<< Пред. стр. 1 (из 5) След. >>
Список литературы по разделу
СЕРИЯ "ПОДГОТОВКА К ЭКЗАМЕНУ"
И. В. Постовой
Муниципальное право России
ВОПРОСЫ и ОТВЕТЫ
МОСКВА
Юриспруденция
2000
УДК35
ББК 67.401
П63
П63 Постовой Н.В.
Муниципальное право России: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2000. - 128 с. (Серия "Подготовка к экзамену")
ISBN 5-8401-0029-3
В форме вопросов и ответов изложены основные темы курса "Муниципальное право". Издание, без сомнения, окажет читателям неоценимую помощь при подготовке к семестровым и курсовым экзаменам. Избранная автором форма изложения позволяет достаточно быстро и легко вспомнить пройденный курс при подготовке к экзамену или зачету.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, депутатов, работников органов местного самоуправления.
ББК 67.401 УДК35
ISBN 5-8401-0029-3
9785840100295
(c) Постовой Н.В., 2000 (c) Юриспруденция (оформление, оригинал-макет), 2000
ЧАСТЬ ОБЩАЯ
Глава I
ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ
И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Какие элементы составляют понятие муниципального права?
Понятие муниципального права составляют предмет и метод.
Муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления.
Какие общественные отношения составляют предмет муниципального права?
Под предметом муниципального права следует понимать совокупность общественных отношений.
Предмет муниципального права составляют следующие отношения:
1) возникающие в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления. К формам прямого волеизъявления относятся местный референдум, собрания, сходы граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и т. д.;
2) возникающие с осуществлением деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению задач местного значения и осуществлению отдельных государственных функций;
3) возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления;
4) возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
5) отношения гарантий местного самоуправления;
6) отношения ответственности в системе местного самоуправления;
7) отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления;
8) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Какие субъекты муниципально-правовых отношений установлены действующим законодательством?
Под субъектами муниципально-правовых отношений следует понимать участников этих отношений. Сюда входят юридические и физические лица.
Их можно классифицировать исходя из особенностей местного самоуправления по группам:
1. К первой группе можно отнести муниципальное образование и юридические лица, являющиеся хозяйствующими субъектами.
2. Ко второй группе относится сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального объединения, осуществляющих публичную власти путем принятия решений на выборах, референдумах, сходах, собраниях.
3. К третьей группе относятся отдельные физические лица, или групп лиц, вступающие в правоотношения с органами местного самоуправления при реализации своего права на обращение в органы местного самоуправления и правотворческую инициативу.
4. В четвертую группу субъектов входят органы местного самоуправления (представительные и исполнительные), а также иные создаваемые ими органы и органы территориального общественного самоуправления.
5. Пятую группу составляют выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований, главы администраций, старосты).
6. Шестую группу составляют государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Почему муниципальное право является комплексной отраслью права?
Множество норм муниципального права возникли на базе основных отраслей права: гражданского, земельного, экологического и т. д. В силу этого муниципальное право является комплексном отраслью права, что не исключает его самостоятельности в системе отраслей права.
Какие методы правового регулирования используются в муниципальном праве?
Под методами понимаются способы воздействия на общественные отношения в системе местного самоуправления.
В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа ре1улирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.
Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования.
В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.
Диспозитмвный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами.
Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени opганы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.
При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т. д.
Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.
Что представляет собой муниципальное право как научная дисциплина?
Как научная дисциплина муниципальное право представляет собой совокупность знаний о местном самоуправлении, его системе и формах осуществления, о муниципально-правовых отношениях и методах их правового регулирования.
Каким образом классифицируются источники муниципального права?
Источники муниципального права можно разделить на три уровня: нормативные правовые акты Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты муниципальных образований.
Нормативные правовые акты Российской Федерации. Основным источником муниципального права является Конституция Российской Федерации.
Вторым базовым источником является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.
К специальным законам в области муниципального права можно отнести также Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Источниками муниципального права являются также федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об образовании", "О недрах", "Об участии в международном информационном обмене", "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и многие другие.
Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и постановления Конституционного Суда.
Государственная Дума и Совет Федерации также могут принимать наряду с законами другие нормативные правовые акты, являющиеся источниками муниципального права.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Источниками муниципального права на уровне субъектов Российской Федерации являются конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие.
Нормы муниципального права могут быть закреплены в нормативных правовых актах государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, постановлениях законодательных органов, глав администраций, президентов республик.
Нормативные правовые акты местного самоуправления. К ним относятся следующие нормативные акты:
1) решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
2) решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;
3) решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;
4) решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.
К важнейшим источникам муниципального права на уровне местного самоуправления относится устав муниципального образования, являющийся по сути малой конституцией сообщества граждан.
Глава II
ПРИНЦИПЫ И ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Какие принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ?
Конституция Российской Федерации закрепила следующие принципы местного самоуправления:
1. Экономической самостоятельности, означающей:
а) равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности;
б) самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
в) самостоятельное утверждение и исполнение местных бюджетов;
г) самостоятельное установление местных налогов и сборов;
д) соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции.
2. Организационно-правовой направленности, означающей:
а) самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
б) организационное обособление местного самоуправления;
в) многообразие форм осуществления местного самоуправления;
г) учет мнения населения при изменении границ муниципального образования;
д) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
е) гласность в системе местного самоуправления;
ж) коллегиальность и единоначалие в системе местного самоуправления;
з) гарантии местного самоуправления;
и) ответственность в системе местного самоуправления;
к) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
л) взаимодействие местного самоуправления с государством.
Какие элементы (институты) составляют систему местного самоуправления?
К элементам системы местного самоуправления относятся местный референдум, выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания, сходы граждан, митинги, демонстрации, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, муниципальная служба, территориальное общественное самоуправление.
Глава III
ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Какие теории местного самоуправления были созданы учеными?
Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII- XIX веков.
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчи-ков А.И., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б., Свешников М.И., Градовский АД., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.
Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.
Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления; теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические теории.
Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические теории.
Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.
Истоки всех этих теорий уходят своими корнями в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права.
Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.
Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.
Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов.
Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.
Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.
Глава IV
ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
Какие периоды можно назвать в становлении и развитии местного самоуправления Древней Руси?
Становление и развитие местного самоуправления можно разделить на два периода.
Первый период охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.
Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.
Следует заметить, что самоуправление вообще существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти.
Какие элементы составляли основы местного самоуправления?
Основными элементами, составляющими основы местного самоуправления, были люди, производство и территория.
Люди - это одна из главных основ местного самоуправления. Без человека нет самоуправления.
Объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля.
Следует обратить внимание на то, что в основу деятельности общин было положено производственное, трудовое начало. Люди осознавали, что без создания продукта или товара первой необходимости, без приобретения его путем промысла, без строительства жилья существование невозможно.
Изначально община имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин, как форм самоуправления, постепенно приводит их к свободному объединению по интересам на определенной компактной территории.
Какие формы осуществления местного самоуправления были в Древней Руси?
Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, территориальных общин проявлялось в том, что большинству из них была присуща вечевая форма управления.
Летописец Нестор, упоминая о вечевом устройстве общественной жизни у русских славян, отмечает: "Новгородцы бо изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут". Как видно, высшим органом власти было городское вече, решение которого для всех в равной степени считалось обязательным к исполнению. Пригороды выступали в роли территорий, на которых были свои вече и избираемые ими органы или должностные лица. И.Д. Беляев считал, что "общинное вечевое устройство" у славян проникло во все стороны общественной жизни. Каждое племя являлось союзом городов, город являлся союзом улиц, улица - союзом семейств. В каждом городе было свое вече. Город делился на улицы. Улицы имели свои вече и избираемых ими должностных лиц.
Как взаимодействовало местное самоуправление с центральной властью?
Важнейшим вопросом, имеющим актуальное значение на протяжении всех периодов развития местного самоуправления, является вопрос о его взаимоотношении с центральной властью.
В данный период взаимоотношения строились, судя по утверждению Нестора, по принципу подчиненности пригородов старшим городам, являвшимся политическими центрами. Из этого вытекает, что решения, принимаемые на вече старшего города, являлись законом, обязательным к исполнению всеми, в том числе вече, должностными лицами и органами местного самоуправления пригородов, улиц, общин и т. д.
В Новгородской земле, где вече сильно ограничивало княжескую власть, князь в меньшей степени мог влиять на местные органы. У него фактически отсутствовало право на собственность, на осуществление действенных финансовых и налоговых операций. Даже старосты, которые избирались уличанскими, пригородными вече, фактически не подчинялись князю. Они подчинялись решениям вече старшего города и тех вече, которые их избрали. Это свидетельствует о большой значимости и действенности народной власти в лице вече и избираемых им должностных лиц.
Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его выполнять определенные задачи. Так, например, киевская земщина заставила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, когда в его отсутствие на Киев напали печенеги. И Святослав выполнил
указание земщины.
Взаимодействие с центральной властью состояло и в том, что в состав
общегородского веча обязательно входили представители частей старшего города, улиц, общин, пригородов.
Каким образом формировалась компетенция местного самоуправления?
Уже в тот далекий от нас исторический период в реальной жизни сложились элементы понятия компетенции самоуправляющихся общин.
Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы посредством реализации прав и обязанностей применительно к определенным предметам ведения.
Что касается вече улиц, отдельных профессиональных общин, пригородов и их выборных должностных лиц, то они решали задачи на основе решений вышестоящего, общегородского вече, приближенные к нуждам и потребностям местных жителей. Сюда, по-видимому, относились вопросы организации сбора налогов, обработки земли, производства различного рода продуктов и товаров, развития ремесла и промыслового дела, обустройство территорий и т. д.
К компетенции вече общин, улиц, пригородов были также отнесены вопросы избрания своих старост и других выборных должностных лиц. В ряде случаев местное вече осуществляло судебные функции как суд первой инстанции. Кроме того, следует заметить, что в связи с тем, что все-таки вече избирало своих старост, оно определяло и круг их полномочий. Такими полномочиями были: участие старост в общегородском вече, право старост представлять других участников в общегородском вече.
Старосты и другие выборные лица осуществляли экономические функции и оперативное управление делами местного значения, собирали народ на вече, вели вече, организовывали работу общин, представляли их интересы в различных отношениях, вплоть до заключения международных договоров.
Правовую основу организации и деятельности местного самоуправления составляли решения вече старшего города, а также принимаемые на их основе собственные решения вече частей города, улиц, пригородов, отдельных общин. Местное нормотворчество не должно было противоречить решениям, принимаемым на вече старшего города. Центральным актом, в какой-то мере регулирующим правовое положение местного самоуправления, является Договор князя Игоря с Греками от 945 г.
Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. На первой странице договора встречается целый ряд имен послов, отправленных в Грецию для заключения договора. Здесь, кроме послов от Игоря, от сына его Святослава, от княгини Ольги, встречаются имена послов от какой-то славянки Предславы, от дружинников и от купцов. То есть здесь мы встречаем представителей общин, как самоуправляющихся единиц.
Какие новые элементы местного самоуправления появились после принятия христианства?
Принятие в 988 г. христианства оказало ощутимое влияние на русское общество. С введением христианства к прежним элементам - славянскому и варяжскому - присоединился новый элемент - византийский в лице христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии.
С появлением христианской веры расширяется круг субъектов самоуправления. Наряду с производственными и территориальными общинами у славянских народов появляется монастырское и церковное самоуправление, сочетающее в себе производственно-территориальный принцип построения.
В Пскове, например, духовенство нескольких церквей объединялось при одной какой-либо церкви в собор. Собор избирал из своей среды двух церковных старост, управляющих делами своего собора.
Очевидно, что административное деление было тесно связано с наличием производственного фактора и внешней торговли. Более того, производственный фактор определял административное деление. С ростом числа производственных общин изменялось административное деление города: все части города, пригороды, погосты, селения находились в вертикальном соподчинении. Несмотря на это, местное самоуправление действовало. Это обусловлено было тем, что оно держалось на собственности, принадлежавшей общинам.
Экономическую основу местного самоуправления составляло производство. Общины представляли собой, как правило, немногочисленные производственные или торговые коллективы. Но общин насчитывалось на территории улицы, части города, в городе большое количество.
Практика и законодательство того периода закрепили имущественный ценз формирования общины, являвшейся первичным институтом местного самоуправления. Из этого следует, что управлять общественными дедами имел право тот, кто владел определенным имуществом и входил в состав производственной, купеческой и иной общины. Формы осуществления самоуправления оставались теми же, что и в дохристианский период.
Во-первых, сохранили свою значимость вече (собрания) улиц, частей города, погостов, селений, волостей, общин, в которых принимали участие только члены общин. Деятельность вече, по-прежнему, носила соподчиненный характер. И.Д. Беляев отмечает следующее: "Целый край, тянувший к своему старому городу, одновременно с властью княжеской . управлялся вечем старого города, от которого зависели и пригороды; в каждом пригороде было также свое вече, которому повиновались волости, тянувшие к городу; равным образом волости и каждая мелкая община имели свой мир, свое вече, приговору которого должны были повиноваться члены общины".
Во-вторых, местное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами, которых избирало соответствующее вече. Как правило, это были старосты общин, старосты улиц, кончанские старосты (в Новгороде и Пскове), сельские, волостные и губские старосты и т. д. Кроме того, история упоминает о сотских, которые избирались сотнями. Под сотнями понимаются отдельные общины, действовавшие в городах. Сотские упоминаются не только в Новгороде, но и в Киеве, Владимире, Галиче.
Компетенция, которой обладали части города или иные самоуправляющиеся производственные и территориальные единицы, разделялась на компетенцию вече и компетенцию выборных должностных лиц.
На вече (собраниях) решались наиболее важные вопросы местного значения и внутренней жизни общин, а также имеющие общегородское значение. Выборные должностные лица (старосты, сотники) обладали компетенцией, производной от компетенции вече. Они выступали в роли исполнителей воли, выраженной на вече, обязаны были реализовать все его решения. За старостами, сотскими были закреплены функции исполнительно-распорядительного характера. Вече (собрание) принимало решения, старосты и сотники были обязаны организовать их выполнение.
Староста улицы (уличанский староста) в Новгороде организовывал выполнение работ по благоустройству, осуществлял надзор за порядком, вел учет жителей-собственников, разрешал и регистрировал сделки на земельные владения, дворы и дома.
Уличанские старосты в Пскове, кроме того, распоряжались денежными средствами уличной общины, вели книги со списками уличан.
Союзы общин, в роли которых выступали концы и улицы, имели свои сводные финансовые ресурсы для общественных нужд.
В литературе имеются сведения о том, что союзы общин вполне могли организовывать общие фонды распределения выручки. Постепенно начала складываться финансовая система Древней Руси. Основным источником доходов казны старших городов, являвшихся политическими центрами, была дань, которую общины платили мехами с каждого жилища. Дань взималась двумя способами: "повозом" - когда она привозилась в Киев, и "полюдьем" - когда князья или княжеские дружины сами ездили за нею.
Кроме того, налогообложение существовало в форме торговых и судебных пошлин. Пошлины взимались за провоз товаров через горные заставы, за перевоз товаров через реку, за право иметь склады, устраивать рынки, за взвешивание и измерение товаров. В организации сбора дани и пошлин принимали непосредственное участие территориальные органы местного общинного самоуправления. Часть этих налогов оседала на местах, а часть направлялась в центральную казну старшего города. Источниками доходов местного общинного самоуправления были отдельные торговые пошлины: гостиная - уплачиваемая купцами, приезжавшими с иных городов или земель; мост - собираемая за провоз товаров через заставы; провоз - собираемая за переправу через реки; пятно - собираемая за клеймение лошадей. Указанные виды пошлин не всегда передавались в распоряжение местного общинного самоуправления. Иногда доходы эти поступали в центральную княжескую казну. Все зависело от возможностей центральной власти вести сбор таких пошлин.
Какое влияние на местное самоуправление оказало нашествие монголо-татар?
В период монголо-татарского нашествия, в начале его владычества, земщина (местное самоуправление) оставалась в прежних отношениях к князю, принимая участие в государственных делах и в отношениях князей друг к другу. Но такой порядок существовал только до середины XIV столетия. Это было обусловлено тем, что московские князья сделались первенствующими. Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления значения земщины являлось сосредоточение в руках князей, с помощью татар, огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина (местное самоуправление) настолько лишилась своего значения, что за нею оставалось только право раскладки податей (налогов) между своими членами. При установлении податей и определении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Князья действовали по примеру татарских ханов, определяя все единолично. Русская земщина попала под двойной гнет. С одной стороны подати выколачивали татарские ханы, с другой - русские князья.
Внутреннее устройство земщины во время татарского правления оставалось прежним.
В данный период происходит существенное изменение в структурной связи городов и пригородов. Старшие города утратили свое прежнее значение, их практически не стало. Татарское владычество внесло в структуру власти свои коррективы. Если до нашествия татар объединяющим началом было вече старшего города, которому подчинялись все остальные вече, то при правлении татар такого соподчинения по линии вече уже не существовало в большинстве земель русских.
Из этого следует, что монголо-татары разрушили основу, объединяющую славянские общины, - представительную власть, которая концентрировалась в старших городах, являвшихся политическими и торговыми центрами. Разобщение союзов славянских общин, с которым было связано упразднение народного представительства, способствовало длительному удержанию господства монголо-татар над русским народом. Разобщенный народ не представлял для татар опасность.
Порядки, установленные завоевателями, приостановили процесс объединения общин вокруг старших городов и фактически уничтожили начавшееся было устремление к формированию единого русского государства в форме народного представительства. В этот же период был нанесен серьезный удар по общинному устройству. Общины теряли роль самоуправляющихся единиц. Они разорялись монголо-татарами экономически и нейтрализовались политически. Основная часть дохода общин изымалась в центр в виде дани. Свободное распоряжение имуществом и результатами труда исчезло. Земля в основном перешла в собственность центральной власти. Местное самоуправление к завершению владычества монголо-татар утратило свое былое значение. И лишь отдельные его ростки сохранились в Новгороде и Пскове, где влияние татар было значительно слабее.
Каковы особенности местною самоуправления в 1497-1785гг.
Состояние местного самоуправления в этот период определяется отношением к нему центральной власти.
Вначале наметилась тенденция к его развитию, затем к свертыванию. Основой местного самоуправления в данный период по-прежнему оставались общины, занимавшиеся различными видами производства и промысла, а также торговыми делами. Община имела свое собственное постоянное наименование - земля.
Во время царствования Ивана IV система организации местного самоуправления имеет свои определенные особенности. Появляется центральный орган, координирующий или ведающий вопросами земщины: Земский Двор, или Земский Приказ. Он осуществлял надзор за всеми земскими (местными) делами.
Территориальной основой местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Общины объединялись на указанных территориях, как правило, по экономическим интересам. Например, в Новгороде деление на волости было не административное, а экономическое. Здесь волости означали то же, что в древности на Руси вотчины, составлявшие крупные владения частных собственников. Так, упоминаются волости княжеские, монастырские, частных владельцев. В Новгородских административных актах встречаются еще ряды, или рядки (так назывались поселения, имевшие городской характер, но не имевшие значения городов).
В первой половине XVI в. наблюдался подъем ремесленного производства и товарно-денежных отношений. Специализация производства, тесно связанного с наличием местного сырья, тогда носила еще исключительно естественно-географический характер. Союзы общин объединялись по экономическим интересам для решения наиболее объемных промышленных задач.
Производственное самоуправление становится основой для становления крупной промышленности по отраслям, стимулом для развития внутренней и внешней торговли, источником формирования и совершенствования системы товарно-денежных отношений.
Развитие производственного общинного самоуправления в Новгороде и Пскове стало главным условием могущества этих двух республик, с которыми не могла сравниться ни одна другая область на Руси.
Однако нельзя сказать, что данный период характеризуется только развитием производства. Были промежутки времени, когда производство оказывалось в тяжелом состоянии. Это относится ко времени опричнины и последующему периоду, называемому в истории смутой. С падением производства падала роль самого местного самоуправления. Падение производства было обусловлено тем, что в стране начались частые переселения людей с одной территории на другую. Это касалось не только землевладельцев, но и крестьян, которые обустроили свое хозяйство. На новом месте нужно было начинать все сначала. Всякая же реорганизация, которая носит даже чисто механический, переселенческий характер, снижает темпы производства и нарушает процесс управляемости. Но это переселение осуществлялось осознанно. Рабочее население попадало вместе с дворцовой и черной землей, на которой оно сидело, в частную зависимость. Развитие частного землевладения было одним из условий крестьянского прикрепления.
Формы осуществления местного самоуправления были поставлены в зависимость от политики центральной власти.
В самом начале указанного периода кое-где, например в Новгороде и Пскове, действовала вечевая форма самоуправления. Новгород и Псков придерживались своих древних традиций. Здесь по-прежнему господствовала вечевая непосредственная и представительная демократия, о которой было сказано раньше. Но эта форма действовала до присоединения Новгорода и Пскова к Московскому государству.
В других местностях действовали собрания и сходы общин. В большинстве своем "посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских", выступавших в качестве исполнительных органов, а также городовых приказчиков.
О старостах часто упоминают Судебники 1497 и 1550 гг. Судебник 1497 г. установил, что на суде кормленщиков должны присутствовать старосты. Без старосты и без других людей наместники и волостели не имели права вести суд.
Из этого следует, что по линии исполнительной власти местное самоуправление имело структуру соподчиненной вертикали. Исполнительная власть на местах, даже в этот период, была выборной. В Новгороде и Пскове исполнительная власть была выборной и на местном и на центральном, общереспубликанском уровне.
Компетенция местного самоуправления складывалась в землях в зависимости от их отношения к Московскому государству. В Новгороде в Пскове до их присоединения к Москве в руках местного самоуправления были сосредоточены все вопросы местного значения. Это развитие производства, строительство, мощение улиц, ремонт мостовых, ремесло, сельскохозяйственное производство и т. д. Решением важнейших вопросов занимались вече. Исполнительная власть (старосты, сотские) организовывали выполнение решений, принимаемых на соответствующих местных вече, сходах, собраниях.
Какие изменения претерпело местное самоуправления в период формирования Московского государства?
Период формирования Московского государства внес свои коррективы в соотношение представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Выборные старосты, целовальники, сотские, городовые приказчики имели уже более значительный объем полномочий, чем представительные органы.
Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически была ликвидирована. Поэтому компетенция более четко прослеживается через выборные исполнительные органы.
В целом в компетенции органов местного самоуправления находились вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор городских податей. За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского Двора, или Приказа.
Наиболее полно выражена компетенция местного самоуправления через полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: городовых приказчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских. Например, городовой приказчик избирался всеми жителями данной области и выступал охранителем прав народа; он смотрел чтобы воеводские люди не притесняли жителей при нарядах к городовым и другим казенным работам, чтобы торговля производилась на узаконенных местах, чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблюдался порядок общинной раскладки. К ним городские старосты, сотские и десятские должны были представлять всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине и др.
По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам. В противном случае виновные освобождали взятого из-под стражи и платили за бесчестье в зависимости от звания обиженного.
Кроме городовых приказчиков, от земщины были еще выборные старосты. Их было несколько разрядов. К первому принадлежали земские старосты. Они были в тех городах, которые не имели городовых приказчиков и выполняли те же функции, что и приказчики. Все земские дела осуществлял староста в земской избе. Как видно, в начальный период царствования Ивана IV начала постепенно складываться официальная, более стройная структура земского самоуправления. Земские избы выступали в роли координационных центров самоуправления.
При Иване IV компетенция местного самоуправления должна была получить более существенное расширение: в 1555 г. издается указ, согласно которому суд и управа в областях предоставлялись излюбленным головам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с утверждением этих выборных государем и направлением собираемых доходов в казну.
В уставных грамотах 1555 г. правительство подробно объясняет необходимость замены кормлений земским самоуправлением. В документах отмечается малоэффективная роль наместников, волостелей и праветчи-ков, недоверие к ним со стороны народа и самого правительства, разорение ими деревень. Полномочия этих должностных лиц передавались выборным от народа старостам.
Такой поворот дела свидетельствует о том, что бюрократическая наместническая система, формируемая сверху, фактически разоряла центральную казну и в то же время наносила серьезный удар по производственным ячейкам, то есть сельскохозяйственным общинам, являвшимся основой местного самоуправления, да и государства в целом.
Расширяя объем компетенции местного самоуправления, центральное правительство тем самым искало реальную опору государства в народной среде.
Соборное Уложение 1649 г. стесняет компетенцию местного самоуправления, отменяя участие представителей общества в судебных делах.
В 1667 г. компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками производственного самоуправления, была несколько расширена. Новоторговый Устав от 1667 г. предоставил русским торговцам почти полное самоуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказной администрации. В Уставе указывается: "По всем городам в торговых делах суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не вступаться".
Каким образом складывалось местное самоуправление в период правления Петра I?
Петр 1 в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества, через выборных старост и сотских.
Затем 30 января 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистерской Палаты, в котором передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. В тот же день был издан Указ об учреждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками, для управления казенными с них сборами и земскими повинностями и об исключении их из ведомства воевод. В Указе была закреплена норма, усиливающая компетенцию местного самоуправления: "а в земских избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят". Из этого следует, что выбирало должностных лиц по своему желанию само общество.
Преследуя цель поднятия общественного фактора и ограничения приказной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором повелел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. Но подобное управление и отношение к местному самоуправлению продолжалось до 1705 г. Общество вновь оказалось на последнем плане. Выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей по городам в соответствии с регламентом Главного Магистрата. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.
Таким образом, Петр I, в начале реформ создав условия для участия общества в делах областной администрации, закончил удалением общества от дел местного управления и отдал его под опеку приказной администрации и военной силе. Компетенция местного самоуправления вновь была ограничена.
В 1720 г. Петр I учредил "главный магистрат", которому было поручено ведать все городское сословие в России. В 1721 г. был издан регламент, или устав Главного Магистрата, а в 1724 г. дана инструкция магистратам. Две "гильдии" "регулярных граждан" (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов магистрата. состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четырех ратманов; в ведении магистрата находилось городское управление и хозяйство, а также казенные сборы и повинности.
Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого характера. Это объяснялось отсутствием четкой собственной модели построения общества и управления им. Может быть, поэтому самый большой отрезок данного периода историки называют временем "великой смуты". В борьбе за царский трон группировки царедворцев забывали о том, что необходимо создать взаимосвязанный механизм управления обществом и государством. Государственные деятели, по-видимому, слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма.
Каковы особенности постною самоуправления в 1785-1917 гг.?
В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.
Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.
В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра 1 в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.
Результатом городской реформы было принятие Городового Положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.
В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое внесло коррективы в избирательное право.
Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления.
Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.
Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.
В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала "освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения". Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.
Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу:
"Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания".
Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.
Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.
В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.
Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Управы и цехи формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит "Управы или цехи установить из одинакого ремесла". Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.
Какие формы местного самоуправления предусмотрены в Городовом Положении?
Органы и формы осуществления местного самоуправления, согласно Городовому Положению, приобретают более совершенный, структурированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные управы - свое.
На уровне города в качестве органа местного самоуправления избирались городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Исполнительную власть представлял городской Магистрат, выполнявший решения городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненно-сти. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; наверху - городская общая Дума и городская шестигласная Дума, как органы представительные.
Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положения, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела 1 голос в городском обществе.
Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей городской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.
К формам проявления местного самоуправления можно отнести выборы в общую городскую Думу, в которых принимали участие все перечисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих Управных Старшин и Старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ремесленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.
Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного Положения все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного Главу, который представлял их интересы в городской шестигласной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.
Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.
Каким образом происходило становление и развитие земского самоуправления?
Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, которое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в дей- ствие в 33 губерниях. В течение 1865-76 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской России и в Области Войска Донского. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.
В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач реформы виделось "по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления". Такая постановка дела вполне соответствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.
Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования:
1) стремление улучшить местное хозяйственное управление и 2) дать выход "свободным стремлениям общества", то есть единодушному, громкому запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.
Производство по-прежнему было отправной точкой становления и развития местного сельского самоуправления.
Какие формы осуществления местного самоуправления были в сельской местности?
Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев и других представителей сельского общества. Компетенция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвенно с общественным землевладением, и дел общественного благоустройства и общественного хозяйства.
К числу дел первой категории были отнесены принятие в общество новых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель, окончательный раздел общинных земель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; дела по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содержание в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.
Ко второй категории дел относились исключение из обществ порочных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; принятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содержание караулов в деревнях; призрение престарелых, дряхлых и увеченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления саранчи, сусликов, хищных зверей; учреждение сельских банков.
Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по организации сельского управления: выборы должностных лиц, назначение им содержания; назначение сборов на мирские расходы; установление добровольных складок и употребление мирских капиталов.
К компетенции сельского старосты относились вопросы исполнительно-распорядительного характера. Он выполнял роль исполнительного органа, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.
В отдельных случаях сельский староста осуществлял административные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подведомственных лиц аресту до 7 дней.
Из этого следует, что представительный орган, каким являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода полномочия были более объемны, чем у старосты.
Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сущности сход представлял собой ранее действовавший на Руси союз общин с ограниченным представительством.
Какие органы власти осуществляли задачи местного значения в 1917-1990 гг.?
После победы вооруженного восстания в Петрограде II Всероссийский съезд Советов отстранил от власти Временное правительство и передал власть Советам. Следовало ожидать после этого, что органы местного самоуправления быстро уйдут в историческое прошлое. Но этого не произошло. Процесс принял весьма затяжной характер. Сущность его состоит в противоборстве Советов и земских учреждений.
Советы рабочих и солдатских депутатов и местные земские органы олицетворяли соответственно два противоположных пути развития революции. Первые - революционно-демократический, а затем и пролетарский; вторые - буржуазный.
История, как уже отмечалось, зафиксировала различное наименование Советов: Советы рабочих депутатов. Советы рабочих и солдатских депутатов, Советы крестьянских депутатов. Советы казачьих депутатов, Советы матросских депутатов. Затем произошло объединение отдельных Советов в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В стране сложилась единая система Советов, в которой нашел организационное оформление принцип диктатуры пролетариата - союз рабочего класса и крестьянства при руководящей роли рабочего класса. Название Советов было закреплено вначале в Конституции РСФСР 1918 г. Вся власть в стране в центре и на местах, говорилось в первой Советской Конституции, принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всю систему Советов возглавлял Всероссийский съезд Советов. Органами Советской власти на местах являлись областные, губернские, окружные, уездные, волостные съезды Советов, городские и сельские Советы. Система органов государственной власти строилась на основе принципа демократического централизма.
В 1937 г. в Конституции РСФСР название Советов преобразуется. Они стали называться Советами депутатов трудящихся. Затем Конституция РСФСР 1978 г. вводит понятие Советы народных депутатов, которые действовали до октября 1993 г., когда Указом Президента Российской Федерации они были упразднены.
Были ли Советы органами местного самоуправления в период 1917- 1990 гг.? Правовые акты, регулировавшие их организацию и деятельность, свидетельствуют, что таковыми они не были. Они представляли собой систему органов государственной власти на местах и решали вопросы как местного, так и государственного характера на основе принципа соподчиненности.
В свою очередь местное самоуправление построено на принципе самостоятельности и относительной автономии, имеет свою систему органов и наделено определенной компетенцией. Советы же имели независимо от уровня сходную компетенцию. Поэтому их нельзя назвать органами местного самоуправления.
Чем обусловлен новый этап становления местного самоуправления (1990-1998 гг.)?
1. Введение местного самоуправления было обусловлено рядом причин.
<< Пред. стр. 1 (из 5) След. >>
Список литературы по разделу