссии не зависят от органов государственной власти и местного самоуправления. Закон устанавливает пятизвенную систему избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия РФ, Избирательные комиссии субъектов РФ, Окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии).
Часть 1 ст.97 Конституции вводит три требования к депутатам (и, следовательно, к кандидатам в депутаты) Государственной Думы: депутатом Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать в выборах. Содержание третьего из перечисленных требований раскрывается в ч. 3 ст. 32 Конституции: "не имеют права избирать и быть избранным граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда".
Глава 5 Конституции Российской Федерации раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно принимаемом ею регламенте (ч. 4 ст. 101 Конституции).
Палаты в основном заседают раздельно. Единственным совместным органом двух палат, является согласительная комиссия, которая образуется палатами в случае возникновения разногласий при принятии закона (ст. 105 Конституции). В связи с принятием Конституции России изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. В новой Конституции России перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные и контрольные функции. Парламентский контроль достаточно ограничен. Как уже говорилось, за палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (ст. 101), а за Государственной Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Конституционная компетенция палат Федерального собрания заключается в том, что им дозволено Конституцией.
Существуют три основные группы полномочий Федерального собрания, которые установлены Конституцией: во-первых, относящиеся к исключительному ведению палаты (статьи 102 и 103); во-вторых, связанные с организацией деятельности палаты (ст. 101); в-третьих, по принятию федеральных законов (ст. 105).
Статьи 102 и 103 являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, эти статьи перечисляют вопросы, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам (постановление) принимает соответствующая палата. Тем не менее, решение большинства из этих вопросов, так или иначе, пересекается с конституционными полномочиями других органов государственной власти, предопределяется их позицией, а по некоторым вопросам решение палаты может порождать правовые последствия, отнюдь не вытекающие из полномочия палаты решать этот вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству фактически определяет судьбу не Правительства, а самой Государственной Думы). Почти все эти вопросы (и соответствующие полномочия палат) упоминаются в других статьях Конституции. Перечисление вопросов, находящихся в ведении палат Федерального Собрания, принципиально важно, поскольку тем самым точно описывается круг вопросов, регулируемых общеобязательными актами палат - постановлениями.
Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Федерации (п."а" ч.1 ст. 102), В соответствии со ч. 3 ст.67 Конституции границы между субъектами РФ могут быть изменены только с- их взаимного согласия. Совет Федерации, во-первых, должен установить наличие такого согласия, во-вторых, санкционировать договоренность соответствующих субъектов Федерации, если при этом не нарушаются интересы других субъектов РФ. Если Совет Федерации не утвердит решение соответствующих субъектов РФ об изменение границ между ними, то возможен спор о компетенции, который в соответствии с ч. 3 ст. 125 Конституции может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
Только в п. "б" и "в" ч.1 ст. 102 Конституция предусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нуждаются в утверждении другим государственным органом - Советом Федерации. В соответствии со ст.88 Конституции Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в ст. 87 Конституции, вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение. В обоих случаях Президент обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Далее Совет Федерации должен решить вопрос об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного или военного положения. Причем из Конституции не вытекает, что отказ Совета Федерации утвердить, например, Указ Президента о введении военного положения автоматически влечет за собой отмену военного положения. Военное положение вводит Президент, являющийся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ч.1 ст.87 Конституции), и только Президент может его отменить. Вместе с тем отказ Совета Федерации утвердить соответствующий указ Президента делает этот указ противоречащим Конституции (в противном случае содержание п. "б" и "в" ч.1 ст. 102 утрачивает смысл), и Президент обязан его отменить.
Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории (п. "г" ч.1 ст. 102) затрагивает общие интересы не только народа России в целом, но и народов субъектов Федерации (не исключено разное их отношение к этому), а поэтому каждый раз решается Советом Федерации. Соответственно решение вопроса об использовании Вооруженных Сил в пределах России относится к компетенции Верховного Главнокомандующего.
Назначение выборов Президента РФ и отрешение его от также относится к ведению Совета Федерации.
Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых говорится в п.п. "ж" и "з" ч.1 ст. 102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Однако неурегулированность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом, возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лицами. Так, например, долгий подбор Президентом РФ кандидатов на должность судей Конституционного Суда привел к тому, что этот орган приступил к работе более чем через год и два месяца после принятия Конституции 1993 г. Практически год (1994-1995 гг.) на должности Генерального прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федерации) находился так называемый исполняющий обязанности Генерального прокурора - должность, неизвестная Конституции и существующая вне легитимирующего ее порядка назначения.
Пункты "а" и "б" ч.1 ст. 103 Конституции раскрывают принцип ответственности Правительства перед нижней палатой парламента. Пункты "и" ч. 1 ст. 102 и "г" ч.1 ст. 103 дают полномочия Совету Федерации и Государственной Думе формировать на паритетных началах Счетную палату. Пункт "ж" ч.1 ст. 103 позволяет Государственной Думе выдвигать обвинение против Президента РФ.
Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России отнесено к ведению Государственной Думы (п."в" ч.1 ст. 103) ввиду того, что данное должностное лицо призвано исходить из общефедеральных интересов при проведении кредитно-денежной политики и быть в значительной степени независимым от субъектов РФ. В решении вопроса об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ Конституция предоставляет Государственной Думе существенно большую самостоятельность, чем Совету Федерации в вопросе об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В последнем случае Президент РФ "вносит в Совет Федерации предложение" об освобождении от должности (п."е" ст.83 Конституции), а в первом Президент "ставит вопрос" об освобождении от должности Председателя Центрального банка (п."г" ст.83). Причем ч.2 ст. 129 Конституции ясно определяет, что Генеральный прокурор может быть освобожден от должности Советом Федерации только по представлению Президента. Аналогичного положения о Председателе Центрального банка Конституция не содержит. Таким образом, Конституция предполагает, что Председатель Центрального банка может быть освобожден от должности Государственной Думой не только по инициативе Президента.
Объявление амнистии (п. "е" ч.1 ст. 103), назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (п."д" ч.1 ст. 103) - это единственные вопросы, на решении которых палатой федерального Собрания (а именно - Государственной Думой) никак не отражаются полномочия других государственных органов, не требуется инициатива Президента, а решение может породить только те последствия, которые предусмотрены в самом решении.
Решение Государственной Думы об амнистии не нуждается в каком-либо дополнительном утверждении. На уровне субъектов РФ решения об амнистии приниматься не могут. Эти вопросы - исключительная компетенция Российской Федерации в лице Государственной Думы.
Другая группа полномочий Федерального собрания РФ связана с организацией деятельности палат. В соответствии со статьей 101 Конституции РФ Государственная Дума и Совет Федерации избирают из своего состава Председателей и их заместителей.
В соответствии с п. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
Практически все наиболее значимые вопросы, рассматриваемые палатами, проходят через их комитеты и комиссии. Деятельность комитетов и комиссий довольно подробно регулируется регламентами палат и иными внутренними актами палат. В настоящее время в Совете Федерации образованы 3 постоянные комиссии - по Регламенту и парламентским процедурам; Мандатная и Счетная - и 11 комитетов - по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; по вопросам экономической политики; по делам Содружества Независимых Государств; по международным делам; по вопросам безопасности и обороны; по социальной политике; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, по делам Севера и малочисленных народов.
Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (п.4.ст.101).
<< Пред. стр. 2 (из 10) След. >>
Список литературы по разделу