ПОСТОВОЙ Н В МУНИЦИПАЛЬНОE ПРАВО РОССИИ ВОПРОСЫ И ОТВEТЫ М ЮРИСПРУДEНЦИЯ 2000 128 С 3

В случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, то выборы назначаются решением территориальной избирательной комиссией муниципального образования, если же комиссия отсутствует и не может быть создана в соответствии с действующим законодательством, выборы назначает суд общей юрисдикции. Такие нормы закреплены в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, ряде уставов муниципальных образований.
При этом выборы организует и проводит временная территориальная избирательная комиссия, которая формируется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в течение 7 дней со дня вступления судебного решена в силу.

Какие избирательные комиссии образуются при подготовке к выборам?
Для организации и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления образуются избирательные комиссии.
При проведении выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления образуются территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. При проведении выборов глав муниципальных образований окружные комиссии не образуются. Эти вопросы решаются в субъектах Российской Федерации исходя из местных условий и особенностей, нагрузки на территориальные избирательные комиссии.
Территориальные и окружные избирательные комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего состава выборным органом местного самоуправления. Предложения по формированию участковых избирательных комиссий вносятся теми же субъектами, кроме избирательных комиссий предыдущего состава.
Выборный орган местного самоуправления обязан назначить не менее одной трети состава всех названных комиссий на основе предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительном органе местного самоуправления. При этом Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ч. 2 ст. 23 предусматривает, что от каждого избирательного блока, избирательного объединения может быть назначено в эти комиссии только по одному представителю. На основании ч. 10 ст. 23 данного Закона сроки полномочий территориальных и окружных избирательных комиссий по выборам органов местного самоуправления предусматриваются законами субъектов Российской Федерации. Они, как правило, создаются на период подготовки и проведения выборов. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. В этом случае срок полномочий территориальной избирательной комиссии не может быть более пяти лет и менее срока полномочий представительного органа местного самоуправления.
Полномочия участковой избирательной комиссии прекращаются через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, если на ее действия не поступили жалобы в вышестоящие избирательные комиссии или в суд. В последнем случае участковая избирательная комиссия работает до завершения рассмотрения жалобы.
Для проведения муниципальных выборов представительных органов в 1996-1997 гг. было образовано более 81 тысячи избирательных комиссий, в том числе более 2 тысяч территориальных. Территориальные и окружные комиссии, согласно законам, формировались из 5-9 членов, участковые - из 5-15 человек. Например, в Липецкой области на территориях с небольшой численностью избирателей (чуть более 800 тыс. человек) было образовано 302 муниципальных, 2726 окружных комиссий.

Каким образом осуществляется выдвижение кандидатов в депутаты?
Выдвижение кандидатов в депутаты может проводиться с применением различных систем, которые закреплены в законах субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Законом Ленинградской области "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" от 29 апреля 1996 г. (ст. 24) кандидаты в выборные органы местного самоуправления при мажоритарной избирательной системе выдвигаются самостоятельно (самовыдвижение), на собраниях избирателей, избирательными объединениями (блоками), а при пропорциональной избирательной системе - избирательными объединениями (блоками).
При смешанной системе часть кандидатов, избираемая по округам, выдвигается самостоятельно, на собраниях избирателей, избираемыми объединениями (блоками); часть, избираемая по спискам, выдвигается избирательными объединениями (блоками).
Кандидаты на должность глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления выдвигаются самостоятельно, на собраниях избирателей и избирательными объединениями.
Выдвижение кандидатов в депутаты и на другие выборные должности органов местного самоуправления начинается с момента образования избирательных комиссий и продолжается не менее 20 дней. Заканчивается выдвижение кандидатов не менее чем за 30 дней до дня выборов.
Выдвижение кандидатов избирательными объединениями. Избирательными объединениями при выборах органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления являются местные отделения общефедеральных и региональных избирательных объединений, зарегистрированные в установленном порядке, их блоки, а также местные (муниципальные) избирательные объединения, уставы которых предусматривают право на участие в выборах органов местного самоуправления.
Решение о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) от избирательного объединения принимается на собрании его местного отделения и на собрании местного (муниципального) избирательного объединения путем тайного голосования.
При выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам избирательные объединения и блоки вправе выдвигать по одному кандидату в каждом округе (в том числе по единому многомандатному округу) при выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления.
При выдвижении кандидатов по многомандатным избирательным округам, а также в случае проведения выборов по пропорциональной или смешанной избирательной системам, избирательные объединения и блоки выдвигают списки кандидатов по количеству мандатов. В этом случае в поддержку списка кандидатов требуется собрать подписи в количестве не менее 2% избирателей соответствующего округа.
Выдвижение кандидатов избирателями осуществляется либо инициативной группой, либо путем самовыдвижения.
Инициативная группа в письменной форме уведомляет окружную избирательную комиссию о своей инициативе. В уведомлении должны быть указаны фамилия, имя, отчество кандидата, дата рождения, место работы, занимаемая должность и место жительства кандидата. К заявлению должны быть приложены протокол собрания инициативной группы по выдвижению кандидата, список присутствующих на собрании граждан, решение о назначении уполномоченного инициативной группы избирателей.
При самовыдвижении кандидат направляет в окружную избирательную комиссию письменное заявление о выдвижении своей кандидатуры для баллотирования по соответствующему избирательному округу и сообщает о себе те же данные, которые названы для кандидата, выдвигаемого инициативной группой избирателей.
При самостоятельном выдвижении кандидат обязан собрать не менее одного процента подписей. Подписи собираются только среди избирателей, проживающих в данном избирательном округе. Сбор подписей в поддержку кандидата проводится по месту работы, службы, учебы, месту жительства избирателей.
Подписные листы изготавливаются инициаторами сбора подписей по форме, установленной законами о выборах органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. В каждом подписном листе указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, место работы, занимаемая должность (род занятий), место жительства кандидата и наименование избирательного округа, в котором он выдвигается.
В подписных листах указывается также фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дата рождения), адрес места жительства, серия и номер паспорта или заменяющего его документа, дата внесения подписи избирателя и сама подпись.
Подписной лист заверяется лицом, собирающим подписи, с указанием своих фамилий, имени, отчества, места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его документа. Кроме того, на подписном листе ставится подпись кандидата в депутаты. Сбор подписей позволяет избирателям заранее получить информацию о своих кандидатах и о дне проведения выборов в органы местного самоуправления.
Регистрация кандидатов в депутаты осуществляется окружными избирательными комиссиями. Для регистрации кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков их уполномоченные представители представляют в окружную избирательную комиссию не позднее чем за 30 дней до дня выборов подписные листы в поддержку кандидатов в депутаты, данные о кандидате, заявление кандидата о его согласии баллотироваться по данному округу; копию свидетельства о регистрации избирательного объединения, его устав; решение об образовании на территории субъекта РФ отделений общефедеральных партий, движений, объединений; оформленную в установленном порядке доверенность уполномоченного представителя избирательного объединения.
Уполномоченные представители избирательных блоков одновременно с подписными листами представляют в окружную избирательную комиссию решения общественных объединений о создании избирательного блока, решение совместного съезда (конференции) блока, на котором были выдвинуты кандидаты.
Кандидат, выдвинутый непосредственно избирателями округа, представляет в окружную избирательную комиссию не позднее чем за 30 дней до дня выборов подписные листы и личное заявление о согласии баллотироваться по данному избирательному округу.
Окружная избирательная комиссия проверяет документы и принимает решение о регистрации кандидата в депутаты либо об отказе в регистрации.
Решение окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации может быть обжаловано в территориальную избирательную комиссию или в суд.
В случае, если после завершения срока регистрации кандидатов в избирательном округе остается один кандидат или не зарегистрировано ни одного кандидата, то в этом округе выборы откладываются решением территориальной избирательной комиссии на срок, установленный законодательством о выборах органов местного самоуправления. В Нижегородской области этот срок составляет 12 недель. В Москве в таком случае сроки выдвижения кандидатов в депутаты, сбор подписей и регистрация кандидатов продлеваются на 2 недели.
Каждому кандидату выдается удостоверение. Кандидат в депутаты, в главы местного самоуправления вправе в любое время до дня выборов снять свою кандидатуру, поставив в известность об этом окружную (территориальную) избирательную комиссию. При этом заявление кандидата о снятии своей кандидатуры оформляется в письменной форме.

Каковы права кандидата в депутаты?
Законодательство закрепляет за кандидатами равные права и обязанности. Кандидаты после регистрации по их личному заявлению освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. Работодатель обязан предоставить кандидату по его желанию неоплачиваемый отпуск с момента регистрации его в качестве кандидата до момента опубликования результатов выборов.
В течение этого срока кандидату выплачивается единовременная денежная компенсация в размерах, предусмотренных законами о выборах субъектов Российской Федерации. В Новгородской области эта компенсация не должна превышать минимальной оплаты труда более чем в 8 раз. В Ленинградской области она выплачивается в размере пятикратной минимальной месячной оплаты труда, в Москве - не превышает трехкратного размера оплаты труда. По законодательству субъектов Российской Федерации выплату компенсаций осуществляют территориальные или окружные избирательные комиссии.
Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть уволен с работы или переведен на другую работу по инициативе администрации без его согласия.
Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия на привлечение к уголовной ответственности, арест прокурор обязан поставить в известность окружную избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата.
Кандидаты вправе иметь доверенных лиц, регистрируемых окружной избирательной комиссией, которая зарегистрировала кандидата в депутаты. Доверенные лица получают удостоверение и оказывают кандидату содействие в ведении избирательной кампании. Они также имеют право на неоплачиваемый отпуск.
Важнейшим средством при проведении выборов является агитация. Предвыборная агитация гарантируется государством и может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий в виде собраний, встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных материалов и публикаций и т. д.
Граждане Российской Федерации, общественные объединения, политические партии вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, за или против любого зарегистрированного кандидата.
Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Контроль за выполнением этих условий осуществляют окружные и территориальные избирательные комиссии.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Сроки проведения агитации на телерадиовещании определяются законодательством субъектов Российской Федерации.
Средства массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам равные возможности проведения предвыборной агитации. Это означает, что если одному кандидату предоставлена возможность выступить по местному радио в течение двух часов, то и остальные кандидаты вправе потребовать о предоставлении им такого же эфирного времени.
Финансирование выборов осуществляется из средств местного бюджета. Эти средства поступают в территориальную избирательную комиссию, которая распределяет их по окружным и участковым избирательным комиссиям.
Окружные и участковые избирательные комиссии представляют территориальной комиссии отчет о расходовании средств. В свою очередь, территориальная избирательная комиссия отчитывается перед органом местного самоуправления, которым были выделены денежные средства.
В ходе проведения выборов в органы местного самоуправления финансирование осуществляется за счет местных бюджетов. В некоторых законах о выборах предусматривается помощь из бюджета субъектов Российской Федерации. Законы предусматривают создание избирательных фондов. Вместе с тем законы о выборах органов местного самоуправления Республики Мордовия, Республики Чувашия, Республики Тыва не предусматривают создание избирательных фондов кандидатов, что ограничивает их возможности.
В субъектах Российской Федерации нет единого подхода в определении суммы взноса в избирательный фонд кандидатов. В Республике Кабардино-Балкария они не должны превышать 100 минимальных окладов, в Республике Марий Эл - 50, в Краснодарском крае - 500, в Архангельской и Иркутской областях - 200, в Костромской области - 10 минимальных окладов.

Какие требования предъявляются к протоколам участковой и окружной избирательных комиссий?
Протокол подписывается всеми членами участковой избирательной комиссии. В законодательстве о выборах органов местного самоуправления изложены основные требования к форме и содержанию протокола участковой избирательной комиссии, согласно которым протокол должен содержать:
а) номер экземпляра;
б) обозначение уровня выборов;
в) наименование "Протокол";
г) наименование участковой комиссии с указанием номера участка;
д) число избирателей, внесенных в список;
ж) число избирательных бюллетеней, полученных участковой избирательной комиссией;
з) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим досрочно;
и) число погашенных избирательных бюллетеней;
к) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям в день голосования;
л) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, голосовавшим вне избирательного участка;
м) число избирательных бюллетеней, содержащихся в переносных ящиках для голосования;
н) число избирательных бюллетеней, содержащихся в стационарных ящиках для голосования;
о) число действительных избирательных бюллетеней;
п) число недействительных избирательных бюллетеней;
р) число голосов избирателей, поданных за каждую кандидатуру;
с) перечень жалоб, актов и иных документов, прилагаемых к протоколу;
т) фамилии и инициалы всех членов участковой избирательной комиссии и их подписи;
у) дата и время подписания протокола и печать участковой избирательной комиссии.
Протокол составляется не менее чем в трех экземплярах. Один экземпляр представляется в окружную избирательную комиссию, второй - на хранение в территориальную избирательную комиссию. Третий экземпляр предназначен для ознакомления избирателей, инициативных групп с результатами голосования по данному участку.
Окружная избирательная комиссия на основе протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования путем сложения содержащихся в них данных устанавливает результаты выборов по данному избирательному округу и включает их в составляемый ею протокол.
В протокол окружной избирательной комиссии дополнительно ко всем требованиям, предъявляемым к протоколу участковой избирательной комиссии, включаются данные о количестве участковых избирательных комиссий, о количестве поступивших протоколов участковых избирательных комиссий. В протоколе указывается одно из следующих решений:
- признание кандидата избранным депутатом;
- признание выборов по избирательному округу недействительными;
- признание выборов по избирательному округу несостоявшимися.

Что такое отзыв, каким образом он организуется?
Отзыв выборных лиц местного самоуправления является одной из форм прямого волеизъявления граждан, присущих демократическому государству. Наличие института отзыва депутата, другого выборного должностного лица местного самоуправления повышает ответственность каждого из них перед избирателями за порученное дело.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 5 ст. 18) предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Установленный федеральным законом принцип нашел свое развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации. По состоянию на 19 сентября 1997 г. в 15 субъектах Российской Федерации приняты специальные законы о порядке отзыва депутата или выборного должностного лица. О порядке отзыва депутата приняты законы в республиках Башкирия, Хакасия, Красноярском крае, Тамбовской области, о порядке отзыва депутата и выборного должностного лица муниципального образования в Алтайском крае, Владимирской области. В Белгородской и Воронежской областях этот вопрос урегулирован в избирательных кодексах. В Эвенкийском автономном округе порядок отзыва определен в законе о местном самоуправлении. В Республике Карелия отзыв предусмотрен в Законе "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Республики Карелия".
Основанием отзыва депутатов, как правило, является невыполнение своих депутатских обязанностей, нарушение законодательства, устава муниципального образования, совершение действий недостойных звания депутата, игнорирование законных интересов граждан и т. д.
В 1997 г. граждане отдельных муниципальных образований выступили с инициативой отозвать избранных глав администраций 6 городов, 3 районов, 15 поселков и сельсоветов. В Республике Хакасия таких муниципальных образований оказалось 3, в Алтайском крае - 16, в Псковской области - 2, в Иркутской, Нижегородской и Свердловской областях - по одному.
Действуя в соответствии с законодательством, инициативные группы граждан в большинстве из указанных территорий собрали необходимое количество подписей избирателей.
Законы предусматривают различное количество подписей избирателей (в основном от 1% до 20% от общего числа избирателей). В соответствии с Законом Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" от 26 сентября 1996 г. (ст. 11) группа избирателей, краевое избирательное объединение вправе внести предложение в соответствующий представительный орган о проведении голосования об отзыве депутата при условии, что такое предложение поддерживает не менее одного процента избирателей соответствующего избирательного округа. При этом однопроцентная норма может не соблюдаться, если предложение поддерживается не менее 5 тыс. избирателей соответствующего избирательного округа. В Уставе города Тынды Амурской области эта норма составляет 20% избирателей округа. Устав города Северодвинска (ст. 38) снижает эту норму до 200 подписей избирателей.
В 10 муниципальных образованиях было назначено и проведено в июне-сентябре 1997 г. голосование по отзыву ранее избранных населением глав администраций муниципальных образований.
Отзыв депутата или выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется в том же порядке, в каком проводятся выборы.

Что такое собрания и сходы граждан?
Собрания (сходы) граждан являются составным элементом форм прямого волеизъявления граждан. Они способствуют развитию инициативы граждан в решении вопросов местного значения, способствуют повышению уровня знаний граждан в деле управления. Принимая решения на собраниях (сходах), граждане вырабатывают чувства ответственности за последствия, которые несут в себе эти решения. Помимо этого, каждый гражданин ощущает воочию результаты своего участия в управлении делами местного значения.
Основы организации собраний (сходов) граждан закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья 24 этого Закона гласит:
"В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Собрания (сходы) граждан в случае отсутствия представительного органа на данной территории могут выполнять полномочия такого органа при условии, если в них принимает участие более половины жителей муниципального образования".
В настоящее время идет процесс формирования правовой основы для организации данной формы осуществления местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы или положения о собраниях (сходах) граждан. Так, в Кировской области 7 марта 1996 г. принят Закон "О сходах граждан и старостах в Кировской области", в Смоленской области - Закон "О собраниях (сходах) граждан в Смоленской области" от 12 мая 1997 г. В Республике Бурятия Народный Хурал утвердил Положение о собрании (сходе), конференции граждан в Республике Бурятия.
Все нормативные правовые акты определяют собрание (сход) граждан как форму прямого волеизъявления граждан, непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, а иногда и вопросов государственного значения.
Законы, другие нормативные правовые акты о собраниях, сходах граждан закрепляют основные принципы их организации и деятельности. К ним можно отнести следующие принципы:
а) всеобщего участия граждан, проживающих в границах муниципального образования, в собраниях и сходах;
б) равного права граждан на участие в собраниях и сходах;
в) добровольного и свободного участия граждан в собраниях и сходах;
г) гласность в работе собраний и сходов граждан;
д) законность.

Каким образом реализуется правотворческая инициатива граждан?
Правотворческая инициатива граждан означает, что граждане муниципального образования имеют право разработать правовой нормативный акт по вопросам местного значения и внести его на рассмотрение в органы местного самоуправления. Проекты нормативных актов, внесенные населением, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании представительного органа или должностного лица местного самоуправления с участием представителей населения. Данная норма нашла закрепление в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 25) и в законах о местном самоуправлении, о территориальном общественном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации.
В отдельных законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований прописана процедура осуществления правотворческой инициативы граждан. При этом она не является унифицированной. В соответствии со сложившейся нормативной правовой практикой порядок правотворческой инициативы предусматривает два способа.
Первый способ. Граждане, проживающие в пределах муниципального образования, вправе подготовить проект нормативного акта органа местного самоуправления или проекты дополнений и изменений в действующие нормативные акты и внести их на обсуждение схода или собрания граждан данного муниципального образования. При этом на сходе должны присутствовать граждане, проживающие в границах муниципального образования и достигшие возраста 18 лет. Сход или собрание обсуждает проект нормативного правового акта, составляет в соответствии с требованиями закона протокол, в который включается вопрос об обсуждении проекта нормативного акта для внесения его в представительный орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, а также решение, принятое относительно проекта нормативного акта. Протокол подписывается председателем и секретарем собрания или схода и передается соответствующему органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления через официальную регистрацию в органе местного самоуправления.
К протоколу прилагается проект нормативного акта, пояснительная записка к нему, содержащая обоснования о необходимости принятия такого документа, сведения о количестве граждан, принявших участие в сходе или собрании.
Орган местного самоуправления обязан зарегистрировать документы и выдать инициаторам справку о их сдаче.
В сроки, установленные законом или уставом муниципального образования, представительный орган обязан включить данный вопрос в повестку дня и обсудить его. Уставы муниципальных образований предусматривают различные сроки рассмотрения вопросов, связанных с правотворческой инициативой. Однако они, как правило, не превышают одного месяца.
Второй способ. Он состоит в том, что правотворческая инициатива выражается в форме сбора подписей граждан в поддержку предложений о принятии нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления или внесении дополнений и изменений в действующий нормативный правовой акт, а также об отмене того или иного нормативного акта. При этом процедура сбора подписей должна соответствовать нормам избирательного законодательства о сборе подписей при проведении местного референдума или выборов в органы местного самоуправления. Требования к подписным листам те же, что и при выборах, референдумах.
Законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований называют различное количество подписей, которые необходимо собрать в пределах муниципального образования.

Какова роль обращений граждан в органы местного самоуправления?
Обращения граждан являются одной из форм прямого волеизъявления. В ст. 33 Конституции прямо указано, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Более детальное развитие это конституционное установление получило в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ст. 26 которого зафиксировано, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.
Законы о местном самоуправлении фактически воспроизвели статью федерального закона без каких-либо дополнений. Исключением является Закон "О местном самоуправлении в Иркутской области". В ч. 2 ст. 53 этого Закона указано, что органы местного самоуправления, их должностные лица не вправе пересылать обращения граждан, коллективов граждан в иные органы, учреждения, а также должностным лицам в случае, если в них содержится информация о незаконности принятых этими органами, должностными лицами решений либо совершения ими действий. Такая норма вызвана тем, что пересылка жалоб, обращений в те органы, которых они касаются, является весьма распространенным явлением.
Вопросы работы с обращениями, заявлениями граждан приобретают все более значимую роль для органов местного самоуправления и должностных лиц. Обращения граждан выполняют функцию барометра, измеряющего настроения людей, их отношение к власти. Учитывая это, во многих исполнительных структурах органов местного самоуправления установлен порядок, предусматривающий изучение и обсуждение итогов работы с обращениями, заявлениями, жалобами граждан в подведомственных учреждениях. По данному вопросу проводятся проверки муниципальных учреждений и заслушиваются отчеты их руководителей на заседаниях исполнительных органов местного самоуправления. Как правило, такие отчеты проводятся не реже одного раза в год. По итогам работы с обращениями, заявлениями граждан принимаются решения, содержащие соответствующие выводы и меры в отношении должностных лиц, допускающих факты нарушения законодательства.

Каковы роль и значение митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, опросов?
Эти формы непосредственной демократии используются в системе местного самоуправления для привлечения внимания органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к проблемам местной жизни. На митингах граждане вправе обсуждать любые вопросы местного значения и принимать по ним соответствующие резолюции.
Резолюции могут быть направлены в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Резолюции носят рекомендательный характер. Содержащиеся в них требования и предложения могут быть учтены при подготовке проектов решений и других документов органов местного самоуправления.
Нормы о праве граждан на митинги, демонстрации, шествия нашли свое закрепление в большей мере в уставах муниципальных образований. Как правило, они выделены в отдельные статьи в разделах о формах непосредственной демократии.
Митинги, демонстрации, пикетирование в последние 5 лет широко используются гражданами практически во всех субъектах Российской Федерации как в качестве средства выражения своей политической воли, так и в качестве инструмента, обеспечивающего социальную защиту граждан. Причины таких мероприятий различны: несвоевременная выплата заработной платы, сложная экологическая обстановка, остановка производства, безработица и т. д.
Для изучения мнения населения при подготовке программ, планов застройки, проектов решений по вопросам местного значения используется такая форма, как опросы граждан, проживающих в границах муниципального образования. Данная форма волеизъявления граждан закреплена в нормах отдельных законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований. В одних законах опрос только упоминается, в других имеются отдельные статьи, определяющие механизм проведения опроса.
Опросы бывают сплошные и выборочные. Сплошной опрос (анкетирование) означает, что все население или не менее 50% граждан должны быть опрошены по тому или иному вопросу. Выборочный опрос (анкетирование) предполагает изучение мнения небольшой группы респондентов.

Какие органы действуют в системе местного самоуправления?
В системе местного самоуправления образуются представительные и исполнительные органы.

Каковы роль и место представительных органов местного самоуправления?
Представительные органы местного самоуправления формируются избирателями, проживающими в границах муниципального образования, путем выборов.
Наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Обязательность эта вытекает из Конституции Российской Федерации, называющей в числе первого органа не какой-либо другой, а именно выборный орган местного самоуправления. Нормы об обязательности формирования выборных (представительных) органов местного самоуправления предусмотрены как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в системе местного самоуправления. Во всех законах о выборах имеется статья об обязательности проведения выборов в представительные органы местного самоуправления. Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ст. 9 устанавливает, что выборы органов местного самоуправления являются обязательными.
Обязательное наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления предусмотрено в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, хартия устанавливает, что права эти осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
В большинстве субъектов Российской Федерации в муниципальных образования избраны представительные органы. В 1997 г. путем прямого волеизъявления граждан на территории Российской Федерации сформировано около 12 тыс. представительных органов местного самоуправления.
Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают различный численный состав представительных органов местного самоуправления. Число депутатов, членов представительных органов колеблется от 4 человек в сельской местности до 30 и более в городах. В районах областей эта численность составляет 10-18 депутатов. Численность представительных органов обусловлена в законах численностью избирателей, проживающих на. территории муниципальных образований.
Срок полномочий представительных органов местного самоуправления также различен. В большинстве субъектов Российской Федерации он составляет 4 года. В ряде субъектов Российской Федерации срок полномочий представительного органа местного самоуправления составляет от 2 до 4 лет. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав" устанавливает, что срок полномочий представительного органа не должен превышать пяти лет. Такой срок полномочий предусмотрен в законодательстве Республики Татарстан, Ставропольского края и Тверской области.
Представительный орган сохраняет свои полномочия до избрания нового представительного органа следующего созыва. Полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены досрочно по основаниям, предусмотренным в ч. 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Таким основанием является нарушение законодательства, установленного судом. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления.
В случае, если представительный орган принимает решение о самороспуске, оно должно быть одобрено не менее чем двумя третями голосов депутатов. Такую норму устанавливают большинство законов о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований.
Наряду с этим, в уставах некоторых муниципальных образований предусмотрен досрочный роспуск представительного органа по решению главы администрации. Он может быть осуществлен, если на заседании представительного органа отсутствует кворум более трех раз подряд при повторном созыве заседаний по истечении семи дней; после первого и второго несостоявшегося заседания (г. Хабаровск), а также, если представительный орган не может принять решения из-за отсутствия кворума в срок более трех месяцев (г. Астрахань).

Каким образом организуется подготовка сессий представительного органа?
Сессия представляет собой одно или несколько заседаний депутатов представительного органа с одной повесткой дня.
Заседания бывают пленарные, когда в работе сессии принимают участие все депутаты совместно, и проводимые по комитетам и комиссиям, когда депутаты обсуждают вопросы в каждом комитете или комиссии. Сочетание этих двух форм проведения сессий имеет широкое распространение в деятельности представительных органов местного самоуправления.
Подготовка сессий осуществляется главой муниципального образования, председателем представительного органа или иными уполномоченными на то должностными лицами, а также депутатами представительного органа.
Глава муниципального образования, председатель представительного органа выполняют при этом роль организаторов, что же касается подготовки вопросов на заседании представительного органа, то в основном эту функцию должны осуществлять депутаты представительного органа. Хотя ряд вопросов может быть внесен и главой муниципального образования и исполнительными органами местного самоуправления.
В целях обеспечения деятельности представительного органа депутаты утверждают план проведения сессионных заседаний с указанием вопросов для рассмотрения и ответственных за подготовку этих вопросов. План направляется всем заинтересованным должностным лицам в сроки, установленные регламентом представительного органа. Для подготовки вопросов к заседанию Представительного органа образуются рабочие группы из числа депутатов и работников аппарата представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также специалистов в той или иной сфере. Если в составе представительного органа есть комиссии или комитеты, то на них возлагаются обязанности по организации этой работы. По итогам подготовительной работы составляются материалы и проекты решений, которые в установленный регламентом срок направляются депутатам представительного органа.
Подготовительные документы после предварительного рассмотрения на заседании рабочей группы или комиссий, комитета представительного органа выносятся для обсуждения на заседание представительного органа. Предварительные проекты документов могут быть вынесены на обсуждение граждан по месту жительства или работы. Они публикуются в местной печати или доводятся до сведения граждан иным способом.
Обсуждение вопросов на сессии носит коллегиальный характер. Каждый депутат вправе участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых на сессии, вносить свои предложения и замечания.
В соответствии с регламентом представительного органа по основному вопросу, как правило, определяется докладчик. Этот вопрос решается предварительно на заседаниях комитета, комиссии или рабочей группы, подготовившей материалы сессии. После доклада начинается обсуждение вопроса, в котором могут принимать участие и депутаты, и приглашенные на сессию граждане, должностные лица, специалисты. Приглашение на заседания представительных органов граждан, должностных лиц, специалистов предусмотрено в большинстве уставов муниципальных образований.
Заседание открывает и ведет уполномоченное на то уставом муниципального образования или законом должностное лицо. В одних случаях это председатель представительного органа, избранный депутатами на его заседании, в других - это глава муниципального образования или замещающее его должностное лицо.
В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения вопроса о наличии кворума. Без кворума, установленного законом или уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения - недействительными.
После установления кворума вносится и утверждается повестка дня. В повестке дня могут быть один или несколько вопросов. Поэтому голосование депутатов может быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме этого, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные вопросы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование. Голосование по повестке дня, как правило, открытое. В ряде представительных органов имеется электронное оборудование для голосования.
Утвердив повестку дня, депутаты принимают решение о порядке проведения сессии. Сюда входят вопросы о продолжительности ее проведения, о процедуре обсуждения, о времени, предоставляемом докладчику, содокладчикам и другим участникам обсуждения.
Затем из числа депутатов создаются рабочие органы, необходимые для проведения сессии. К ним можно отнести редакционную комиссию, задача которой состоит в том, чтобы обобщить поступившие предложения и замечания по рассматриваемым вопросам и использовать их при доработке проектов решений; счетную комиссию, обеспечивающую подсчет голосов при открытом или тайном голосовании.
Представительный орган может создавать и другие органы для обеспечения работы сессии.
После образования необходимых рабочих органов председательствующий предоставляет слово для доклада основному докладчику. По основному вопросу, как правило, готовится содоклад. С содокладами обычно выступают представители комиссий или комитетов представительного органа местного самоуправления, принимавшие участие в подготовке вопроса на сессию. Количество содокладов определяется при утверждении порядка ведения сессии в зависимости от характера обсуждаемого вопроса. По итогам доклада и содоклада проект решения принимается за основу.
Следующий этап - это обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также по решению большинства депутатов - специалисты и граждане муниципального образования, если есть такая необходимость.
Обсуждение вопроса завершается по предложению депутатов о прекращении прений путем голосования.
Обсудив вопрос, депутаты приступают к принятию решения. Проект решения, с учетом предложений и замечаний, оглашает председатель редакционной комиссии, который избирается комиссией из ее состава.
В своем выступлении председатель комиссии сообщает о количестве поступивших предложений и замечаний в письменном виде и прозвучавших в выступлениях депутатов. Предложения и замечания, согласно регламентам представительных органов муниципальных образований, оформляются письменно, в виде поправок. Это позволяет более объективно учитывать предложения и включать их в проекты решений.
Далее называются предложения и замечания (поправки), которые, по мнению комиссии, необходимо включить в проект решения и с которыми она не согласна. При этом каждое предложение о включении или отклонении поправки должно иметь обоснование.
Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед голосованием слово для обоснования поправки предоставляется автору, который
внес эту поправку. Поправки могут вносить и депутаты и комиссии или комитеты.
Доработанный с учетом принятых поправок проект решения оглашается и ставится на окончательное голосование. Решения принимаются, как правило, простым большинством голосов. Однако решения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию представительного органа, принимаются иногда квалифицированным большинством.
При необходимости сессия может быть проведена по комитетам и комиссиям. Обычно такая форма используется при обсуждении проекта бюджета на предстоящий год и отчета об исполнении бюджета за истекший год. В данном случае каждый комитет или комиссия обсуждают свои направления и представляют их в комитет по налогам, финансам и бюджету, а также назначают от имени комитета или комиссии своего содокладчика на пленарное заседание, если в этом есть необходимость. Комитет, комиссия готовит свои письменные предложения к рассматриваемому вопросу в виде поправок, концепций, обоснований и вносит их на пленарное заседание представительного органа на этой же сессии.
Окончательное решение по итогам рассмотрения вопроса в комитетах, комиссиях после обсуждения на пленарном заседании принимается в коллегиальном порядке всеми депутатами.
Сессии представительных органов местного самоуправления проводятся открыто, гласно. Принцип открытости и гласности закреплен в законах субъектов Российской Федерации и в большей мере в уставах муниципальных образований.
На сессии приглашаются представители заинтересованных организаций и средств массовой информации. Это распространенное явление в деятельности представительных органов имеет свое применение почти повсеместно.
Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают также проведение закрытых пленарных заседаний представительного органа местного самоуправления. Закрытые заседания проводятся по решению представительного органа местного самоуправления. На закрытых заседаниях рассматриваются, как правило, вопросы, содержащие государственную тайну и не подлежащие всеобщему оглашению.

Какие органы создаются для организации работы представительного органа?
Законы отдельных субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, в большей части уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов предусматривают создание различных органов в составе представительного органа. В их числе - комитеты и комиссии. Комитеты и комиссии представительного органа местного самоуправления создаются представительным органом местного самоуправления на сессии. Нормы о создании комитетов и комиссий, содержащиеся в законах или уставах, предусматривают создание таких комиссий и комитетов и их предназначение или носят отсылочный характер. Например, законы о местном самоуправлении Владимирской, Костромской, Омской областей Краснодарского края имеют отдельные статьи о комиссиях, комитетах представительного органа, в которых определен порядок их образования и компетенция. Более последовательный, на наш взгляд, подход по данному вопросу использован в Законе "О местном самоуправлении во Владимирской области". Статья 14 названного Закона предусматривает следующие основные положения о комиссиях и комитетах.
Совет избирает из числа депутатов на срок своих полномочий постоянные, а также временные комиссии (комитеты) для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции Совета, а также для содействия в реализации его решений, осуществления в пределах компетенции Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций.
Постоянные комиссии (комитеты) Совета наделены соответствующими полномочиями. Они участвуют в разработке программ экономического и социального развития, бюджета муниципального образования, решений Совета по другим вопросам; готовят по поручению Совета, его председателя или по собственной инициативе материалы по вопросам, относящимся к сфере деятельности комиссий (комитетов), готовят по ним проекты решений, дают заключения, вносят свои предложения, контролируют в пределах компетенции Совета соблюдение действующего законодательства и выполнение решений Совета администраций муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями и общественными объединениями на территории муниципального образования независимо от подчиненности и форм собственности, заслушивают по этим вопросам доклады и сообщения соответствующих руководителей, выполняют поручения Совета и его председателя, проводят проверки или депутатские слушания. Этим перечень вопросов не исчерпывается. Уставом муниципального образования на комиссии и комитеты могут быть возложены и иные функции. Исходя из полномочий комиссий, комитетов, их функций можно судить о нагрузке, которая ложится на депутатов представительного органа. При таком подходе все депутаты смогут принять самое активное участие в выполнении функций представительного органа.
Постоянные комиссии, комитеты строят свою работу в соответствии с планом работы представительного органа. Каждый представительный орган утверждает план своей работы на определенный период. Обычно такие планы утверждаются сроком на один год. Комиссии и комитеты в соответствии с этим планом утверждают свои планы, в которых определяются вопросы для подготовки к сессиям и заседаниям комитета, комиссии, закрепляются за каждым вопросом исполнители. Такой подход позволяет своевременно и качественно готовить вопросы к рассмотрению.
Для подготовки вопросов комитет, комиссия образует рабочие группы, в состав которых включаются депутаты, специалисты, представители различных организаций.
Изучение тех или иных вопросов осуществляется с выходом на обследуемые объекты. Руководители предприятий, учреждений, организаций по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа, обязаны представить депутатам всю информацию.
По итогам изучения вопроса составляются материалы и проекты решений комиссии, комитета. Вопросы рассматриваются на заседании комиссии. Комиссии могут проводить совместные заседания, если в этом есть необходимость.
Заседание ведет председатель комиссии, комитета. По основному вопросу с докладом выступает руководитель группы, готовит вопрос на рассмотрение. Затем в обсуждении вопроса принимают участие все члены комиссии. На заседаниях комиссии могут быть заслушаны руководители предприятий, организаций, учреждений, а также специалисты.
После обсуждения вопроса комиссия, комитет принимает решение. Решение принимается простым большинством голосов депутатов, членов этой комиссии, комитета. Решение комиссии, комитета носит рекомендательный характер. По рассмотренному вопросу комиссия, комитет может принять решение о внесении данного вопроса на рассмотрение представительного органа местного самоуправления. Такие решения принимаются по наиболее актуальным вопросам общественной жизни, затрагивающим интересы граждан муниципального образования.
Название комитетов, комиссий устанавливается, как правило, в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов. В обязательном порядке, о чем свидетельствует практика образования комиссий, в городах создаются постоянные комиссии или комитеты по регламенту, по законности, по бюджету и налогам, по делам молодежи, по вопросам социальной политики и культуры, по образованию и здравоохранению, по промышленности, транспорту и связи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства, наблюдательные и т. д. В районах областного значения представительные органы образуют кроме названных комиссии по вопросам сельского хозяйства и переработки сельхозпродукции. Этот перечень далеко не полный. Комиссии и комитеты создаются с учетом инфраструктуры муниципального образования, в зависимости от наличия сфер деятельности. В сельской местности количество постоянных комиссий незначительно.
Наряду с постоянными комиссиями представительный орган вправе создавать временные комиссии. Временные комиссии действуют по мере необходимости решения тех или иных вопросов временного характера. В большинстве случаев роль временных комиссий выполняют территориальные избирательные комиссии по выборам органов местного самоуправления, которые создаются представительными органами на время подготовки и проведения выборов, а также территориальные комиссии местного референдума. Временными могут быть и отраслевые комиссии. По завершении своих обязанностей комиссии упраздняются решением представительного органа местного самоуправления, создавшего эти комиссии.

Какие должностные лица могут быть избраны непосредственно гражданами?
Непосредственно гражданами могут быть избраны глава муниципального образования, депутат представительного органа, глава исполнительного органа, староста.
Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти нормы получили развитие в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. Законы, регулирующие порядок проведения выборов глав местного самоуправления и глав местных администраций, на 19 сентября 1997 г. были приняты в 59 субъектах Российской Федерации.
Выборные должностные лица имеют различное наименование. В городах - это мэр, глава города, глава городского самоуправления, глава администрации; в районах - глава местного самоуправления, председатель районной Думы, глава района; на других территориях - глава муниципального округа, глава сельсовета, глава муниципального образования, староста и т. д.
Глава муниципального образования организует работу представительного органа местного самоуправления, осуществляет оперативно-распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы муниципального образования. В том случае, если глава муниципального образования избран в одном лице еще и главой администрации, то на него возлагаются и обязанности по руководству исполнительными органами местного самоуправления.
Законодательство и уставы муниципальных образований предусматривают, что глава муниципального образования подотчетен как населению, так и представительному органу.
Свою деятельность глава муниципального образования осуществляет на принципах единоначалия, ответственности и законности.
Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.
Наряду с указанными выборными должностными лицами в системе местного самоуправления возрождается и такая выборная должность, как староста. Старосты избираются в основном в сельских населенных пунктах. В ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные акты о старостах в виде положений. В Кировской области принят специальный закон "О сходах граждан и старостах в Кировской области", согласно ст. 10 которого староста является выборным должностным лицом местного самоуправления. Он осуществляет свою деятельность на постоянной оплачиваемой основе. Староста избирается на сходе граждан из числа жителей, постоянно проживающих в данном поселении, достигших 18-летнего возраста; при этом на сходе должно присутствовать не менее 25% граждан муниципального образования.
Староста считается избранным, если за него проголосовало более 50% граждан, присутствовавших на сходе, обладающих избирательным правом. Срок полномочий старосты составляет не менее двух лет.
Депутат является выборным лицом органа местного самоуправления. Его статус в общих чертах закреплен в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 18. Срок полномочий, согласно данному Закону, составляет не менее двух лет. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяют этот срок от 2 до 5 лет.
Полномочия депутата, члена выборного органа начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.
Депутаты, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе или на общественных началах. Эта норма без изменения воспроизведена во всех законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Что касается вопроса о работе на постоянной основе депутата в представительном органе, то он до конца не урегулирован. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют в большей части отсылочные нормы к уставам муниципальных образований. А уставы ряда муниципальных образований содержат отсылочные нормы или к законам субъектов Российской Федерации, или к регламентам представительных органов. Например, Закон Карачаево-Черкесской Республики "О местном самоуправлении" от 20 декабря 1996 г. в ч. 5 ст. 19 предусматривает, что депутат в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Количество депутатов, работающих на постоянной основе в представительных органах местного самоуправления, устанавливается регламентом данного органа.
Нормы такого же содержания закреплены в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Однако в уставах муниципальных образований этот вопрос не всегда находит отражение и развитие. В результате непонятным остается вопрос о том, как работает депутат - на оплачиваемой постоянной основе или же на общественных началах. Если на общественных началах, то на хорошие результаты в управлении рассчитывать сложно. Хорошая власть требует больших затрат.
Несмотря на недостаточную урегулированность вопроса о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, все же общие представления о направлениях его деятельности, правах, обязанностях, социальных гарантиях в уставах муниципальных образований уже сложились.
Депутат, равно как и все должностные лица местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.
Его работа состоит из трех частей:
а) участие в сессии представительного органа местного самоуправления;
б) работа в одном или двух комитетах или комиссиях представительного органа местного самоуправления;
в) работа в избирательном округе, от которого он избран.

Каковы роль и место исполнительных органов в системе местного самоуправления?
Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъемлемым элементом системы органов местного самоуправления и местного самоуправления вообще.
На протяжении всей истории функционирования местного самоуправления исполнительные органы занимали в системе местного самоуправления одно из ведущих мест среди других органов. Уже в 45 г. до нашей эры в Древнем Риме в соответствии с законом о муниципальном (местном) управлении роль исполнительного органа выполняла местная магистратура. История становления и развития местного самоуправления на территории нашей страны также свидетельствует, что ни один период в развитии местного самоуправления не обходился без присутствия исполнительных органов.
Наличие исполнительных органов местного самоуправления в период проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее значение. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправления. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.
Сильным будет это звено - успех обеспечен, слабым - в цепи образуется разрыв, который приведет к кризису власти. Это нанесет удар не только по местному самоуправлению, но и по государственному механизму в целом. Поэтому одна из ключевых задач местного самоуправления - формирование исполнительных органов.
Основы организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Указами Президента Российской Федерации, конституциями, уставами, законами, иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Конституция не может включить все детали, касающиеся тех или иных институтов власти. Она закрепляет основные нормы-принципы, которые впоследствии находят свое развитие в законах и других нормативных правовых актах.
Конституция Российской Федерации обозначает наличие органов местного самоуправления как таковых в ряде статей. При этом наряду с выборными органами местного самоуправления в ч. 2 ст. 130 Конституция называет другие органы местного самоуправления, то есть перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Это означает, что в законах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены, кроме выборных органов, другие органы, в том числе и исполнительные. Законодательная практика свидетельствует, что большинство субъектов Российской Федерации более практично подошли к этой проблеме. Если в специальных федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах местного самоуправления, то в нормативных актах субъектов Российской Федерации они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций. Положения об исполнительных органах местного самоуправления содержатся, как правило, в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, о местном референдуме.
Более детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных образований.
В конституциях ряда республик местные исполнительные органы выступают в двух значениях. В республиках, например, Башкортостан, Коми они являются одновременно и органами государственной власти, и органами местного самоуправления. Так, в ст. 108 Конституции Республики Башкортостан записано: "В Республике Башкортостан устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление". Далее ст. 109 предусматривает наличие местной администрации, то есть исполнительного органа. В Конституции Республики Тыва в ст. 104, 105, 106 закреплены нормы о понятии, предназначении и компетенции местной администрации. Аналогичные нормы предусмотрены в конституциях республик Ачыгея, Кабардино-Балкарская, Коми, Хакасия. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики имеется целая глава (14), которая так и называется "Местная администрация", являющаяся исполнительно-распорядительным органом.
Исполнительные органы местного самоуправления в основном названы администрацией.
Исполнительные органы местного самоуправления состоят их главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации.
Главы муниципальных образований, главы администраций в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении либо избираются на выборах путем прямого тайного голосования, либо избираются из числа депутатов соответствующим представительным органом местного самоуправления. Главы администраций могут быть наняты по контракту.
После избрания или назначения глава исполнительного органа формирует исполнительный орган. В основном, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований наделяют главу администрации (главу муниципального образования) правом самостоятельно решать вопрос о формировании местной администрации или по согласованию с представительным органом местного самоуправления. В законах ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеются особенности в решении данного вопроса. Так, Закон "О местном самоуправлении в Омской области" (ст. 47) предусматривает, что заместители главы местной администрации назначаются на должность главой местной администрации самостоятельно или с согласия представительного органа в соответствии с порядком, установленным уставом муниципального образования.
Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на принципах или коллегиальности, или единоначалия. Например, законы о местном самоуправлении Архангельской, Иркутской областей предусматривают, что исполнительные органы осуществляют свою деятельность коллегиально. В Белгородской, Владимирской и Омской областях глава администрации осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия.

Какие структурные подразделения создаются для работы исполнительного органа?
Для организации работы исполнительного органа (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения. Перечень подразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования. Деятельность создаваемых органов в системе исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемыми либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.
Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат.
Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Структурные подразделения аппарата местной администрации (исполнительного органа) в ряде муниципальных образований обеспечивают деятельность представительного органа местного самоуправления. В большей части это происходит там, где глава муниципального образования одновременно является главой администрации и председателем представительного органа. Это обусловлено прежде всего экономией расходов на содержание аппарата. Хотя многие представительные органы, особенно это касается городов, образуют свой аппарат.
Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления состоит из главы администрации, его заместителей, аппарата, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах компетенции, которой наделен исполнительный орган.

Каковы способы осуществления функций исполнительных органов местного самоуправления?
Исполнительный орган (местная администрация) осуществляет свои функции двумя способами: правовым и организационным.
Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа местного самоуправления.
Организационный способ предполагает организацию работы по выполнению решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности и гласности, а также на уже названных принципах коллегиальности или единоначалия.
Принцип законности в деятельности исполнительного органа (администрации) означает, что все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления.
В законах о местном самоуправлении многих субъектов Российской Федерации, а следовательно, и в уставах муниципальных образований содержатся нормы о подотчетности исполнительных органов представительным органам местного самоуправления.
Срок полномочий исполнительного органа повсеместно совпадает со сроком полномочий представительного органа. Однако это не означает, что исполнительный орган прекращает свою деятельность после избрания нового представительного органа. Даже если представительный орган досрочно прекращает свои полномочия в силу каких-либо причин, исполнительный орган продолжает деятельность. Продолжает он свою деятельность и в случае прекращения полномочий главы администрации.
Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительного органа местного самоуправления. Институт прекращения полномочий предусмотрен для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав администраций, возглавляющих исполнительные органы.
Для организации работы исполнительного органа утверждается план его работы на определенный период. Обычно планы составляются на один год. Они увязываются с планом работы представительного органа, с работой по обеспечению исполнения местного бюджета и другими важнейшими мероприятиями, проведение которых предполагается. Это могут быть выборы, местный референдум и т. д. Наряду с годовыми планами в ряде исполнительных органов практикуется составление планов-мероприятий на неделю. Такие планы включают все мероприятия, проводимые структурными подразделениями исполнительного органа, и позволяют руководству быть в курсе всех событий, происходящих на территории муниципального образования, а также отслеживать процесс организации управления.
Если закон или устав закрепляют принцип коллегиальности в деятельности исполнительного органа или главы администрации, основной формой его работы являются заседания исполнительного органа. Коллегиальная форма означает, что все вопросы рассматриваются на заседаниях исполнительного органа, в котором должны принимать участие все члены или большинство членов исполнительного органа, обладающих правом решающего голоса. На заседания приглашаются, при необходимости, депутаты, руководители предприятий, учреждений, организаций, представители средств массовой информации и т. д.
Заседания могут быть открытыми и закрытыми. Каждый член исполнительного органа имеет право участвовать в обсуждении того или иного вопроса. Решения исполнительного органа принимаются путем голосования членами исполнительного органа. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов исполнительного органа, обладающих правом решающего голоса. Решения принимаются открытым голосованием и подписываются главой администрации. Решения исполнительного органа подлежат опубликованию в средствах массовой информации или доводятся иным путем до сведения граждан. В районах, городах для этих целей создается местная печать (газеты, вестники, сборники). В сельских населенных пунктах, где такие возможности отсутствуют, используется стенная печать, информационные стенды, а иногда решения распространяются на отдельных листах через почту. Решения администрации вступают в силу с момента опубликования либо в срок, указанный в самом решении.
В том случае, когда глава администрации осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия, он вправе сам принимать решения без обсуждения вопросов на заседаниях. Такой порядок предусмотрен в законах о местном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации. Практическая деятельность свидетельствует о том, что главы администраций, хотя и принимают единоначально решения, но перед их принятием они все же обсуждают вопросы со своими заместителями, а иногда и с руководителями подразделений. Например, проект бюджета муниципального образования, который должен быть внесен на рассмотрение представительного органа, предварительно обсуждается в коллегиальном порядке на заседании у главы администрации, а решение по данному вопросу принимает глава администрации единолично. В данном случае присутствует элемент коллегиального начала при обсуждении вопроса и полного единоначалия при принятии решения.
Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами. Они действуют в пределах границ муниципального образования.

Что такое ассоциации и союзы?
Одной из особенностей организации местного самоуправления является законодательное закрепление за муниципальными образованиями права на создание ассоциаций, союзов. Ассоциации, союзы создаются для более эффективного осуществления задач местного значения, для обеспечения координации деятельности в решении межтерриториальных задач.
Закрепленная в ст. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" норма о возможности создания ассоциаций и союзов нашла распространение и в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований. В соответствии с законами ассоциации, союзы подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
В законах ряда субъектов Российской Федерации предусмотрено, что ассоциации, союзы могут быть наделены правом юридического лица. Членство органов местного самоуправления в ассоциации является добровольным. В рамках ассоциации допускается создание органов, обеспечивающих координацию деятельности по решению сложных задач. Однако этим органам в целом не могут быть переданы полномочия органов местного самоуправления. Это запрещено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Как уже было отмечено, функции ассоциаций более детально определены в законах отдельных субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 20 Закона "О местном самоуправлении в Рязанской области" записано, что ассоциации создаются для разработки и осуществления совместных планов и программ, а также для реализации общих интересов муниципальных образований. При этом в ассоциации могут входить органы местного самоуправления других субъектов Российской Федерации и даже зарубежных государств. Аналогичная норма содержится в Законе "О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе".
Ассоциации, союзы имеют свои уставы, органы управления, избирают своих руководителей.

Что такое территориальное общественное самоуправление, каковы формы его осуществления?
Территориальное общественное самоуправление является одной из форм осуществления местного самоуправления. Согласно ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления . в Российской Федерации", территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственной инициативы в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Пределы действия территориального общественного самоуправления ограничены территориями, не являющимися муниципальными образованиями. Ими могут быть микрорайоны, кварталы, улицы, дворы.
Институт территориального общественного самоуправления получает свое развитие в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. В отдельных субъектах Российской Федерации приняты законы или положения о территориальном общественном самоуправлении. В Республике Тыва в 1996 г. принят Закон "О судах общественности (старейшин) в Республике Тыва". В Москве в 1996 г. принят Закон "О территориальном общественном самоуправлении". В Санкт-Петербурге, Владимирской, Свердловской областях организация территориального общественного самоуправления достаточно подробно регламентирована законами о местном самоуправлении. В законах многих субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении лишь воспроизводятся те нормы, которые закреплены в Федеральном законе.
В соответствии с нормами действующего законодательства, положениями о территориальном общественном самоуправлении граждане вправе в различных формах участвовать в осуществлении территориального общественного самоуправления.
В Москве организационной основой территориального общественного самоуправления являются территориальные общины. Территориальная община - добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан - жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса. Границы территории, на которой образована община, устанавливаются самими жителями. Территория общины является частью территории района.
Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание (сход) или конференция граждан. Для организации работы общины граждане избирают комитет или совет территориального общественного самоуправления и ревизионную комиссию. Учреждение территориальной общины осуществляется на учредительном собрании (сходе) граждан или конференции.
Учредительное собрание (сход) или конференция принимает решение о создании территориальной общины, утверждает границы ее территории и избирает ее органы. Территориальная община имеет устав, который принимается гражданами на собрании (сходе) или конференции.
Территориальная община подлежит государственной регистрации.
Община имеет финансовые средства, которые состоят из собственных средств, а также средств, передаваемых районной управой комитетам на основе договоров. По решению Московской городской Думы или районного собрания территориальная община может финансироваться за счет бюджетных средств, если в бюджете такие средства предусмотрены отдельной строкой.
Община может иметь собственность в виде кооперированных средств населения, проживающего на ее территории, иных средств, сооруженных на эти средства детских, спортивных площадок, а также жилых, нежилых помещений и вновь созданных производственных площадей.
Свою деятельность община осуществляет на основе принципов коллегиальности, законности, гласности и ответственности. Деятельность территориальной общины прекращается на основании решения собрания (схода), конференции граждан либо на основании решения суда.
Органы территориального общественного самоуправления обладают правом юридического лица.
Различным является подход к определению силы решений, принимаемых органами территориального общественного самоуправления или самими гражданами. В Законе Москвы "О территориальном общественном самоуправлении" предусмотрено, что решения собраний (сходов), конференций общины, а также ее органов, принимаемые в пределах действующего законодательства и своих полномочий, для органов власти и граждан носят рекомендательный характер.

Что такое муниципальная служба?
Муниципальная служба является одним из инструментов осуществления местного самоуправления.
Понятие муниципальной службы определено в Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", принятом Государственной Думой Российской Федерации 17 декабря 1997 г. В соответствии со ст. 2 названного Закона под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации дают примерно такое же понятие муниципальной службы. Однако в них содержатся и свои элементы, детализирующие это понятие.
Закон "О местном самоуправлении в Московской области" (ст. 24) определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий местного самоуправления и его органов.

Что такое муниципальная должность?
Муниципальная должность определяется как должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

На каких принципах основана муниципальная служба?
Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ" определил основные принципы муниципальной службы. К ним отнесены следующие принципы:
1) верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
4) профессионализма и компетенции муниципальных служащих;
5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;
8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;
9) внепартийное(tm) муниципальной службы.
В главе об общих положениях Закона предусмотрено, что финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

Что такое статус муниципального служащего?
Согласно ст. 7 Закона "Об основах муниципальной службы в РФ" муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной службе за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Важнейшим институтом муниципальной службы является институт прав и обязанностей муниципального служащего. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" относит установление его прав и обязанностей к компетенции самих муниципальных образований.
Права и обязанности муниципальных служащих могут быть определены в уставах муниципальных образований, которые принимаются на референдумах либо представительным органом, а также сходом (собранием) граждан.
Многие представительные, исполнительные органы принимают специальные решения о распределении прав и обязанностей между различными категориями муниципальных служащих, в которых определены права и обязанности каждой категории. В этих решениях определяются предметы ведения, то есть направления работы и Полномочия муниципальных служащих в данной сфере.
Изучение уставов муниципальных образований свидетельствует, что в них прописаны детально полномочия руководящих должностных лиц местного самоуправления. При этом полномочия должностных лиц представительных органов и исполнительных органов имеют сравнительно четкое разграничение.
Такой подход обусловлен необходимостью введения научной организации управленческого труда, недопущением дублирования, а также противоречий в работе должностных лиц. Каждый служащий должен осуществлять установленные для него нормативным актом права и обязанности и нести за это ответственность. Смешение прав и обязанностей муниципальных служащих приводит еще и к тому, что каждый предполагает, что его работа будет выполнена другим должностным лицом в силу совпадения функций и полномочий.
Статья 11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" устанавливает целый ряд ограничений для муниципальных служащих. Эти ограничения связаны как с запретом на занятие какой-либо другой должности, так и на занятие определенными видами деятельности и получение дополнительных доходов. Закон прямо устанавливает запретную норму, не позволяя толковать ее с позиции двойственности.
Муниципальный служащий не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Конечно же, научная и педагогическая деятельность должна осуществляться в свободное от службы время. Это касается и других разрешенных видов деятельности;
2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организации.
Второй и третий пункты ставят заслон для развития коррупции в системе местного самоуправления. Данный подход продиктован самой жизненной практикой;

<< Пред. стр. 3 (из 5) След. >>

Список литературы по разделу