<< Пред.           стр. 1 (из 13)           След. >>

Список литературы по разделу

 
 
 
 
 
  П. И. Седугин
 
 
  Жилищное
  право
 
  Учебник для вузов
 
 
  Рекомендован Министерством общего
  и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция"
 
  Издание второе,
  переработанное и дополненное
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  Издательство НОРМА
  Москва, 2003
 
  УДК 347.254
  ББК 67.404.2
  С28
 
  Сведения об авторе:
 
  П. И. Седугин - кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, государственный советник юстиции 3 класса, советник Конституционного Суда Российской Федерации.
  Практическую и научную деятельность сочетает с чтением лекций по курсу "Жилищное право" в высших юридических учебных заведениях, является профессором кафедры гражданского права и процесса МГИУ.
 
 
 
  Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. - С28 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - 384 с.
 
  ISBN 5-89123-418-1 (НОРМА)
 
 
  Предлагаемая книга является вторым изданием учебника по курсу "Жилищное право" для студентов юридических институтов и факультетов. Настоящий учебник дополнен и переработан с учетом новых нормативных правовых актов, принятых в последнее время.
  В учебнике рассмотрены законодательные и иные нормативные акты, касающиеся регулирования жилищных отношений в широком смысле, использован опубликованный в печати проект нового Жилищного кодекса РФ, учтены положения и выводы, содержащиеся в трудах представителей науки жилищного права.
  Книга рассчитана на студентов, аспирантов и преподавателей юридических институтов, учебных академий и факультетов. Она может быть полезна для специалистов, а также всех граждан, интересующихся вопросами жилищного права.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  ISBN 5-89123-418-1 (НОРМА) (c)П. И. Седугин, 2000
  (c) Издательство НОРМА, 2000
 
 
  Принятые сокращения
 
  БВС СССР (РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда СССР (РСФСР, РФ)
  БНА СССР - Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР
  Ведомости РСФСР (РФ) - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (РФ)
  ВКС РФ - Вестник Конституционного Суда РФ
  ГКРФ - Гражданский кодекс РФ
  ГК РСФСР - Гражданский кодекс РСФСР
  ГПК РСФСР - Гражданский процессуальный кодекс
  РСФСР
  ЖК РСФСР - Жилищный кодекс РСФСР
  КЗоТ РФ - Кодекс законов о труде РФ
  КоБС РСФСР- Кодекс о браке и семье РСФСР
  СЗ СССР (РФ) - Собрание законодательства СССР (РФ)
  САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства РФ
  СК РФ - Семейный кодекс РФ
  СП СССР (РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Правительства СССР (РСФСР, РФ)
  УК РФ - Уголовный кодекс РФ
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ПРЕДИСЛОВИЕ
  Жилищная проблема является одной из острых проблем Российского государства и общества.
  Жилище наряду с пищей, одеждой, водой является одним из главнейших материальных условий жизни человека. Путем использования жилища гражданин удовлетворяет свои жилищные, а также некоторые другие материальные и духовные потребности. Например, жилище используется как место, отдыха, научной и иной творческой деятельности и т. п. Потребность человека в жилье возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, т. е. носит постоянный характер, видоизменяясь с возрастом, появлением семьи и т. д.
  Конституция РФ (ст. 2) провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.
  Сказанное выше относится и к праву граждан иметь жилище и пользоваться им. Надлежащее жилье входит составной частью в понятие достойного жизненного уровня человека.
  Жилищная реформа, появление рынка жилья являются важнейшими факторами периода перехода к новым социально-экономическим условиям жизни, от их осуществления и функционирования во многом зависят успехи Российского государства, его развитие, повышение жизненного уровня населения.
  За время существования России в составе СССР и в последующие годы произошли важные изменения в структуре жилищной сферы. После обретения Россией государственной независимости эти изменения связаны с проведением сложных социально-политических и экономических реформ, направленных на последовательный переход от административно-командных методов управления экономикой к рыночным формам управления и развития. Сказанное относится и к жилищной реформе в России, основой которой является поэтапный переход от непосредственного выполнения государством функций финансирования, строительства, распределения жилищного фонда а также функций собственника этого фонда к обеспечению правовых и экономических предпосылок и стимулов и формированию рыночных отношений в жилищной сфере. Появилась необходимость поиска новых подходов к решению ряда проблем жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности, расширения возможности граждан по распоряжению жильем. : Жилищный фонд России составляет в настоящее время более 2,5 млрд. кв. м площади. В жилищной сфере преобразования идут по нескольким направлениям. Увеличивается ввод в эксплуатацию нового жилья, расширяется круг источников финансирования строительства жилья, в том числе за счёт внебюджетных инвестиций. Проводится реформа жилищно-коммунального хозяйства. Жилищная сфера - сложная отрасль народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилищ, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт. Поэтому развитию этой отрасли уделяется постоянное внимание со стороны государства.
  Действующее законодательство предусматривает различные основания и способы пользования гражданами жилыми помещениями. Наряду с обеспечением малоимущих и других указанных в законе граждан бесплатными жилыми помещениями все более широкое применение получают другие формы обеспечения граждан жильем (квартирами, жилыми дома).
  Расширяется индивидуальное строительство, растет число случаев приобретения жилых домов и жилых помещений на сбережения граждан с использованием компенсаций (дотаций) из бюджета, кредитов и других средств. Появляется все больше возможностей для улучшения жилищных условий граждан путем получения в пользование жилья на основании договоров коммерческого найма, аренды и других гражданско-правовых сделок, не противоречащих законодательству. Получила широкие распространение бесплатная приватизация жилых помещений.
  Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг. (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. № 222)1 определяет, что целью жилищной политики на новом этапе является обеспечение доступности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком, сохранение бесплатного предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и членам их семей. Предусматривается также осуществлять поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при сохранении государственных дотаций на жилье и коммунальные услуги для низкодоходных групп населения.
  Указом Президента Российской Федерации "О реформе жилищно-коммунального хозяйства? от 28 апреля 1997 г. № 4252 одобрена концепция реформы в соответствующей области жилищных отношений. Концепция определяет цели и основные пути реорганизации жилищно-коммунального хозяйства, включая совершенствование системы управления, обеспечение государственного регулирования и контроля в этой сфере. Концепция предусматривает также реформирование системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства, обеспечение социальной защиты населения и федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.
  Соответствующие меры разрабатываются и осуществляются в регионах страны. Например, в г. Москве в последние годы приоритетным направлением инвестиционной деятельности является строительство жилья; осуществляются меры, которые призваны обеспечить доступность приобретения жилья жителями города со средним уровнем дохода. Планируется осуществить строительство недорогого жилья социального использования, реализовать программу ликвидации коммунальных квартир, предусмотреть развитие системы городских займов, ипотечного кредитования, целевых накопительных счетов для приобретения жилья и другие меры3.
  Становление и развитие отрасли жилищного законодательства непосредственно связаны с формированием новой комплексной отрасли "жилищное право", научной дисциплины и учебного курса, опирающихся на принципы демократии, правового и социального государства.
  Регулирование жилищных отношений носит довольно сложный характер и осуществляется главным образом на базе сочетания принципов жилищного и гражданского законодательства. Жилищное законодательство во многом устарело и нуждается в обновлении. Это в первую очередь относится к жилищному кодексу РСФСР, принятому в 1983 году. Подготовка нового ЖК задерживается.
  Вместе с тем возрастает необходимость в более глубоком изучении гражданами жилищных законов, более полном их использовании в решении социальных задач в жилищной сфере. Все это повышает необходимость освоения ими основных жилищно-правовых и иных правовых категорий в сфере регулирования жилищных отношений, без знания которых невозможно правильное применение действующего законодательства.
  Курс "Жилищное право" предусматривает изучение основных жилищно-правовых институтов во взаимодействии между собой и с нормами гражданского, административного, финансового, земельного и других отраслей законодательства. В некоторых юридических институтах (на факультетах) жилищное право преподается в качестве спецкурса по гражданскому праву.
  Вопросы жилищного права для студентов излагались в учебных и практических пособиях по спецкурсу "Жилищное право" либо в учебниках по гражданскому праву. Настоящий учебник жилищного права представляет собой втopoe, измененное и дополненное издание. В нынешнем, переработанном издании учтены новые законы и иные нормативные и правовые акты, принятые в последние годы в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и другиe источники жилищного права.
  В учебнике широко использованы положения и выводы, Содержащиеся в трудах представителей науки жилищного и гражданского права, а также общей теории права.
  Учебник "Жилищное право" включает оправдавшие себя на практике положения жилищного права и законодательства. Учтены также положения опубликованного в печати в 1994 году проекта Жилищного кодекса Российской Федерации.
  Большие трудности с преподаванием жилищного права связаны с отсутствием программы по курсу жилищного права (такие программы были написаны в 70-80-х годах и в значительной мере устарели). Поэтому автор разработал и включил в качестве приложений к настоящей работе новую программу по курсу жилищного права, подготовленную с учетом новейшего законодательства и достижений науки жилищного права, а также примерный перечень тем курсовых и дипломных работ и вопросов к экзаменам.
 ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ЖИЛИЩНОГО ПРАВА
 
  § 1. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО ПРАВА
 
  Жилищное право - это совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения. Жилищное законодательство имеет своей задачей регулирование жилищных отношений (ст. 2 ЖК РСФСР).
  В преамбуле Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г.4 также говорится, что закон устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений.
  Таким образом, предметом регулирования жилищного права является определенная совокупность общественных отношений, которые получили в законодательстве и в юридической литературе название "жилищные отношения".
  В этой связи важное теоретическое и практическое значение имеет прежде всего выяснение вопроса о том, что такое "жилищные отношения" как предмет регулирования жилищного законодательства. В жилищных законах, как известно не содержится определение понятия "жилищные отношения. В юридической литературе по вопросу о понятии "жилищные отношения" были высказаны разные мнения. До принятия Жилищного кодекса РСФСР под "жилищными отношениями'' (жилищными правоотношениями) обычно понимались только гражданско-правовые отношения по пользованию гражданами жилыми помещениями, эти отношения регулировались гражданским законодательством. Некоторые авторы считают, что жилищные отношения - это отношения, связанные с удовлетворением потребности в жилье, либо отношения, которые складываются в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей. Другие считают, что жилищные отношения - это отношения по предоставлению гражданам жилищ и права пользования жилыми помещениями.
  Было высказано также мнение, что жилищные законы регулируют как собственно жилищные, так и примыкающие к ним в реальной действительности иные имущественные отношения, не являющиеся жилищными.
  После кодификации жилищного законодательства и принятия в 1983 г. ЖК РСФСР понятие "жилищные отношения", употребленное в Кодексе и других жилищных законах, обычно рассматривается в более широком смысле, как общее, собирательное понятие, охватывающее все виды жилищных отношений5.
  "Жилищные отношения" - это общее, родовое понятие, которым охватываются различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по пользованию жилыми помещениями, предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, по управлению и эксплуатации жилищного фонда и др.
  Необходимость выработки такого понятия обусловлена прежде всего потребностью в комплексном подходе к решению жилищных вопросов в условиях существенного изменения и усложнения характера задач в области обеспечения граждан жильем. Это позволяет решать в комплексе и во взаимосвязи вопросы использования и сохранности жилищного фонда и вопросы обеспечения жилищных прав граждан. Как пишет профессор Ю. К. Толстой, "...понятие "жилищные отношения" является собирательным. На это следует обратить внимание, поскольку в обыденном сознании жилищные отношения ассоциируются с отношениями по использованию уже полученного или приобретенного жилья"6.
  Провозглашение в Конституции РФ (ст. 40) права на жилище обусловило выделение всех отношений, возникающих по поводу жилого помещения, его пользования и эксплуатации, в самостоятельную группу жилищных отношений, а регулирующих эти отношения правовых актов - в самостоятельную комплексную отрасль - жилищное законодательство.
  Общественные отношения, которые по принятой Жилищным кодексом терминологии являются жилищными, имеют ту характерную особенность, что они складываются, как правило, по поводу готового объекта, которым является жилой дом или иное жилище, включенное в установленном порядке в состав жилищного фонда и предназначенное для проживания. Наличием такого специфического объекта регулирования общественных отношений жилищное законодательство четко отличается от других отраслей законодательства и права7. В.Н. Литовкин замечает: "Объект отношений - вот целесообразный дополнительный систематизирующий критерий, которым следует руководствоваться, чтобы отграничить жилищное законодательство от смежных отраслей системы законодательства"8. "Ни один другой институт гражданского права в частности, - пишет Ю. К. Толстой, - и ни один другой институт или иная отрасль ... права не знает такого объекта регулируемых общественных отношений"9. Как замечает Ю. К. Толстой, - действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие жилищые отношения"... Их регулирование происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм..."10.
  Понятие "жилищные отношения" охватывает весьма широкий круг общественных отношений. "Жилищное законодательство, - пишет Ю. К. Толстой, - регулирует, с одной стороиы организационные отношения, которые складываются на началах власти и подчинения (например, по управлению жилищным фондом, по учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилых помещений), а с другой - отношения, которые складываются на началах равенства их участников..."11.
  Прежде всего это отношения, связанные с пользованием жилищем. Эти жилищные отношения являются главным предметом жилищного законодательства.
  В круг общественных отношений, которые являются предметом жилищного законодательства (жилищного права), входят отношения, складывающиеся по поводу управления жилищным фондом, учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; владения и ограниченного распоряжения жилищными помещениями, предоставленными гражданам - нанимателям и членам их семей для проживания; отношения по поводу эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилых домов и жилых помещений и др. Жилищными законами регулируются также некоторые другие отношения (которые в ЖК РСФСР отнесены к жилищным), складывающиеся в жилищной сфере по поводу жилищ12, - жилищно-земельные, кредитные и др.
  Вместе с тем жилищные отношения, несмотря на их широкое содержание, не включают некоторые отношения, связанные с реализацией жилищных потребностей граждан.
  Закон не относит к жилищным отношения, связанные со строительством жилых домов. Последние (отношения по строительству) согласно ч. 2 ст. 3 ЖК РСФСР регулируются соответствующим законодательством.
  В Законе об основах жилищной политики устанавливаются правила, касающиеся всех частей жилищной сферы (области), которую затрагивает жилищная политика, в том числе "строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт" (ст. 1 Закона). К их числу относятся также такие вопросы, как: организация и деятельность жилищно-строительных кооперативов (ЖСК), незавершенное жилищное строительство и др. Отсюда, несомненно, следует один вывод: жилищные отношения образуют общую группу вместе со строительно-жилищными отношениями, которые обычно выступают не только в качестве предпосылки возникновения жилищных отношений, между этими двумя видами отношений нередко трудно провести четкую границу. Они образуют жилищные отношения в широком смысле.
  Жилищные отношения тесно связаны с отношениями собственности на жилой дом, квартиру, находятся с ними в особой связи: право собственности выступает в качестве основания возникновения и существования жилищных отношений. Некоторые авторы исключают отношения собственности на жилище из жилищных отношений. Так, по мнению В. Н. Литовкина, "собственно жилищные отношения - отношения владения и пользования чужим имуществом, принадлежащим кому-либо другому на праве собственности (вещном праве)"13. Владение и пользование жилищем его собственником составляет часть его вещных правомочий.
  Жилищные отношения неоднородны. Большинство этих отношений - имущественные. Они складываются по поводу объектов, имеющих экономическую ценность: квартир, жилых домов, жилищных фондов и др.
  Жилые дома, жилищные фонды в целом относятся к группе непроизводственных основных фондов. Они непосредственно не участвуют в процессе производства, а предназначены для проживания граждан. В соответствии с этим для жилищных отношений характерно то, что они складываются в основном в сфере общественного распределения и потребления (пользования).
  Пользование жилыми помещениями, как правило, связано с определенными материальными затратами граждан: внесением платы за жилье и коммунальные услуги, несением расходов на ремонт жилища и др.
  Различаются следующие основные виды жилищных правоотношений (отношений).
  1. Отношения пользования жилыми помещениями на основании договора найма либо по иным основаниям (иному договору, членству в жилищном кооперативе (ЖК) и др.). Отношения пользования жилыми помещениями - сердцевина, основа жилищных отношений вообще, поскольку именно в них реализуется конкретная потребность гражданина в жилом помещении.
  Отношения пользования жилым помещением неоднородны. Право пользования жилым помещением возникает на основании:
  - права собственности;
  - права члена семьи (в том числе и бывшего) собственника;
  - договора найма или аренды жилого помещения;
  -членства в жилищных и жилищно-строительных кооперативах;
  - права члена семьи (в том числе и бывшего) нанимателя, арендатора и члена жилищного и жилищно-строительного кооператива;
  - отношения по поднайму жилого помещения и др.
  Жилищные отношения пользования жилыми помещениями регулируются главным образом нормами гражданско-правового характера. Поэтому эти правоотношения представляют собой разновидность гражданского правоотношения. Юридическая природа этих жилищных правоотношений не однородна: одни из них имеют вещно-правовой характер (например, право собственника; право члена кооператива на квартиру; право членов их семей на жилое помещение и др.); другие правоотношения носят характер обязательственных правоотношений (например, отношения нанимателя с наймодателем и др.)14.
  Отношения, возникающие по пользованию жилыми помещениями на основании договора найма, подразделяются на две группы: 1) отношения найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования (социальный наем); 2) отношения найма жилых помещений в домах (квартирах) граждан и организаций, осуществляемого, как правило, на коммерческих началах (коммерческий наем). Раньше этот вид договора найма именовался обычно договором аренды жилого помещения (ст. 17 Закона об основах жилищной политики). В новом ГК РФ понятие "договор аренды" употребляется применительно к случаям предоставления жилых помещений во владение и (или) пользование юридическим лицам (ст. 671 ГК РФ).
  Для заключения договора коммерческого найма достаточно лишь достижения между сторонами договоренности по всем существенным условиям договора.
  Отношения по пользованию жилыми помещениями неоднородны по составу их участников и кругу объектов, по поводу которых они возникают. В большинстве случаев эти отношения складываются между государственными и другими жилищно-эксплуатационными организациями (а при их отсутствии - соответствующими предприятиями, учреждениями, организациями), в хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилые дома (жилые помещения), и гражданами, которым предоставлены жилые помещения.
  В качестве нанимателя жилого помещения может выступать только гражданин, а не организация. При этом права и обязанности на основании договора найма жилого помещения возникают не только у нанимателя, но и наравне с нанимателем у совместно проживающих с ним членов семьи (или других граждан). Наниматель и члены его семьи, проживающие в предоставленном по договору помещении, в равной мере наделены правами пользования помещением и несут все обязанности по договору, хотя формально стороной в договоре является лишь один из членов семьи15.
  В домах ЖК (ЖСК) отношения по пользованию жилыми помещениями складываются между жилищно-строительными кооперативами, с одной стороны, и членами ЖК (ЖСК), а также членами их семей - с другой; в индивидуальном жилищном фонде - между гражданами.
  Отмеченной выше особенностью жилищные отношения Пинаются от отношений имущественного найма (аренды), в которых нанимателем (арендатором) может быть как гражданин, так и организация.
  Одной из особенностей отношений пользования жилищем является то, что они носят, по общему правилу, длящийся, стабильный характер. Закон предусматривает ряд важных положений, направленных на дальнейшее повышение устойчивости, стабильности жилищных отношений найма жилых помещений, в которых удовлетворяется, как правило, не временная, а постоянная потребность в том или ином жилище.
  В соответствии с ГК РФ жилые помещения предназначены для проживания граждан - собственников жилья, нанимателей и членов их семей, а также сдачи этих помещений их собственниками для проживания на основе договора другим лицам (ст. 288 ГК РФ). Таким договором является договор найма toro помещения. Для этих отношений характерен гражданско - правовой метод регулирования. Вместе с тем предоставление в пользование жилых помещений производится главным образом на основании норм административно-правового характера (наличие ордера на жилье, бронирование жилых помещений и др.).
  Следует отметить наличие некоторых особенностей в природе отношений по пользованию жилыми помещениями, перешедшими в собственность граждан в результате приватизации. С одной стороны, граждане в результате приватизации становятся собственниками жилых помещений и вправе вступать в любые гражданско-правовые отношения, касающиеся данного жилого помещения: заключать договоры купли-продажи, мены, дарения, сдавать внаем, отдавать в залог, завещать и т. д. С другой стороны, отношения по пользованию приватизированными жилыми помещениями сохраняют во многом черты сходства с жилищными отношениями по пользованию гражданами жилыми помещениями на основании договора найма. Например, оплата расходов, связанных с обслуживанием и ремонтом приватизированных жилых помещений, производится собственниками по ставкам, определенным для обслуживания государственного и муниципального жилищных фондов (ст. 22 Закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г.). В переходный период создания рынка жилья для собственников приватизированных квартир, участвующих в общих расходах, связанных с обслуживанием и ремонтом всего дома, сохраняются те же условия, что и для нанимателя жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов (п. 4 постановления Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР").
  Эти и другие особенности пользования приватизированными квартирами позволяют рассматривать отношения по пользованию ими в качестве разновидности жилищных отношений и включать их в круг отношений, регулируемых жилищным законодательством, а в определенных пределах - гражданским законодательством.
  2. Жилищные отношения в области обеспечения граждан жилыми помещениями (по признанию граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и предоставлению жилых помещений в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов; домах ЖК или ЖСК и др.). Субъектами этих отношений, с одной стороны, являются граждане, которые обращаются с просьбой о предоставлении им жилого помещения в порядке улучшения их жилищных условий, а с другой - государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, которые правомочны решать вопросы о предоставлении жилых помещений как собственники или уполномоченные на то организации, а также общественные (профсоюзные) организации.
  Жилищные отношения этого вида регулируются главным образом нормами административно-правового характера, а в некоторых случаях (например, при предоставлении жилого помещения члену ЖК или ЖСК) - гражданско-правового характера. Отношения по предоставлению гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и в домах ЖСК (ЖК) имеют своей основной социальной функцией обеспечение граждан жилыми помещениями в соответствии с установленным порядком распределения жилья в целях удовлетворения их потребности в жилище.
  3. Особую группу составляют жилищные отношения по пользованию служебными жилыми помещениями, общежитиями и другими специализированными жилыми помещениями (жилыми домами), так как пользование этими объектами не имеет цели постоянного проживания граждан в них, а подчинено иным целям - проживания по месту работы или вблизи него; временного проживания в связи с учебой, работой, ремонтом квартиры и т. п.
  4. Жилищные отношения, возникающие в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного найма. Жилищные отношения этого вида носят в основном характер управленческих решений и поэтому регламентируются нормами административного, финансового, налогового, земельного права. Вместе с тем часть этих отношений, связанных с ремонтом жилых помещений, может регулироваться актами гражданско-правого характера.
  Система отношений по управлению жилищным фондом включает: а) отношения по государственному управлению в части использования и обеспечения сохранности жилищного фонда; б) отношения по непосредственному управлению отдельными объектами жилищного фонда, осуществляемому министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами и организациями, которым принадлежат соответствующие жилищные фонды, а также образуемыми (создаваемыми) органами управления и специальными жилищно-эксплуационными организациями предприятий, учреждений и организаций; в) отношения по государственному учету жилищного фонда и государственному контролю за его использованием и сохранностью.
  Особую группу жилищных отношений образуют отношешения по эксплуатации, обеспечению сохранности жилищного фонда. Они неоднородны и складываются в процессе эксплуатации жилищного фонда, его ремонта, в том числе материально-технического обеспечения и финансирования затрат на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда.
  Отдельную группу "управленческих" жилищных отношений образуют отношения, связанные с передачей жилых домов одним органом управления другому, с исключением жилых домов из состава жилищного фонда, изменением назначения помещений и др. В этих случаях соответствующие государственные и общественные органы управления выступают либо в качестве субъектов имущественных прав, либо как носители государственно-властных полномочий по управлению объектами жилищного фонда.
  К этой группе примыкают отношения, возникающие в сфере хозяйственно-технической деятельности жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных служб. Эти отношения регулируются в основном нормами административно-правового характера, а некоторые из них - нормами гражданско-правового и финансово-правового характера.
  5. Отношения, возникающие в связи со строительством и приобретением в собственность жилого дома или части его. Отношения, связанные со строительством дома, регламентируются главным образом нормами гражданского права, административного, земельного права. Отношения по приобретению жилого дома (покупка, мена, дарение, наследование и др.) регламентируются нормами гражданско-правового характера, которые дополняются нормами административного законодательства (например, государственная регистрация недвижимости).
  В литературе высказывается мнение, что если жилое помещение принадлежит на праве собственности гражданину и никто, кроме него, в этом помещении не проживает, то по поводу указанного помещения жилищных правоотношений вообще не возникает16. Представляется, однако, что в данном случае на основе права собственности у гражданина - собственника жилого помещения возникает жилищное правомочие вторичного, производного характера, содержанием которого является пользование им указанным помещением для личного проживания. Это позволяет говорить о таких отношениях как о разновидностях жилищных отношений.
  6. Составной частью жилищных отношений являются отношения, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием граждан (жилищно-коммунальные отношения): по обеспечению жилых домов и жилых помещений водой, отоплением, электроэнергией, газом, средствами санитарной очистки и др. Жилищное законодательство регулирует те стороны этих отношений, которые возникают в непосредственной связи с пользованием жилыми помещениями17. Например, в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов к обязанностям наймодателя относится обеспечение бесперебойной работы инженерного оборудования домов и жилых помещений, в том числе снабжение водой, отоплением, средствами канализации, а к обязанностям нанимателей - оплата этих коммунальных услуг наряду с оплатой жилья. Эти обязательства входят в состав жилищных отношений в широком смысле.
  В других случаях, например, при пользовании электроэнергией, газом, телефоном отношения принимают более сложный характер: в состав их участников наряду с наймодателем и нанимателем входит также соответствующая специализированная организация; каждый из участников несет определение обязанности перед другими.
  7. Кроме того, относительно самостоятельную группу общественных отношений, также тесно связанных с жилищными отношениями в широком смысле, образуют отношения по пользованию телефоном, радио и телевидением. Эти отношения вообще не рассматриваются в качестве составной части жилищных отношений. Жилищным законодательством регулируются лишь некоторые аспекты этих отношений.
 
 
  § 2. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О
  ПРАВЕ ГРАЖДАН НА ЖИЛИЩЕ
 
  Конституция РФ (ст. 40) провозгласила в числе основных прав и свобод человека и гражданина право на жилище. Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает основы жизни людей.
  В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи (ст. 25)18.
  В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах также указывается: "Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии" (ст. 11)19.
  Право человека в жилище возникает с момента его рождения, изменяясь с возрастом, семейным положением и т. п.
  В российском законодательстве понятие "жилище" раскрывается не полно, что вызывает на практике различные споры. Термин "жилище" означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, иное инженерное оборудование).
  Право на жилище появилось в конституциях сравнительно недавно. В нашей стране право граждан на жилище было впервые установлено в Конституции СССР 1977 г., а затем нашло отражение в Конституции РСФСР и Конституции Российской Федерации, а также в кодифицированных жилищных законах (Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, ЖК РСФСР и др.).
  В ст. 40 Конституции РФ 1993 г. право на жилище определено по-другому в сравнении с тем, как оно было сформулировано в Конституции РСФСР 1978 года. Провозглашая право каждого на жилище, часть первая ст. 40 устанавливает и гарантию охраны этого права: "Никто не может быть произвольно лишен жилища". Часть вторая ст. 40 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то согласно части третьей ст. 40 Конституции РФ такое жилье предоставляется только малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Речь идет, в частности, об обеспечении жильем военнослужащих, лиц, пострадавших в результате чрезвычайных обстоятельств, участников Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов и некоторых других категорий граждан. Конституция РФ, таким образом, отказалась от планово-распределительной системы обеспечения жилыми помещениями и монополии в этом государственного, муниципального и общественного жилых фондов.
  Право граждан на жилище закреплено также в конституционных законах отдельных субъектов Российской Федерации. Так, Конституция Республики Башкортостан (ст. 51) гласит: |"Граждане Республики Башкортостан имеют право на жилищe. Никто не может быть произвольно лишен права жилища. Республика Башкортостан ведет и поощряет жилищное строительство, создает условия для реализации права на жилище.
  Малоимущим, иным указанным в Законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами".
  В Конституции Республики Татарстан (ст.. 47) провозглашается: "Граждане Республики Татарстан имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству. Никтоне может быть лишен жилища, иначе как на основаниях, установленных законом".
  В Законе об основах федеральной жилищной политики о праве на жилище говорится следующее: "Граждане Российской Федерации имеют право на жилище. Это право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилищных фондов; создания условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, банков и других источников); развития частной собственности, обеспечения защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развития конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства" (ст. 2).
  Закрепление в Конституции РФ права на жилище имеет большое значение, так как оно означает право каждого иметь жилище, иметь Гарантированную возможность быть обеспеченным жилищем и не опасаться того, что гражданин может быть произвольно лишен своего жилища или что кто-то проникнет в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц. Тем самым Конституция РФ создала конституционные основы стабильного пользования имеющимся жилищем и одновременно возможность получения в порядке улучшения жилищных условий другого жилища.
  К сожалению, потребность граждан России в жилье пока удовлетворяется далеко не полностью (см. таблицу).
  Таблица20
  Государства
 
 
 
  Строится
  жилья на
  1000 чел., м2
 
  Средний
  размер
  построенных
  квартир, м2 Среднее
  количество
  комнат
  на человека Россия
 Беларусь
 Великобритания
 США
 Украина
 Франция
 Швеция
 Япония 265
  329
  268
  931
  194
  663
  364
  1165 64,2
  66,8
  79
  180
  68,8
  106
  80,
  93 0,8
  0,9
  1,8
  2,2
  0,9
  1,6
  2,0
  1,3
  Главная цель законодательного регулирования жилищной сферы - это всемерно содействовать развитию инициативы в этой области как граждан, так и организаций в направлении улучшения жилищных условий граждан.
  По своей юридической природе конституционное право на жилище является государственно-правовым институтом; вместе с тем конституционные положения о праве на жилище (ст. 40 и др.) являются юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, всей системы жилищных отношений; пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда и т. п.
  По мнению профессора С. М. Корнеева, право на жилище имеет две составные части. Во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям; в данном случае речь идет об охране государством имеющейся у гражданина субъективного гражданского права на конкретное жилище, об обеспечении его неприкосновенности, недопущении произвольного лишения жилища. Вторая составная часть права на жилище заключается в том, что государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы кажддый гражданин был обеспечен жильем21.
  Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы. Например, В. П. Скрипко считает, что "конституционное право на жилище означает для гражданина Российской Федерации иметь возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, а возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также юридическую возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья"22.
  Из схожего с этим понимания права на жилище исходил В.П. Грибанов, по мнению которого право на жилище означает гарантированную законом возможность удовлетворения потребности в жилье нуждающихся граждан различными способами является средством, обеспечивающим удовлетворение и потребности23.
  Право на жилище носит многоаспектный характер и может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям, вытекающим из содержания ст. 40 Конституции РФ:
  - возможность стабильного пользования занимаемым жилыми помещением в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов на условиях договора найма, участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, путем индивидуального жилищного строительства, приобретения жилых помещений (домов) по договорам купли-продажи, дарения, мены, а также наследования и по другим основаниям предусмотренным законодательством;
  - возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами, иными указанными в законе гражданами нуждающимися в жилище, - путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами; другими лицами - путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка;
  - возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина - собственника этого помещения и членов его семьи, но и путем передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на основании договора (коммерческого найма и др.);
  - обеспечение для жителей жилых домов (жилых помещений) здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека;
  - обеспечение недопустимости произвольно лишать граждан права на жилище. Это, в частности, призвано сдерживать многочисленные случаи сноса жилых домов, принадлежащих гражданам на праве собственности, под предлогом (нередко недостаточно обоснованным) необходимости использования земельного участка, на котором находится дом, для государственных и общественных нужд;
  С обеспечением конституционного права на жилище тесно связаны и нормы Конституции РФ о неприкосновенности жилища и защите от проникновения в него других лиц помимо воли проживающих в нем (ст. 25), неприкосновенности частной жизни (ст. 23), право на судебную защиту (ст. 46) и др.
  Право на жилище согласно ст. 17 "Конституции РФ принадлежит каждому от рождения. В жилищном законодательстве это свойство права на жилище проявляется, в частности, в том, что в состав членов семьи нанимателя, имеющих право на жилое помещение, включаются не только совершеннолетние лица, но и дети, причем в законе учитываются их особые интересы. Так, согласно ст. 41 ЖК РСФСР при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов.
  Право на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции РФ относится к числу основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции и в законе. Даже в случае введения на основании ст. 56 Конституции РФ чрезвычайного положения право на жилище, как и ряд других основных прав, не подлежит ограничению.
  Многоаспектность конституционного права на жилище проявляется в том, что оно является юридической основой возникновения многочисленных и разнообразных форм и способов осуществления права на жилище в тех или иных конкретных жилищных правоотношениях.
  В качестве одного из важнейших социально-экономических прав право на жилище входит в состав конституционного статуса гражданина России. Этому праву соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением прежде всего малообеспеченным гражданам жилых помещений и пользованием ими этими помещениями; с расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и других форм обеспечения граждан жилищем; с расширением правильного распределения общественных жилых фондов, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем.
  Важное значение имеет выяснение вопроса о правовом механизме реализации конституционного положения о праве на жилище. Этот вопрос является частью более общего вопроса о природе и механизме действия конституционных норм. В литературе по данному вопросу было высказано мнение, что конституционные нормы, закрепляющие социально-экономические права граждан, в частности право на жилище, действуют в конечном счете через нормы соответствующих отраслей права; нормы отраслевого законодательства конкретизируют нормы Конституции и непосредственно регулируют поведение граждан, должностных лиц и органов государства. Однако такая трактовка не полностью соответствует прежде всего тексту ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей, что она имеет прямое действие. Поэтому статьями Конституции РФ надлежит руководствоваться непосредственно и при разрешении конкретных вопросов, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах.
  В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 указано, что суд применяет Конституцию, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения24.
  Общие положения Конституции о праве на жилище не требуют дополнительной регламентации в законе. Вместе с тем ст. 40 Конституции РФ предполагает, что отдельные положения конкретизируются и раскрываются в нормах жилищного и других отраслей законодательства, устанавливающих соответствующий правовой механизм, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав25.
  Так, в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ говорится о предоставлении жилища бесплатно или за доступную цену не только малоимущим, но и "иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище". Соответствующий закон согласно данной статье необходим и для установления норм предоставления жилья. Такие положения Конституции реализуются в конкретных законах, иных нормативных правовых актах, через которые конституционное право на жилище как одно из основных прав взаимодействует и проявляется с нормами отраслевого законодательства: жилищного, гражданского, административного и др.
  В этой связи необходимо прежде всего назвать ст. 10 ЖК РСФСР, в которой в сжатой форме выражено основное содержание жилищных прав и обязанностей граждан.
  В целях обеспечения устойчивости и повышения гарантии жилищных прав граждан в ст. 10 ЖК РСФСР закрепляется принцип, согласно которому никто не может быть выселен из занимаемого жилого помещения или ограничен в праве пользования жилым помещением иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном законом.
  Жилищные права граждан охраняются законом. Запрещаются действия, препятствующие осуществлению права на жилище. Государство заинтересовано в том, чтобы и граждане при осуществлении жилищных прав не совершали действий, нарушающих права других лиц, чтобы были обеспечены надлежащее использование жилищного фонда и его сохранность.
  Согласно ст. 10 ЖК РСФСР граждане Российской Федерации имеют право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного, муниципального и общественного жилищный фондов; жилого помещения в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов; на приобретение жилого помещения в собственность в домах государственного и муниципального жилищных фондов и путем индивидуального жилищного Строительства; по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом жилые помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов, а также в домах жилищно-строительных кооперативов предоставляются гражданам в бессрочное пользование. Граждане вправе иметь в личной собственности жилые дома (части домов), квартиры в соответствии с законодательством Российской Федерации.
  В целях обеспечения жилищных прав граждан Закон об основах федеральной жилищной политики устанавливает юридические гарантии этого прав" путем предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также иными способами.
  Эти принципиальные положения выражены в других нормах ЖК РСФСР, в частности в ст. 40 и 41, определяющих требования, предъявляемые к жилым помещениям, и учет интересов граждан при представлении жилых помещений; в ст. 28, где законодательно закреплено положение о том, что жилые помещения предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам "как правило, в виде отдельной квартиры на семью".
  Важнейшее значение имеет выделение в составе жилищного фонда специального "жилищного фонда социального использования", предназначенного для предоставления жилых помещений малообеспеченным и другим указанным в законе гражданам в пользование на "сновании договора социального найма (ст. 12-14 Закона об основах федеральной жилищной политики; ст. 672 ГК РФ). В соответствии с этим договором жилые помещения находятся У граждан в бессрочном пользовании.
  Конституцией РФ 1993 г., как сказано выше, внесены определенные коррективы в Порядок и условия обеспечения граждан жильем за счет государственного, муниципального и других жилищных фондов: жилище из этих фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам.
  Гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, строя дома государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенные для предоставления жилых помещений по договору найма, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья (ст. 2 Закона об основах жилищной политики).
  Обеспечение жилищных прав граждан предполагает возложение на органы государственной власти, исполнительные органы и органы местного самоуправления соответствующих обязанностей.
  Согласно ст. 3 Закона об основах федеральной жилищной политики указанные органы обеспечивают:
  - порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, а также их продажи гражданам в государственном, муниципальном и общественном жилищных фондах;
  - доступность для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья, а также возможность кредитной поддержки граждан и предоставления налоговых льгот при строительстве, приобретении и найме жилья;
  - жилищное строительство за счет государственных и местных бюджетов для предоставления жилья гражданам на условиях найма, купли-продажи, в том числе с учетом льгот, предусмотренных для военнослужащих, беженцев, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, других категорий граждан;
  - предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией;.
  - содержание и развитие объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу;
  - правовое регулирование деятельности субъектов жилищной сферы (нанимателей, арендаторов и собственников недвижимости в жилищной сфере, застройщиков, исполнителей работ, агентов по торговле и аренде, страховых компаний);
  - бронирование нанятого жилища, а также сохранение права пользования жилищем, неприкосновенность жилища в порядке и на условиях, установленных законодательством;
  - контроль за исполнением законодательства в жилищной сфере и др.
  В жилищных законах установлены также основные жилищные обязанности граждан.
  Граждане обязаны бережно относиться -к дому, в котором они проживают, использовать жилое помещение в соответствии с его назначением, соблюдать правила пользования жилыми помещениями и правила общежития, экономно расходовать воду, газ, электрическую и тепловую энергию (ст. 10 ЖК РСФСР).
  Эти общие жилищные обязанности получили конкретизацию в других статьях ЖК РСФСР. Например, в ст. 98 предусмотрено выселение нанимателя и членов его семьи из жилого помещения в случаях использования его не по назначению либо разрушения и порчи; в ст. 142 определяются конкретные обязанности граждан по обеспечению сохранности жилых домов и жилых помещений, и др.
  В Законе об основах федеральной жилищной политики (ст. 4) также предусматривается ряд обязанностей граждан, а именно:
  - использовать жилые помещения, а также подсобные помещения и оборудование без ущемления жилищных, иных прав и свобод других граждан;
  - бережно относиться к жилищному фонду и придомовым территориям;
  - выполнять предусмотренные законодательством санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-градостроительные, противопожарные и эксплуатационные требования;
  - своевременно производить оплату жилья, коммунальных услуг, осуществлять выплаты по жилищным кредитам;
  - использовать придомовые территории без ущерба для интересов других граждан и общества.
  Важно отметить, что согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
  Указанные ограничения, в том числе и жилищных прав, присущи любому демократическому обществу и находят в той или иной мере свое отражение в законодательстве всех стран мира26.
  Согласно ст. 10 ЖК РСФСР жилые дома и жилые помещения не могут использоваться гражданами в целях личной наживы, извлечения нетрудовых доходов и в других корыстных целях, а также в ущерб интересам общества.

<< Пред.           стр. 1 (из 13)           След. >>

Список литературы по разделу