<< Пред. стр. 2 (из 5) След. >>
Список литературы по разделу
Во-первых, его появление было связано с тем, что усиление ведомственной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям.
Во-вторых, министерства и ведомства, обладая, по существу, неограниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по управлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость.
В-третьих, действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.
В-четвертых, Советы и их исполнительные органы оказались под двойным прессом: с одной стороны, министерств и ведомств, с другой -партийных органов. Последние реально осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, навязывали Советам свои установки, сковывали их инициативу и самостоятельность, в те же время вину за просчеты относили в адрес Советов.
В-пятых, местная промышленность оказалась полностью в тисках центральных ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприятия были подавлены крупными объединениями - монополистами.
В-шестых, государственные органы оказались оторванными от общества. Общество было отдалено от государства.
В результате образовался разрыв между государством и гражданами. Здесь можно вполне применить ленинскую формулу о том, что низы не хотели жить по-старому, а верхи уже не могли жить по-старому. Назрела необходимость проведения реформ сверху. Что-то нужно было делать. Начиная с середины 80-х годов центральная власть решила провести политические реформы, ничего не меняя в экономике. Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но поскольку они проводились импульсивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло.
Переустроенная структура органов государственной власти не соответствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.
В 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Он определил стратегию местного самоуправления, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовой базой.
2. В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти: 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации", затем 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Принятая в декабре 1993 г. на референдуме Конституция РФ пополнила нормативную базу о местном самоуправлении.
После принятия Конституции РФ в 1993-1995 гг. наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.
В Конституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации отражена соответствующая теория местного самоуправления. Одни субъекты Российской Федерации (26 субъектов) пошли по пути государственной теории самоуправления, признавая самоуправление продолжением государственного управления (Башкортостан, Саха Якутия, Коми, Хабаровский край, Свердловская, Амурская области и т. д.).
Здесь органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти при осуществлении управления.
Органы местного самоуправления субъектов Российской Федерации имеют в этот период различные наименования. Представительные органы назывались, как правило, думами, собраниями представителей, собраниями граждан, сходами граждан, советами депутатов, собраниями старост, муниципалитетами, земскими собраниями. В отдельных республиках наименования были установлены в соответствии с национальными традициями.
Начиная с 1995 г. субъекты Российской Федерации принимают законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах, которые в большей мере соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Следует заметить, что на смену периоду "Положений", которые имели временный характер, приходит период принятия законов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих определенную устойчивость института местного самоуправления, вселяющих уверенность в его жизнеспособность.
ЧАСТЬ ОСОБЕННАЯ
Глава V
ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ, ЭКОНОМИЧЕСКАЯ, ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ И ПРАВОВАЯ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Какие основы составляют фундамент местного самоуправления?
Основы местного самоуправления представляют собой важнейшие образующие элементы, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая и правовая основы.
Демографическая основа означает, что местное самоуправление исходит от человека. Именно человек является первоосновой местного самоуправления на всех этапах развития общества. Вначале люди объединились в общины, затем в союзы общин для совместной деятельности.
Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. Отсюда вторым важнейшим образующим элементом является территориальная основа. У каждой общины, союза общин была своя территории, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории. Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.
Развитие первых двух основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы местного сообщества. Производство обеспечивало людей рабочими местами.
Развитие трех названных фундаментальных основ, естественно, потребовало урегулирования этого процесса. В роли такого регулятора со временем начинает выступать право, представляющее собой совокупность норм, регулирующих определенные общественные отношения.
Из всего этого следует, что основы местного самоуправления составляют человек (сообщество граждан), территория, экономика и право. Навряд ли можно возразить сегодня тому обстоятельству, что основу самоуправления составляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования. Территориальное деление также налицо. Оно закреплено и в Конституции Российской Федерации, и в действующем законодательстве всех уровней.
Что представляет собой демографическая основа?
Демография - наука о закономерностях воспроизводства населения в общественно-исторической обусловленности этого процесса. Местное самоуправление действует только при наличии граждан в пределах той или иной территории. Обязательность наличия граждан вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправления осуществляется "населением", "гражданами". Федеральный закон в ст. 2 определяет местное самоуправление как "деятельность населения", в ст. 3 устанавливает право граждан на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.
Демографическая основа представляет собой совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории.
Что такое территориальная основа?
Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Подразделение территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление есть одна из форм осуществления власти на местах, в пределах территорий, отведенных для этих целей государством.
Конституция Российской Федерации в ст. 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Перечень наименования территорий не является исчерпывающим. Это означает, что другие нормативные акты могут предусматривать более широкий перечень территориальных единиц.
Таким образом, территориальная основа местного самоуправления представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления м изменения.
Что составляет экономическую основу местного самоуправления?
Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было ранее замечено, экономическая основа тесно связана с демографической и территориальной основами местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является единственным условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 г. установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Что такое муниципальная собственность?
Важное место в составе экономической основы местного самоуправления занимает муниципальная собственность.
Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. В соответствии со ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.
Согласно ст. 215 ГК Российской Федерации под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы, касающиеся муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления. Например, Закон Рязанской области (ст. 36) установил, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Далее определяется состав муниципальной собственности, порядок ее формирования и распоряжения.
В законах некоторых субъектов Российской Федерации состав муниципальной собственности дополняется такими объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги.
Какими способами формируется муниципальная собственность?
Формирование муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т. д.
Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Такая попытка была предпринята в начале 90-х годов. В частности, порядок формирования муниципальной собственности был предусмотрен в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
В соответствии с приложением № 3 к названному Постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов. Это жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т. д.
В состав муниципальной собственности передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности.
Очень важным является урегулирование процесса передачи государственной собственности в состав муниципальной собственности. Фактически все законы о местном самоуправлении предусматривают возможность пополнения муниципальной собственности за счет государственной, передаваемой муниципальным образованиям. Это может быть и федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации.
Порядок передачи государственной собственности в состав муниципальной предусмотрен в ряде нормативных актов федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Ранее названное Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. установило, что передача объектов в муниципальную собственность осуществляется решением представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании предложений представительных органов местного самоуправления, направляемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.
Представительный орган государственной власти рассматривая эти предложения и принимал соответствующее решение. В свою очередь, представительный орган местного самоуправления принимал решение о включении данных объектов в муниципальную собственность. В 1992 г. Распоряжением Президента Российской Федерации было утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Положение определило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, и порядок оформления прав собственности. Эти вопросы отнесены Положением к ведению комитетов по управлению имуществом городов и районов.
В дальнейшем порядок передачи государственной собственности субъектов Российской Федерации в состав муниципальной собственности стал определяться законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или специальными законами о муниципальной собственности.
Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль.
В соответствии со ст. 30 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Данная норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации. Законы предусматривают создание предприятий различных форм собственности на территориях муниципальных образований. Это очень важно для становления экономической основы местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны способствовать этому процессу. В противном случае местное самоуправление может оказаться невостребованным.
Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении по-разному подходят к проблеме создания предприятий на территории муниципальных образований. В законах Республики Адыгея, Иркутской и Московской областей предусмотрено создание муниципальных предприятий. В большинстве субъектов Российской Федерации законы о местном самоуправлении закрепили статьи о создании предприятий без указания форм собственности.
Приумножение муниципальной собственности путем создания муниципальных предприятий, пожалуй, одно их главных средств создания надлежащей экономической основы местного самоуправления. Более детально вопросы создания муниципальных предприятий, учреждений, организаций регламентированы в уставах муниципальных образований.
Укреплению экономической основы способствуют не только муниципальные предприятия. Большинство предприятий, расположенных на территории муниципального образования, в той или иной степени способствуют росту экономической базы муниципального образования.
В настоящее время это особенно актуально. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регионах они были созданы еще в советский период, в других их нет в достаточном количестве в большинстве муниципальных образований. А поскольку это так, то налогооблагаемая база сравнительно недостаточна. Ее недостаточность не позволяет создать жизнеспособный институт местных финансов, являющихся составной частью муниципальной собственности.
В том случае, если на территории самоуправляющейся единицы будет достаточное число малых и средних предприятий производственного назначения, то часть выпускаемой ими продукции может вполне удовлетворить запросы граждан этой территории. Оставшуюся продукцию можно реализовать за пределами территории или обменять на необходимые для своих граждан товары повседневного спроса. При таких условиях органам местного самоуправления значительно легче управлять процессами. Но чтобы сформировать производство, нужно создать нормальные условия для вновь образующихся предприятий.
Приватизация муниципальной собственности является одним из важнейших элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики. Это экономический способ приумножения финансовых ресурсов местного самоуправления, сочетающийся с мерами административно-правового характера.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 29 устанавливает нормы о праве населения и органов местного самоуправления определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. С одной стороны, продажа (приватизация) имущества (объектов) способствует упрочению финансовых ресурсов, с другой стороны, органы местного самоуправления могут избавиться от убыточных предприягий или объектов и тем самым сократить расходы на финансирование деятельности и содержание этих объектов, предприятий.
Порядок и условия приватизации в настоящее время регулируются как федеральными нормативными правовыми актами, так и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также уставами ряда муниципальных образований.
К основным нормативным правовым актам, регулирующим порядок и условия приватизации, можно отнести Федеральный Закон *0 приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ, в редакции от 23 июня 1999 года.. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284, которым утверждена Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. "О первоочередных мерах по укреплению доходной части федерального бюджета и улучшению деятельности налоговых органов". Положение о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной и муниципальной собственности от 18 октября 1995 г., утвержденное Госкомимуществом РФ, Госналог-службой РФ, Минфином РФ, Фондом имущества РФ, Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1995 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.. Указ Президента РФ от 21 мая 1999 г. № 632, Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 "О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации".
Эти и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы субъектов Российской Федерации содержат общие и конкретные положения о порядке и условиях приватизации.
Сущность приватизации в системе местного самоуправления состоит в том, чтобы обеспечить достаточность средств местных бюджетов для решения задач местного значения.
Каким образом это осуществляется? У каждого продавца имущества или объектов имеются свои специальные счета, куда зачисляются средства от:
1) продажи предприятий (за исключением акционерных обществ, созданных путем преобразования муниципальных предприятий) на аукционах, по коммерческому и инвестиционному конкурсам;
2) выкупа арендованного имущества;
3) продажи долей (паев, акций), находящихся в муниципальной собственности в соответствии с действующим законодательством;
4) продажи имущества (активов) действующих муниципальных предприятий, а также незавершенных строительством объектов на аукционах и по конкурсу;
5) продажи сданных в аренду объектов нежилого фонда;
6) продажи земельных участков, на которых расположены приватизируемые предприятия;
7) продажи недвижимого имущества;
8) реализации на коммерческих и инвестиционных конкурсах предприятий-должников с сохранением статуса юридического лица;
9) реализации на аукционах, коммерческих или инвестиционных конкурсах имущества (активов) ликвидируемых предприятий-должников;
10) не возвращенного в установленном порядке залога при проведении конкурсов или аукционов;
11) продажи акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, в том числе по инвестиционному конкурсу.
Очевидно, что возможности для создания и укрепления собственной экономической основы у местного самоуправления имеются. Естественно, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления должны организовать процесс приватизации имущества. Они обязаны осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации, обеспечивать учет поступающих средств по каждому проданному объекту, представлять налоговому органу по месту расположения сведения о поступлении средств в местный бюджет.
Законодательство о приватизации фактически обозначило два этапа приватизации муниципального имущества. Первый этап был завершен к середине 1994 г. Второй этап связан с принятием Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных, как уже отмечалось, Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535.
На первом этапе в основном была решена задача по осуществлению так называемой "малой приватизации". Это означает, что основное внимание было сконцентрировано на приватизации объектов и предприятий муниципальной собственности.
Так, по состоянию на 1 мая 1994 г. приватизация объектов и предприятий муниципальной собственности в общем объеме приватизируемых предприятий и объектов по Российской Федерации составила 63%. Государственная собственность была приватизирована в объеме 37%.
На этом процесс приватизации, конечно же, не приостанавливается. В настоящее время приватизация осуществляется в большинстве своем путем выкупа арендованного имущества. В 1995 г. таким способом приватизировано 64% предприятий. А каковы экономические результаты от данного мероприятия?
Во-первых, имущество, которое подчас бездействовало, обрело своих хозяев и предоставило гражданам возможность создать свое дело. Кроме того, многие люди получили рабочие места.
Во-вторых, в казну органов местного самоуправления поступили ощутимые финансовые ресурсы. Например, в результате приватизации муниципальной собственности местные бюджеты Московской области получили на начало 1995 г. 41,1 млрд руб.
Что такое финансовые ресурсы местного самоуправления?
Финансовые ресурсы муниципального образования являются составной частью экономической основы местного самоуправления.
Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность финансовых средств, состоящих из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т. д.
Федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 1), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 28) вводят понятие "местные финансы". Понятие "местные финансы" и понятие "финансовые ресурсы" местного самоуправления представляют собой идентичные понятия.
Статья 2 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает структуру местных финансов. В соответствии с данной статьей местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Законодатель не дает исчерпывающего перечня структурных элементов местных финансов, оставляя широкое поле деятельности в этом направлении субъектам Российской Федерации.
Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе либо воспроизводит нормы, содержащиеся в федеральных законах, либо дает более содержательное понятие местных финансов.
Что такое местный бюджет и бюджетное устройство?
Местный бюджет (бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).
Местные бюджеты имеют важное значение в обеспечении комплексного развития территорий, повышения жизненного уровня граждан.
Местный бюджет, равно как и другие экономические категории, сознательно используется для решения социально-экономических задач и характеризуется широкой сферой влияния.
Кроме того, местные бюджеты связаны со всеми физическими и юридическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходен, так и выделения бюджетных средств. Это создает возможность для эффективного использования местных бюджетов в процессе управления территориями.
К местным бюджетам следует отнести городские, районные бюджеты, районные бюджеты в районах городов (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга), бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.
Организация бюджетной системы, принципы ее построения представляют собой бюджетное устройство Российской Федерации.
Бюджетное устройство основывается на принципах: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.
В соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса принцип единства бюджетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Единство бюджетной системы РФ основывается также на взаимодействии бюджетов всех уровней, которое осуществляется через использование регулирующих источников доходов местных бюджетов, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.
Единство бюджетной системы РФ определяется и единой социально-экономической политикой России, включая налоговую политику.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти и местного самоуправления. Данный принцип имеет определяющее значение при разграничении компетенции в системе органов публичной власти. От того, как будут разграничены источники доходов, во многом зависит объем компетенции органов местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов закреплен в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ. В системе местного самоуправления данный принцип означает:
право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
наличие собственных источников доходов местных бюджетов, определяемых в соответствии с законодательством РФ;
законодательное закрепление регулирующих доходов местных бюджетов и полномочий по формированию доходов этих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством РФ;
право органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять направления расходования средств местных бюджетов;
право органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования дефицита местного бюджета;
недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения решений о местном бюджете, сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов и сумм экономии по расходам местных бюджетов;
недопустимость компенсации за счет местного бюджета бюджетов других уровней в случаях потерь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
Гарантиями самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления как части бюджетной системы Российской Федерации на основании Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления" и Бюджетного кодекса являются:
1) право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;
2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
3) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
4) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
5) право на получение дотаций, субвенций, субсидий, кредитов;
6) обеспечение минимальных местных бюджетов; :
7) право на судебную защиту органов местного самоуправления по финансовым вопросам и т. д.
Более детально принципы раскрыты в статьях 29-38 Бюджетного кодекса.
Какова структура местного бюджета?
Местный бюджет состоит из статей доходов и расходов.
Под доходами местного бюджета следует понимать денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с действующим законодательством в распоряжение органов местного самоуправления.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных и регулирующих доходов, дотаций, субвенций, субсидий, заемных средств.
Доходы формируются также за счет: поступлений от использования муниципальной собственности; от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящиеся в ведении органов местного самоуправления; ассигнований на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; ассигнований на финансирование реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местного бюджета и другие.
Названный перечень установлен Бюджетным кодексом РФ (ст. 60) и Федеральным Законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" 25.09.1997 г. № 126-ФЗ (в редакции от 9.07.1999 г. № 159-ФЗ).
Понятие собственных доходов определено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 47) и Федеральном Законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7).
Под собственными доходами следует понимать виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за местными бюджетами. Собственные доходы состоят из налоговых и неналоговых доходов. К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы (ст. 41 п. 2, ст. 61) Бюджетного кодекса, ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ"
Местные налоги и сборы. Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) наделяет органы местного самоуправления правом самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Перечень и ставки местных налогов и сборов установлены федеральным законодательством, и в соответствии с ним законодательством субъектов Российской Федерации.
Местные налоги и сборы являются одним из перспективных источников формирования доходной части бюджета.
Налоговый кодекс РФ (ст. 15) называет следующие виды местных налогов и сборов:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) налог на рекламу;
4) налог на наследование или дарение;
5) местные лицензионные сборы.
Вопросы установления местных налогов и сборов стали чаще рассматриваться органами местного самоуправления. Это вызвано стремлением увеличить доходную часть местных бюджетов. Представительными органами местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты, устанавливающие местные налоги и сборы.
К неналоговым доходам Бюджетный кодекс РФ относит:
доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности;
доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также их бюджетными учреждениями;
средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия.
Более детально порядок формирования доходов за счет неналоговых платежей изложен в статьях 42-46 Бюджетного кодекса РФ и ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления".
Неналоговые доходы местных бюджетов формируются также за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.
Регулирующие доходы. Бюджетный кодекс (ст. 61) разделил налоговые доходы местных бюджетов на собственные и регулирующие. Если собственные доходы состоят из местных налогов и сборов, то регулирующие доходы представляют собой отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации на срок не менее трех лет в порядке, предусмотренном статьями 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ, и ст. 7 п. 5 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ". Размер регулирующих доходов устанавливается в процентах решением соответствующего органа государственной власти.
Заемные средства местных бюджетов - это средства, предназначенные на покрытие расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях.
Дотации - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Они служат средством сбалансированности местных бюджетов при недостаточности собственных и регулирующих доходов. Дотации предусматриваются в бюджетах Российской Федерации и ее субъектов.
Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Бюджетный кодекс РФ установил принцип безвозмездности и безвозвратности дотаций и субвенций. Это означает, что органы местного самоуправления становятся собственниками таких средств с момента их зачисления в местный бюджет.
Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Например, совместное финансирование строительства жилого фонда, дорог и т.д.
Расходы местных бюджетов. Под расходами местного бюджета следует понимать денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления.
Расходы местного бюджета законодатель подразделяет на два вида. Согласно Бюджетному кодексу они делятся на:
а) расходы, совместно финансируемые из бюджета муниципального образования, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета Российской Федерации;
б) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов. К совместным расходам ст. 85 Бюджетного кодекса РФ отнесены следующие:
1) государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
2) обеспечение правоохранительной деятельности и противопожарной безопасности;
3) научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
4) обеспечение социальной защиты населения;
5) обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
6) обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
7) развитие рыночной инфраструктуры и другие расходы.
Через бюджетные рычаги государство привязывает местное самоуправление к осуществлению целого ряда государственных функций.
Это означает, что самоуправление в России в большей степени склоняется к государственной теории самоуправления и постепенно становится продолжением государственного управления на местах.
Иные теории в России не имеют перспективы в силу исторических и иных особенностей.
Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие расходы:
1) содержание органов местного самоуправления;
2) формирование муниципальной собственности и управление ею;
3) организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
4) содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
5) организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
6) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
7) благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
8) организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
9) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
10) организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
11) обеспечение противопожарной безопасности;
12) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
13) реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления и др.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает открытый перечень расходов местных бюджетов, который должен соответствовать вопросам местного значения, предусмотренным ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что расходы, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ навряд ли могут быть покрыты доходами от местных налогов и неналоговых платежей. В силу этого местный бюджет в значительной степени будет, по-прежнему зависеть от доминирующего удельного веса регулирующих доходов, т.е. от государства.
Какова структура расходной части местного бюджета?
Расходы местных бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на капитальные и текущие.
В соответствии со ст. 67 Бюджетного кодекса РФ под капитальными расходами понимается часть расходов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы.
В составе капитальных расходов предусматривается возможность формирования бюджета развития.
Текущие расходы местных бюджетов представляют собой часть расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов местного самоуправления, их бюджетных учреждений, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы.
Что такое бюджетный процесс, из каких стадий он состоит?
Бюджетный процесс - регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, утверждению и исполнению местного бюджета, а также контролю и отчету о его исполнении.
Нормы законодательных и иных нормативных правовых актов предписывают правила применения материальных норм о бюджете. Основным нормативным актом является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Правовыми актами на уровне муниципальных образований являются их уставы и положения о бюджетном процессе.
Бюджетный процесс делится на три основные стадии: организация бюджетного процесса и составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета.
Организация бюджетного процесса и составление проекта бюджета. Решение о начале работы по составлению проекта бюджета принимает исполнительный орган местного самоуправления за шесть месяцев до начала следующего финансового года. На основании этого решения финансовый орган организует разработку проекта местного бюджета. Для этого он собирает предложения от всех служб хозяйственной и бюджетной сферы по основным показателям местного бюджета, согласовывает их и составляет проект бюджета по доходам и расходам.
Рассмотрение и утверждение бюджета. Финансовый орган представляет разработанный проект бюджета исполнительному органу местного самоуправления. Исполнительный орган, как правило, проводит согласование показателей статей бюджета с отраслевыми хозяйственными и бюджетными организациями, а затем обсуждает проект бюджета на своем заседании. На заседание исполнительного органа приглашаются руководители муниципальных учреждений, предприятий, организаций.
После рассмотрения проекта бюджета исполнительным органом местного самоуправления глава исполнительного органа готовит бюджетное послание и вместе с проектом бюджета направляет его на рассмотрение представительному органу местного самоуправления.
Исполнение бюджета. Бюджет муниципального образования исполняется на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет, а также направление предусмотренных расходов с единого бюджетного счета.
Исполнительный орган организует исполнение бюджета в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расходов, составляемой согласно объему и срокам финансирования расходов, утвержденных нормативным правовым актом о бюджете на очередной финансовый год.
Роспись бюджетных расходов составляется финансовым органом, входящим в систему исполнительного органа местного самоуправления, в течение 10 дней после утверждения бюджета и направляется в исполнительный орган местного самоуправления, а также в представительный орган местного самоуправления и его контрольно-счетную палату, если она имеется. Роспись бюджетных расходов утверждается руководителем финансового органа.
Финансовый орган доводит уведомления о бюджетных назначениях до всех бюджетополучателей не позднее 17 дней со дня утверждения бюджета. Кроме того, он составляет лимиты финансирования конкретных бюджетополучателей на месяц, основываясь на росписи бюджетных расходов, бюджетных назначений для каждого бюджетополучателя, а также в соответствии с решениями о секвестре (индексации) бюджетных расходов. Свод лимитов направляется в контрольно-счетную палату муниципального образования, если она сформирована.
Уведомления о лимитах финансирования на очередной месяц финансового года должны быть доведены до бюджетополучателя финансовым органом в первый день месяца. Предварительные моменты финансирования по месяцам квартала должны быть доведены до бюджетополучателя за две недели до начала квартала.
В ходе исполнения бюджета по предложению исполнительного органа может быть введен секвестр бюджета т.е. сокращение расходов бюджета. В этом случае исполнительный орган местного самоуправления вносит проект решения о секвестре на рассмотрение представительного органа. Последний принимает соответствующее решение. На стадии исполнения бюджета, естественно, действует механизм контроля за правильностью его исполнения.
В соответствии с действующими уставами и положениями о бюджетном процессе контроль за исполнением бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления. В этих целях он образует контрольно-счетную палату. Конечно же, это в большей мере характерно для представительных органов городов, районов, где имеются материальные возможности на содержание контрольно-счетной палаты.
Исполнительный орган местного самоуправления осуществляет контроль за исполнением бюджета через свой финансовый орган. В этот процесс могут включаться муниципальные налоговые службы, создание которых предусмотрено Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
В целях контроля за исполнением бюджета организуются отчеты об исполнении бюджета по итогам квартала, полугодия, 9 месяцев и истекшего года.
Отчет об исполнении бюджета составляется на основании данных, представляемых бюджетными учреждениями, предприятиями и организациями в сроки, установленные исполнительным органом местного самоуправления по единой форме.
Вначале отчет об исполнении бюджета обсуждается на заседании исполнительного органа в присутствии всех заинтересованных подразделений исполнительного органа. Затем проект отчета направляется представительному органу местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом или положением о бюджетном процессе.
Отчет об исполнении бюджета должен представляться в той же структуре и бюджетной классификации, которая применялась при утверждении бюджета.
Отчет обсуждается на заседании представительного органа. По итогам рассмотрения отчета принимается нормативный правовой акт, утверждающий отчет. Данные об отчете подлежат опубликованию в средствах массовой информации.
Какие правовые акты составляют правовую основу местного самоуправления?
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы.
Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т. д.).
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.
Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части, противоречащей закону, и должен быть приведен в соответствие с законом.
Законы издаются Федеральным Собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.
В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Специальными законами являются, например. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.
Глава VI
ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Какие формы осуществления местного самоуправления установлены законодательством?
К формам осуществления местного самоуправления относятся:
1) формы непосредственной демократии: местный референдум; выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; отзыв выборных должностных лиц; собрания, сходы граждан; митинги; демонстрации; шествия; правотворческая инициатива граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления;
2) формы представительной демократии: выборные органы местного самоуправления и выборные должностные лица;
3) местное самоуправление осуществляется также через исполнительные органы.
Что такое местный референдуми каковы его признаки?
Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования посредством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муниципального образования, направленное на решение (обязательный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Понятие местного референдума, равно как и понятие других форм осуществления местного самоуправления, обладает своими отличительными признаками. Признаки эти очевидны.
Первый признак - это непосредственное осуществление гражданами муниципальных образований власти, источником которой в соответствии с Конституцией Российской Федерации является народ всей страны. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.
Второй признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.
Третий признак указывает на локальность территории, где проводится местный референдум.
Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопросами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референдумах решаются (обязательный референдум) или обсуждаются (консультативный референдум) вопросы местного значения.
Какие виды местных референдумов предусмотрены законодательством?
Местные референдумы можно разделить на две группы: обязательные и консультативные.
Под обязательным референдумом следует понимать местный референдум, результатом которого является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений.
В соответствии со ст. 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятого 5 сентября 1997 г. (в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г.), решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.
Все законы о местном референдуме субъектов Российской Федерации также предусматривают обязательность решений граждан, принятых на референдуме. По состоянию на 19 сентября 1997 г. законы о местном референдуме приняты в 65 субъектах Российской Федерации.
Из этого следует, что тенденция развития норм об обязательности решений, принятых на местных референдумах, уже сложилась на всех уровнях нормотворчества, в том числе и в системе местного самоуправления.
Консультативный референдум, в отличие от обязательного, не имеет такого широкого распространения. Нормы о консультативном референдуме имеются лишь в отдельных законах о местном референдуме и местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. Проведение консультативного местного референдума предусмотрено в законе о местном референдуме Ивановской и Иркутской областей. Часть 3 ст. 2 Закона Ивановской области "О местном референдуме в Ивановской области" от 17 января 1996 г. гласит: "Для выяснения мнения населения муниципальных образований по вопросам объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления или изменения их границ и наименований, изменения административно-территориальных границ, необходимости введения местных налогов и сборов, отчуждения муниципальной собственности и другим важным вопросам местного значения может проводиться консультативный референдум".
Далее в ч. 3 ст. 3 этого же Закона определена сила решения, принятого на консультативном референдуме: "Результаты, полученные при проведении консультативного референдума, не носят обязательного характера и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии соответствующих нормативных правовых актов". По сущности такая же норма содержится в ч. 2 ст. 1 Закона Иркутской области "О местных референдумах в Иркутской области".
Какие принципы проведения местного референдума установлены в законах?
Принципы проведения местных референдумов установлены Конституцией РФ, Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", принятого Государственной Думой 5 сентября 1997 г. (в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г.), гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. Закон в ст. 5 закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. Учтены в законе принципы гласности и законности.
1. Право граждан на участие в местном референдуме является непреложным правилом при его проведении. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных действиях по подготовке референдума. При этом гражданин может участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
2. Непосредственное участие граждан в референдуме. Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 22 названного Федерального закона. В соответствии с указанной статьей "граждане участвуют в местном референдуме непосредственно". В данной норме закреплен механизм прямого волеизъявления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конференции, а самостоятельно.
3. Принцип добровольного участия граждан в местном референдуме закреплен в ч. 3 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с указанным законом граждане участвуют в местном референдуме на добровольной основе. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: "никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие гражданина в референдуме".
Участие в референдуме предполагает наличие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучастию в референдуме считается незаконным действием.
4. Принцип свободного волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеждением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их воле. Выбор решения - это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотношений.
5. Принцип тайного голосования тесно связан с принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает гарантию реализации свободного волеизъявления.
В соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
6. Принцип гласности осуществляется всеми органами и на всех этапах подготовки и проведения местного референдума.
Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто и что граждане муниципального образования систематически и всесторонне информируются о решениях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местного референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляемых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных образований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обратиться в суд за восстановлением нарушенного права. Это право закреплено в ст. 45 Конституции Российской Федерации.
7. Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законодатель выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами. Принцип законности закреплен в Конституции Российской Федерации. Его действие распространяется на все государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц различных организаций, объединений. Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, определяя главенствующую роль закона в обществе, провозглашает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Кто назначает местный референдум?
Решение о проведении местного референдума, согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
Часть 3 ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляет норму, согласно которой местный референдум назначается органом местного самоуправления. При этом не указывается, каким именно органом - представительным или исполнительным. Эта коллизия, созданная федеральным законодательством, дает основание органам власти субъектов Российской Федерации устанавливать в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме свой порядок назначения местного референдума. Назначение местного референдума представительным органом местного самоуправления предусмотрено в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации. Представительному органу предоставлено право назначения местного референдума в соответствии с законами о местном референдуме в Ивановской, Иркутской, Московской, Смоленской, Читинской областях. В случае, если в муниципальном образовании представительный орган не сформирован, местный референдум назначается главой муниципального образования по собственной инициативе или по требованию граждан в количестве не менее 5% от числа избирателей муниципального образования.
Какие комиссии образуются для проведения местного референдума?
Для подготовки и проведения местного референдума формируются комиссии местного референдума и участковые комиссии.
В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 23) комиссии референдума формируются представительным органом местного самоуправления. Аналогичный порядок формирования предусмотрен в законах субъектов Российской Федерации о местном референдуме. Выборный орган местного самоуправления, согласно закону, обязан назначить не менее одной трети состава комиссии местного референдума. Кроме того, он должен принять решение о включении в состав комиссии местного референдума исходя из поступивших предложений избирательных объединений, избирательных блоков, фракций представительного органа местного самоуправления по одному представителю от общественных объединений и блоков.
Закон Смоленской области "О местном референдуме в Смоленской области" (ч. 3 ст. 21) предусматривает, что комиссия по проведению местного референдума образуется решением представительного органа местного самоуправления на основе предложений самого органа местного самоуправления, общественных объединений, собраний граждан, проживающих в границах муниципального образования и обладающих правом на участие в референдуме. Более представительный состав комиссий по проведению местного референдума предусмотрен Законом Московской области "О местном референдуме в Московской области". Помимо перечисленных представителей, включенных в состав комиссий местного референдума, закон включает представителей трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории муниципального образования. Комиссии местного референдума состоят, как правило, из 5-9 человек.
Участковые комиссии по проведению референдума формируются в том же порядке, что и комиссии местного референдума. В 16 субъектах Российской Федерации, где проводились местные референдумы, на которых приняты уставы муниципальных образований, в состав участковых комиссий референдума включалось от 5 до 15 человек. Формирование их осуществлялось в одних регионах представительными органами местного самоуправления по предложению общественных объединений, собраний граждан по месту работы, службы, учебы, жительства, в других - комиссии местного референдума назначали членов участковых комиссий, в третьих - использовался и тот и другой порядок.
Каковы роль и значение выборов в системе местного самоправления?
Второй важнейшей формой непосредственного волеизъявления граждан являются выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Выборы в системе местного самоуправления предназначены для формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления.
Участие граждан, проживающих на территории муниципального образования, в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления является непреложным признаком демократического государства.
Выбирая депутатов, а также глав местного самоуправления из числа сограждан, избиратели участвуют в деле организации управления на своей территории. От этого выбора во многом зависит судьба каждого гражданина и судьба муниципального образования в целом.
Качественный состав представительных органов зависит как от выбора избирателей, так и от законодательства, на основе которого проводятся выборы.
В настоящее время формированию законодательной основы избирательной системы уделяется особое внимание. Ее составляют Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. (в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г.), Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. На 19 сентября 1997 г. в более 80 субъектов Российской Федерации приняты законы о выборах представительных органов местного самоуправления. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие порядок избрания населением глав муниципальных образований и глав администраций.
Выборы депутатов представительных органов на 19 сентября 1997 г. были проведены в 82 субъектах Российской Федерации на территории 11858 муниципальных образований. Всего на территории Российской Федерации на данный период было образовано 13372 муниципальных образования.
В ходе выборов в представительные органы на 112 852 депутатских мандата претендовало свыше 350 тысяч кандидатов.
Часть депутатов избиралась по пропорциональной системе, основанной на выборах депутатов по спискам избирательных объединений.
Во многих субъектах Российской Федерации реализуются нормы законов о выборах должностных лиц местного самоуправления. Так, на 19 сентября 1997 г. выборы глав местного самоуправления проводились непосредственно населением путем тайного голосования. Выборы проходили на альтернативной основе. В голосовании участвовало от 50% до 80% избирателей, обладающих избирательным правом.
Выборы в местные представительные органы проводились, в основном, по мажоритарной системе с образованием одномандатных избирательных округов. В 28 регионах выборы проведены по одномандатным избирательным округам. При смешанной форме на 19 сентября 1997 г. избрано путем прямого голосования граждан 9757 глав муниципальных образований, что составляет 72,9% от их общего числа по Российской Федерации. В ряде регионов главы муниципальных образований избраны представительными органами местного самоуправления.
Кто назначает выборы?
Назначение выборов осуществляют различные органы и должностные лица. Такой порядок предусмотрен и федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Часть 2 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации выборы органов или депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо в соответствии с конституциями, законами, уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. В связи с этим субъекты Российской Федерации вправе сами определять порядок назначения выборов.
Изучение Законодательных актов о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления показало, что выборы назначают органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований. В период с 1993 г. по 1997 г. назначение выборов осуществлялось органами государственной власти. Но есть и исключения Закон Ленинградской области "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" от 29 апреля 1996 г. в ч. 2 ст. 5 предусматривает, что дата проведения выборов органов местного самоуправления, главы муниципального образования и других должностных лиц местного самоуправления в муниципальном образовании назначается представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 60 дней до дня выборов.
Согласно законодательству о выборах в системе местного самоуправления голосование может быть назначено только на календарный выходной день.
<< Пред. стр. 2 (из 5) След. >>
Список литературы по разделу