<< Пред. стр. 1 (из 21) След. >>
Список литературы по разделу
Георгий Борисович Поляк
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик, доктор экономических наук, профессор. Более тридцати лет проработал в системе Министерства финансов СССР, пройдя путь от инспектора Московского городского финансового управления до заведующего Отделом государственного бюджета Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов СССР. В настоящее время — проректор по научной работе Всероссийского заочного финансово-экономического института. С 1993 г. —член Государственной экспертной комиссии. В 1995 г. включен в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Известный специалист в области государственных и территориальных финансов, финансирования социальной сферы, финансового менеджмента. Автор свыше 240 научных публикаций, в том числе более 40 монографий и учебников, из них:
Бюджет Москвы (1968)
Генеральный план и бюджет Москвы (1973)
Бюджет города (1978)
Послевоенное восстановление народного хозяйства (1986)
Финансовое обеспечение социальной сферы (1988)
Ресурсы социального развития трудовых коллективов (1989)
Финансы местных советов (1991)
Финансовый менеджмент 1997)
Финансы предприятий (1998)
Предпринимательство (1999)
История мировой экономики (1999)
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ
BUDGETARY SYSTEM OF RUSSIA
Edited by Academician G. B. Polyak
Textbook
ЮНИТИ UNITY
Moscow. 1999
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ
Под редакцией академика Г. Б. Поляка
Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям
Москва • 1999
ББК 65.261.3(2Рос)я73
Б98
Всероссийский заочный финансово-экономический институт
Ректор акад. А.Н. Романов
Председатель Научно-методического совета проф. Д.М. Дайитбегов
Рецензенты:
кафедра "Финансы, денежное обращение и кредит" Государственного университета управления (зав. кафедрой д-р экон. наук, проф. Н.Ф. Самсонов) и д-р экон. наук, проф. Ю.В. Пешехонов
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили
Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред.
Б98 проф. Г.Б. Поляка. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - 550 с.
ISBN 5-238-00098-7.
Раскрываются особенности бюджетного устройства РФ в современных условиях, рассматриваются доходы и расходы бюджета, специфика бюджетной классификации в период становления и развития рыночных отношений в России.
Показаны особенности функционирования бюджета в условиях рыночной экономики, его структура, роль отдельных звеньев бюджетной системы: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов. Особое внимание уделяется бюджетному процессу, особенностям отдельных его стадий, а также характеристике финансирования инвестиций и социальной сферы: образования, здравоохранения и социальных выплат. Законодательный материал отражен по состоянию на 1 января 1999 г.
Для студентов и аспирантов вузов, слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров, финансовых работников, специалистов соответствующих служб.
ISBN 5-238-00098-7
ББК 65.2б1.3(2Рос)я73
© Коллектив авторов, 1999
© ООО "ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА", 1999.
Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства
Авторский коллектив учебника «Бюджетная система России»
доктор экономических наук Г.Б. Поляк (введение, главы 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 19, 21, 22, §25.1)
доктор экономических наук А.А. Астахов (§26.2)
доктор экономических наук Л.А. Вафина (гл. 17)
кандидат экономических наук Н.С. Бароненко (гл. 14)
кандидат экономических наук Л.М. Бурмистрова (гл. 31)
кандидат экономических наук Л.А. Ермак (гл. 27,30)
кандидат экономических наук С.П. Колчин (§1.1, гл. 8, 9, 10, 11, 12, 13)
кандидат экономических наук Т.А. Краева (гл. 32)
кандидат экономических наук М.А. Лауфер (гл. 28)
кандидат экономических наук А.П. Пантелеев (гл. 20,23)
кандидат экономических наук Л.А. Юрченко (гл. 15, 16, 18, §23.6, гл. 24, §25.2, §26.1)
Оглавление
Введение 4
РАЗДЕЛ I. Бюджетное устройство и бюджетная система России 6
ГЛАВА 1. Бюджет, бюджетное устройство и бюджетная система 6
1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство 6
1.2. Бюджетное устройство и бюджетная система 8
1.3. Бюджетная система дореволюционной России 9
1.4. Бюджетная система СССР 11
ГЛАВА 2. Бюджетное устройство Российской Федерации 15
2.1 Основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы 15
2.2. Сущность финансово-бюджетного федерализма 17
2.3. Межбюджетные отношения 19
2.4. Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами 22
ГЛАВА 3. Бюджетные права федеральных и территориальных органов власти и управления 27
3.1. Бюджетное право 27
3.2. Бюджетные права органов государственной власти РФ 28
3.3. Бюджетные права органов местного самоуправления 31
ГЛАВА 4. Бюджеты Российской Федерации 37
4.1. Консолидированный бюджет 37
4.2. Федеральный бюджет Российской Федерации 40
4.3. Региональные бюджеты 44
4.4. Местные бюджеты 47
ГЛАВА 5. Бюджетная классификация 52
5.1. Назначение бюджетной классификации 52
5.2. Схемы бюджетной классификации 53
РАЗДЕЛ II. Бюджетный процесс 59
ГЛАВА 6. Бюджетное планирование 59
6.1. Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс 59
6.2. Сводное финансовое планирование 61
6.3. Бюджетное прогнозирование 65
6.4. Составление проектов бюджетов 68
ГЛАВА 7. Организация бюджетных процедур 71
7.1. Рассмотрение и утверждение проекта бюджета 71
7.2. Исполнение бюджета 77
7.3. Бюджетный контроль 81
7.4. Анализ бюджета 82
РАЗДЕЛ. III. Доходы бюджета 86
ГЛАВА 8. Налоговые и неналоговые доходы бюджета 86
8.1. Сущность и функции налогов 86
8.2. Налоговая система и классификация налогов 88
8.3. Неналоговые доходы бюджета 93
ГЛАВА 9. Налог на прибыль (доход) организаций 95
ГЛАВА 10. Налог на добавленную стоимость 99
ГЛАВА 11. Акцизы 103
ГЛАВА 12. Таможенные пошлины 105
ГЛАВА 13. Налог на имущество организаций 108
ГЛАВА 14. Платежи в бюджет за природные ресурсы 111
14.1. Экономическая основа платежей за природные ресурсы 111
14.2. Платежи за пользование недрами 112
14.3. Сбор за право пользования объектами животного мира, морскими биологическими ресурсами 115
14.4. Лесной доход 116
14.5. Водный налог 117
14.6. Плата за землю 118
ГЛАВА 15. Налогообложение физических лиц 122
15.1. Экономическая сущность и значение налогов с населения 122
15.2. Подоходный налог с физических лиц 123
15.3. Налоги на имущество физических лиц 129
ГЛАВА 16. Местные налоги и сборы 134
16.1. Виды местных налогов и сборов 134
16.2. Местные налоги с физических лиц 135
ГЛАВА 17. Особенности налогообложения субъектов малого предпринимательства 138
ГЛАВА 18. Специфика налогообложения в оффшорных зонах 144
РАЗДЕЛ IV. Расходы бюджета 149
ГЛАВА 19. Расходы бюджета: планирование и финансирование 149
19.1. Система бюджетных расходов 149
19.2. Основы планирования бюджетных расходов 150
ГЛАВА 20. Расходы бюджета в сфере материального производства 153
20.1. Финансы предприятий и бюджет 153
20.2. Финансовое обеспечение расширенного воспроизводства 156
20.3. Расходы бюджетной системы на развитие и содержание агропромышленного комплекса 161
20.4. Финансовая помощь из бюджета отдельным отраслям народного хозяйства 163
20.5. Расходы на фундаментальные научные исследования и охрану окружающей среды 164
ГЛАВА 21. Финансирование жилищно-коммунального хозяйства 165
21.1. Жилищно-коммунальное хозяйство – важнейшая отрасль жизнеобеспечения человека 165
21.2. Финансирование жилищного хозяйства 167
21.3. Коммунальное хозяйство и бюджет 169
21.4. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства 173
ГЛАВА 22. Система финансирования расходов в непроизводственной сфере 175
ГЛАВА 23. Расходы на образование, подготовку кадров и культуру 179
23.1. Социальное значение бюджетных расходов на образование 179
23.2. Финансирование расходов на общеобразовательные школы 181
23.3. Финансирование расходов на школы-интернаты и дошкольные учреждения-интернаты 185
23.4. Финансирование расходов на подготовку кадров 186
23.5. Финансирование расходов на культуру 189
ГЛАВА 24. Финансовое обеспечение здравоохранения 191
24.1 Реформирование в здравоохранении 191
24.2. Бюджетные расходы на содержание учреждений здравоохранения 193
24.3. Планирование бюджетных расходов на здравоохранение 194
24.4. Назначение и методы медицинского страхования в Российской Федерации 198
ГЛАВА 25. Расходы на социальное обеспечение и социальную защиту населения 200
25.1. Расходы на социальное обеспечение 200
25.2. Расходы на мероприятия по социальной защите населения 202
ГЛАВА 26. Расходы бюджета на управление, национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства 204
26.1. Расходы на содержание органов государственной власти и управления 204
26.2. Особенности планирования и финансирования расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства 206
ГЛАВА 27. Финансирование государственных программ 212
27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность 212
27.2. Дорожные фонды РФ 213
27.3. Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы 217
27.4. Федеральный экологический фонд РФ 218
27.5. Федеральные фонды восстановления и охраны водных объектов и управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов 220
27.6. Государственный фонд борьбы с преступностью 222
27.7. Фонды развития таможенной системы и налоговой системы 222
27.8. Целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии 223
27.9. Федеральные целевые программы 223
ГЛАВА 28. Управление государственным внутренним долгом 227
28.1. Экономическое содержание государственного внутреннего долга 227
28.2. Формы и состав государственного внутреннего долга России 232
28.3. Управление государственным долгом 236
28.4. Управление внутренним государственным долгом в РФ 238
28.5. Виды долговых обязательств Российской Федерации 238
ГЛАВА 29. Финансовая помощь субъектам Федерации и муниципальным образованиям 244
29.1. Формы финансовой помощи территориальным бюджетам 244
29.2. Фонд финансовой поддержки регионов 245
29.3. Субвенции регионам из федерального бюджета 247
ГЛАВА 30. Система внебюджетных фондов 251
30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов 251
30.2. Пенсионный фонд РФ 254
30.3. Фонд социального страхования РФ 256
30.4. Государственный фонд занятости населения РФ 257
30.5. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 259
30.6. Страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды 260
30.7. Другие федеральные внебюджетные фонды 261
30.8. Территориальные внебюджетные фонды 262
30.9. Отраслевые внебюджетные фонды 264
РАЗДЕЛ V. Экономическая и контрольная работа финансовых и налоговых органов по составлению и исполнению федерального и территориальных бюджетов 266
ГЛАВА 31. Финансовый и налоговый контроль составления и исполнения бюджета 266
31.1. Виды и органы финансового контроля 266
31.2 Формы и методы бюджетно-финансового контроля 271
31.3. Формы и методы налогового контроля 272
31.4. Методы и порядок проведения документальных проверок 274
ГЛАВА 32. Автоматизация информационных потоков в бюджетной системе 289
32.1. Приоритетная роль информационных технологий в бюджетном процессе 289
32.2. Особенности построения информационной системы управления финансами 291
32.3. Прогрессивные информационные технологии в налоговой системе 295
32.4. Автоматизация составления и исполнения бюджета на региональном уровне 298
Словарь терминов 300
Литература 314
Введение
Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.
Бюджет, денежное обращение — это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения. И как бы ни доказывали сторонники первенства духовности и нравственности общества над экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государств на нашей планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают духовность, нравственность и культура в обществе.
В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики.
Это предопределяет место, занимаемое бюджетной системой в экономике страны. В свою очередь это обусловливает значение учебной дисциплины «Бюджетная система России» в учебном процессе подготовки кадров для финансовых органов нашего государства.
Бюджетная система государства, являясь инфраструктурой экономического базиса, подвержена его влиянию. Изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и корректировке ее функций. Это отражается на структуре и содержании учебников по бюджетной тематике и значении, придаваемом каждому из разделов этих учебников.
В отличие от ранее издаваемых учебников, в которых главное внимание уделялось раскрытию влияния финансов, бюджета на развитие экономических и социальных процессов, работе контрольных органов и т. д., в данном учебнике значительно шире излагаются правовая основа функционирования бюджетной системы, бюджетный процесс, формирование доходной части всех видов бюджетов, сущность бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, методы распределения средств между звеньями бюджетной системы. При этом уделено внимание генезису возникновения и решения наиболее актуальных и в настоящее время проблем развития бюджетной системы России, бюджетного прогнозирования и планирования, формирования доходов отдельных видов бюджетов, рационального использования бюджетных средств.
В ходе подготовки данного учебника перед авторами стояла задача уделить главное внимание освещению специфических проблем развития бюджетной системы страны, не дублируя при этом вопросов, нашедших отражение в других учебниках, изданных в последние годы Всероссийским заочным финансово-экономическим институтом. Так, вопросы теории государственных финансов достаточно подробно освещены в изданных под редакцией проф. Л.А. Дробозиной учебниках «Общая теория финансов» (1995) и «Финансы» (1999), вопросы теории налогов —в учебниках проф. Л.П. Окуневой «Налоги и налогообложение в России» (1996), Т.Ф. Юткиной «Налоги и налогообложение» (1998); вопросы корпоративных финансов — в учебнике под редакцией проф. Г. Б. Поляка «Финансовый менеджмент» (1997) и учебнике под редакцией проф. Н.В. Колчиной «Финансы предприятий» (1998); вопросы теории формирования заемных источников бюджетной системы изложены в учебнике под редакцией проф. Е.Ф. Жукова «Общая теория денег и кредита» (1995).
В то же время авторы учебника «Бюджетная система России» стремились дать студентам развернутое и более конкретное изложение технологии бюджетного процесса в целом и каждого из его этапов, характеристики основных видов бюджетных доходов и направлений использования бюджетных ресурсов, методов проведения финансовых ревизий и проверок.
Все это обусловило следующую структуру учебника
В разделе I учебника характеризуется бюджетное устройство Российской Федерации, раскрываются экономическая сущность бюджета, построение бюджетной системы, даются основы бюджетного права, излагаются особенности формирования всех звеньев бюджетной системы России, особое внимание уделено межбюджетным отношениям, развитию методов бюджетного регулирования, формированию доходов территориальных бюджетов.
Раздел II посвящен изложению основ бюджетного процесса. Дается описание всех процедур бюджетного процесса (составление, рассмотрение, исполнение, контроль), в том числе и таких мало освещенных в литературе бюджетных этапов, как сводное финансовое планирование и бюджетное прогнозирование, анализ бюджета и др.
В разделе III анализируется формирование доходов бюджетов. Подробно характеризуются все виды налоговых и неналоговых бюджетных доходов.
В разделе IV рассматривается система расходов бюджетов. Даются особенности планирования и финансирования расходов в отраслях материального производства и в непроизводственной сфере. Отдельно исследуются проблемы финансирования государственных программ, управления государственным долгом, оказания финансовой помощи территориям.
В разделе V сосредоточены главы, в которых характеризуется экономическая и контрольная работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджетов. При подготовке этого раздела авторы стремились ознакомить студентов с правовыми основами организации такой работы, методами и формами проведения финансовых проверок и т. д.
Учитывая большое значение автоматизации информатизационных технологий в сфере управления, в том числе в области финансов и бюджета, впервые в учебник по дисциплине «Бюджет и бюджетная система» включен раздел, в котором излагаются основы и особенности автоматизации бюджетной системы в России.
Завершаются XX век и вместе с ним второе тысячелетие нашей эры. В такое неординарное время, на переломе столетий люди всегда пытались оценить свою деятельность, события за большой период времени, проанализировать тенденции, дать прогноз на будущее. Исходя из такой традиции наступил также момент подведения итогов развития в России научных знаний в области бюджета. Примерно за двухсотлетний период учеными-финансистами России были проведены научные исследования и опубликованы монографические работы, посвященные вопросам государственных и территориальных финансов и бюджетов. Эти исследования стали теоретической и методологической основой формирования и функционирования бюджетной системы России на протяжении двух веков ее истории. Именно поэтому в учебнике «Бюджетная система России» изложена история бюджетной системы дореволюционной России и СССР. Кроме того, во многих разделах учебника приводится перечень фамилий российских и советских ученых-финансистов, внесших наибольший вклад в разработку отдельных научных проблем в области бюджета. Студентам, изучающим дисциплину «Бюджетная система», полезно иметь представление об этих ученых и их трудах, ибо знание предшественников и их идей позволит будущим специалистам в этой области знаний и деятельности на основе проведенных в прошлом исследований развивать и совершенствовать бюджетную систему нашего государства, делать ее более пригодной к меняющимся в мире экономическим условиям.
РАЗДЕЛ I. Бюджетное устройство и бюджетная система России
ГЛАВА 1. Бюджет, бюджетное устройство и бюджетная система
1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство
В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав — государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т. е. для выполнения государством возложенных на него функций.
Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.
В то же время бюджет правомерно рассматривать как экономическую категорию, которая выражает определенные экономические отношения. Бюджет — категория свойственная различным отношениям. Его возникновение и развитие связано с зарождением и формированием государства. Государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения экономической и социальной политики.
Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов.
Бюджет выполняет следующие задачи:
• перераспределение ВВП;
• государственное регулирование и стимулирование экономики;
• финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;
• контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.
Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.
Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:
1) образование доходов бюджета;
2) использование бюджетных средств (расходы бюджета).
Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В процессе образования доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.
Доходы бюджета имеют существенные различия по их плательщикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель — формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.
Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т. д.), а также накопления.
Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо эномической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.
Структура бюджетных доходов подвижна и во многом определяется конкретными экономическими условиями. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уровнем жизни — косвенные налоги и налоги с юридических лиц.
Расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функции государства и местного самоуправления.
Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели — организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят транзитный характер. В бюджете только определяются размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предоставляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.
Контрольная функция бюджета действует одновременно с распределительной и предполагает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.
1.2. Бюджетное устройство и бюджетная система
Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.
Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.
Бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономические отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.
Бюджетная система — главное звено финансовой системы государства.
Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.
От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.
Унитарное (единое) государство — это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.
Федеративное (объединенное) государство — это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.
Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.
За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеральном государственном устройстве. Рассмотрим кратко ее историю.
1.3. Бюджетная система дореволюционной России
Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Кроме того, в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные — виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимает форму подати. С XIII в. начинает складываться система посошного обложения. Единицей обложения становится соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».
В XV в. с образованием Русского централизованного государства посошная подать стала собираться в пользу Московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы.
В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.
Местные налоги были введены в Русском государстве также в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.
В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.
В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы — чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.
Первый в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.
В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.
После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.
Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851—1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.
Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.
Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном — казначейства.
Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.
В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления — земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных — губернаторами.
Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.
Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.
Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.
Другим источником земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.
Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.
Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.
В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.
Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.
Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.
* * *
Вопросы государственных финансов, государственного и территориальных бюджетов, денежного обращения в стране всегда были в сфере научных и практических интересов российских экономистов.
Первой крупной работой по вопросам государственного бюджета, упорядочения его доходов и расходов следует считать подготовленный в 1809 г. М.М. Сперанским «план финансов», который стал программой преобразования российских финансов и оказал большое влияние на их развитие в будущем.
В 1818 г. появилась работа декабриста Н.И. Тургенева «Опыт теории налогов», которая положила начало российской науке о государственных финансах.
Наибольшее количество работ по этой проблематике вышло во второй половине XIX в. — начале XX в. В их числе:
Е. Ф. Канкрин. Краткое обозрение Российских финансов;
Л. И. Печорин. Исторический обзор государственных доходов и расходов;
И.Х. Озеров. Русский бюджет;
П.П. Мигулин. Русский государственный кредит;
И.И. Янжул. Основные начала финансовой науки;
М.И. Фридман. Конспект лекций по науке о финансах и др.
1.4. Бюджетная система СССР
В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, нажившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы».* До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.
* Пролетарская революция. — 1925. — №3 — С. 162, 163.
Успешное существование нового строя напрямую зависело от состояния финансов в стране. Уже 17 мая 1918 г. открылся Всероссийский съезд представителей финансовых отделов Советов, на котором глава правительства В.И. Ленин, выступая с докладом, подчеркнул:
Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике.*
* Ленин В.И. Полн. собр. соч. — Т. 36 — С. 351
Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.
Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 г. в первой Конституции РСФСР, в статье 79 которой были сформулированы цели государственной финансовой политики:
<< Пред. стр. 1 (из 21) След. >>
Список литературы по разделу