<< Пред. стр. 10 (из 16) След. >>
Источники страховых фондовСоциальные страховые фонды образуются за счет основных источников: страховых взносов застрахованных, страховых взносов предпринимателей и субсидий государства.
Взносы застрахованных представляют собой прямой вычет из их дохода. По существу, это прямой целевой налог. Ставка взноса в большинстве развитых стран устанавливается в процентах к валовому заработку и является пропорциональной независимо от величины дохода. При этом предусматривается минимальный и максимальный доход, с которого взимаются взносы. Взносы с работодателей взимаются в процентах не к общему фонду заработной платы занятых, а к заранее установленной максимальной валовой за работной плате, т.е. суммы, превышающие этот максимум, не учитываются.
Субсидии государства фондам социального страхования включают взносы за неработающих граждан, военнослужащих и государственных служащих, дотации на возмещение дефицита бюджетов этих фондов и налоговые льготы. В последнее десятилетие возрастает значение нового источника финансирования фондов обязательного социального страхования — доходов от капитализации взносов.
Использование средств социального страхования
Средства социального страхования используются в виде денежных выплат, финансирования услуг и предоставления льгот. Наибольшее социально-экономическое значение принадлежит денежным выплатам, которые занимают первое место и по объему ресурсов. Денежные выплаты представлены пенсиями и пособиями, имеющими целевую направленность как по характеру использования, так и по контингенту получателей.
Пенсия — это гарантированная денежная выплата для обеспечения граждан в старости, в случае полной или частичной нетрудоспособности, потери кормильца, а также в связи с установленным стажем работы в определенных сферах трудовой деятельности. Из пенсионных фондов, создаваемых за счет взносов работодателей и работников, трудящиеся и их семьи получают материальное обеспечение при наступлении страхового случая.
В государственном пенсионном обеспечении различают пенсии страховые (трудовые) и социальные. К первым относятся пенсии по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет. В условиях рыночной экономики трудовые пенсии могут предоставляться за счет средств государственного Пенсионного фонда и за счет пенсионных фондов предприятий и организаций. Условием получения пенсии от предприятия (организации) является установленная продолжительность работы на данном предприятии. Эта пенсия предоставляется либо как надбавка к государственной пенсии, либо как самостоятельная выплата. Она не является гарантированной и предусматривается в коллективном договоре между профсоюзом и администрацией предприятия, организации.
Право на государственную страховую пенсию приобретается при наличии определенного трудового (страхового) стажа и при уплате страховых взносов в государственный Пенсионный фонд. Размер пенсий, как правило, соизмеряется с прошлым заработком и устанавливается в процентах к нему на общих основаниях или на льготных условиях.
Социальные пенсии выплачиваются нетрудоспособным гражданам при отсутствии у них права на страховую пенсию. Размеры этих пенсий определяются по категориям получателей в процентах к минимальной пенсии по возрасту.
Пособие — это гарантированная денежная выплата при временном перерыве в работе (первая группа пособий), а также для компенсации повышенных расходов, возникающих в определенных случаях (вторая группа). В первую группу входят пособия по временной нетрудоспособности, по безработице, по уходу за ребенком после его рождения, пособие по беременности и родам. Вторую группу составляют пособия, выплачиваемые при рождении ребенка и на погребение умершего работника или члена его семьи. Особое место среди пособий по социальному страхованию занимает пособие по безработице, которое выплачивается из Государственного фонда занятости населения и негосударственных фондов страхования от безработицы.
Финансирование услуг, предоставляемых через социальное страхование, должно удовлетворить ряд потребностей нетрудоспособных и безработных граждан. Эта форма использования средств социального страхования включает оплату лечебно-профилактической помощи и лекарств, содержание домов-интернатов, возмещение затрат на организацию лечения и отдыха застрахованных граждан и членов их семей, профориентацию и переподготовку безработных и инвалидов, их трудоустройство и социальную реабилитацию.
Назначение льгот связано с получением конкретного материального блага или услуги по льготным ценам. В силу этого льготы занимают промежуточное положение между натуральным и денежным распределением. Они дают возможность увеличения располагаемых доходов отдельных групп населения.
13.2. Формирование и использование внебюджетных фондов
Виды и источники формирования внебюджетных фондов
Формирование современной системы социального страхования в России включает создание государственных внебюджетных фондов страхования от важнейших социальных рисков, а также образование негосударственных пенсионных, страховых и других фондов Государственные внебюджетные фонды обеспечивают защиту конституционных социальных прав граждан в условиях рыночной экономики и включают- Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения России.
Становление государственных внебюджетных фондов социального страхования в период экономических реформ обусловило сокращение роли государственного бюджета в финансировании социальных расходов. Однако финансовое положение фондов социального страхования в РФ характеризуется неустойчивостью, что связано с нестабильностью экономики России в переходный период и с проблемой сбора страховых взносов. Это порождает противоречие между растущими социальными потребностями населения (особенно в годы кризиса) и сокращением ресурсных возможностей внебюджетных фондов.
Доходы фондов зависят от ставки страховых взносов и величины фонда оплаты труда в народном хозяйстве страны, который равен произведению средней заработной платы на численность работающего населения. Оба эти показателя в годы реформ сокращаются, чему способствует также рост теневой экономики. Уровень же ставок социальных страховых взносов в последние годы оставался практически неизменным. В результате общие расходы государственных внебюджетных фондов в реальном исчислении постоянно сокращаются.
Один из путей решения финансовых проблем этих фондов связан с ростом ставок страховых социальных платежей, однако пока не предполагается увеличивать их. Напротив, ставится цель уменьшения «налогового бремени» российских предприятий: на социальные страховые взносы уже приходится 25% их обязательных платежей. Возможно также увеличение уровня страховых взносов работников в данные фонды с 1% заработной платы (взносы в Пенсионный фонд РФ) до 3—5% заработка. Кроме того, можно увеличить уровень самофинансирования отдельных внебюджетных фондов за счет части их резервов, направляемых в инвестиционные проекты и банковские депозиты при отсутствии задолженности перед населением по социальным выплатам из этих фондов.
Рост доходов внебюджетных фондов социального страхования также зависит от уровня собираемости социальных страховых взносов с предприятий и организаций. Каждый фонд самостоятельно собирает собственные социальные платежи, что связано со многими проблемами. Поэтому Министерством по налогам и сборам предлагается передать сбор взносов ему. Это, по мнению налоговых органов, позволит сократить управленческие расходы фондов социального страхования и повысить уровень собираемости взносов. Другое предложение предусматривает образование самими фондами единой службы, которая собирала бы страховые взносы и затем распределяла их по отдельным фондам. Необходимость реорганизации системы сбора взносов в фонды социального страхования связана и с регистрацией страхователей: в государственной налоговой службе регистрируется больше налогоплательщиков, чем в фондах социального страхования.
Специалисты предлагают также включить фонды социального страхования в состав государственного бюджета, т.е. преобразовать их в целевые бюджетные фонды. Это, возможно, облегчит Правительству РФ решение текущих проблем бюджетного дефицита и государственного долга, однако консолидация данных фондов в госбюджете не сможет улучшить их финансовое положение. Напротив, возрастет вероятность образования дефицита и увеличения задолженности перед получателями пенсий и пособий.
Поэтому фонды социального страхования РФ должны сохранить внебюджетный статус. Федеральные законодательные органы и Правительство России обязаны осуществлять контроль за доходами и расходами этих фондов.
Использование Пенсионного фонда
Важной проблемой пенсионного обеспечения в России является низкий уровень пенсий при высоком размере ставок страховых взносов в этот фонд (29% к фонду оплаты труда). В годы реформ средний размер пенсий составляет 35-37% от средней заработной платы в стране, а уровень дифференциации пенсий снизился до 1:1,5. Это не отражает реальную дифференциацию заработной платы, которая составляет 1:25, и не соответствует нормативам, установленным в пенсионном законодательстве РФ.
Финансовый дефицит не позволяет Пенсионному фонду решать одновременно две задачи: поддержание минимальных пенсий на уровне прожиточного минимума и обеспечение оптимальной дифференциации выплачиваемых пенсий. Пенсионный фонд пытался разрешить это противоречие в период высокой инфляции, используя попеременно линейную индексацию пенсий и единовременные компенсационные выплаты всем пенсионерам в одинаковом или регрессивном размере. Однако решение указанных задач становится все более трудным при постоянном сокращении объема фонда.
Главное направление пенсионной реформы в РФ связано с формированием трехуровневой системы пенсионного обеспечения, включающей социальную пенсию, трудовую (страховую) пенсию и негосударственную пенсию (выплачиваемую фондами профессионального или личного пенсионного страхования).
Базовая, или социальная, пенсия должна обеспечивать минимальные государственные гарантии социального обеспечения для всех граждан независимо от трудового стажа. Она не должна выплачиваться работающим гражданам пенсионного возраста. Трудовая (страховая) пенсия будет выплачиваться всем наемным работникам и другим лицам, подлежащим обязательному пенсионному страхованию.
Пенсия, связанная с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, должна выплачиваться специальной страховой системой за счет обязательных взносов работодателей. Льготные пенсии должны быть межгосударственными и выплачиваться посредством дополнительного профессионального пенсионного страхования (обязательного или добровольного). Государственные трудовые пенсии должны основываться на распределительно-накопительных принципах с использованием индивидуальных счетов работников.
Одна из проблем пенсионного обеспечения связана с индексацией ранее назначенных пенсий. В Программе пенсионной реформы предложено индексировать пенсии ежеквартально на основе индивидуальных коэффициентов (индексов). Индивидуальный коэффициент пенсионера (IPi) равен отношению среднего заработка гражданина, на основе которого исчисляется пенсия (Wit), к средней заработной плате в РФ за тот же период (Wt), умноженному на полагающийся процент исчисления пенсии (Кpi), определяемый в зависимости от продолжительности трудового стажа:
Данный индекс умножается на среднюю заработную плату в страж за квартал, предшествующий новой индексации пенсий [W(t + n – кв)] и в результате получается новый размер пенсии гражданина (Рi(t + n)) с учетом ее индексации:
Согласно Программе пенсионной реформы в будущем ставка страхового взноса наемных работников повысится, а в 2000 г. введен персонифицированный учет страховых платежей на всей территории РФ. Реализация Программы пенсионной реформы требует 10—15 лет и связана с принятием нового закона РФ об обязательном пенсионном страховании.
Использование фондов социального и обязательного медицинского страхования
Фонд социального страхования РФ составляет около 1,1% ВВП. Он включает 88 региональных и 14 отраслевых отделений, более 500 филиалов. Более 70% средств фонда находятся в распоряжении страхователей (предприятий и организаций), социальные пособия составляют 65% его расходов, средний уровень пособий по временной нетрудоспособности равен 80% заработной платы. Многие другие пособия зависят от размера минимальной заработной платы, что и определяет их низкий уровень. Важная проблема Фонда социального страхования связана с отсутствием закона, регулирующего его деятельность и функции.
Дело в том, что функции данного фонда в системе социального страхования близки к функциям фондов обязательного медицинского страхования (ОМС) РФ. Все эти фонды связаны с одними и теми же видами социальных рисков — заболеваемостью и временной нетрудоспособностью. В системах социального страхования западноевропейских стран данные фонды образуют один фонд обязательного страхования на случай болезни.
Раздельное существование фондов социального и обязательного медицинского страхования в России, вызванное историческими условиями, имеет негативные последствия: финансовый дефицит фондов обязательного медицинского страхования и расходов общественного здравоохранения, дублирование органов управления фондами и рост расходов в системе обязательного страхования здоровья, трудности реализации единой политики социального страхования и здравоохранения.
Общие расходы фондов обязательного медицинского страхования составляют менее 1% валового внутреннего продукта, или 25% государственных расходов на здравоохранение.
Образование системы независимых территориальных фондов обязательного медицинского страхования в субъектах Федерации привело к разрыву единой системы здравоохранения в стране. Граждане одного региона могут получить отказ в медицинском обслуживании на территории другого субъекта РФ. Поэтому важными направлениями реформы социального страхования являются, во-первых, объединение фондов обязательного медицинского страхования в единый общероссийский фонд и, во-вторых, объединение Фонда социального страхования РФ с единым фондом обязательного медицинского страхования РФ на основе разработки общего закона об обязательном страховании на случай болезни.
Экономические проблемы российского здравоохранения связаны с переходом от его государственно-бюджетной модели организации и финансирования к бюджетно-страховой модели. Начиная с 1993 г, когда были образованы фонды обязательного медицинского страхования, отмечается стремление сократить расходы на здравоохранение из федерального бюджета. Около 80% бюджетных расходов на здравоохранение финансируется из региональных бюджетов. Децентрализация финансирования медицинского обслуживания не привела к росту финансовых ресурсов в этой сфере. Территориальные фонды ОМС и региональные органы здравоохранения соперничают в установлении контроля над финансовыми ресурсами.
Перспективы реформы здравоохранения и медицинского страхования связаны с упорядочением их государственного регулирования. Это предполагает создание государственных органов с более широкими возможностями регулирования социального страхования и обеспечения. Такие организационные меры позволят снизить управленческие расходы в системе обязательного страхования здоровья и обеспечить более стабильные социальные гарантии населению.
Система обязательного медицинского страхования объединяет Федеральный фонд, региональные фонды ОМС, свыше 1000 их филиалов и более 500 страховых медицинских организаций различных форм собственности. Было бы дешевле и надежнее в переходный период осуществлять обязательное медицинское страхование через государственную систему страхования здоровья, а добровольное медицинское страхование сосредоточить в системе частных страховых компаний.
Страховые медицинские компании имеют право одновременно участвовать в обязательном медицинском страховании, которое по закону является некоммерческой деятельностью, и в добровольном медицинском страховании, являющемся разновидностью страхового бизнеса. Таким образом, экономический и правовой статус страховых медицинских компаний противоречив. Это удорожает систему обязательного медицинского страхования и делает ее менее надежной. В разных регионах России используются четыре модели организации обязательного медицинского страхования с различной степенью участия в нем страховых компаний. Полезен опыт Республики Татарстан, в которой обязательное медицинское страхование организовано только через систему государственных страховых институтов — больничных касс, а частные страховые компании заняты в добровольном медицинском страховании.
Другое направление стабилизации финансового положения системы обязательного медицинского страхования связано с введением страховых взносов для работников, предусмотренным в Законе о медицинском страховании. Дефицит финансовых ресурсов обязательного медицинского страхования ведет к неполному финансированию его территориальных программ.
Существенна также проблема ценообразования на медицинские услуги в новой системе обязательного медицинского страхования. Опыт развитых стран показывает, что данная система не обязательно связана с установлением тарифов на медицинские услуги Это, скорее, разработка механизма возмещения расходов на такие услуги, носящего противозатратный характер. Примерами могут служить расчеты перспективного бюджета стационара в системе обязательного медицинского страхования и среднедушевых медицинских расходов в системе первичной медицинской помощи — в расчете на одного пациента (жителя), прикрепленного к семейному врачу.
Использование Государственного фонда занятости
Бюджет Государственного фонда занятости населения в 1997 г. составлял менее 0,4% ВВП. Такое положение при нарастающей безработице является неблагоприятным. Реальная потребность в ресурсах и услугах государственной службы занятости в связи с разрывом между фактическим и регистрируемым уровнем безработицы гораздо выше, чем официальная.
Уровень страховых взносов в Государственный фонд занятости увеличился за 1991-1995 гг. с 1 до 2% фонда оплаты труда, а с 1996 г. составляет 1,5% при значительном росте масштабов безработицы. Необходимо повысить эту ставку и ввести страховые взносы для работников, а также более активно использовать бюджетные средства для финансирования программ поддержки безработных в ряде отраслей производства (например, шахтеров).
Другая проблема использования Государственного фонда занятости в РФ связана с корректировкой его региональных и федеральных частей. Это соотношение составляет примерно 80:20. Однако уровень безработицы имеет существенные региональные различия. В связи с этим целесообразно установить дифференцированные соотношения региональных и федеральной частей Государственного фонда занятости в субъектах Федерации для более оперативного решения острых проблем региональной безработицы.
13.3. Реформирование социального страхования
Основные направления реформы
Для действующей системы государственного социального страхования, особенно в отношении размеров страховых взносов, уровня, условий назначения и выплаты пособий, в большей степени характерны принципы социального обеспечения. В большинстве видов социального страхования отсутствует дифференциация страховых взносов, что не позволяет повысить экономическую заинтересованность работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат. Внебюджетные социальные фонды часто выполняют несвойственные страхованию функции, выплачивая пособия по социальному вспомоществованию, компенсации и оплачивая другие нестраховые расходы.
Размеры страховых фондов по видам страхования определяются без достаточного обоснования. Отсутствует единая законодательная база системы государственного социального страхования. Вследствие этого при высоких страховых тарифах (почти 40% от фонда оплаты труда) уровень социальных выплат явно недостаточен, а социальные страховые фонды постоянно испытывают финансовые затруднения.
Целью реформирования государственного социального страхования является создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам государственные гарантии в защите от социальных и профессиональных рисков, а также более эффективное использование страховых средств.
Реформирование системы социальных выплат будет осуществляться по двум приоритетным направлениям.
Во-первых, это установление экономически обоснованных размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взносов. Решить проблему можно на основе персонифицированного учета страховых взносов по отдельным видам страхования, повышения заинтересованности граждан в увеличении страховых отчислений за счет собственных средств и контроля за расходованием средств страховых фондов.
Во-вторых, будут изменены требования к предоставлению социальных пособий. Здесь должен соблюдаться принцип, в соответствии с которым при наступлении страхового случая пособие выплачивается только при утрате заработка.
Предстоит реформировать систему страховых платежей и взносов в государственном социальном страховании. При этом предусматривается ввести трехканальную схему поступления средств, в соответствии с которой большая часть нагрузки будет приходиться на работодателя, а меньшая — распределяться между работником и государством.
Соотношение между уплачиваемыми взносами намечается устанавливать в зависимости от вида страхования. Так, страхование, связанное с вредом, причиняемым здоровью работника, должно осуществляться полностью за счет взносов работодателей, а страхование минимальных гарантий неработающим гражданам — за счет бюджетных средств.
Существенным фактором совершенствования системы страховых взносов должна стать дифференциация тарифов в зависимости от величины расходов по каждому виду страхования. Эта величина обусловлена уровнем общей и профессиональной заболеваемости, производственного травматизма и других социальных и профессиональных рисков. Дифференциация тарифов будет побуждать работодателя принимать меры по улучшению условий и охраны труда, по профилактике и снижению заболеваемости работающих. Постепенное расширение участия работников в уплате страховых взносов по мере роста реальных доходов населения позволит повысить роль личных доходов в решении социальных проблем.
Создание правовой базы и новой системы управления
Важнейшей частью реформирования социального страхования является создание адекватной правовой базы и системы управления. Федеральный закон «Об основах государственного социального страхования в Российской Федерации» должен стать рамочным законом, на основе которого будут подготовлены и приняты федеральные законы по отдельным видам страхования.
В 1998 г. был принят Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», требующий формирования новой системы социального страхования, подобной существующей в развитых странах. В России исполнение нового закона возложено на Фонд социального страхования РФ, что еще более усложняет его функции. В связи с этим необходимо принятие закона «О видах обязательного социального страхования в Российской Федерации», который позволил бы построить систему фондов социального страхования в России по примеру развитых стран.
Сложность решения всех этих задач требует сохранения в переходный период за государством функции управления системой социального страхования. В отдельных видах обязательного социального страхования в ближайшие годы будет расширяться участие страховых организаций, имеющих лицензии и удовлетворяющих специальным требованиям, которые обеспечивают гарантии выполнения страховых обязательств. В более отдаленной перспективе ряд функций социального страхования будет осуществляться самоуправляемыми профессиональными объединениями работников и работодателей на отраслевом и региональном уровнях при сохранении за государством законодательных и контрольных функций.
При достижении устойчивого экономического роста, трансформации российской экономики в социально ориентированное рыночное хозяйство смешанного типа социальное страхование наряду с государственными бюджетными гарантиями станет основой современной системы социальной защиты населения, сводя к минимальным показатели нищеты и малообеспеченности населения страны.
Выводы
1. Современная система социальной защиты населения включает государственные социальные гарантии, социальное страхование и социальную помощь.
2. Социальное страхование является формой социальной защиты населения от различных социальных рисков, связанных с потерей работы, трудоспособности, жизни и доходов.
3. Особенностью социального страхования является его финансирование из целевых внебюджетных фондов, формируемых из страховых взносов работодателей и работников при поддержке государства.
4. Обязательное социальное страхование является особой разновидностью государственных социальных гарантий, обеспечиваемых через целевые внебюджетные фонды. Добровольное социальное страхование обеспечивает дополнительную страховую защиту граждан от социальных рисков на основе коллективной солидарности работников и работодателей.
5. Средства социального страхования используются в виде денежных выплат пенсий и пособий, финансирования социальных услуг и предоставления льгот.
6. Формирование современной системы социального страхования в России потребовало создания системы государственных внебюджетных фондов, включающих Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования (федеральный и территориальные) и Государственный фонд занятости населения РФ.
7. Обострение проблем социального страхования в России обусловлено противоречием между растущими социальными потребностями населения в переходный период и сокращением ресурсов государственных внебюджетных фондов в условиях экономического кризиса.
8. Главное направление пенсионной реформы в России связано с формированием трехуровневой системы пенсионного обеспечения, включающей базовую (социальную) пенсию, страховую и негосударственную пенсии.
9. Важным направлением реформы социального страхования в России является реорганизация фондов социального страхования по видам социальных рисков. Это предполагает объединение Фонда социального страхования РФ с фондами обязательного медицинского страхования в единую систему обязательного страхования на случай болезни по примеру развитых зарубежных стран.
10. Реформа системы страхования от безработицы в РФ предполагает переход к активной политике занятости с повышением уровня страховых тарифов в условиях растущей безработицы в стране.
11. Другим направлением реформы является введение обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний с формированием нового внебюджетного фонда, финансируемого за счет взносов работодателей, с дифференциацией тарифов в зависимости от уровня профессиональных рисков в различных отраслях экономики.
12. Постепенное расширение участия работников в уплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на основе введения персонифицированного учета и по мере роста реальных доходов населения позволит снизить налоговую нагрузку работодателей и повысить доходы социального страхования.
13. Совершенствование системы управления государственными внебюджетными фондами социального страхования предполагает повышение роли представителей работников и работодателей в органах управления этих фондов.
14. Конечной целью реформирования государственного социального страхования в РФ является создание финансово устойчивой системы внебюджетных фондов, обеспечивающих гражданам государственные гарантии по защите от социальных и профессиональных рисков при наиболее эффективном использовании их ресурсов.
Термины
Социальные гарантии
Обязательное социальное страхование
Добровольное социальное страхование
Социальное вспомоществование
Социальное страхование
Страховые взносы
Пенсии
Трудовые пенсии
Социальные пенсии
Пособие
Государственные внебюджетные фонды
Индивидуальный коэффициент пенсионера
Вопросы для самопроверки
1. Какую роль играет социальное страхование в системе социальной защиты населения?
2. Каковы основные субъекты и источники финансирования социального страхования в условиях переходной экономики?
3. В чем сходство и различия обязательного и добровольного социального страхования?
4. Каковы важнейшие виды социального страхования?
5. В чем состоят задачи и функции государственных внебюджетных фондов социального страхования?
6. Каковы основные направления реформ социального страхования в России?
Раздел IV ИНФЛЯЦИЯ, НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДОВ
Содержание раздела IV
Глава 14. Инфляция и ее влияние на доходы населения
14.1. Виды и последствия инфляции
14.2. Антиинфляционная политика
14.3. Особенности инфляции в России
14.4. Индексация денежных доходов граждан
Глава 15. Налогообложение доходов
15.1. Особенности налогообложения доходов в России
15.2. Важнейшие налоги
15.3. Проблемы реформы налоговой системы
Раздел IV. Инфляция, налогообложение и их влияние на формирование доходов
Глава 14. Инфляция и ее влияние на доходы населения
14.1. Виды и последствия инфляции
Понятие и виды инфляции
Под инфляцией понимается обесценение бумажных денег, вызванное ростом цен. Инфляция классифицируется на различные виды и типы. В рыночной экономике, функционирующей в относительно нормальных условиях, инфляционное обесценение денег связано только с ростом цен; такая инфляция называется открытой. В командно-директивной экономике, или экономике, в которой сильны нерыночные факторы, инфляция принимает подавленный характер. Она связана с тремя параллельными процессами: ростом цен, периодическим возникновением или усилением товарного дефицита и снижением качества товаров и услуг.
Инфляция различается также в зависимости от определяющих ее факторов. Если в ее возникновении и протекании решающую роль играют денежные факторы, увеличивающие платежеспособный спрос выше товарного предложения (при данном уровне цен), то она называется инфляцией спроса. Если же основными являются неденежные факторы — со стороны производства и рыночных условий, то возникает инфляция издержек. Среди таких факторов выделяются: усиление давления на цены тех или иных издержек производства, повышение которых превышает средний рост цен; сильные монополистические элементы в рыночной структуре экономики, приводящие к монополистической практике повышения цен; дефицит определенных товаров и ресурсов; удорожание импорта в результате роста цен на мировом рынке или девальвации (обесценения) национальной валюты (так называемая импортируемая инфляция) и пр. Факторы инфляции спроса и инфляции издержек часто действуют одновременно, что значительно затрудняет проведение успешной антиинфляционной политики.
Инфляцию можно классифицировать и с учетом масштаба роста цен. Выделяют ползучую инфляцию, при которой среднегодовое повышение цен составляет до 5—10%; галопирующую — соответственно от 10 до 50—100% и гиперинфляцию — более 50—100% в год. В рамках последней выделяется супергиперинфляция, или суперинфляция, при которой цены возрастают на 50% и более в месяц; при среднемесячном приросте цен 50% - в год более чем в 130 раз.
Современный рекорд — 330-кратное повышение цен в Никарагуа в 1988 г. Но в истории были случаи и более высокого роста цен. Например, в Германии в последний год инфляции после Первой мировой войны (1923) в отдельные месяцы рост цен составлял 100 раз и более. При проведении конфискационной денежной реформы в конце 1923 г. одна новая марка обменивалась на 1 трлн старых марок.
Отрицательные последствия инфляции
Инфляция, по своим масштабам превышающая ползучую, отрицательно действует на экономику. Причем с возрастанием инфляции усиливается и ее отрицательный эффект. Воздействие инфляции на экономическое развитие принимает подчас разрушительный характер.
Отрицательное влияние инфляции сказывается по многим направлениям. Прежде всего высокая инфляция подрывает покупательную способность национальной валюты. Обесценившаяся национальная валюта перестает полноценно (а то и полностью) выполнять решающие функции денег.
Уже на уровне галопирующей инфляции в значительной мере сводится на нет такая функция национальных денег, как средство накопления. Предприниматели и население начинают преимущественно использовать в качестве средства накопления не национальную валюту, а иные средства — золото и другие ценности, а в открытой экономике — твердую валюту, прежде всего доллар, выполняющий роль международной валюты, что, по сути, означает развертывание процесса долларизации экономики. В условиях гиперинфляции и особенно супергиперинфляции национальная валюта перестает выполнять и такие функции, как мера стоимости и средство обращения. Вся денежная система приходит в полное расстройство, что вызывает нарушение экономической деятельности вплоть до спада производства. Возникает так называемый стагфляционный кризис, сочетающий процессы сокращения производства и инфляционного роста цен.
Отрицательное воздействие инфляции проявляется также внеравномерном росте цен. Многократное вздорожание, превышающее средний рост цен, каких-либо товаров и услуг, имеющих важное экономическое или социальное значение, ставит барьеры экономическому росту подверженных высокой инфляции стран.
Товары, завоевавшие из-за своих качественных характеристик, распространенности и относительной дешевизны, заметные ниши экономического пространства, в результате резкого абсолютного и относительного удорожания ставят под угрозу перспективы развития важнейших отраслей и сфер национальной экономики.
Рассмотрим для примера ситуацию с энергоресурсами. До 1970-х гг. важнейшие энергоресурсы, особенно нефть и нефтепродукты, отличались относительной дешевизной. Рыночная экономика всех стран развивалась на основе все расширяющегося их использования в производстве и в личном потреблении. В результате энергетического кризиса 1970-х гг. мировые цены на нефть за 10 лет—с 1971 по 1980 г. — возросли в 20 раз, что поставило рыночную экономику многих стран в тяжелейшее положение. Энергетический кризис был преодолен только посредством снижения темпов экономического роста, особенно в энергоемких отраслях и сферах деятельности, массового внедрения в производство ресурсо- и энергосберегающей техники и технологии и эксплуатации ряда новых крупных месторождений нефти.
Инфляционный рост цен ставит под угрозу доходы, формирующиеся в рыночной экономике, вызывая нередко заметное снижение реальной заработной платы. Именно поэтому периоды высокой инфляции становятся одновременно периодами усиления социально-политической напряженности и нестабильности.
14.2. Антиинфляционная политика
Ортодоксальная и гетеродоксная программы
Отрицательные последствия инфляции потребовали выработки государственных мер по борьбе с ней или хотя бы приспособления к ней. В настоящее время сформированы две основные антиинфляционные программы (или, как их чаще называют, программы финансовой стабилизации): ортодоксальная и гетеродоксная (с возможностью формирования и смешанных программ).
Ортодоксальная программа финансовой стабилизации опирается на теоретические и практические рекомендации экономистов-монетаристов. Эта программа исходит из признания господствующей роли в развертывании инфляции денежных факторов (т. е. инфляции спроса); соответственно рекомендуемые ею антиинфляционные меры направлены на ограничение платежеспособного спроса и денежного обращения.
На основе усиления рыночных факторов ортодоксальная программа предусматривает такие меры против инфляционного спроса, как уменьшение государственных расходов и дефицита госбюджета, повышение налогов, жесткоограничительная кредитно-денежная политика с поддержанием высоких процентных ставок. В случае чрезмерного увеличения платежеспособного спроса в рамках ортодоксальной программы возможно проведение конфискационной денежной реформы.
Одновременно эта программа предусматривает максимально возможное включение рыночных регуляторов (свободные цены при возможном ограничении роста заработной платы и поддержании плавающего курса национальной валюты; максимальная либерализация условий деятельности предприятий и компаний на внутреннем и внешнем рынках), уменьшение государственной собственности на основе приватизации; максимальное свертывание хозяйственной активности государства. Необходимо лишь стремиться к сбалансированию бюджета и поддержанию темпов прироста денежной массы в обращении в соответствии с реальными возможностями увеличения производства, обычно в пределах нескольких процентов прироста.
Гетеродоксная программа финансовой стабилизации опирается на теоретические и практические рекомендации немонетаристских теорий (кейнсианства, теории «экономики предложения», теории «структурной инфляции» и др.). Эта программа исходит из параллельного действия факторов инфляции спроса и инфляции издержек и предусматривает активное регулирующее воздействие государства. К основным мерам этой программы, направленным на преодоление высокой инфляции, относятся временное замораживание или сдерживание прироста цен и заработной платы (так называемая политика доходов), либеральная кредитно-денежная политика с установлением низких процентных ставок для поддержки производства; его стимулирование путем значительного снижения налогов; участие государства в формировании рыночной инфраструктуры, в благоприятных структурных сдвигах в экономике, в поддержании жизненно важных отраслей и производств; государственное регулирование внешнеэкономической и валютной сферы и т.п.
Практический опыт антиинфляционной политики в странах с рыночной экономикой показывает, что, как правило, почти во всех из них удачные результаты при применении подобной политики достигались на основе смешанных программ, т.е. программ, характеризующихся различным сочетанием ортодоксальных и гетеродоксных мер.
Меры приспособления к инфляции
Особой мерой приспособления к высокой инфляции служит прежде всего индексация заработной платы и других основных доходов населения, т.е. увеличение последних в связи с ростом цен. Индексация может быть полной, т.е. примерно соответствовать росту цен, и частичной, т.е. отставать от роста цен и тем самым не ликвидировать полностью вызываемое инфляцией снижение реальной заработной платы и других доходов (см. п. 14.4).
Международная практика знает и другие меры приспособления к инфляции, чаще всего используемые в развивающихся странах: поддержание государством искусственно заниженных цен на определенный, обычно относительно узкий набор жизненно важных товаров и услуг, удовлетворяющих минимальные потребности беднейших слоев населения; создание сети магазинов с низкими ценами для тех же слоев; другие формы благотворительной помощи.
Мировой опыт свидетельствует, что при достаточно широком проведении подобных мер они приводят к заметному смягчению отрицательных социальных последствий высокой инфляции и хотя бы частично ограничивают возможность усиления социально-политической напряженности в обществе.
14.3. Особенности инфляции в России
Реализация ортодоксально-монетаристской программы
Высокая инфляция в России возникла при реализации ортодоксально-монетаристской программы финансовой стабилизации, предложенной МВФ. Эта программа, известная также под названием шоковой терапии, с 1992 г. последовательно и жестко применяется в России для перехода от командно-директивной экономики к рыночному ее типу. Основными элементами программы были либерализация цен товаров и услуг; беспрецедентная по своим масштабам и краткосрочности приватизация, распространившаяся примерно на 3/4 государственной собственности; либерализация внешнеэкономической деятельности, включая широкое использование плавающего курса рубля по отношению к доллару и другой твердой валюте; жесткая борьба с высокой инфляцией, возникшей в результате подобной политики.
Правомерность столь долгосрочного использования в государственной экономической политике России мер ортодоксально-монетаристской программы отстаивается ее сторонниками на основе монетаристской теории, включая ее отношение к инфляции и мерам борьбы с ней. По мнению сторонников этой позиции, использование таких мер уже привело к значительному замедлению инфляции в стране.
Подобные утверждения как будто оправдывались, хотя и с серьезными оговорками, до августа 1998 г. Так, по официальным данным, потребительские цены в России увеличились в 1992 г. в 27 раз, в 1993 г. — примерно в 10 раз, в 1994 г. — в 3,2 раза, в 1995 г. — в 2,4 раза, в 1996 г. — в 1,22 раза, в 1997 г. — в 1,11 раз. Следовательно, в экономике России в течение 1992-1995 гг. господствовала гиперинфляция (хотя и снижающаяся); в 1996 и 1997 гг. инфляция упала до уровня умеренно галопирующей.
Сторонники монетаристского подхода считают, что преодоление высокой инфляции должно автоматически создать благоприятную основу для экономического возрождения России: неминуемо произойдет оживление, подъем производства и всей экономической деятельности в стране. В качестве решающих факторов подобных радужных перспектив назывались обязательное с точки зрения монетаристов стихийное саморегулирующееся воздействие сформировавшихся рыночных сил и усиление притока в страну иностранных инвесторов, прежде всего частных.
Причины неудач антиинфляционной политики
Действительность не подтвердила надежд на оживление производства и приток инвесторов; преодоление высокой инфляции в России даже до августа 1998 г. носило крайне неустойчивый и сомнительный характер. Это связано с рядом причин.
Борьба в России с высокой инфляцией преимущественно велась монетаристскими методами, хотя даже в странах с развитой рыночной экономикой подобная борьба для своего успеха требовала использования серьезных гетеродоксных мер. В России же при отсутствии нормальной рыночной экономики гетеродоксные меры чаще всего игнорировались, обычно под предлогом, что их применение якобы означает возвращение к методам командно-директивной экономики.
Единственное исключение — использование примерно в течение трех лет (1995—1998) ограничений на дальнейшее снижение курса обмена рубля на доллар. Это, конечно, имело антиинфляционное влияние, но оказывало и достаточно противоречивое воздействие на экономическое положение в России, особенно в экспортных отраслях. Кроме того, с начала 1999 г. предлагались и отчасти использовались некоторые меры налогового стимулирования производства.
Монетаристские меры в антиинфляционной политике, проводимой в России, оказались малоэффективными прежде всего из-за господства в российской инфляции факторов инфляции издержек, в том числе мощного давления быстрорастущих цен на энергетические и другие сырьевые ресурсы, а также транспортных тарифов, столь важных для сохранения единого хозяйственного пространства в огромной России (не говоря уже о разрыве прежних хозяйственных связей, вызванном распадом СССР и усилением раздробленности в самой России). Эти факторы инфляции издержек сыграли огромную негативную роль в подрыве основ экономической деятельности в стране и сокращении ее производственного потенциала.
В условиях России оказались крайне тяжелыми последствия монетаристской борьбы с инфляцией, прежде всего спад производства и экономической деятельности. Он составил более половины валового национального продукта и промышленного производства и свыше 80% инвестиций, что несовместимо с нормальным функционированием производственного аппарата в перспективе. Подобный спад производства превзошел уровень глубочайшего экономического кризиса 1929-1933 гг. на Западе.
В России массовый характер приняли неплатежи всех видов, в том числе и долгосрочные задержки в выплате заработной платы и пенсий. Очевидно, что в случае ликвидации неплатежей (хотя бы заработной платы и пенсий) рост цен может оказаться гораздо выше.
Огромный спад производства в России вызывался и вызывается монетаристскими ограничениями двояким образом. С одной стороны, обусловливаемое монетаристскими ограничениями падение реальных доходов и покупательной способности широких слоев населения крайне отрицательно сказалось на производстве, особенно потребительских товаров. С другой стороны, необходимо учитывать специфическое взаимодействие монетаристских ограничений с факторами инфляции издержек.
Инфляция спроса и инфляция издержек имеют в своей основе нарушение денежного обращения, однако их механизм различен. В инфляции спроса денежная масса выступает и как основа, и как главная причина роста цен. Поэтому антиинфляционные меры монетаристского характера, ведущие к сокращению платежеспособного спроса и денежной массы, действуют против подобной инфляции весьма эффективно. Но в инфляции издержек деньги, являясь ее основой, выступают в иной, пассивной роли; в инфляции этого типа первоначальный толчок росту цен дают не денежные, а производственные и рыночные факторы.
Вызванное этими неденежными факторами повышение цен требует подтягивания денежной массы (с учетом скорости ее обращения) к возросшему уровню цен. В условиях рыночной экономики с развитой и гибкой кредитно-денежной сферой такое подтягивание происходит автоматически. При его отсутствии возникает острая нехватка платежных средств, и результатом инфляции издержек становится не рост цен, а либо кризисное сокращение производства, либо меры компенсации нехватки национальных платежных средств (вовлечение в национальный оборот твердой валюты других стран, прежде всего доллара, появление суррогатных квазиденег; развитие бартера и массовых взаимных неплатежей и др.), либо то и другое. Иначе говоря, снижение инфляции в России за 1992 г. — первую половину 1998 г. произошло в значительной степени за счет падения производства, что при прочих социально-экономических отрицательных явлениях сделало крайне непрочным и само замедление инфляции.
Резкое падение производства привело к заметному сокращению поступлений налогов в госбюджет и обусловило (наряду с малыми доходами от неэффективно проведенной приватизации) резкое сокращение его объема (по оценке в постоянной покупательной способности рубля). Это и было глубинной причиной нарастающей к 1998 г. финансовой дестабилизации, несмотря на видимые успехи в борьбе с высокой инфляцией.
Единственным надежным путем предотвращения этой дестабилизации могло бы стать расширение налоговой базы на основе оживления и подъема реального сектора производства, в том числе в случае необходимости и с помощью действенных мер государственного регулирования. К сожалению, государство не пошло по этому пути и выбрало в качестве решающего источника пополнения доходов госбюджета расширенный выпуск и продажу внутренним и внешним заемщикам государственных краткосрочных обязательств (ГКО).
Пирамида ГКО, с одной стороны, из-за крайне высокой доходности привлекла внутренних и внешних заемщиков, но, с другой стороны, способствовала уменьшению и без того небольших инвестиций в гораздо менее доходный сектор реального производства (тем самым усугубив экономическую и финансовую дестабилизацию). К тому же обслуживание пирамиды ГКО требовало все возрастающих государственных расходов, которые, превысив к середине 1998 г. объем налоговых поступлений в наличных деньгах, оказались для государства неподъемными. Это и привело 17 августа 1998 г. к краху пирамиды, который, в свою очередь, вызвал развал ряда других экономических структур и инструментов. К последствиям кризиса относятся возвращение к плавающему курсу обмена рубля на доллар и другую твердую валюту и вызванная этим огромная девальвация (обесценение) рубля.
В России вновь усилилась инфляция. В целом за 1998 г. потребительские цены, по официальным данным, возросли в 1,84 раза. В результате оказались сведенными на нет все усилия и жертвы в предшествующей борьбе с инфляцией, более того, возникла опасность еще большего ее усиления.
14.4. Индексация денежных доходов граждан
Правовые основы индексации
В связи с негативными тенденциями в формировании реальной заработной платы и других доходов населения в современных российских условиях весьма остро ощущается необходимость их индексации (см. гл. 11).
Правовые основы и механизмы ее осуществления определены еще в 1992 г. Законом Российской Федерации «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» и статьей 811 КЗоТ РФ. Однако в полной мере механизмы, предусмотренные этими нормативными актами, в практике хозяйствования не задействованы.
Между тем мировой опыт свидетельствует, что индексация как устанавливаемый государством механизм увеличения денежных доходов и сбережений граждан в связи с ростом потребительских цен позволяет поддерживать покупательную способность денежных доходов и сбережений. Индексация может сочетаться, а в некоторых случаях и заменяться иными методами государственного регулирования доходов (пересмотр уровня оплаты труда, размеров пенсий, социальных пособий др.). Такого рода меры периодически осуществляются, но, поскольку темпы повышения государственных гарантий отстают от роста цен, они не достигают своих целей.
В соответствии с законом об индексации денежных доходов ей подлежат:
• оплата труда работников предприятий, учреждений и организаций, кроме работников предприятий, самостоятельно определяющих цены на производимые ими товары и оказываемые услуги;
• государственные пенсии, стипендии, социальные пособия (семьям с детьми, по безработице, временной нетрудоспособности и другие), кроме единовременных;
• вклады граждан в Сберегательном банке;
• государственные займы и иные государственные ценные бумаги, взносы в организации государственного страхования.
Для индексации денежных доходов и сбережений должен использоваться индекс потребительских цен на товары, а также платные услуги. Законом определено, что он рассчитывается нарастающим итогом ежеквартально с начала года на базе статистических данных, полученных в результате наблюдений за изменением розничных цен в государственной, кооперативной и частной торговле, а также в сфере услуг на основе фактически сложившегося потребления за предыдущий год по фиксированному набору основных потребительских товаров и услуг (без товаров и услуг необязательного пользования).
Наблюдение за изменением потребительских цен призвана осуществлять специальная государственная служба, действующая в составе региональных и местных статистических органов Информация об индексе потребительских цен ежеквартально публикуется в официальных изданиях государственной статистики и периодической печати.
Порог индексации
Законом «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» (от 25 сентября 1992 г.) установлен порог индексации — индекс потребительских цен, с которого должна начисляться индексация денежных доходов и сбережений. Он установлен в размере 6%.
Денежные доходы граждан в виде оплаты труда, государственных пенсий, стипендий, социальных пособий подлежат индексации в следующем порядке (ст. 5 названного Закона):
• первая часть дохода, равная полуторной величине минимальной месячной заработной платы, установленной законом, — на индекс потребительских цен;
• вторая последующая часть дохода, равная полуторной величине минимальной заработной платы, — на 50% индекса потребительских цен.
Для лиц, проживающих в районах и местностях, где применяются районные коэффициенты к оплате труда, размер минимальной оплаты труда, подлежащий индексации, определяется с учетом этих коэффициентов.
Законом установлено правило, согласно которому сбережения граждан в сберегательном банке России индексируются путем изменения процентных ставок по вкладам.
Источники средств для индексации
В качестве источников средств для индексации, согласно Указу Президента РФ от 12 декабря 1993 г. № 2288, выступают:
• оплаты труда работников бюджетных организаций (учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры и др.), социальных пенсий и пособий — ассигнования из соответствующих бюджетов;
• оплаты работников предприятий, реализующих продукцию (услуги) по государственным фиксированным ценам и тарифам, при недостатке средств на оплату по независящим от них причинам — бюджетные средства в порядке, определяемом правительством;
• оплаты труда работников предприятий, самостоятельно определяющих цены на произведенные товары и услуги, общественных организаций (объединений) и их представителей — собственные средства этих предприятий и организаций;
• государственных пенсий — средства Пенсионного фонда РФ, в том числе средства, передаваемые в этот фонд из федерального бюджета для выплаты пенсий и пособий военнослужащим и их семьям, а также приравненным к ним в этом отношении категориям граждан и их семьям;
• социальных пособий, выплачиваемых из Фонда социального страхования РФ, — средства этого фонда;
• пособий по безработице — средства Государственного фонда занятости РФ;
• государственных стипендий — ассигнования из соответствующих бюджетов;
• сбережений граждан в Сберегательном банке — доходы банка;
• доходов по государственным ценным бумагам и государственным займам — ассигнования из федерального бюджета.
На практике, как уже отмечалось, меры, установленные законодательством об индексации доходов граждан, в полной мере не осуществляются. Существенное отставание темпов роста доходов от роста потребительских цен на товары и тарифов на услуги влечет за собой падение реальных доходов населения. С особой остротой эти проблемы возникли в результате отказа государства от выплат по внутреннему и внешнему долгу и фактической девальвации валюты Российской Федерации в августе 1998 г.
Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановлением от 11 сентября 1998 г. дала поручение комитетам по делам общественных объединений, по труду и социальной политике, по бюджету, налогам и финансам организовать подготовку проекта федерального закона об индексации денежных доходов и гарантий сохранности сбережений граждан Российской Федерации. Однако этот закон еще не принят.
Выводы
1. Высокая инфляция, превышающая 10% прироста цен в год, привносит в экономическое развитие любой страны серьезные негативные моменты, все более остро проявляющиеся по мере возрастания масштабов инфляции (вплоть до возникновения разрушительного стагфляционного кризиса, т.е. кризиса, характеризующегося параллельным спадом производства и устойчивым обесценением денег).
2. Отрицательное влияние роста цен на товары и тарифов на услуги проявляется прежде всего в падении реальной заработной платы и других денежных доходов населения.
3. Антиинфляционная политика проводилась в последние годы в России преимущественно монетаристскими методами, хотя мировая практика свидетельствует, что подобные подходы не дают ожидаемых и необратимых результатов.
4. Опыт стран с развитой рыночной экономикой после Второй мировой войны показал, что успехов в борьбе с инфляцией можно добиться только на основе оживления реального сектора экономики и повышения экономической активности. Это позволяет увеличивать инвестиции в развитие отраслей материального производства и социальной сферы, обеспечить рост поступлений в бюджет, получить экономический эффект от повышения платежеспособного спроса.
5. Негативные тенденции в формировании реальной заработной платы и других доходов определяют острую необходимость более последовательного осуществления мер по индексации денежных выплат гражданам, опираясь на правовые основы, предусмотренные соответствующим Законом РСФСР еще в 1992 г.
Термины
Инфляция
Инфляция спроса
Инфляция издержек
Ползучая инфляция
Галопирующая инфляция
Гиперинфляция
Ортодоксадьно-монетаристская программа финансовой стабилизации
Гетеродоксная программа финансовой стабилизации
Индексация доходов населения
Порог индексации
Вопросы для самопроверки
1. Что понимается под инфляцией, на какие виды и типы она классифицируется?
2. В чем состоят негативные последствия инфляции?
3. Какие важнейшие меры и программы предусматриваются для борьбы с инфляцией?
4. В чем состоят основные особенности инфляции в России и антиинфляционной политики государства в 1990-е гг.?
5. Каковы правовые основы индексации доходов граждан?
6. Что такое порог индексации?
7. Какие источники средств должны использоваться при индексации доходов?
Глава 15. Налогообложение доходов
15.1. Особенности налогообложения доходов в России
Фискальная направленность налогов
Рассмотрим важнейшие особенности современного налогообложения доходов в России в сопоставлении с опытом стран с развитой рыночной экономикой (подробно о нем см гл. 22). Эти особенности принципиальны, и объяснение их достаточно просто.
Налоговая система западных стран формировалась и функционирует в условиях нормального экономического развития, налоговая же система России находится под воздействием глубокого социально-экономического кризиса. Влияние этого кризиса характеризует обобщающий показатель — доля налоговых поступлений в валовом национальном продукте (ВНП).
Этот показатель для развитых стран за последние десятилетия представляет собой высокую и относительно стабильную величину. Принципиально иное положение сложилось в РФ. Если в 1992 г. доля налоговых поступлений в ВНП РФ составляла около его половины, в том числе федеральная их часть — около 18%, то в 1997 г. эти доли соответственно сократились до примерно 20 и 10%, а в 1998 г. под воздействием финансового кризиса уменьшились еще примерно вдвое. И это в условиях, когда ВНП за рассматриваемый период сократился более чем наполовину.
Именно поэтому российская система налогообложения преимущественно подчинена фискальной задаче (т.е. наполнению доходной части госбюджета). Все прочие современные задачи, свойственные налоговой системе Запада, особенно стимулирование производства и соблюдение социальной справедливости, остаются на втором плане.
О предпочтении фискально-перераспределительных задач в российской системе налогообложения свидетельствуют не свойственная западным странам частота взимания налогов с предприятий, попытки взимать налоги с отгруженной продукции независимо от ее оплаты, что при систематических неплатежах ставит предприятия в тяжелое финансовое положение.
Фискальным креном, а не только несовершенством налоговых служб объясняются огромные масштабы укрытия от налогов (35— 40%), в 2-3 раза превышающие аналогичные показатели западных стран. В России используются различные формы укрытия доходов от налогов. Наиболее распространенными из них являются: злоупотребление льготами, предоставляемыми по тем или иным налогам, использование бартера, который позволяет не платить налоги; использование разницы между реальной стоимостью товаров и большей суммой, указанной в договоре, причем разница не подпадает под налогообложение; завышение издержек производства при расчете налога на прибыль; система «черного нала» — различные методы расчета оплаты доходов либо с помощью полностью не учтенной и поэтому не подлежащей налогообложению наличности, либо на основе искаженных данных, что позволяет укрыть от налогов большую часть дохода.
Распределение налогов по бюджетным уровням
Много негативных черт присуще и другому обобщающему показателю, характеризующему положение в системе налогообложения, — распределению налогов по различным бюджетным уровням. В России налоговые поступления делятся примерно поровну между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Распределение по бюджетным уровням основывается на сочетании их долевого участия в основных налоговых поступлениях и субсидирования нижестоящих уровней вышестоящими (прежде всего трансферты федерального уровня).
На практике указанное распределение стало объектом острой борьбы, проявляющейся, в частности, в стремлении ограничить власть центра при определении долей участия в налоговых поступлениях, в попытках получить льготы для одних субъектов Федерации за счет других, в недостаточном удовлетворении социальных и иных нужд многих субъектов Федерации при распределении центром налоговых поступлений. Отсюда проистекают попытки отказа или задержки в перечислении средств в федеральный бюджет и, наоборот, частые и произвольные изменения обязательств центра по отчислениям субъектам Федерации. Эти противоречия, усиленные все возрастающим уменьшением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Федерации, заметно дестабилизируют весь бюджетный процесс.
15.2. Важнейшие налоги
Общая характеристика налогов
Важнейшими показателями, позволяющими и качественно, и количественно сопоставить системы налогообложения России и стран с развитой рыночной экономикой, служат данные по конкретным налогам. В России используются те же основные налоги, что и в развитых странах. Однако за этим формальным сходством кроются серьезные отличия.
В России, как и в странах с развитой рыночной экономикой, основные налоговые поступления формируются за счет примерно десяти основных налогов (хотя общее число налогов может быть гораздо большим). Кратко охарактеризуем эти основные налоги.
Все налоги в России, как и в странах с рыночной экономикой, разделяются на две группы. Первая группа — прямые налоги, взимаемые либо с доходов, либо с имущества и соответственно оплачиваемые владельцами соответствующих доходов и имущества. Вторая группа — косвенные налоги, включаемые в цену облагаемых товаров и услуг (либо как надбавки к цене, либо как часть издержек производства). В нормальных экономических условиях оплата этих налогов ложится на конечных потребителей товаров и услуг, хотя вносят эти налоги в бюджет непосредственно производители и продавцы облагаемой продукции.
Прямые налоги
Население (физические лица) платят три основных прямых налога: индивидуальный подоходный налог, взносы работодателя на социальное страхование и налог на имущество. Взносы на социальное страхование отчисляются во внебюджетные фонды и затем могут служить только финансовой базой соответствующих социальных выплат. Для предпринимателей (юридических лиц) установлены два основных прямых налога: налог на прибыль и налог на имущество (капитал).
Особо выделяются налоги на доход индивидуального и мелкого предпринимательства. Наиболее апробирован международной практикой вмененный налог, устанавливаемый по заранее предполагаемому объему доходности той или иной предпринимательской деятельности. Этот налог взимается часто заранее, например в виде оплаты лицензий на занятие той или иной деятельностью.
Косвенные налоги
К основным косвенным налогам относятся прежде всего налоги на потребление, включающие налог на добавленную стоимость (НДС) и налог с продаж.
НДС взимается на каждой стадии производства и обращения в виде процентной надбавки к добавленной стоимости (товарной продукции за вычетом материальных затрат, кроме амортизации). Этот налог выплачивается в бюджет чаще всего производителем в виде разности между НДС, начисленным на произведенные и проданные товары и услуги, и НДС, начисленным на приобретенные для производства этих товаров и услуг сырье, материалы и другие предметы труда. Налог с продаж начисляется на конечной стадии товарооборота, обычно в торговле, также в виде процентной надбавки к продажной цене.
К косвенным налогам принадлежат акцизы, установленные в виде высокой процентной надбавки к цене (либо в абсолютном стоимостном выражении на определенную единицу измерения) специально отобранной группы товаров, прежде всего алкогольных напитков и табачных изделий.
Особую группу косвенных налогов составляют таможенные (экспортные и импортные) пошлины, начисляемые на товары в сфере внешней торговли.
Своеобразную группу косвенных налогов образуют взносы предпринимателей на социальное страхование. Они относятся к косвенным налогам потому, что их разрешено включать в издержки производства. В нормальных экономических условиях эти взносы включаются в расходы конечных потребителей товаров и услуг облагаемых предпринимателей.
В России широко используются и некоторые другие внутренние косвенные налоги (т. е. налоги, включаемые в издержки производства), например отчисления в дорожный и в жилищный фонды.
В общем объеме налоговых поступлений в России указанные налоги составляют примерно 90%. Роль других прямых и косвенных налогов заметно ниже, и в основном они распространяются на определенные региональные и местные уровни.
Налогообложение прибыли
Прибыль является основным стимулом частнопредпринимательской деятельности в рыночной экономике. Поэтому при ее налогообложении остро встает проблема количественных критериев, которые необходимо соблюдать, чтобы чрезмерные налоговые изъятия из прибыли не подрывали ее производственно-стимулирующую функцию. Международная практика выработала такие критерии. Считается, что доля налоговых изъятий из прибыли не должна превышать 30—40%. Если подобные изъятия составляют более 50% прибыли, то они крайне отрицательно и даже разрушительно действуют на ее производственно-стимулирующую функцию. Налогообложение прибыли в странах с развитой рыночной экономикой формируется в соответствии с этими критериями. Поэтому доля налогов на прибыль в общих налоговых поступлениях этих стран, как правило, относительно умеренна (5—10%).
В России ситуация в налогообложении прибыли противоположная, что вызвано преимущественно фискальными соображениями. Это характеризует показатель доли налога на прибыль во всех налоговых поступлениях.
В оценке фискальной роли налога на прибыль следует выделять два периода: 1992-1995 и 1996-1998 гг. В первый период доля налога на прибыль во всех налоговых поступлениях достигала примерно 1/3, что явно не соответствовало международным стандартам. Каковы же основные факторы завышения налогообложения прибыли в России?
Во-первых, несмотря на установленную в 1992-1998 гг. умеренную ставку налога на прибыль (35% для предприятий и 43% для банковских и других кредитных учреждений), реально она была намного выше. В развитых странах при определении налогооблагаемой прибыли из валовой выручки разрешено исключать практически все издержки производства. Ограничения подобных исключений, например «чрезмерных» представительских расходов, незначительны. В России эти ограничения гораздо шире и жестче. Так, в себестоимость при определении налогооблагаемой прибыли разрешается включать лишь незначительную часть процентных платежей за кредит, которые в России весьма велики. Это приводит к тому, что реальная ставка налога на прибыль, соответствующая международным стандартам, завышается по сравнению с официально объявленной ставкой.
Во-вторых, на увеличении налогообложения прибыли сказывается слабое использование общих налоговых льгот: преобладали и преобладают индивидуальные льготы.
В-третьих, в 1992-1995 гг. в рамках налога на прибыль взимался еще и своеобразный налог на сверхнормативную заработную плату (35% к средней заработной плате работников за вычетом небольшого минимума).
В-четвертых, заметные изъятия из прибыли российских предприятий происходят за счет налога на их имущество, налогов на природные ресурсы (в добывающей промышленности), ряда местных налогов и т.д.
В результате, по косвенным оценкам, общая ставка налога на прибыль в 1992-1995 гг. составляла около 70%, а в 1996-1998 гг., после отмены налога на сверхнормативную заработную плату, — около 55%. С учетом указанных иных налоговых изъятий из прибыли вполне обоснованны заявления предпринимателей, что они вынуждены отдавать в виде налогов до 70-100% прибыли, а то и выше.
Налоговая нагрузка распределяется по различным видам предпринимательской деятельности крайне неравномерно. По оценкам 1995— 1996 гг., суммарная величина всех налоговых изъятий из прибыли в реальном секторе производства товаров колебалась по отдельным предприятиям в пределах 45-185% прибыли; в торговле — 58-150; в предоставлении услуг — 65-86%. В особо благоприятном положении находились финансовые услуги, пользовавшиеся в 1995-1996 гг. широкими налоговыми льготами, например освобождением от налогообложения высоких доходов по государственным ценным бумагам. Финансовый кризис в августе 1998 г., резко ухудшив ситуацию во всех сферах деятельности, не изменил указанных различий налогообложения прибыли.
Столь чрезмерная налоговая нагрузка вместе с сокращением производства и другими негативными факторами привела к тому, что в 1996-1998 гг. более половины предприятий страны стали убыточными, ряд других перешли в теневую экономику. В результате доля налога на прибыль во всех налоговых поступлениях в этот период сократилась более чем вдвое, составив 10—16%.
Подобное «сближение» доли налога на прибыль во всех налоговых поступлениях России с аналогичным показателем в странах с развитой рыночной экономикой определялось принципиально разными причинами. В этих странах относительно умеренная доля налога на прибыль была вызвана в первую очередь проведением в 1980-1990 гг. налоговой реформы, приведшей и к заметному снижению ставок налога на прибыль, и к уменьшению предоставляемых по этому налогу льгот. В России снижение доли налога на прибыль было вызвано, как отмечалось выше, прежде всего заметным сокращением налогооблагаемой базы в результате огромного уменьшения реального производства и роста теневой экономики.
Что касается такой специфической формы налогообложения, как вмененный налог, то его установление и взимание требует особого контроля для предотвращения чрезмерных налоговых ущемлений индивидуального и малого предпринимательства.
Подоходный налог с физических лиц
По сравнению с другими основными налоговыми поступлениями в России крайне низка доля индивидуального подоходного налога — около 8-10% против 25-40% в странах с развитой рыночной экономикой. И это происходит несмотря на переход с 1992 г. от пропорционального обложения (13% заработной платы) к прогрессивному (нижняя ставка — 12%; верхняя — около 1/3 дохода). Первая причина этого — низкий и к тому же еще более снизившийся за 1992-1998 гг. уровень жизни основной массы населения.
Так, при использовании при сопоставительских расчетах паритета покупательной способности валют средняя заработная плата в США в 1994 г. превышала среднюю заработную плату в России более чем в 6 раз, а в 1998 г. — уже более чем в 8 раз. Если же в сопоставительских расчетах использовать официальный валютный курс, то превышение средней заработной платы в США над средней заработной платой в России увеличивается в 3-5 раз, поскольку валютный курс всегда заметно недооценивает цены товаров и услуг развивающихся стран, к тому же находящихся в кризисной ситуации, по сравнению по странами с развитой рыночной экономикой и твердой валютой.
В России наиболее низкую заработную плату по сравнению с США получают работники с более высокими образованием и квалификацией. Например, в машиностроении США средняя заработная плата еще в 1994 г. была выше средней заработной платы в аналогичной отрасли в России при измерении по паритету покупательной способности валют в 12,4 раза и при измерении по официальному валютному курсу — в 32,3 раза. В науке аналогичные величины — 13,8 и 36,4 раза — также в пользу США. За последующие годы этот разрыв еще более увеличился.
Вторая причина относительно малого удельного веса подоходного налога во всех налоговых поступлений в России состоит в резком падении доли заработной платы в национальном доходе страны. А ведь основная доля индивидуального подоходного налога в развитых странах состоит из налога с заработной платы, к тому же эта часть подоходного налога с населения в нормальных рыночных условиях собирается лучше, чем другие виды налогов.
Еще одна характерная черта подоходного налога состоит в том, что основная фискальная нагрузка приходится на среднеобеспеченные и даже малообеспеченные слои населения при явно недостаточном обложении наиболее высоких доходов. Эта особенность подоходного налога в России обусловливается тем, что его ставки связаны с определенными уровнями доходов населения, которые в малой степени корректируются в соответствии с масштабами инфляции.
Так, минимальная ставка подоходного налога в России в 12% в 1998 г. относилась к годовому доходу 20 тыс. руб. и ниже. В апреле 1999 г. максимальные уровни доходов, относимые ко всем ставкам подоходного налога, были повышены в 1,5 раза. Тем самым минимальная ставка подоходного налога в 12% стала относиться уже к годовому доходу 30 тыс. руб. и ниже. Однако это «повышение» выглядит совсем иначе, если учесть рост цен. В целом с 1998 г. до весны 1999 г. потребительские цены возросли минимум в 2,5 раза. С учетом этого годовой доход 30 тыс. руб., формально превышающий в 1,5 раза высший уровень облагаемого по минимальной ставке в 12% денежного дохода в 1998 г., в сопоставимом виде с предшествующим годом составляет лишь 12 тыс. руб., т.е. 60% от уровня 1998 г. Иначе говоря, в группу малообеспеченных семей, облагаемых по минимальной ставке подоходного налога, попадают в 1999 г. лица с заметно более низким реальным доходом, чем это было в 1998 г.
Такая же картина возникает при обращении к максимальной ставке подоходного налога в 35%. Формально в 1998 г. по этой ставке облагался годовой денежный доход 100 тыс. руб. и выше, а весной 1999 г. — годовой доход в 1,5 раза больше, т.е. 150 тыс. руб. и выше. Однако с учетом указанного выше роста потребительских цен по сравнению с 1998 г. весной 1999 г. по максимальной ставке подоходного налога в 35% облагались годовые денежные доходы 90 тыс. руб. и выше, т.е. реально максимальное обложение налога оказалось на 10% ниже, чем в 1998 г.
Если перевести расчеты с годового на месячный уровень, то оказывается, что в 1998 г. по минимальной ставке подоходного налога в 12% облагался денежный доход 1666 руб. и ниже, а весной 1999 г. — реально лишь доход 1000 руб. и ниже. По максимальной ставке в 35% в 1998 г. облагались месячные денежные доходы 8300 руб. и выше, а весной 1999 г. — реально уже 7500 руб. и выше.
Тем самым становится очевидным, что прогрессивная шкала ставок подоходного налога в России в условиях инфляции и при отсутствии серьезного противодействия все более сильно воздействует на мало- и среднеобеспеченные слои населения. С 1 января 2000 г. ставка подоходного налога в 30% установлена для годовых денежных доходов свыше 150 тыс. руб. Она может оказаться под влиянием высокой инфляции на верхнем, а затем и более низком уровне доходов среднеобеспеченных слоев населения.
Следовательно, именно среднеобеспеченные слои населения, а также и малообеспеченные слои в пределах низших ставок образуют основную налоговую базу прогрессивного подоходного налога. Высокообеспеченные слои населения, по сути дела, избегают влияния прогрессивной шкалы подоходного налогообложения, выплачивая налог по ставкам, соответствующим уровню доходов среднеобеспеченных слоев.
Особенности косвенных налогов
В России косвенные налоги играют все большую роль в налоговой политике государства. Так, основной косвенный налог — НДС с 1996 г. обеспечивает более трети налоговых поступлений в госбюджет страны. Примерно около 1/5 от величины НДС составляют косвенные налоги в дорожный и жилищный фонды.
Все косвенные налоги дают свыше 60% налоговых поступлений в России. Подобная доля этих налогов в общем налогообложении соответствует уровню развивающихся стран, тогда как в странах с развитой рыночной экономикой доля косвенных налогов находится в пределах 30—50%. Высокая доля косвенных налогов во всех налоговых поступлениях — показатель низкого уровня экономического развития страны и низкого жизненного уровня населения.
Второй по значимости вид косвенного налогообложения — взносы предприятий на социальное страхование (см. гл. 13). Этот специфический косвенный налог составляет более 1/5 налоговых поступлений, что соответствует уровню многих развитых стран. Его ставка в России (около 40% фонда заработной платы предприятия) весьма высока. В странах с развитой рыночной экономикой аналогичная ставка колеблется от 15-20 до 40-50%. В ряде этих стран установлен и относительно высокий прямой налог (или взносы) в социальные фонды, оплачиваемые самими работниками из своих доходов. В России же предприятия покрывают почти весь объем взносов в социальные фонды, а социальный налог на работников составляет лишь 1% от их заработной платы.
Использование других косвенных налогов — налога с продаж, акцизов и таможенных пошлин — с 1992 г. распадается на два этапа. Первый этап — заметное или полное падение их значения; второй этап, связанный с резким обострением проблемы нехватки налогов, отличается повышением роли всех этих налогов как возможных дополнительных источников пополнения доходов госбюджета.
Так, государство разрешило ввести налог с продаж на уровне субъектов Федерации для удовлетворения региональных и местных финансовых нужд. Сосуществование НДС и налога с продаж — достаточно редкое явление в международной практике: обычно используется либо тот, либо другой налог с явным приоритетом НДС.
Значение акцизов в налогообложении России упало из-за отмены государственной монополии на производство и распределение алкогольной и табачной продукции. В результате доля акцизов во всех налоговых поступлениях снизилась до нескольких процентов, что лишило госбюджет устойчивого и высокого дохода. В последние годы предпринимаются настойчивые попытки восстановления монополии на распределение алкогольной продукции, что, как показывает опыт, является достаточно сложной задачей.
Значение таможенных пошлин в России в последние годы также снизилось в результате определенного копирования опыта развитых стран. В настоящее время приняты определенные меры для использования системы таможенных пошлин и как дополнительного источника налоговых поступлений в госбюджет, и как способа решения других важных экономических задач, например защиты отечественного производителя. Международный опыт свидетельствует, что таможенная политика может оказать заметную помощь в решении подобных задач.
Возможность переложения налогов
Проблема переложения налогов — одна из самых сложных в теории и практике налогообложения. Речь идет об определении того субъекта, который в конечном счете покрывает (оплачивает) указанные налоги. Как отмечалось, в налоговой практике проблема переложения налогов решается просто: предполагается, что прямые налоги полностью оплачиваются владельцами облагаемых доходов и имущества; косвенные же налоги целиком покрываются конечными потребителями продукции (хотя вносят эти налоги в бюджет либо производители, либо продавцы данной продукции).
В действительности же вопрос о реальных субъектах налогообложения выглядит гораздо сложнее (за исключением прямых налогов с населения). Например, в условиях хотя бы частичного управления рынком своей продукции и нормальной экономической конъюнктуры компании могут перекладывать если не весь объем своего прямого налогообложения (вроде налога на прибыль), то хотя бы часть этого объема на покупателей и потребителей своей продукции, т.е., по сути дела, переводить подобные прямые налоги хотя бы частично из разряда прямых в разряд косвенных. И наоборот, при плохой реализации продукции компании подчас не могут полностью переложить возмещение косвенных налогов на покупателей и вынуждены покрывать их хотя бы частично за счет своей прибыли. Тем самым эта часть косвенных налогов превращается в прямое налогообложение предпринимательства.
Проблема переложения налогов из-за коммерческой тайны и других причин крайне трудна и сложна для чисто количественного ее определения и соответственно для принятия каких-либо практических мер по ее решению. Поэтому в практике налогообложения в условиях нормального экономического роста ее чаще всего игнорируют.
В современной России с ее глубочайшим стагфляционным кризисом важное практическое значение проблемы переложения налогов бесспорно, причем прежде всего применительно к косвенным налогам. Очевидно, что для преобладающего большинства предприятий ограничения спроса на их продукцию неминуемо приводят к тому, что они вынуждены оплачивать налагаемые на них косвенные налоги (прежде всего такие крупные, как НДС и взносы на социальное страхование) в значительной их части, если не целиком, за счет и собственной прибыли, и собственных оборотных средств. Это ставит их в тяжелейшее финансово-экономическое положение.
Поэтому проблема уменьшения налогового бремени на российское предпринимательство, особенно в реальном секторе производства, предполагает разработку и использование мер уменьшения тяжести как прямого, так и косвенного налогообложения.
15.3. Проблемы реформы налоговой системы
Сущность предлагаемых налоговых мер
Критическое состояние российской системы налогообложения стимулировало примерно с 1996 г. разработку ряда проектов по ее реформированию, чаще всего в рамках Налогового кодекса. Основная цель преобладающего большинства проектов — улучшить условия для российских товаропроизводителей. К наиболее важным мерам относятся сокращение налогообложения прибыли — снижение официальной ставки налога на прибыль; расширение издержек производства, учитываемых при расчете налогооблагаемой прибыли; введение некоторых важных налоговых льгот, в том числе стимулирующих инвестиции в производство; снижение ставки НДС и взносов предприятий на социальное страхование.
Несомненно, что подобные налоговые меры должны снизить фискальное давление на производителя и способствовать стимулированию производства в реальном секторе.
Увеличение собираемости налогов
В последнее время выдвинуты некоторые радикальные предложения по увеличению собираемости налогов. В соответствии с ними НДС и взносы предприятий на социальное страхование (а также некоторые другие косвенные налоги, вроде транспортного) должны быть заменены всеохватывающим налогом с оборота. Этот налог накладывается на все денежные сделки по относительно низким и дифференцированным ставкам; часть налога направляется затем целевым назначением в Пенсионный и другие внебюджетные фонды.
Подобная мера, по мнению ее сторонников, более соответствует современному состоянию хозяйства России, позволяя переложить налоги и на теневой сектор и в целом резко упростить налоговое делопроизводство. Введение налога с оборота рассматривается как временная мера, целью которой является консолидация средств для перехода к экономическому росту.
Выводы
1. Главной особенностью системы налогообложения России является преимущественная подчиненность выполнению фискальной функции. Последнее относится ко всем основным налогам в России.
2. Применительно к налогообложению прибыли российская система характеризуется чрезмерно высокими налоговыми изъятиями из нее, подрывающими производственно-стимулирующую функцию прибыли.
3. Подоходный налог характеризуется тем, что в качестве основной налоговой базы опирается на доходы мало- и среднеобеспеченных слоев населения.
4. Все большую роль в налогообложении России играют косвенные налоги, особенно налог на добавленную стоимость.
5. Крупнейшим недостатком российской системы налогообложения является устойчивое уменьшение поступлений налогов в госбюджет в результате огромного сокращения производства, роста теневой экономики, большого ухода от налогов.
6. В налоговой политике России в последнее время принимаются определенные меры налогового стимулирования производства.
7. Решение проблемы сбора налогов и наполнения доходной части госбюджета требует увеличения налоговой базы посредством возобновления экономического роста. Наряду с налоговым стимулированием реального сектора производства это связано с необходимостью и других мер активной промышленной политики российского государства.
Термины
Налогообложение
Прямые налоги
Налог на прибыль