<< Пред. стр. 8 (из 16) След. >>
В социально ориентированной экономике большая доля национального дохода и средств государственного бюджета должна расходоваться на бесплатное и льготное социальное обслуживание и обеспечение населения.
Для России наиболее пригодна модель социально ориентированной экономики. Это связано не только с тем, что Российская Федерация провозглашена социальным государством, но и с рядом других исторически обусловленных причин. Во-первых, за долгие годы жизни в условиях административно-распределительной системы граждане России привыкли к многосторонней социальной помощи государства. Во-вторых, значительная часть предприятий в последние годы утратила возможность финансировать социальную сферу. В связи с этим многие граждане, живущие ниже уровня бедности или около него, также не могут самостоятельно финансировать жизненно необходимые расходы (на содержание детей в детских учреждениях, здравоохранение, отдых, занятия спортом и т.п.).
Для формирования поощрительных мотивов к труду, создания системы стимулирования эффективного труда в ближайшие годы должны быть приняты меры по более активному переходу к социально ориентированному рыночному хозяйству.
Приоритетность видов интересов
Проблема потребностей, интересов, мотивов и стимулов к труду рассматривается прежде всего с точки зрения политики оплаты и мотивации труда. Поэтому важное значение имеет рассмотрение двух аспектов данной проблемы: во-первых, степени важности и приоритетности личных, коллективных и общественных интересов; во-вторых, механизма формирования средств на оплату труда работников и механизма распределения фонда оплаты труда между работниками в форме заработной платы.
До недавнего времени среди ученых и практиков преобладало мнение о приоритетности общественных интересов перед коллективными и личными. При этом личный интерес рассматривался через удовлетворение двух других форм интересов. Обоснование такого подхода сводилось к следующему. Реализация общественного интереса — основа удовлетворения коллективного, а удовлетворение коллективного интереса формирует условия для удовлетворения личных интересов. Аргументация была примерно такой. Национальный доход как форма проявления общественного интереса распределяется в виде установленных государственным планом фондов между предприятиями и организациями. Они, в свою очередь, получив от государства необходимые денежные средства и требуемые для производства материальные ресурсы, обеспечивают процесс создания продукции и дохода для своего трудового коллектива как форму реализации коллективного интереса. Часть дохода используется для удовлетворения личных интересов работников в виде заработной платы. Такая постановка в прежней системе общественных отношений представлялась логичной. Вместе с тем преувеличение роли общественных интересов привело к недооценке коллективных и особенно личных интересов, нередко влекло за собой уравнительность в индивидуальном распределении по труду.
За годы экономических реформ произошли изменения, связанные с предоставлением экономической самостоятельности субъектам Федерации, расширением прав и ответственности предприятий и организаций, появлением многих форм собственности, развитием рыночных отношений. Эти изменения объективно влияют на приоритеты в системе интересов. Появилась прямо противоположная точка зрения — о примате личных интересов над коллективными и общественными.
Обоснования такого подхода сводятся к тому, что, удовлетворяя личные потребности и интересы, работники создают продукт, а это в конечном счете служит условием получения прибыли (дохода) предприятием (коллективом) и национального дохода (внутреннего валового продукта) обществом. Для условий рыночной экономики такие рассуждения, казалось бы, достаточно последовательны.
В то же время абсолютизация приоритетности любой формы интереса не может быть признана правомерной. В отдельных случаях определяющим может стать не личный, а общественный (в частности, когда речь идет о государственной безопасности) или коллективный интерес (допустим, речь идет о производстве конкурентоспособной продукции). Следовательно, нельзя утверждать, что один из видов интересов имеет преобладающее значение.
В рыночной экономике интерес необходимо рассматривать как направленность действий к достижению таких результатов, которые обеспечат удовлетворение потребностей хозяйствующих субъектов. Если при командно-административной системе хозяйствования у руководителей предприятий (организаций) формировался интерес к выполнению планов, государственных заказов и показателей, утверждаемых государством, и, следовательно, интерес к занижению планов и завышению финансовых и материальных фондов, то в условиях перехода к рыночной экономике у предпринимателя (руководителя предприятия) появляется интерес более эффективно использовать ресурсы, искать пути получения максимальной прибыли для достижения высоких результатов производства, отдавать часть прибыли наемным работникам.
Каждый субъект производственных отношений может реализовать свои потребности и интересы только в случае, если одновременно обеспечит реализацию потребностей и интересов другой стороны. Так, наемный работник повышает степень удовлетворения своих разнообразных потребностей за счет возросшего заработка в том случае, если он, проявив творческую инициативу, способствует удовлетворению потребностей предпринимателя в максимизации прибыли либо достижении иных результатов.
Потребности каждой из сторон общественных отношений не совпадают между собой и даже находятся в определенном противоречии. Личная потребность наемного работника в увеличении вознаграждения за труд может быть реализована либо за счет дополнительных издержек работодателя (а следовательно, включения их в цену продукции или услуги), либо выделения на эти цели большей части прибыли. Стимулирование призвано устранить это противоречие, сбалансировать интересы наемных работников и предпринимателей.
Система материального стимулирования труда должна быть адекватной интересам как наемных работников, так и предпринимателей, объективным по своей природе. При разработке механизма стимулирования персонала за результаты труда необходимо использовать комплексный подход, включающий всю совокупность факторов и закономерностей, отражающих развитие производства и особенности перехода к рыночным отношениям. Система стимулирования труда призвана отражать цель и направленность вознаграждения применительно к каждой группе, коллективу и отдельному работнику. Она должна содержать показатели реального индивидуального и коллективного результатов труда и учитывать наряду со вкладом реальные потребности каждого работника.
Критерием оценки эффективности используемой системы стимулирования является подлинная заинтересованность работников в достижении максимальных индивидуальных и коллективных результатов труда, в наиболее полном использовании творческого потенциала. Отражением реальной заинтересованности выступает достижение стратегических и тактических целей предприятия и общества, будь то максимизация прибыли или развитие производства, расширение рынков сбыта или снижение цен на продукцию.
Возрождение и развитие социально-психологических мотивов и стимулов к труду
Последовательно решая проблемы материального стимулирования эффективного труда, работодатели, государственные органы, а также руководители предприятий (организаций) всех уровней независимо от форм собственности не должны упускать из виду необходимость создания (а точнее, возрождения) системы стимулов и мотивов труда посредством радикальных перемен в духовной сфере жизни.
Совокупность мотивов и стимулов, как свидетельствует передовой отечественный и зарубежный опыт, может дать должные результаты, если она не ограничивается только потребительской ориентацией, а органично включает систему социально-психологических мотивов и стимулов к труду. Анализ поведения людей в экстремальных ситуациях (аварии, стихийные бедствия и т.п.) показывает, что осознание общественной необходимости труда, долга перед обществом может быть не менее сильным побудительным мотивом к самоотдаче человека в работе, чем материальное вознаграждение за труд. Наибольший результат достигается тогда, когда разумно сочетается и то и другое. Отсюда вытекает важность формирования мотивов, ориентирующих граждан на отношение к труду и как к основному средству удовлетворения жизненных потребностей, и как к общественному долгу. Важная роль в решении этой задачи принадлежит системе трудового воспитания, охватывающей семью, общеобразовательную школу, сферы производства и услуг.
С точки зрения социальной психологии, формирования нравственных устоев общества складывающуюся в России ситуацию, когда трудовое и мотивационное поведение населения направлено лишь на удовлетворение материальных интересов, нельзя признать правомерной. По мере обеспечения наемным работникам жизненных условий на уровне разумного достатка необходимы переориентация общественного сознания и возрождение традиционной для россиян коллективистской морали, отношения к труду не только как к источнику доходов, но и как к жизненной потребности. Труд в России с давних пор рассматривался как форма добродетели, как высокое нравственное деяние. Трудолюбие всегда было выражением духовности человека, его высокой морали.
Суть коллективистской морали выражают такие формы ее проявления, как взаимопомощь, трудовая демократия, местное самоуправление. Это мораль, ориентированная не на принцип «каждый за себя», а на осознание необходимости трудиться на общее благо. При этом такая мораль несовместима с бедностью и экономическим застоем. Достижения работников в труде важно поощрять как материально, так и морально — публичным признанием этих достижений со стороны общества.
Формированию мотивов к труду, которые основаны на факторах, непосредственно не связанных с материальными стимулами, призваны служить меры, направленные на повышение творческого содержания трудовых процессов, реализацию технических новшеств и передовых технологий, всемерное улучшение условий труда на рабочих местах, рационализацию режимов труда и отдыха. Повышение действенности мер морального поощрения и признание трудовых заслуг каждого работника в коллективе способствуют формированию нормального социально-психологического климата в подразделениях предприятия (организации).
Выводы
1. Стимулирование, как свидетельствует рассмотрение этой проблемы в данной главе, — это прежде всего внешнее побуждение, влияющее на поведение человека в сфере труда. Вместе с тем оно несет в себе и нематериальную нагрузку — позволяет работнику реализовать себя как личность. Оно выполняет экономическую, нравственную и социальную функции.
2. Экономическая функция выражается прежде всего в том, что стимулирование труда содействует повышению эффективности производства, которое характеризуется ростом производительности труда и качества продукции, услуг.
3. Нравственная функция определяется тем, что стимулы к труду формируют активную жизненную позицию, высоконравственный общественный климат. При этом важно обеспечить правильную и обоснованную систему стимулов с учетом традиций и исторического опыта.
4. Социальная функция обеспечивается формированием социальной структуры общества через различный уровень доходов, который в значительной степени зависит от воздействия стимулов на различных людей. Кроме того, формирование потребностей, а в итоге и развитие личности также предопределяется организацией и стимулированием труда в обществе.
5. Эффективность системы мотивов и стимулов труда зависит от того, насколько каждое из мероприятий по управлению трудом в отдельности и вся система в целом способствуют повышению социальной ценности и социального престижа высококвалифицированного, инициативного, добросовестного работника, укреплению материального благосостояния и социального благополучия трудящихся.
Термины
Мотивация
Мотив
Потребность
Интерес
Стимул
Материальные интересы (стимулы)
Нематериальные интересы (стимулы)
Социальная справедливость
Социальные гарантии
Вопросы для самопроверки
1. Что представляют собой трудовая мотивация, потребности, интерес и стимул? Охарактеризуйте их взаимосвязь и взаимообусловленность.
2. В чем суть материального стимулирования как формы мотивации к труду?
3. На чем основаны социальные (моральные) стимулы? Каково их место в положительной трудовой мотивации?
4. В чем состоит административная (организационная) мотивация и какова ее роль в переходной экономике?
5. Что представляют собой социальная справедливость, факторы, ее характеризующие, и место в мотивации труда?
6. Каково влияние перехода к рыночным методам хозяйствования на изменение мотивов к труду?
7. В чем противоречивость интересов предпринимателей и наемных работников и каковы способы их согласования и разрешения противоречий?
8. Возможно ли в формировании мотивов и стимулов к труду ограничиваться только потребительской ориентацией человека?
9. Какие меры необходимы для формирования стимулов к труду, лежащих в сфере духовной жизни человека и содержания трудовых процессов?
Глава 10. Социальные стандарты: формирование и использование
10.1. Предпосылки и условия социальной стандартизации
Понятие социального стандарта
Проблема социальной стандартизации имеет широкие границы, и ее конкретное содержание в значительной мере определяется состоянием экономики страны. На любом историческом этапе социально-экономического развития общество предъявляет определенные требования к уровню и качеству жизни. Эти требования различаются в зависимости от принадлежности человека к той или иной социальной, региональной или профессиональной группе. Совокупность этих требований и определяет стандарт жизни, или социальный стандарт.
В самом общем виде понятие социального стандарта характеризует сложившийся уровень потребления тех или иных благ, который признается большинством населения или представителей той или иной общественной группы людей приемлемым (нормальным) для себя. Такого рода социальные стандарты всегда существуют в сознании людей. Однако они не имеют жестких границ и документально не оформлены.
Наряду с этим социальные стандарты могут использоваться государством в качестве инструмента управления социальным развитием при выработке социально-экономической политики, распределении направляемых в социальный сектор ресурсов, реализации социальных программ, закреплении и обеспечении социальных гарантий гражданам и решении других задач. В этом случае социальные стандарты приобретают вид четко зафиксированных нормативов. Они могут иметь обязательный или рекомендательный характер. Однако во всех случаях государство устанавливает правила их применения.
Минимальные социальные стандарты
Для решения задач в сфере потребления, обеспечения минимальных государственных социальных гарантий гражданам используются главным образом минимальные социальные стандарты. Однако для регулирования отношений в сфере экономики минимальных социальных стандартов недостаточно, так как их применение не создает необходимых стимулов для эффективного экономического развития. Например, если налоговая система будет ориентироваться только на низкодоходные группы населения, она не сможет успешно решать задачи как при формировании доходной части бюджета, так и в стимулировании экономического развития.
Проведение рыночных преобразований потребовало коренных изменений в распределении ресурсов в обществе. Это привело к существенному ограничению роли государства и особенно его федерального уровня в распоряжении финансовыми ресурсами. При этом объем социальных обязательств государства не только не сократился, но и существенно возрос в связи с кризисным состоянием экономики.
Ситуация, сложившаяся в социальной сфере, характеризуется рядом негативных тенденций остается неустойчивой динамика реальных доходов населения, сохраняется высокий уровень дифференциации различных социальных групп по размеру денежных доходов, и при этом значительная их часть имеет доходы ниже прожиточного минимума. Недостаток ресурсов, которыми располагает государство, не позволяет в полной мере реализовывать конституционные гарантии граждан в сфере образования, здравоохранения и культуры. Острой проблемой для ряда регионов является задолженность по оплате труда работникам бюджетных организаций и выплате пенсий. Снижению остроты указанных проблем могла бы способствовать концентрация финансовых ресурсов бюджетов различных уровней на решении приоритетных задач социальной политики.
В связи с этим наибольшую актуальность приобрел вопрос о формировании системы государственных минимальных социальных стандартов в качестве нормативной базы обеспечения конституционных гарантий гражданам. Впервые эта задача сформулирована в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 1995 г., где указывалось, что дальнейшее совершенствование бюджетно-финансовой работы должно осуществляться с использованием государственных минимальных стандартов по основным показателям уровня жизни В Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995—1997 годах» в качестве приоритетного направления социальной политики также рассматривался учет при формировании бюджетов различных уровней государственных минимальных социальных стандартов, например минимального потребительского бюджета.
Решение этих задач потребовало разработки и принятия законодательных норм, регулирующих процесс социальной стандартизации. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что органами государственной власти различных уровней устанавливаются и обеспечиваются государственные минимальные социальные стандарты, отражающие основные жизненные потребности населения, выполнение которых гарантируется государством. Дальнейшее развитие нормы социальной стандартизации получили в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Социальные стандарты в качестве инструмента бюджетной политики и регулирования межбюджетных отношений закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
10.2. Состояние социального нормирования
Социальные нормы и нормативы
В практической работе при формировании бюджетов различных уровней применяется система социальных норм и нормативов по широкому кругу показателей. Значительная часть законодательно установленных или закрепленных другими правовыми актами социальных норм определяет минимальные государственные гарантии и регулирует главным образом сферу доходов, заработной платы, занятости, социального обеспечения.
Посредством указанных норм обеспечиваются конституционные права граждан. Большинство этих норм являются обязательствами государства перед различными группами населения и должны обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов. Однако размеры устанавливаемых государством социальных норм во многих случаях определены без достаточных обоснований и пересматриваются в зависимости от темпов инфляции и имеющихся финансовых ресурсов. При этом складывается общая тенденция к расширению их круга и относительному снижению уровня регулируемых ими гарантий.
В отраслях социально-культурной сферы — образовании, здравоохранении, культуре — при формировании бюджетов различных уровней используются социальные нормы и нормативы в натуральном выражении, разработанные министерствами и ведомствами. Указанные нормы и нормативы скорее можно считать рациональными. Они не ориентированы на реальные возможности деятельности отраслей и носят рекомендательный характер. Органы власти субъектов Российской Федерации вправе корректировать указанные нормы и нормативы исходя из региональных особенностей и своих финансовых возможностей.
Социальные нормы и нормативы в отраслях бесплатного и льготного обслуживания в силу их рекомендательного характера не имеют прямой связи с величиной текущих расходов и капитальных вложений, необходимых для функционирования указанных отраслей. Однако их полное обеспечение финансовыми ресурсами нуждается в значительно больших средствах, чем реально выделяемые на эти цели ассигнования. В этих отраслях правовыми актами установлены также нормативы финансовых средств в виде доли валового внутреннего продукта или федерального и местных бюджетов. Эти нормативы пока практически не используются, поскольку оторваны от реального бюджетного процесса.
В указанных отраслях не закреплены законодательно наборы общедоступных благ и бесплатных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями образования, здравоохранения, культуры. Перечень учреждений, оказывающих такого рода услуги, законодательно установлен только для сферы образования.
Сложившаяся система социальных норм и нормативов недостаточно структурирована. В ней не выделяются приоритетные показатели уровня жизни, связанные с решением неотложных жизненно важных проблем. Устанавливаемые социальные нормы и нормативы не содержат качественных характеристик, а их количественная величина, как правило, недостаточно обоснована, поскольку в основу норм и нормативов не положены требования поддержания определенного стандарта потребления материальных благ и услуг. В результате не обеспечивается стабильность уровня государственных гарантий, поскольку увеличение стоимостного значения нормы или норматива не всегда сохраняет соответствующий набор товаров или услуг.
Совершенствование социального нормирования
Система социального нормирования требует разработки единых подходов к ее организации. Общее законодательство, регулирующее сферу стандартизации, для этой цели явно недостаточно. Закон Российской Федерации «О стандартизации», принятый 10 июня 1993 г., устанавливает правовые основы стандартизации, под которой подразумевается деятельность по установлению требований, обеспечивающих государственную защиту интересов граждан и государства посредством применения соответствующих нормативных документов.
При этом различаются государственные стандарты и стандарты отраслей, предприятий, общественных объединений. Требования, устанавливаемые государственными стандартами, являются обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности. Разработка государственных стандартов, проведение научно-исследовательских работ по стандартизации, имеющих общегосударственное значение, подлежат обязательному государственному финансированию. В соответствии с Законом государственные стандарты принимает Госстандарт РФ. Они вводятся в действие после их государственной регистрации.
Указанный Закон устанавливает общие принципы стандартизации, которые в значительной мере применимы и к социальной сфере. Однако Законом не определяются понятие, общие требования, предъявляемые к государственным социальным стандартам, и сфера их действия. В нем отсутствуют единые требования к содержанию, организации разработки, утверждению, регистрации и порядку применения социальных стандартов. Более того, в Законе оговорено, что его действие не распространяется на отношения в социальной сфере, которые регулируются другими правовыми актами.
10.3. Задачи социальной стандартизации и требования к социальным стандартам
Государственные минимальные социальные стандарты
Совершенствование системы норм и нормативов связано с формированием государственной системы социальной стандартизации, которая обеспечивает создание принципиально нового механизма нормативно-правового регулирования государством развития всей весьма разнообразной по своей структуре социальной сферы.
Государственная социальная стандартизация представляет собой правовую регламентацию приоритетных социальных нормативов и норм в качестве государственных минимальных социальных стандартов. Использование государственных минимальных социальных стандартов способствует повышению значимости норм и нормативов, регламентирующих приоритетные направления социальной политики, позволяет постоянно поддерживать реальное содержание основных государственных социальных гарантий.
Под государственными минимальными социальными стандартами следует понимать установленные законами Российской Федерации или решениями представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на определенный период минимально необходимый уровень социальных гарантий. Он выражен через социальные нормативы и нормы, отражающие важнейшие потребности человека в материальных благах, общедоступных и бесплатных услугах, гарантирующие соответствующий уровень их потребления и предназначенные для определения обязательного минимума бюджетных расходов на указанные цели. Определение государственных минимальных социальных стандартов должно проводиться в рамках действующего законодательства, с учетом отечественного и мирового опыта.
Для определения государственных минимальных социальных стандартов в сферах образования, здравоохранения, культуры и иных услуг было бы правомерным понятие стандарта связывать также с разрешенной к применению технологией, обеспечивающей определенное качество обслуживания.
Установление государственных минимальных социальных стандартов в Российской Федерации должно быть направлено на решение следующих задач:
• совершенствование механизма реализации основных конституционных прав граждан;
• социальную защиту населения и удовлетворение важнейших потребностей человека в материальных благах и социальных услугах;
• определение видов гарантированных социальных выплат и услуг за счет бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
• обеспечение социальной стабильности и устойчивого развития общества;
• сохранение единого социального пространства страны на основе выравнивания условий доступности потребления материальных благ и услуг в различных регионах России;
• нормативное обоснование формирования и исполнения бюджетов прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также государственных внебюджетных фондов;
• совершенствование межбюджетных отношений;
• концентрацию финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социальной политики;
• оценку уровня социального развития Российской Федерации и отдельных ее субъектов.
Совокупность взаимосвязанных федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов образует систему государственных минимальных социальных стандартов. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов Российской Федерации должно быть основано на следующих основных принципах:
• безусловное соблюдение конституционных прав граждан;
• общедоступность социальной защиты и социальных услуг, закрепляемых в качестве обеспечения государственных минимальных социальных стандартов;
• распределение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, регулирующими процесс формирования и использования государственных минимальных социальных стандартов;
• транспарентность (прозрачность) бюджетного и внебюджетного финансирования расходов по обеспечению государственных минимальных социальных стандартов;
• всесторонняя обоснованность устанавливаемых государственных минимальных социальных стандартов;
• предоставление всем социальным слоям и группам равных гарантий;
• гласность и информированность населения о государственных минимальных социальных стандартах;
• ответственность органов государственной власти и управления за применение и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов.
Виды социальных нормативов и показателей
В рамках конкретных направлений социальной стандартизации в качестве государственных минимальных социальных стандартов могут использоваться следующие виды социальных нормативов и норм:
• нормативы (нормы) номенклатуры объектов социальной стандартизации (ассортимент, перечень, набор и т.п.);
• нормативы (нормы) количества объектов социальной стандартизации (объем в натуральном или стоимостном выражении);
• нормы качества объектов социальной стандартизации;
• нормативы времени предоставления объектов социальной стандартизации (предельные сроки обслуживания, периодичность и т.п.);
• нормативные соотношения объектов социальной стандартизации.
При формировании системы государственных минимальных социальных стандартов следует исходить из действующих законодательных и нормативных актов, регулирующих отношения в социальной сфере.
Целью разработки государственных минимальных социальных стандартов является их использование при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а обеспечение государственных минимальных социальных стандартов осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Поэтому выбор социальных нормативов и норм и их правовая регламентация в качестве государственных минимальных социальных стандартов должны ориентироваться прежде всего на компетенцию органов управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, включать наиболее массовые виды выплат населению и общедоступных и бесплатных услуг отраслей социальной сферы, финансируемые за счет бюджетов различных уровней. Выбранные для установления указанных стандартов показатели, характеризующие набор услуг, должны быть по возможности агрегированными и позволять рассчитывать финансовые нормативы для формирования бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией.
На федеральном уровне устанавливаются единые для всей территории стандарты размеров денежных выплат и наборов социальных услуг в натуральном выражении. Государственные минимальные социальные стандарты Российской Федерации, установленные в натуральном выражении, следует пересматривать не реже одного раза в пять лет. Стандартизируемые социальные показатели могут быть натуральными и стоимостными, абсолютными и относительными, интегральными или развернутыми в систему взаимосвязанных показателей.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать минимальные социальные стандарты с учетом местных условий и возможностей. При этом указанные стандарты не могут ухудшать условия, предусмотренные государственными минимальными социальными стандартами Российской Федерации.
В качестве государственных минимальных социальных стандартов могут быть приняты только те социальные нормативы и нормы, которые устанавливаются законодательными или нормативными актами по соответствующим направлениям социальной политики.
Социальные стандарты должны быть обязательными для расчета финансовых нормативов при формировании соответствующих бюджетов. В связи с этим социальный норматив или норма могут быть включены в состав государственных минимальных социальных стандартов при соответствующем финансовом обосновании.
Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение как при формировании, так и при исполнении бюджетов всех уровней. Ответственность за соблюдение государственных минимальных социальных стандартов следует ограничить рамками средств, предусмотренных на эти цели в бюджетах соответствующих уровней.
Контроль за полнотой и своевременностью финансирования мер, направленных на реализацию государственных минимальных социальных стандартов, осуществляется в установленном порядке органами, контролирующими исполнение соответствующих бюджетов.
10.4. Направления социальной стандартизации
Прожиточный минимум
Разработку государственных минимальных социальных стандартов следует осуществлять по двум основным направлениям (группам). Первое из них связано с обоснованием норм прямого действия, регулирующих прежде всего сферу денежных доходов граждан и обеспечивающих гарантии приобретения ими минимума благ и услуг, предоставляемых на платной основе. Второе направление охватывает сферу бесплатного предоставления минимума социально значимых услуг.
По первому направлению разработки государственных минимальных социальных стандартов в основу стандартизации должен быть положен прожиточный минимум по основным социально-демографическим группам населения. В соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» прожиточный минимум представляет собой стоимостную оценку минимальной потребительской корзины, включающей набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, а также обязательные платежи и сборы. Потребительская корзина определяется для населения в целом и для трех основных социальных групп — детей, трудоспособного населения и пенсионеров, — минимальные потребительские наборы которых существенно различаются.
Прожиточный минимум устанавливается для Российской Федерации в целом и по субъектам Российской Федерации. Потребительские корзины в субъектах Российской Федерации различаются в зависимости от природно-климатических условий, структуры населения, национальных и региональных традиций потребления. В соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими рекомендациями по определению потребительской корзины субъекты Российской Федерации отнесены по продуктам питания к 16 зонам, по непродовольственным товарам и услугам — к трем зонам.
Основу прожиточного минимума составляет набор продуктов питания, который включает 35 наименований продуктов. Набор непродовольственных товаров составлен с учетом сроков их службы. Основную долю услуг составляют жилищно-коммунальные услуги и транспорт.
Минимум социально значимых услуг
Вторая группа реализации государственных минимальных социальных стандартов для отраслей социальной сферы может устанавливать минимальный фиксированный набор социально значимых услуг, ограниченный по видам и объему, с указанием порядка их предоставления.
Перечень государственных минимальных социальных стандартов в отраслях социальной сферы следует увязывать с целями и задачами социальной политики, финансовыми возможностями государства. В рамках этой работы необходимо выделить по каждой отрасли приоритетные для того или иного этапа социально-экономического развития направления и основные показатели для разработки и реализации государственных минимальных социальных стандартов. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов — процесс сложный и достаточно длительный, который потребует выбора приоритетов и определенной последовательности.
В основе формирования государственных минимальных социальных стандартов для отраслей социальной сферы должны быть положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие социальные гарантии в соответствующих сферах. Конституцией установлено, что каждый гражданин имеет право на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, право на защиту от безработицы, социальную защиту, государственные пенсии и социальные пособия в установленных законом случаях; каждый гражданин имеет право на жилище; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно; гарантируется общедоступность и бесплатность общего среднего и начального профессионального образования, а также общедоступность дошкольного и на конкурсной основе — бесплатность среднего профессионального и высшего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях; закреплено право каждого гражданина на пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Гражданам гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, которая в установленных законом случаях оказывается бесплатно.
С учетом этих конституционных положений выделены приоритетные направления социальной стандартизации-
• доходы населения, включая оплату труда и пенсионное обеспечение;
• социальная защита граждан,
• образование;
• здравоохранение,
• культура,
• социальное обслуживание населения,
• жилищно-коммунальное хозяйство,
• юридическая помощь гражданам
Важнейшим государственным минимальным социальным стандартом, регулирующим сферу доходов населения, является прожиточный минимум по основным социально-демографическим группам.
Государственными минимальными социальными стандартами в сфере оплаты труда устанавливаются минимальный размер оплаты труда, закрепленный федеральным законом, и тарифная ставка (оклад) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы. Минимальный размер оплаты труда постепенно, по мере приближения к уровню, обеспечивающему воспроизводство рабочей силы, станет исходной величиной для дифференциации заработной платы по сложности, квалификации, условиям и сферам приложения труда, а также по другим критериям оценки трудового вклада работника, учитываемым в процессе заключения коллективных договоров между наемными работниками и работодателями.
В сфере пенсионного обеспечения к стандартам следует относить законодательно устанавливаемые минимальные размеры государственных пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий.
Государственными минимальными стандартами в сфере социальной защиты являются государственные пособия гражданам по безработице, пособия семьям с детьми, социальные пособия малоимущим.
К государственным минимальным социальным стандартам в области образования относятся общедоступные бесплатные услуги государственных и муниципальных образовательных учреждений. В набор общедоступных бесплатных услуг включены услуги государственных и муниципальных образовательных учреждений, перечень которых закреплен Федеральным законом «Об образовании» и устанавливается в качестве государственного минимального социального стандарта. В состав государственных минимальных социальных стандартов включаются нормы обеспеченности населения образовательными услугами государственных и муниципальных учреждений.
Качество услуг образования регулируется образовательными стандартами. К минимальным социальным стандартам в сфере образования относятся также нормы социальной поддержки отдельных категорий обучающихся (детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с физическими и умственными недостатками и др.).
Законом Российской Федерации «Об образовании» предусмотрено установление государственных стандартов, определяющих общие контуры единой системы образования.
В соответствии с указанным законом утвержден государственный стандарт высшего профессионального образования, которым установлены его структура, общие требования к содержанию высшего образования, к основным профессиональным образовательным программам и условиям их реализации, обязательные дисциплины по каждому направлению и каждой специальности, нормативы учебной нагрузки, порядок разработки и утверждения государственных требований к уровню подготовки выпускников.
Правительством Российской Федерации утвержден также порядок разработки государственного стандарта среднего профессионального образования, проводится подготовка государственных стандартов общего среднего образования.
Меры по стандартизации в сфере образования направлены на формирование единых критериев оценки его уровня и квалификации выпускников. Государственные образовательные стандарты, отражая качественную сторону деятельности отрасли, не затрагивают вопросов приоритетности направлений и специальностей образования, материального и кадрового обеспечения государственных образовательных стандартов. Эти задачи должны решаться путем законодательного закрепления государственных минимальных социальных стандартов в сфере образования.
Государственные минимальные социальные стандарты в здравоохранении, утверждаемые на федеральном уровне, должны обеспечить предусмотренные законодательством об охране здоровья услуги по оказанию амбулаторно-поликлинической, скорой и стационарной медицинской помощи, а также услуги санитарного и профилактического характера в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях. К этим стандартам относятся перечень бесплатных услуг здравоохранения, финансируемых за счет бюджетов всех уровней и фондов обязательного медицинского страхования. В состав государственных минимальных социальных стандартов следует также включить нормативы обеспеченности услугами указанных учреждений.
Стандарты качества медицинского обслуживания устанавливают объем диагностических, лечебных и профилактических процедур, а также требования к результатам лечения.
К бесплатным услугам в сфере культуры относятся только услуги библиотек. Вместе с тем, учитывая высокую социальную значимость этой сферы, к общедоступным услугам в связи с низким уровнем стоимости билетов следует также отнести услуги музеев, театров, учреждений клубного типа, парков, зоопарков и ряда других учреждений культуры, перечень которых должен регулироваться соответствующим законодательством. В качестве государственных минимальных социальных стандартов в сфере культуры устанавливаются перечень бесплатных и общедоступных услуг соответствующих учреждений и нормы обеспеченности ими населения.
Государственные минимальные социальные стандарты социального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий населения, нуждающихся в посторонней помощи и поддержке, включают перечень необходимых им услуг, нормы обеспеченности ими населения, а также нормы обеспеченности инвалидов и других нуждающихся средствами реабилитации.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства в качестве государственных минимальных социальных стандартов устанавливаются набор жилищно-коммунальных услуг, финансируемых с использованием средств бюджетов всех уровней, нормы потребления жилищно-коммунальных услуг в расчете на одного жителя в год, социальная норма площади жилья, предельная стоимость предоставляемых услуг в расчете на одного жителя в год и другие показатели, предусмотренные законодательством в целях реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, к государственным минимальным социальным стандартам жилищно-коммунального хозяйства относятся нормы предоставления жилья малоимущим и иным предусмотренным законодательством категориям граждан бесплатно или за доступную плату.
В качестве государственных минимальных социальных стандартов юридической помощи гражданам устанавливаются виды бесплатной помощи, оказываемой адвокатами, а также перечень лиц, освобождаемых полностью или частично от уплаты государственной пошлины при совершении юридически значимых действий, определяемый федеральными законами.
По мере улучшения положения в экономике сфера социальной стандартизации может и должна быть расширена. При этом количественные значения стандартов также должны возрасти.
10.5. Применение социальных стандартов
Нормативы финансовых затрат
При стабильном уровне финансирования социальной сферы и четком определении круга обеспеченных финансовыми ресурсами приоритетов социальной политики государственные минимальные социальные стандарты являются основой для расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг по соответствующим направлениям социальной политики.
Указанные финансовые нормативы представляют собой удельные показатели объема расходов в расчете на человека или организацию (учреждение) соответствующего типа. На основе финансовых нормативов расходов определяется минимальная бюджетная обеспеченность, которая, в свою очередь, является основой распределения средств финансовой поддержки регионов.
При этом все бюджета составляются и исполняются на основе приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением государственных минимальных социальных стандартов. Другие расходы включаются в проект бюджета при условии соблюдения государственных минимальных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности.
Распределение средств финансовой поддержки регионов
При существующей нестабильности формирования доходной и расходной частей бюджетов различных уровней, а тем более нередком сокращении бюджетных ресурсов вряд ли целесообразно на федеральном уровне устанавливать фиксированные минимальные значения стандартов, финансирование которых гарантировано государством. Это может привести к фактической передаче федеральному бюджету финансирования минимальных расходов по соответствующим статьям, что будет ограничивать самостоятельность субъектов Российской Федерации в финансировании социальной сферы. Более оправданным было бы использование указанных показателей для распределения средств финансовой поддержки, выделяемых регионам из федерального бюджета через трансферты.
Определение регионов, нуждающихся в социальных трансфертах, и сумм их финансовой поддержки можно осуществлять в определенной последовательности. Исходной информацией при расчетах к проекту федерального бюджета служит абсолютная величина социального трансферта регионам, закладываемая в проект, и данные об исполнении региональных бюджетов в базовом году. Для более корректного ранжирования используются данные региональных бюджетов, «очищенные» от дотаций из федерального бюджета.
При ранжировании субъектов Российской Федерации по критерию среднедушевых расходов региональных бюджетов на социальную сферу применяется приведение этих показателей. В качестве коэффициентов приведения следует использовать соотношения между рассчитанными на основе минимальных социальных стандартов нормативными объемами финансирования отраслей социальной сферы по отдельным регионам. При расчете приведенных среднедушевых затрат региональных бюджетов на социальную сферу необходимо показатели среднедушевых затрат по каждому региону разделить на соответствующий этому региону коэффициент приведения. Ранжирование регионов по критерию приведенных среднедушевых затрат на социальную сферу является исходным для определения регионов, нуждающихся в финансовой поддержке, а также размеров трансфертов.
В дальнейших расчетах целесообразно использовать сумму среднедушевых приведенных расходов по всем направлениям и статьям финансирования. Это позволяет учесть при определении нуждающихся в финансовой поддержке регионов их реальные возможности финансирования социальной сферы в целом и исключить минимальные среднедушевые расходы по отдельным статьям, которые носят случайный характер.
Распределение предусмотренных в федеральном бюджете средств на повышение минимального уровня расходов бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом величины отклонения среднедушевых приведенных расходов на социальную сферу по каждому субъекту Российской Федерации от соответствующих расходов по Российской Федерации в целом. Для этого может быть выделена группа субъектов Российской Федерации, среднедушевые приведенные расходы которых ниже средней величины по Российской Федерации, и определена по каждому из них величина расходов, недостающая до среднероссийского уровня. Общая сумма средств, выделяемых на повышение минимального уровня расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на социальную сферу, распределяется между регионами пропорционально величине указанных отклонений.
Величина суммы финансовой поддержки, направляемой на социальную сферу, учитывается в общей сумме трансферта бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации. Распределение этой суммы по направлениям и статьям расходов должно осуществляться органами управления субъектов Российской Федерации с учетом ситуации в регионе.
Возможна также иная схема распределения социальных трансфертов нуждающимся регионам. При этом финансовая помощь оказывается регионам, имеющим наиболее низкие показатели приведенных затрат. Регион с наиболее низким уровнем обеспеченности собственными финансовыми ресурсами уравнивается с предшествующим ему по уровню приведенных затрат. Указанная процедура повторяется до полного распределения средств, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
Выводы
1. Социальные стандарты используются государством в качестве инструмента управления социальным развитием, при разработке политики доходов и заработной платы, распределении направляемых в социальную сферу ресурсов, реализации социальных программ, обеспечении социальных гарантий гражданам.
2. Основную часть установленных законодательными и нормативными актами социальных стандартов составляют минимальные социальные нормы в сфере доходов, заработной платы, занятости и социального обеспечения, гарантированные государством. По мере улучшения положения в экономике применение социальной стандартизации может быть расширено.
3. На федеральном уровне устанавливаются единые для России социальные стандарты размеров денежных выплат и наборов социальных услуг в натуральном выражении. Органы государственной власти субъектов РФ имеют право корректировать их с учетом местных условий, не сокращая уровень потребления и не ухудшая качества услуг.
4. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. При этом суммы финансовой поддержки регионам определяются исходя из общероссийских социальных стандартов.
Термины
Государственная социальная стандартизация
Социальный стандарт
Минимальный социальный стандарт
Система социальных норм и нормативов
Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг
Минимальная пенсия
Прожиточный минимум
Потребительская корзина
Минимальный потребительский бюджет
Трансферты
Вопросы для самопроверки
1. В чем состоит различие социальных стандартов, существующих в сознании людей и устанавливаемых государством?
2. Каковы причины приоритетности введения минимальных социальных стандартов?
3. Какие основные виды социальных норм используются в регулировании социально-экономических процессов, в чем состоит их содержание?
4. Чем характеризуются государственная социальная стандартизация и государственный минимальный социальный стандарт?
5. Каковы задачи и принципы социальной стандартизации?
6. Какие требования предъявляются к социальным стандартам?
7. В чем состоят основные конституционные гарантии гражданам, определяющие направления стандартизации?
8. Какие социальные стандарты доходов населения установлены в России?
9. Какие стандарты применяются в сфере бесплатных и общедоступных услуг?
10. В чем заключается роль социальных стандартов при формировании бюджетов и регулировании межбюджетных отношений?
11. Какова практика использования социальных стандартов для определения объемов социальных трансфертов на основе определения приведенных бюджетных расходов?
Глава 11. Регулирование доходов и заработной платы
11.1. Основы государственного регулирования доходов и заработной платы
Цели и основные методы регулирования
Государственное регулирование доходов и заработной платы заключается в их перераспределении через бюджет путем дифференцированного налогообложения различных групп получателей доходов и социальных выплат населению. При этом значительная доля национального дохода переходит из слоев населения с высокими доходами к слоям с относительно низкими доходами, что приводит к увеличению общих расходов потребителей и, следовательно, объемов потребления товаров и услуг.
Таким образом, можно считать, что основная цель государства в регулировании денежных доходов заключается в обеспечении возможности потребления каждым индивидуумом не ниже минимального набора товаров и услуг, лежащего в основе прожиточного минимума. Поэтому представляется правомерным рассматривать методы регулирования доходов (прежде всего заработной платы) и потребления населения.
Государство, организуя через бюджет перераспределение доходов населения, создает условия для нормального воспроизводства рабочей силы, способствует ослаблению социальной напряженности. Степень воздействия государства на процесс перераспределения доходов, как свидетельствует мировой опыт, можно измерить объемом и динамикой расходов на социальные нужды за счет бюджетов всех уровней.
Если исходить из этих критериев, можно считать, что в развитых странах активность государства в перераспределении доходов весьма высока. Так, в США в послевоенные годы на долю трансфертных платежей (пособия, выплаты по социальному обеспечению, пенсии и т.п.) приходилось не менее 60% расходов федерального бюджета и 15% валового национального продукта.* Следует отметить, что в перераспределении доходов США занимают не лидирующие позиции, ибо есть государства, где указанные показатели еще выше. Особенно большое перераспределение личных доходов осуществляется в ряде западноевропейских стран (Австрия, Испания, Скандинавские страны). По степени выравнивания доходов все страны мира опередила Швеция.
* Введение в рыночную экономику / Под ред. А. Я. Лившица, Н. Н. Никулиной. М.: Высшая школа, 1995. С. 290.
Возможности государства в регулировании и перераспределении доходов во многом ограничиваются бюджетными поступлениями. Наращивание социальных расходов сверх налоговых поступлений ведет к появлению бюджетного дефицита и инфляции. Именно такая ситуация характерна для российской экономики периода рыночных реформ. Между тем во всех развитых странах с рыночной экономикой накоплен опыт регулирования доходов и потребления, используются меры, программы и законы по социальной защите наименее обеспеченных слоев населения, способствующие ослаблению социальной напряженности.
Методы государственного регулирования доходов и потребления населения, применяемые в российской переходной экономике, представлены в табл. 9.4.
Таблица 9.4.
Методы регулирования доходов и потребления
Прямые — административные мерыКосвенные — экономические меры
Трансфертные платежи
Социальные гарантии (прожиточный минимум, минимальный размер заработной платы, минимальные размеры помощи в сферах здравоохранения и образования)
Административное регулирование цен
Индексация и компенсация доходов
Социальные программыНалоги с продаж, НДС, акцизы, таможенные пошлины
Налоговые льготы малоимущим
Государственный контроль цен
Социальные налоги, отчисления во внебюджетные фонды
Благотворительные фонды
Среди прямых (административных) методов государственного регулирования особую роль играют трансфертные платежи, которые должны существенно снижать степень имущественного неравенства. Проводя соответствующую финансовую политику, взимая налоги с предприятий и личных доходов, государство аккумулирует средства в бюджете и во внебюджетных фондах, чтобы затем осуществлять трансфертные платежи, использовать их на социальные нужды.
Таким образом, за счет бюджета и внебюджетных фондов (пенсионного, занятости, обязательного медицинского и социального страхования), используя систему социальных гарантий и социальной защиты, государство проводит широкомасштабное перераспределение и регулирование доходов. Рационально организованная система социальной защиты малоимущих должна действовать (именно это предусмотрено законодательством) на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации, местного самоуправления (городском, районном), низового производственного трудового коллектива.
Основным инструментом социальной политики, направленной на государственное регулирование доходов и заработной платы, служит Федеральный закон «О прожиточном минимуме», принятый в октябре 1997 г. Опираясь на его положения, необходимо увязывать и постепенно сближать с минимальной стоимостью жизни минимальную оплату труда, минимальную трудовую пенсию, а также более эффективно осуществлять социальные выплаты тем семьям, которые имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.
Законодательное установление минимума заработной платы
Принципиально важным и, как свидетельствует мировой опыт, действенным методом государственного регулирования доходов и заработной платы является законодательное установление размера минимальной заработной платы. Минимум заработной платы может быть как общефедеральным, так и дифференцированным по регионам и природно-климатическим зонам страны применительно к стоимости минимального набора товаров и услуг, рассчитанной по единой методике.*
* Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по РФ и в субъектах РФ, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 г. № 192 // Российская газета. 1999. 17 марта.
Возможен и подход, используемый в развитых странах с рыночной экономикой, — установление минимальной заработной платы на общегосударственном (федеральном) уровне в процентах к сложившемуся уровню средней заработной платы. В США, например, минимум заработной платы на общегосударственном уровне устанавливается в размере 40-50% от средней заработной платы.
Если нет возможности сразу установить научно обоснованное соотношение между минимальной заработной платой и прожиточным минимумом (1,7), то необходимо двигаться в этом направлении, повысив минимальную заработную плату хотя бы в 1,5—2 раза. Этот шаг, осуществленный с использованием генерального и отраслевых тарифных соглашений при участии всех социальных партнеров (см. п. 11.2), позволит через изменения в системе налогообложения заработной платы свести на нет теневой сектор рынка труда.
Индексация доходов и начисленной заработной платы
Чрезвычайно острой проблемой регулирования уровня доходов и заработной платы является создание эффективного механизма их индексации, т.е. повышения государством и работодателями денежных доходов граждан, позволяющего частично или полностью возместить им удорожание потребительских товаров и услуг.
Индексация доходов населения — одна из основных форм социальной защиты населения в условиях инфляции, направленная на поддержание и восстановление покупательной способности полученных трудовых и иных доходов. Особенно важна индексация доходов социально уязвимых групп населения (малообеспеченных трудящихся, пенсионеров, инвалидов, лиц с фиксированной заработной платой).
Экономически оправданной представляется индексация доходов и заработной платы на основе дифференцированного подхода. Полная индексация (процент повышения заработной платы и других выплат на процент роста цен и тарифов) невозможна, и в ней нет необходимости, поскольку сверх предельного уровня доходов индексация будет «раскручивать» инфляционную спираль. Кроме того, частичное повышение доходов работающих граждан возможно за счет повышения их трудового вклада, улучшения количественных и качественных результатов труда, вознаграждаемых поощрительными выплатами заработной платы.
К денежным доходам граждан, подлежащим индексации, относятся прежде всего те из них, которые не носят единовременного характера. Это оплата труда по ставкам и окладам, государственные пенсии и пособия, стипендии, суммы возмещения ущерба, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья при выполнении трудовых обязанностей. Не подлежат индексации денежные доходы населения от собственности, которые формируются в условиях свободного ценообразования и поэтому не нуждаются в дополнительной защите. Это доходы от сдачи в аренду имущества, от акций и других ценных бумаг, от фермерского и личного подсобного хозяйства, от предпринимательской и другой разрешенной законом деятельности (более подробно об индексации см. гл. 14.).
Роль налогов в регулировании заработной платы и доходов
Социальный потенциал налоговой системы в современной России, ее способность перераспределять доходы от высокообеспеченных к средне- и малообеспеченным слоям населения практически не используется.
Существующая система налогообложения не учитывает положения в российской экономике и связанного с ним резкого имущественного расслоения, сильной степени дифференциации доходов. Поэтому тяжесть налогообложения необходимо перенести с менее обеспеченного населения на более обеспеченное, используя прогрессивную шкалу обложения налогами доходов. Однако важно соблюдать в этом определенную меру: как показывает мировой опыт, если изымается 40-45% доходов, предприниматель теряет интерес к своему делу. В России зарегистрировано около 5 млн. предпринимателей, получающих доходы и уплачивающих подоходный налог. Среди них лишь 2% имеют доход свыше 300 млн руб. в год.
Снизив обложение налогами фонда оплаты труда и переложив часть налогов на получателей доходов, можно обеспечить дополнительные поступления в бюджет за счет того, что работодатели прекратят выдачу своим работникам значительно большей заработной платы, чем указано в платежных документах, представляемых налоговым органам, а также зачисление ее в депозиты, в страховые фонды и т.п.
Используемая в России налоговая политика стимулирует и закрепляет такие структуры занятости и оплаты труда, при которых непрестижным и низкооплачиваемым оказывается труд в секторах экономики, определяющих перспективы ее развития, — в промышленности, науке, культуре.
В российской переходной экономике государственное регулирование доходов, в том числе и через налоговую систему, должно рассматриваться как необходимое условие прекращения спада производства и перехода к экономическому росту. Это вызвано следующими факторами:
• высокодоходные группы населения России не склонны к сбережениям и инвестированию средств в отечественную экономику, а ориентируются на вывоз капитала за рубеж и потребление импортных товаров;
• при сокращении производства и снижении доходов у большинства населения до физиологического минимума происходит резкое ухудшение качества трудовых ресурсов, поскольку одновременно сокращается потребление таких услуг, как образование, здравоохранение, непосредственно влияющих на воспроизводство трудовых ресурсов;
• повышение уровня доходов низкооплачиваемых (низкодоходных) групп населения, ориентированных на потребление отечественных товаров и услуг, способствует развитию отечественного производства, инвестиционной активности и росту занятости. Если политика российского государства будет стимулировать увеличение спроса на отечественную продукцию, то это также создаст предпосылки к экономическому росту;
• более взвешенный подход к распределению доходов — психологически важный положительный фактор. Если имущественное неравенство и дифференциация в уровнях доходов различных групп населения будет увеличиваться, усиливается противодействие реформам со стороны достаточно высокообразованных, но низкодоходных слоев.
Следовательно, государственное регулирование доходов должно быть направлено прежде всего на преодоление их чрезмерной дифференциации с помощью прогрессивного налогообложения.
11.2. Коллективно-договорное регулирование доходов и заработной платы
Цели и задачи переговоров
Коллективно-договорное регулирование заработной платы должно обеспечивать и развивать социальное партнерство, повысить гарантии в оплате труда каждого работника в зависимости от уровня его квалификации и выполняемых работ, а также результативности труда. Кроме того, задачей коллективно-договорного регулирования является упорядочение соотношений в уровнях заработной платы между отраслями, регионами и отдельными категориями работников.
Субъектами переговоров в соответствии с Законом Российской Федерации «О коллективных договорах и соглашениях»* выступают представители работодателя, наемных работников и соответствующих органов исполнительной власти. Статьей 21 Закона установлено, что содержание соглашения определяется сторонами, их заключающими. В то же время в законодательстве не определено, какие условия и принципы оплаты труда должны содержаться в соглашениях, а также не предусмотрена взаимосвязь между отдельными видами тарифных соглашений (Генеральное, отраслевое, региональное, профессиональное) и коллективным договором, заключаемым на предприятии (в организации).
* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №48. Ст. 4558.
Поэтому одной из важнейших сторон переговорных процессов на разных уровнях социального партнерства является определение содержательной стороны переговоров, обеспечивающей оптимальное сочетание интересов государства, работодателей и работников. Острота проблем регулирования заработной платы в сложившейся практике усугубляется тем, что отраслевые и профессиональные тарифные соглашения отражают зачастую ведомственные интересы и интересы предпринимателей. В результате необоснованно усиливается межотраслевая и межпрофессиональная дифференциация заработной платы и доходов семей работников наемного труда.
Многие соглашения и коллективные договоры не содержат условий оплаты труда, размеров тарифных ставок и окладов, а также требований к нормированию труда, хотя это предусмотрено Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».* В связи с этим по каждому уровню (или виду) соглашений необходимо зафиксировать в законодательном (в крайнем случае в рекомендательном) порядке нормы и положения по регулированию оплаты труда.
* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 148.
Коллективно-договорное регулирование оплаты труда на разных уровнях
Законом о коллективных договорах и соглашениях, как отмечалось, не оговорен четко круг задач, решаемых в определенных соглашениях. В связи с этим могут быть предложены рекомендации к определению минимально необходимого их набора.
Генеральное соглашение, заключаемое между общероссийскими объединениями представителей работников, общероссийскими представителями работодателей и представителями государства (Правительства Российской Федерации), должно включать меры, направленные на повышение заработной платы и усиление ее стимулирующей роли. В нем целесообразно предусматривать:
• величину минимальной заработной платы в процентах к стоимости минимальной потребительской корзины одинокого работника в трудоспособном возрасте с поквартальной разбивкой на период действия соглашения, согласованные решения по срокам поэтапного сближения этих основных показателей в целом по Российской Федерации и ее субъектам, меры по повышению среднемесячной заработной платы работников в целом по экономике Российской Федерации с учетом величины прожиточного минимума трудоспособного населения;
• рекомендуемые коэффициенты дифференциации оплаты по сложности труда (квалификации) основных групп работников (рабочие-специалисты, руководители, технические исполнители) для всех отраслей экономики, включая предпринимательский сектор. В случаях если фактически сложившиеся соотношения, предусмотренные в действующих отраслевых соглашениях и коллективных договорах предприятий (организаций), существенно отличаются от рекомендуемых и их применение приведет к резкому снижению или необоснованному увеличению заработной платы в отдельных отраслях или организациях, может быть установлен порядок, при котором вначале применяются промежуточные коэффициенты соотношений с таким расчетом, чтобы постепенно в течение ряда лет достигнуть рекомендуемых соотношений в оплате труда;
• меры, направленные на совершенствование тарифной части оплаты, тарификации и нормирования труда работников. Эти меры предусматривают:
разработку нормативных и правовых документов по тарификации и нормированию труда, постоянное совершенствование межотраслевой нормативной базы по нормированию труда;
порядок применения работ и профессий рабочих Единого тарифно-квалификационного справочника (ЕТКС), квалификационного справочника должностей служащих для тарификации работ и работников;
перечни межотраслевых нормативных материалов, рекомендуемых для нормирования труда, выпусков ЕТКС для тарификации труда (перечни могут быть приложены к Генеральному соглашению);
предельные соотношения между минимальной и максимальной заработной платой на предприятии, в организации (очевидно, не превышающие 12-15 раз);
установление низшей границы доли тарифной оплаты труда (оплаты по тарифным ставкам и окладам) в структуре заработной платы работников;
совершенствование Единой тарифной сетки (ETC) для оплаты труда работников бюджетной сферы (предложения по повышению тарифной ставки I разряда до уровня прожиточного минимума, по совершенствованию других параметров ETC);
• межотраслевые различия в оплате труда в виде коэффициентов либо уровней тарифных ставок (окладов) по профессиям — представителям (профилирующим профессиям);
• меры по защите заработной платы от инфляции и меры ответственности за несвоевременные расчеты по оплате труда.
Территориальные (региональные) соглашения между соответствующими профсоюзными органами, объединениями работодателей и органами исполнительной власти должны предусматривать все нормы оплаты труда, по которым территориальным соглашением предусмотрены более высокие количественные показатели по сравнению с Генеральным соглашением (минимальная заработная плата, коэффициент дифференциации оплаты труда по сложности и условиям труда, основным видам деятельности и группам работников, по защите заработной платы от инфляции, а также ответственности за несвоевременную выплату заработной платы). Кроме того, в территориальных соглашениях регламентируются:
• порядок тарификации работ по сложности их выполнения, условиям труда и его интенсивности, по кругу профессий, видов деятельности и должностей, не включенных в Генеральное соглашение;
• нижняя граница доли оплаты по тарифам, т.е. оплаты за выполнение норм труда (трудовых обязанностей), в структуре заработной платы в организациях, расположенных на данной территории;
• размеры оплаты работников сквозных профессий (должностей), наиболее отвечающие интересам работников и работодателей;
• допустимые пределы дифференциации средних уровней заработной платы на предприятиях, в организациях с учетом обеспечения максимальной эффективности развития экономики региона;
• перечень предприятий (организаций), которым рекомендуется в интересах сбалансированного развития территории замедлить (или ускорить) темпы роста заработной платы вплоть до установления регламентируемых темпов замедления или роста;
• размеры надбавок к заработной плате и условия их выплаты, стимулирующие приток рабочей силы на данную территорию и длительный срок (стаж) работы на ней.
Существенное расширение прав субъектов Федерации и органов местного самоуправления в управлении экономикой придает территориальным соглашениям особое значение. В то же время должно быть соблюдено обязательное правило: в тарифных соглашениях, заключаемых на уровне субъектов Федерации и их административно-территориальных образовании, необходимо предусматривать прежде всего условия оплаты труда, входящие в компетенцию сторон в соответствии с законодательством Российской Федерации и не ухудшающие права и гарантии работников по сравнению с положениями Генерального и отраслевых (межотраслевых) соглашений, заключаемых на федеральном уровне.
В региональном соглашении представляется необходимым предусматривать меры, направленные на совершенствование организации, оплаты, тарификации и нормирования труда работников, аналогичные по составу мерам Генерального соглашения, с учетом величины прожиточного минимума трудоспособного населения в данном регионе и региональных особенностей труда и проживания работников.
Особое внимание следует уделить видам и размерам надбавок и компенсационных доплат (за стаж работы в регионе), отражающим реальную структуру затрат на воспроизводство рабочей силы и обеспечивающим стимулирующую и регулирующую роль заработной платы. Тарифная часть заработной платы с учетом надбавок и доплат должна быть не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения, рассчитанного применительно к условиям региона.
Отраслевое тарифное соглашение, заключаемое между отраслевыми профсоюзами (их объединениями), объединениями работодателей (их представительными органами), органом по труду субъекта Российской Федерации, по меньшей мере должно предусматривать:
• размеры (коэффициенты) дифференциации оплаты труда между основными профессиями и должностями работников, видами работ в отрасли;
• виды и межрегиональные размеры гарантийных и компенсационных доплат и надбавок, отражающих специфику отрасли;
• особенности оплаты отдельных видов труда в организациях отрасли;
• повышение минимальной месячной тарифной ставки (ставки I разряда), устанавливаемой с учетом экономической возможности организации и величины прожиточного минимума;
• соотношение между минимальной и максимальной заработной платой в организациях отрасли;
• нижнюю границу доли оплаты по тарифам в структуре заработной платы работников;
• предельно допустимую долю заработной платы в себестоимости продукции предприятия (для производственных отраслей);
• порядок тарификации работ по сложности их выполнения, условиям труда и интенсивности по кругу профессий (должностей) и видов деятельности, не включенных в Генеральное и территориальное соглашения;